第二章 政策活动者
政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。
第一节 官方的政策活动者
官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我国的官方政策活动者的差别略加比较。
一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。
按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。
在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权；它不仅有选举、决定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告，对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。
那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他(们)当选。政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度，因为政策费用总是由纳税者(选民)负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的利已本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。
二、行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。
在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝，也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。
按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中，行政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和影响还要大。
德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁的议事日程；发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。
在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作，统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。
关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照小尼斯卡宁(W.A.Niskanen,Jr.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。为了达到这些目标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严重。这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私利工具，而最终损害公共利益。
三、执政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。
在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相左。在美国，民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信念是相同，都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制，它们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是，两党经常在福利计划、劳工立法、工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种政策倾向的确存在，而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改，那么，哪个政党控制国会或在总统选举中获胜，对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国)，政党所履行的利益聚合的功能相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多的是充当各种特定利益的经纪人而非倡导者的角色。
在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。因此，政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。说党的政策具有综合指导性，是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线、方针；说党的政策具有根本性，是因为党通过自己制订的政策，掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受之制约。
在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用，不仅直接参与国家重大政策的讨论与决定，而且更经常更大量地进行调查研究，提出政策建议，进行政策监督和评价，充分发挥参政议政的功能。因此，政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。
政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南(James.M.Buchanan)曾分析了这一问题。他指出，政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽量迎合选民的胃口，回避选民所不喜欢的政策。例如，在繁荣时期，为抑制通货膨胀而实行增税和削减公共开支容易引起选民的反对；在萧条时期，需要增加公共开支，而且由于靠发行公债的赤字预算来筹资，选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民的欢迎。这些政策的实施，能在短期使选民满意，政党及其候选人得到更多的支持，但其长期效果则是有害的，导致赤字增长，诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律性的现象，即在大选临近时，执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率，以获得更多的选票，保证执政或连任；而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨胀)，执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”。
四、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。
从上面的分析中可以看出，中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别之点在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。
第二节 非官方的政策活动者
非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民（选民）、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式（思想库留待下一节讨论）。
一、利益团体当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义，所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。我国经济学家厉以宁在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”由此可见，利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。
利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团便发展了起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于在古典自由主义时代的国家基本上是处于“守夜人”的状态，但随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出自政府的各种干预政策便纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。
在各种利益集团中，有的有一定的组织形式，有的则没有什么组织形式，只是具有共同利益的个人，正式或非正式地结合成某一团体，主要是便于向政府反映和提出他们的要求，这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在，数量众多，种类繁杂，形式各异，它们利的要求也各相同，有的要求对社会价值和资源重新分配，有的要求维持现状和既得利益。前者趋向革新，后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩，但却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治体制一个显著特征。
公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。政策不是针对一个人的，总是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。
政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是有限的，无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国家在制定政策时，必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中，往往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏，从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项政策对某团体有利，对另一团体可能不利甚至损害时，会引起不同反映。受益者会采取某种行动去维护支持对自己有利的政策；受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政策。
在这种情况下，政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间的关系。否则，政策制定难以顺利进行，即使制定出来了，也会因有各种阻力而难以贯彻执行。任何一种政策，如能使大多数团体感到可以接受，就表示了某种均衡状态。这时，政策就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物，也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响力发生变化，均衡被打破，又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此，公共决策从某种角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。
利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。而如何表达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下，通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；或者通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；或者对社会规范价值重新加以界定；也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下，也可能由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然，影响政策制定的形式和方法，会因时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素。
利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例，美国国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法主要有两种。一是游说（又称院外活动），就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行有针对性的说服工作，希望他们支持本集团所希望的政策，并借助媒体，使得一项具体政策被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好，因为它是民主过程的灵魂，它让政府官员知道不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说，它较为传统，一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触，金钱是成功游说的保证。另一种是外部游说，也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外来唤起或影响大众，通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式，从外部对议员们产生压力。二是政治捐款，即利益团体统筹捐款给议员候选人，支持国会议员和总统当选，换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说，用金钱购买对立法的影响力。
快速发展的信息时代尤其是互联网的出现，使美国的游说活动又出现了新的特点，越来越多的利益团体开始在网上活动，互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑，但他们可以通过互联网跨越国界，宣传自己的主张，招揽同情者，结识盟友，向政府和地方议员施加压力。
利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡”思想强调：一个由各种独立的，自主的社团组成的多元社会，可以对权利构成一种“社会的制约”。启蒙思想家梁启超说过：“道莫善于群”。（这里的“群”，就是利益团体）。也就是说，每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益，而维护自己利益的最好方法就是这一阶层的社会成员能组织起来，以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种联系。其组织形式越完善，组织力量越强大，其利益保护就越有效。
以日本农协为例。众所周知，日本的制造业对美国出口赚了大钱，并留下了巨额贸易顺差，从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场，要求日本农产品实现贸易的自由化，但日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是日本的农民利益团体——全日农协联盟（NOKYO）的抗衡。这个团体有800万成员，对日本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利，其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982年8月和1983年1月，在美国总统里根访问日本前，各合作社同盟前后资助了20次大规模的群众集会，反对农业政策自由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大，任何涉及农业贸易自由化问题都会自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团体的程度。
全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下，利益集团作为社会政治行动的基本单位，主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求，形成集团利益并以集体的形式表现出来，于是形成政治力量，也就是政治压力。在参与政治高层方面，利益集团推举自己的代表参与议政，它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益，团体则作为这些代表的支持系统，起着协商立场，提高资源的作用。利益团体监督着公共权威，以便阻止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道，使得它们的权利成为有影响力的、受到承认和保护的东西。
在我国计划经济时代里，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资源空间，也就没有利益集团成长的基本条件。20多年的改革开放使我国的社会基础发生了深刻的变革，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道，并从政治领域（国家）中分离出来，成为一种重要的社会力量，它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，以及如何充分发挥利益集团在权利制约，增强公民的公民意识，满足社会多元化需求等方面的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。
二、公民（选民）
公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。
公民作为一种政治身份，最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”（Polites）一词就由城邦（Polis）一词而来。所谓公民观念，主要是指公民对自己的身份和政治角色及由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为，完整意义上的公民是：有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治，它的含义接近于近代的民主权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”，他们所执掌的权威为“平等的自由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中，公民身份是对平等的描述，其权利与义务在一定程度之内保持平衡，且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》一书中将公民资格和社会阶级联系起来，论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及社会阶级的关系。总之，从公民资格概念的内涵及其发展中，公民的概念从来就是一个反对特权，要求平等的权利的产物，其蕴涵着民主的价值，是权利和义务的共同体。
法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是：“公民依法享有参与国家政治生活、管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”政治学家将政治权利定义为：“参与政府管理与影响公共政策之权利” 或“社会成员实现利益分配的资格”。 即公民参与并影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言，公民政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系，表明公民并不是被排斥于政策制定之外，而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。
在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时，民主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位，从政策科学的角度来讲，公民的主体地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程。
在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表者制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。
公众在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地区辽阔的国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中的公众有效的介入。
在西方，公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是，在西方代议制民主制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。其最大的弱点为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识，故他们在行使职权时，往往发生力不从心的现象。调查表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。公共选择理论家们从“经济人”假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利己主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。
在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事物的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。不可否认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也难以达到预期目的。
首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难有否定或修改该政策的可能。
其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策；至于一些党政领导为了自身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好，更是不管政策是否切实可行，是否损害公民利益，就强行实施一些易于“建功立业”的政策；而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益，或为了与领导保持一致，也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领导人的“说了算”；而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风。
再次,曾经倍受人们看重的政策研究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督与制约作用。
最后，由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。
三、大众传播媒介大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。
以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出:“媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”。20世纪70年代的美国著名记者西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义的符号,以控制人们的集体态度”。如1985年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用更像是政治的火钳,它所起的作用已不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始,它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治文化带来革命性的巨大冲击。如15世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教改革；19世纪的电报、铁路与高速印刷的发明,导致了寡头政治的倾覆,而产生了民主政治；1950年,电视在美国促成了民权革命。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。
关于大众传媒对政策制定的影响与作用具体体现在：大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众的。它建构的“第二现实”影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传媒的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒是政府与社会连接的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。
第三节 现代政策研究组织
现代政策研究组织又叫“思想库”(Think tank)、“脑库”（Brain trust),是政策主体的一个重要组成部分。它在当代政策研究中起着巨大作用，有学者称“思想库是现代国家决策链条中不可缺少的一环”。可以毫不夸张地说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策。在美国，有一种流行的说法，即思想库的研究成果，决定着美国人从摇蓝到坟墓的一生。思想库成为现代公共决策的一个不可或缺的组成部分，思想库的成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。
一、现代政策研究组织的形成、特征和类型
很难给现代政策研究组织下一个准确的定义。日本学者增田米二曾说，脑库是以开发大型科学（如开发宇宙和海洋）和开发社会（如防治公害，城市建设）等更加综合性的技术和系统为对象的研究咨询机构，它强调设计未来，跨学科研究和系统分析方法。我们可以一般地将现代政策研究组织看作是由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。
１．现代政策研究组织的形成
现代政策研究组织是时代发展的产物，它是一战后在美国首先出现的。最早的思想库有胡佛战争、革命与和平研究所（１９１９年）、对外关系委员会（１９２１年）、布鲁金斯学会（１９２７年）等。这一时期政策研究组织数量有限，组织不严密，研究方法不发达，研究领域比较狭窄，尚未法制化、制度化，没有形成一整套完整的组织体系和规范程序。它们还没有被社会和政府要员所广泛承认。
现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是二战后的事。当代思想库具有独特而合理的组织结构和运行方式；它们开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。当代西方较有影响的思想库有：美国企业公共政策研究所（１９４３年）、兰德公司（１９４８年）、斯坦福国际咨询研究所（１９４６年）、巴特尔纪念研究所（１９５５年）、乔治城大学战略和国际问题研究中心（１９６２年）、野村综合研究所（１９６５年）、国际应用系统分析研究所（１９６６年）、伦敦国际战略研究所（１９５８年）、法国经济和社会委员会（１９４６年）、加拿大公共政策研究所（１９７２年）等。
思想库是现代社会产物。现代西方国家的经济起飞、科技发展，为思想库的发展提供了活跃的环境，而思想库反过来推动着西方国家社会、政治、经济的发展。科学决策离不开科学的咨询，公共决策者和决策研究相分离已成为一种趋势，思想库正是代表着决策研究者的崛起。思想库是由各种专家、学者进行跨学科的综合性政策研究和政策咨询的组织，它改进了政府部门的政策质量，为社会提供信息、技术、思想观念服务，超越了单纯学术研究和应用研究的纯粹科研层次，最终丰富和发展了现代国家决策的多样化、科学化和合理化。
２．现代政策研究组织的特征
作为政策主体的一个重要组成部分，现代政策研究组织（思想库）有如下几个基本特征：
第一，以改进政策制定为目标。这是现代政策研究组织的宗旨和首要特征，无论那种类型的思想库，都把改进政策制定作为最终目标，它的一切活动都朝着这一目标开展。虽然它提供服务也收取报酬，但不以盈利为目的，只是为了维持组织的继续运转，为研究工作提供更好的环境和条件。它的目标始终是改进有关机构和部门的政策制定，促进决策科学化、民主化。
第二，研究人员构成的多学科性。现代政策研究组织面对的是各种各样的复杂问题，具有高度综合性特征，涉及到众多学科领域和社会生活的各方面。显然，要探索解决一系列极为复杂的问题，仅靠单一学科的知识、方法是难以奏效的。作为现代社会发展的产物，政策研究组织广泛采用了跨学科，跨部门的研究方法。例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家。在开展课题研究时，有关各个学科的专家组合在一起，开展协作。起到互相补充、拓宽思路的作用。
第三，从事政策研究和咨询的相对独立性。古代智囊人物凭个人智慧和学识为一个官僚贵族私人服务，他们之间关系是人身依附，士为知已者用的关系。而现代政策研究组织的研究活动，是在尊重科学和实践基础上，从实际出发，依靠科学实验和论证，做出科学的结论。他们的成果不是为了去支持、论证有关的政策或计划。兰德公司鼓励调研人员不受委托者的影响，不被任何框框所束缚，弘扬科学精神和个性，即使与委托者或权威者的意见大相径庭也无妨。大多数的现代政策研究组织是属于有自主权的机构，具有独立的或相对独立的研究环境和条件。他们接受委托，进行研究活动，有时甚至不了解委托单位的初始意见。这就能够比较客观地问题。布鲁金斯学会为了保持独立性，曾强烈表示不受理资助研究以外的任何研究，并规定了接受政府资助的限度控制在总收入的２０％以内。可以说，独立自主的研究，是现代政策研究组织取得成功的一个重要条件。
第四，运用现代科学理论和先进技术手段。现代政策研究组织的诞生和发展以科学方法的发展为背景。尤其是系统论、信息论、控制论、耗散结构论等，为现代政策组织提供了行之有效的研究方法及手段。其科学性、实用性和有效性在政策研究中屡屡得到验证。思想库创造的一些理论和方法，也不断发挥巨大作用，如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”，斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪不断发展的形势。兰德公司创造的系统分析、特尔斐法、等方法，奠定了政策研究方法的基础。此外，在研究过程中，思想库还广泛借助电子计算机、现代通讯手段，建立模拟模型和数据库，建立决策支持系统，有效地提高了政策研究组织研究成果的可靠性、可行性，缩短了决策过程，使决策更加科学、合理。
３．现代政策研究组织的类型
政策科学的应用性特点，决定了思想库是学术部门和实际部门的有机结合，各个思想库的服务对象、研究领域和所起的作用不同。可以将思想库分为如下几种类型。
（１）官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。官方思想库有几种次属类型：一是最高行政长官的研究咨询机构。它们由最高行政长官的办事机构和专门委员会组成。比如美国总统科学咨询委员会、荷兰政策科学评议会、日本审议会、法国总统府中的总秘书处等。这种机构与最高决策者保持密切联系，及时提供各方面的情报和资料，提供各种备选方案，作为政策制定者决策的依据与参考，对最高决策者起着巨大的影响作用。二是相对独立的研究咨询机构。它们与行政系统关系密切，成员由政府任命，但又保持自己相对独立的组织体系和研究方法。如法国的经济和社会委员会，荷兰的国务会议和社会经济理事会。这类思想库在西方政治生活中地位重要，对国家的立法、行政和司法都有很大影响。如法国的经济和社会委员会素有“第三议会”之称。三是部门的咨询机构。它们为各部门提供研究咨询服务，其形式多样，层次分明，构成一个相互关联，各司其职的系统。例如，日本政府各部都有相当数量的审议会作为咨询机构。通产省设有三个审议会，厚生省设有二十一个审议会，它们对专题进行研究，提出各种方案，供各部门决策选用。
（２）半官方思想库
西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。如作为日本“脑库总管”的综合研究开发机构的重要任务就是根据日本政府的需要拟订研究课题，分配给有关民间研究机构，并提供充足的资金保证。德国基尔世界经济研究所一半以上经费由政府提供。西方政府正是通过资金上的援助与这些思想库建立了长期的、稳定的、密切的合作关系。二是政府通过和思想库签订合同，建立相互依存的关系。如斯坦福国际咨询研究所总收入的７０％来自政府和军方的合同收入，它是主要为政府和军方服务的半官方研究咨询机构。三是与政府部门对口挂钩的思想库。虽然政府对这一类思想库的资助只占很小一部分，但它们与政府部门对口挂钩，直接为对口的政府部门提供研究咨询服务。因此，它们实际上也是半官方的研究咨询机构。如美国对外关系委员会（与国务院对口挂钩）、经济发展委员会（与商务部对口挂钩）、税务基金会（与财政部对口挂钩）。
３．民间思想库民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，如：美国现代问题研究所、美国企业公共政策研究所、外交政策研究所等。民间思想库是思想库的典型形式，其最大特点是独立性和客观性，它熟悉技术方法，不为个人意志所左右，直接体察民情，既超脱又接近实际，研究成果更具客观性、正确性、全局性、有效性。它有两大优势：一是由于民间政策研究组织有一定社会性，在获取真实信息方面有效多优势和有利条件，可以克服行政性研究机构在搜集真实政策信息上的局限性；二是可以保持政策研究的连续性和系统性，克服行政性研究机构，因领导人更迭和领导注意力转移而影响政策研究课题和条件的弊端，有利于提高决策的透明度、开放度与民众参与度，对社会政治经济稳定有积极意义。民间思想库对公共决策的作用巨大。如1960-1970年代的美国布鲁金斯学会出版的《制定国家优先项目》(每年1卷),由布鲁金斯学会的学者评价总统的全部规划,提出各种可供选择的方案,并对不同于总统设想的各种替代方案可能产生的影响做出估价,对政府的公共政策施加了很大的影响。
４．跨国思想库
这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。首先，这类思想库研究的是在规模上具有全球性、在性质上涉及全人类的利益、在解决时需要世界各国协同努力、采取共同对策的问题。其次，它们经常与一些国家的政府首脑和著名政治家举行联席会议，共同磋商、讨论问题。再次，它们努力促进各国成员之间的交流，交流解决各国所面临的问题的经验与方法，探讨各种专业知识的综合方法。例如，著名的跨国思想库罗马俱乐部，它的研究报告始终广泛地吸引着世界各国政府，并引发了７０年代以来在西方世界中占有重要地位的新社会运动——生态和环境保护运动。跨国思想库以研究课题的魅力和不为任何国家、政党利益服务，只关心全人类的利益和人类未来的宗旨，发挥着其它思想库所难以发挥的作用，影响着人类的明天。
二、现代政策研究组织的体制、地位与功能现代政策研究组织(思想库)有独特的组织体制以及研究方式，它在当代公共决策系统和过程中占有重要的地位，发挥着无可替代的功能。
１．现代政策研究组织的体制
现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。他们决定着思想库的事业计划、人事安排、大政方针及管理方面的重大事项，行使思想库的最高决策权。由董事会任命的经理，负责思想库内部的事务及具体研究计划、财务管理。经理任命研究所所长，在所长下分设管理各项工作的副所长，协助所长工作。例如，兰德公司的决策机构是理事会，理事近３０人，其中１/３为政府官员，１/３为企业界人士，１/３为本公司成员。公司设总裁、副总裁，主持日常工作。内部组织有三大系统，一是“学部系统”，专管研究人员；二是“计划系统”，专管研究项目；三是研究生院，负责培养人才。当然，各个思想库内部的机构设置，依人数多少，规模大小而不同。
各个思想库各有特色和绝招，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行模式。具体运行模式的选择还必须根据机构特点、研究任务的性质等方面加以确定，机构服从专题，经常变化。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组”制。其要点是研究人员平时各守自己的研究阵地，遇有重大研究项目时，根据课题所需要的专业知识，从不同部门抽调人员，组成跨学科的研究班子，集体攻关。这样，部门和研究项目小组便相互交叉，构成一种矩阵。这种研究体制兼收了直线主管组织和横线协作组织的长处，有利于整个组织的有效管理，又符合思想库的研究需要多学科专业人员共同协作的特点，因此是一种较理想的研究体制。另外，一些典型的思想库一般是采用金字塔型的直线结构。
总之，高效率的组织机构，精干的研究班子，确定专题以后系统深入的研究，人员的流动及学术互补构成了思想库的研究特色。就象发明“思想库”这一术语的Ｈ·德罗阿博士在访问日本综合开发机构时能指出的：“思想库的特点在于应由各学科领域的专家组成，能处理多领域、跨学科的问题，并具备新的研究方法。”
２．现代政策研究组织的地位从广义上讲，美国内外政策的制定，大体上可以说有两个过程：前一个过程是思想库对重大问题进行系统的政策研究和设计，后一个过程是联邦政府根据需要，按法定程序制定有关的法令。这两个过程决定了美国的重大方针、政策，成为美国社会中重要决策方式。因此，我们说，思想库总是站在制订国家政策的最前沿，政府依靠来自思想库的建议。就象格兰特基金会的道格拉斯·邦德博士所说：“思想库所能起的最好作用，是发现某些有可能以后为政府所采用的思想，并使之实现……政府受着社会和政治危机的掣肘，以致不能把精力和财力用于培育新的思想、资助新的创造发明，思想库的任务就是要坚定地追求自己的目标，并为较长远的目的而牺牲眼前的目标。”我们从美国政策制定过程的实际状况来探讨思想库在决策中的地位。先看看如下图2-1：
资金来源 研究、拟订政策 制造舆论 制定法令、政策
基金捐赠 研究报告、人员董事兼职 捐赠、董事兼职 报告、政策建议
报告新闻
捐赠,人员，政
董事兼职 策建议
捐赠 人员，政
研究合同 策建议
研究报告 公众对政策看法
报告、新闻图2-1 思想库在美国政策制定过程中的地位
从图中我们可以看出:首先,企业和私人财团为政策的研究、规划和发展提供了资金来源,有人称之为“种子钱”。其次，基金会是财团和知识界的主要纽带，它将权势集团的政治意图或政策目标与经费一起投向有关的政策规划、咨询机构，分析社会问题，确定全国性问题的轻重缓急，以及探明新的政策方向，有人称这个阶段为播种阶段，因为它包含着信息和能量。第三，思想库在整个政策制订过程中起着核心协调作用。它们把企业、金融机构、政界人物、有势力的律师事务所、高级知识分子、新闻机构等各个方面的代表结合在一起，力求就正在研究中的全国性问题应采取什么行动，达成一致意见。然后对这些粗线条的政治意见、政策目标进行严格科学意义上的研究论证，使之转化为可操作的具体方案。例如，“美国外交关系委员会”在计划二次世界大战后出现的三个主要国际性机构，即“国际货币基金组织”，“世界银行”和“联合国”中扮演了关键的角色。第四，思想库在制订出政策方案之后，一方面将它分发到新闻媒体和大众传播机构，在舆论上做准备；另一方面将各种政策方案提交政府及立法机构。第五，政府和参众两院参考各个思想库不同的政策方案及舆论反应，对于各种政策方案进行分析和综合、评估和选择，最终产生正式的官方法律、政策。作为直接决策者的总统、国会、白宫班子，只是在制订政策的日程、政策变动的主要方向已确定之后，才采取行动，只不过是决定政策规划的细节而已。
由此可见，美国的国家政策、法律由一个双层政治权力结构组成。一个是幕后的权势集团，它们代表了社会利益的主导，从它们当中产生政策意向，决定政策目标，政策和法律本质上只是其利益的表达形式。另一个是台前的“直接决策者”，它们负责最终选择和确定最能够反映社会主体利益的政策和法律。在二者之间起桥梁，纽带作用的是思想库，它把权势集团对社会经济的控制转化为对公共政策的影响。
３．现代政策研究组织的功能
思想库作为西方资本主义政治制度的一个重要组成部分，已深入西方社会政治生活的各个方面、各个领域，在政治运行过程中起着十分重要的作用，是西方公共决策不可缺少的有力助手。其最主要的职能就是为统治者服务，一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。
（１）提供政策建议，充当咨询参政机构。那格尔认为：“思想库是产生可靠的，可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构。”在公共政策制订过程中,思想库起着承上启下的作用,是联结权势集团和直接决策者的中介,起到了使政治系统与社会广泛联结的作用。首先，由于思想库的存在及其中介活动，使得权势集团能够进行有效的利益表达，把手中经济资源转化为政治权力。思想库作为一种咨询系统，为权势集团提供沟通信息、集中意见、进行表达的系统功能。它们帮助解决冲突，促进机构之间的合作，成为权势集团代言人，向政府提出政策建议。其次，思想库将权势集团的意志，通过专家运用科学工具和广泛论证、归纳，而变成具体政策方案，源源不断地输向“直接决策者”，而政府与国会就是在这些方案中进行选择。正如那格尔所言：“尽管在原则上那些处在最高层次上的人有权正式决策，但实际上往往只是批准专家提供的方案。”第三，通过政策大辩论形成主流政策建议。美国主要的经济和政治力量几乎都有为他们服务的思想库。从政治立场上看，思想库大体可以分为自由的和保守的两派，但他们都强调独立研究，即使是同一倾向的思想库，也各有各的主张，常常会在同一问题上提出不同以至对立的政策方案，进行政策大辩论，起互相补充和制约作用。这种辩论有助于政策方案的衡量和选择，有助于在权势人物之间形成一种主流看法，避免一种看法和主张的局限性。
美国布鲁金斯学会的克米特·戈登认为：“政策研究的决策是在个人和机构的复杂网络中转输转递的，而正是通过这些个人和机构的相互作用，最终形成决定……研究是传送到这一网络的动力，如果研究的论述不充分，那么这种动力将很快消失，如果很充分——符合准确、及时、清楚和实用这些标准，那么其观点将在整个网络里产生互动……动议权对促进作出重要决策起着关键作用”。许多思想库绝不是为研究而研究，他们有着明确目的：为政府和国会提供政策选择，力争尽快使研究成果变成政府行动。正如乔治城大学战略和国际研究中心创始人际布希尔所说，“在过去的二十多年中，战略和国际研究中心很明显地帮助了政府政策的形成”。
（２）提供学术思想、充当认识机构。思想库的任务不仅在于提出具体的政策方案，而且在于发现和传播短期内不会成为政策的学术思想，在于坚定不移地追求长远的目标，而不是眼前利益，它关心的不仅是国家、民族、人类的现在，而且着眼于未来，在于发掘社会发展的新思想，寻找社会发展的潮流，并使决策者逐渐接受这些思想，这是思想库活力所在。首先，提出代表某个权势集团的未来政策思想。思想库的影响不仅在于它的知识，而且还在于它是“政治性的”。就如传统基金会会长埃德温·福伊尔纳所说，保守思想库的任务在于创造８０年代以后能真正体现美国社会价值的保守观念，而传统基金就是这场静悄悄的革命的先锋。美国遗产基金会的一位人士也说，我们是保守主义革命的思想突击队。其次，提出关于人类未来的新思想，及时敲响人类社会所面临问题的警钟。思想库决策研究和决策咨询都具有强烈的未来研究倾向，对未来的探索是现代思想库区别于一般研究机构的主要标志之一。比如，乔治城大学的战略和国际研究中心从战略角度出发，对世界经济和能源以及科技和通讯信息等项目的研究，侧重于“预测未来”，他们多年前曾提出这样一个论断：70年代的能源和80年代的信息是各国政府面临的突出问题；还提出“信息就是力量”的口号。这些论断已被证明或正在被实践所证明，对各国政府的决策起着指导性、方向性作用。
（３）提供政策结果信息，充当评估机构。思想库一般注重评估政府各种政策和计划，在政治生活中，起着一种“社会医师”的作用。比如：日本综合研究所在国内就有“诊断社会机能的医生”之美称。思想库通过对政策进行检查、评估和衡量，来评判政府政策利弊得失，是否有效运转，是否符合政策制定规则，是否或如何影响或改变了政治体系所面临的政策问题。从中不断地寻找和发现存在的问题，提出解决问题的方案，从而影响政府政策实施的持续时间和范围，改进了政策的实施战略和程序、强化政府施政能量。这也是思想库活力所在，是它生存下去和获得资助的必不可少的条件，要取得资助，就要别出心载提出新思想，供人们选择；而要有新思想就必须去发现问题，寻找问题。许多政策问题正是在这种良性循环的机制下不断产生出来的。
不管出自怎样的动机和动力，思想库作为政策的评价者和“社会医师”，诊断社会问题，发现病状，寻找原因，预测后果，开设药方，使社会问题得到研究，具有积极意义。首先，这有利于决策科学化。思想库评价可以超越少数政策制定者的有限见识，独立地、客观地而且更为广润地对政策进行评价和鉴定，它综合各个方面对于政策的态度、倾向，及时提出对政策的修正、补充甚至推翻，有效地改进了政策制定目标，促进政策科学化和社会改进。其次，有利于决策民主化。广大专家、学者参与对政策的评估，可以看作是他们的一项基本民主权利，通过政策评估，促进政府决策行为的民主化。
（４）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。思想库是知识界精英汇萃之地，由各方面一流的专家学者组成，它的存在表现了现代西方社会的知识界利用智力资源干预和介入社会政治生活的倾向。兰德公司资源研究员Ｋ·索罗门指出，研究人员参加政府使其研究成果直接为制订政策服务是思想库影响决策最大的方面。美国当代问题研究所则宣称：“思想库不光是思想”。首先，思想库的这种作用直接表现在把思想库人员专家安排到政府重要岗位。不管华盛顿是民主党还是共和党政府，思想库对政府都是很有影响；不论谁当总统，他都必须聘请思想库这些“深思熟虑”的人来管理政府。就象美国学者伦纳德·西尔克所说：“华盛顿卫队换岗，就是对一位新总统来说，提携那些支持总统任职目标的杰出思想库成员，同时又把他们的对手从前一届政府中辞掉，送回到思想库中去”。据统计,美国政府中约有1/3以上的高级官员来自著名的思想库。例如美国前总统乔治·布什就是对外关系协会、美国企业协会的成员。企业研究所３０多名高级研究员中有一半在政府中担任过要职。
其次，思想库专家直接参与政策制定工作。在美国，由于政治家缺乏一定的技术、时间和精力来解决涉及核能、环境保护、职业安全、通讯、平等就业一类的复杂问题，给专家在政策制订中起作用创造了机会。专家拥有丰富的知识，掌握着先进的技术方法，面对大量的动态信息和瞬息万变的复杂的社会问题，优化组合的专家团体以高智能和整体结构发挥最佳功能，提供最优化选择、其研究成果常常成为提案的基础。正如那格尔所说：“问题越复杂越要求专家分析，社会及经济计划的扩展就是如此，我们已经看到官僚机构使用的顾问团体越来越多，这种变化和问题复杂性有关，立法者通过给行政官员授权来推卸责任，行政官员又把责任推给顾问一部分”。这说明专家、学者已经成为最基本的政策制订者，他们不再是社会舞台上冷静的观察者，而成了政治舞台上强有力的参与者，发挥着越来越大的作用。由于专家参与政府，一方面可以使政策方案更合理，另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受。
第三，参与竞选，影响公共政策制定。思想库活动是西方民主参与制的一种形式。有许多人就是从参与政策研究机构的活动开始继而参与政治活动的。思想库成员依靠自己对政治过程的了解和专门的分析技能来参与竞选或支持候选人，他们把自己的个性和价值观溶入到政治过程之中，帮助候选人制定政策和策略。乔纳森·奥尔特说：“政治顾问凭借他们的权利正在成为重要的政治精英”。他们形成一种重要的政治势力，他们决定竞选过程甚至通过与当选者的关系影响公共政策的制定，他们不再是简单地受人使唤，他们通过赢得选举，而实现自己的政治目标。比如，三边委员会主要成员、国际关系问题专家布热津斯基曾帮助过包括休伯特·汉弗莱、伯奇·贝赫、爱德华·Ｍ·肯尼迪、享利·杰克逊、沃尔特·蒙代尔和吉米·卡特在内的许多著名人物。卡特当选总统后，他被任命为国家安全顾问，对中东问题的和平解决起着决定性作用。
（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。大众传播媒介的发展，使社会成了一个开放的系统。通过大众传播媒介，社会的各种问题和信息，就能及时地得到反映和传播。由于每个社会成员都有自己特殊的生活环境和问题，政策往往是不被理解的。而一项政策要有效执行，就必须被理解，要让公众信服政策制定的指导思想。一些政策无效并不是政策本身问题，而是观念和大众认同的问题。美国政策科学学者叶海卡·德洛尔指出，公众作为影响政策制定与执行的重要因素参与了政策运行的全过程，并扮演了重要角色；公众对政策的反应与教育程度、价值观念、政策科学知识有关，为了使政策能收到预期效果，促进公众行为的良性转化，为克服逆境创造条件，对公众进行政策启蒙教育就成为一项基本工作。教育方式有二：一是进行广泛持久的政策科学知识普及教育；二是利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育。
现代思想库起着把政府的基本政策传播给大众，把各界的观念传播给决策者的作用。它们十分重视利用舆论工具，来扩大自己的影响。首先，每当国内发生重大政治问题时，它们就在电台和电视台上介绍背景、分析原因、提出对策，掀起一个个浪潮，借以引起公众和舆论的关注，启发人们的兴趣，从而达到宣传效果，以左右决策。比如，美国企业公共政策研究所将每月一次的“AEZ公共政策讨论会”录像、录音，然后在美国的200个电视台和400个广播电台播放。又如美国对外关系协会以“重大决定提纲”为中心的外交政策讨论，参加者多达20余万人。其次，大量出版丛书、专题著作和刊物，宣传自己的研究成果，影响人们的思想观念。由于思想库研究成果新颖、独特，对人们的思想起着潜移默化的影响，改变着人们对某个问题态度，从而形成一股力量影响决策层。比如，美国企业研究所每年的出版物达110种，布鲁金斯学会每年的出版物达84种，这两个思想库都有专门的出版发行人员，采取推销和捐赠相结合的办法尽力使其研究成果传播到最广泛的社会领域。兰德公司每年发送给政府、大学、社会团体以及企业的出版物超过30万册。第三，组织名目繁多的会议和讲座。企业研究所平均每周都有一、二次这类活动，每年12月份举行一次为期十天的年会，参加者达上千人，有官员、学者、企业家、记者等。布鲁金斯学会专门设立一个“高级研究计划部”，每年邀请500名左右的政府司、局级高级官员与学者、议员、企业家讨论政府面临的问题。第四，派学者走出大门，到外边演讲。思想库和政府、国会都有密切联系，经常参加国会的各种作证活动，用以宣传自己的观点和主张，并经常和政党相呼应，从而参与某些立法过程。另外，经常到大公司、企业和大学讲课，也是一种常见的动员舆论的方式。
三、现代政策研究组织的研究方法和手段现代思想库与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学理论和先进技术，而不是只凭个人经验、知识和能力进行经验推理和判断。它是在群体活动中，运用反映最新科学技术水平的大型实验设备，利用一整套科学的方法，在获取并及时处理大量信息基础上进行研究。这些方法和设备是政策研究的物质基础。思想库向政策制定者提供有足够情况依据的政策建议，使决策得到改进。为此，它们不断地探索着各种科学的研究方法。
那格尔认为，思想库的重要作用就是“发展了政策研究的方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其它政策分析法”，包括决策理论、可行性研究、预测技术、调查研究、PPBS、成本效用分析等方法。这些方法与技术为思想库形成自己特色奠定了基础，促进政策科学的发展。在那格尔看来，思想库的出现，促使人们逐渐把政策分析看作科学研究的一部分，承认它符合科学方法论的规则和程序，具有潜在的“确定性”，使我们完全开始把科学知识和社会政策联系在一起，认为社会政策是经得起科学发现定理的考验的。这说明思想库创造的方法的科学性、实用性和有效性，它们在政策研究和政策咨询中源源得到验证，大大提高了研究结论的可靠性。思想库在研究方法上特别注意强调如下几个方面,
（１）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想。所谓“反向学科”就是在基本规律和对现实世界的看法等方面与其所学专业完全不同的学科。譬如，应当促使经济学家吸收一些心理学和哲学知识、历史学家学习一些决策科学的基本模型等等。
（２）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，把自己的专题研究同全面形势结合起来，拓宽研究思路；并通过一定时间在政府部门工作，到其它国家供职，理论和应用研究交叉进行方式，来拓宽视野和专业知识。
（３）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。
（４）鼓励创新，不断构建新的方法论。鼓励大胆冲破传统束缚、破除迷信、发挥创造精神，把历史知识和比较知识作为当代政策研究的基础背景，以重大决策失误排除方法作为优化模型和“择优”模型的补充。
（５）仍然肯定经验和推理的作用，重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的头脑”，计算机只是手段和工具。比如伦敦国际战略研究所强调他们的研究工作方法是“一支笔、一张纸和一个脑袋”。
同时，思想库也非常注重运用电子计算机、缩微胶片、表盘和全息图片、数据库等强有力的工具。这些工具对现代思想库产生了深远的影响，主要是现在：首先，将这些工具用于思想库的科学管理，诸如人事、资金、课题和专家咨询系统之中。其次，将这些工具用于思想库的研究和咨询，诸如大量计算、建立模型等之中。第三，这些工具本体的开发应用，也是思想库的重要研究领域。
总之，思想库是西方政治生活的一个缩影和重要组成部分，是政策科学的发源地和主要研究机构，它对社会的影响不可低估，它是决策过程必不可缺少的环节；它的出现在一定程度上带来了社会管理上的规范性，减少了决策的主观随意性，增加了科学性。虽然意识形态不同，但思想库中一些带有规律性东西和研究方法，对我国公共决策科学化、民主化有一定的借鉴和参考意义。
四、中国政策研究组织的现状与改革现在，我们回过头来看中国政策研究组织的情况。先介绍中国政策研究组织的类型，对它的现状做出评价，再讨论它的改革与发展问题。
１．中国政策研究组织的类型
现代政策研究组织是人类决策活动进入新的历史阶段的直接产物，它主要在西方国家发展起来。我国只是到了20世纪80年代初，随着历史经验的总结和现代化建设的需要以及决策科学化、民主化的要求，才逐步发展起来。目前，政策研究组织已成为我国现代决策组织机构的重要组成部分。现有的政策研究组织大体可分以下四种类型,
（１）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织。如中共中央政策研究室，国务院发展中心、国家计委信息中心以及隶属各省、自治区、市、县的政策研究室和发展研究中心。它们主要对国家和各地的政治、经济、科技、教育政策进行可行性、战略性、综合性和长远性研究以及对未来社会发展进行预测分析。其职能不仅为党政决策部门提供政策方案，而且帮助决策部门选择方案。主要特点是对实际情况比较了解，获取信息的渠道比较广、比较灵通、贴近决策，成果进入决策机会多，人、财、物比较充足。
（２）行政性和学术性相结合的政策研究组织。如中国人民银行金融研究所，国家体政委经济体制改革研究所等。这些机构具有资料全面、理论基础较扎实，利用所隶属部门有利条件，较容易取得信息，较好地做到理论和实际相结合，制定政策方案实用性强，成果在本部门处于领先地位，对政策的制定和运行影响大等特点。
（３）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。如中国社会科学院金融研究中心，中国人民大学软科学研究所学、复旦大学发展研究院等。这类机构具有学科广、人才多、专业知识扎实、基础资料比较系统，不受行政组织的束缚，研究与教学并重，研究与人才培养并重等特点。
（４）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织。如中国管理科学研究院、深圳综合开发研究院等。这类机构具有独立性强，不受行政机制的制约，熟悉技术方法，直接体察民情民意，效率高等特点。
（５）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。如原来的中央顾问委员会、对外友协、上海“开发浦东”咨询小组等。其特点是对行政运行机制非常熟悉，经验丰富，可以直接参与决策。
目前，我国政策研究机构已扩大到各个层次和领域，集中了一大批多学科的专家、学者和前官员，形成了高智力的研究群体。这些组织的发展和壮大，标志着决策科学化，民主化的意识在我国逐步由上而下得到普及，有效地展示了知识分子和人民群众对不同层次的领导决策活动的参与，为实现决策科学化、民主化提供了建制保证。
２．中国政策研究组织的现状中国政策研究组织为我国的改革开放和现代化建设做出了积极贡献。主要表现在：第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向。例如，国务院发展研究中心牵头完成的《2000年的中国》课题研究，对中国未来发展、有利条件、制约因素、总体战略和具体对策提交研究结果，为中国的改革和发展进行了科学论证。该项研究提出的发展战略和上百条政策建议，成为制定“七五规划”的主要参考文件。第二，为决策者提供具体的政策措施和建议。如，国家计委经济研究中心提出的《九十年代发展农业的对策》、《理顺煤炭价格》、《控制消费需求增长过程、改善国民收入分配格局》等报告，在实际工作中产生了重大影响。第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。如《三峡工程综合评价》、《宝钢长江引水工程可行性咨询报告》等。第四，随着改革开放的进一步深化和全球经济一体化的趋势越来越明显，我国的各级决策中枢也越来越认识到决策科学化、民主化的重要性，如2003年初广东省政府组织了11个课题向全社会公开招标，这11个课题涵盖了当前广东省政治、经济、社会等领域需要解决的一些重大问题，而这在广东省政府的历史上是从未有过的。
但是，由于受各种因素的干扰和制约，与西方发达国家相比，我国的政策研究组织在很多方面还存在比较大的距离，一方面，体制内的政策研究组织存在功能“虚化”的问题；另一方面，体制外、尤其是民营政策研究组织作用小、发展慢。当前各地大量存在的行政效率低下、一些重大项目建设的决策失误以及政策制定和执行的随意性与非程序化等一系列问题，都与我国决策体制的不合理，忽视政策咨询参谋作用有很大关系。我国的政策研究组织尤其是那些官方组织，普遍存在行政性太强而自主独立性和学术性偏弱的弊端。这些组织往往是作为党和政府的职能部门来设置的,其内部组织结构、工作方式、工作条件和管理方式与其他一般职能部门并无两样,大量的行政性和事务性工作占据了日常工作的大部分。这种体制容易导致条块分割、各自为政、行政干扰以及成为领导人的“秘书班子”等问题。有的政策研究组织在研究中习惯于贯彻领导的观点,唯领导意志是图，主要工作就是为领导人起草文稿，充当领导人的“应声虫”却提不出什么有价值的创见；有部分政策研究机构在研究中则热衷于为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找论据，研究机构的任务只是为领导者个人意志的注脚，缺乏开拓性和创新性，御用咨询多。这样,政策研究就失去了应有的客观性、公正性和科学性，政策研究组织对领导决策的影响甚微，智囊作用很难充分发挥出来，而这样的决策也就很难谈得上是科学的决策了。
在我国的决策实践中通常的情况是：先按领导层的意图定好决策方案，然后交由专家学者进行分析和论证，把专家参谋咨询搞成类似于成果鉴定（而且经常似乎也有这么一种倾向：意见相同的专家学者请得比较多，而反对者的观点常常被忽视，歌功颂德的声音大于反对批评的声音），这完全限制了专家学者的智囊作用和影响力，使政策研究组织受到“虚化”和成为摆样子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多决策信息实行“对内封锁”，造成许多研究素材的收集往往是“出口转内销”，很多东西外国的机构对我们已经研究得很透了，而我们的政策研究组织往往还不清楚，或者明明知道也不敢研究，不敢说真话，逐渐蜕变为可有可无的虚无缥缈的机构。
改革开放以来,我国政策研究组织的人员素质虽然有了一定程度的提高,但仍存在不少问题：由于很多地方往往把政策研究组织作为安置那些即将卸任的政府官员和机构改革后进行人员分流的“落脚点”，政策研究咨询的参谋作用受到不同程度的歧视和弱化，研究人员的年龄和知识结构很不合理，知识老化现象比较突出；在研究方法和研究手段方面，我国的大部分政策研究组织所采用的基本上还是一些原始传统和简单的研究方法,政策分析能力弱，研究水平和研究成果还停留在较低的水平上，已远远不适应现代社会的需要；另外,不少地方政策研究组织工作环境较差、地位待遇不高,以及研究成果不受重视、研究缺乏独立自主性等,也挫伤了部分政策研究人员的积极性和创造性,导致政策研究组织往往难以吸引并留住优秀人才。
３．中国政策研究组织改革与发展的思考江泽民同志在十六大报告中明确指出，要改革完善我国决策机制，推进决策的科学化民主化。针对政策研究组织目前存在的问题，以及改革开放和市场经济发展对决策科学化、民主化和法制化所提出的更高要求，我们必须下大力气，采取各种对策，推进政策研究组织的改革与发展。
（１）大力发展民间政策研究组织，充分发挥其参谋咨询作用。
民间政策研究组织具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点和优点，是公共决策的科学化民主化的重要一环。因此，必须下大力气，建立和发展民间政策研究组织。首先，要把研究和决策两个职能区别开来。民间政策研究组织应具有在法律允许范围内自由研究政策问题的权利，而党政领导机关的职能主要是决策。其次，动员专家、学者、离职、退休政府官员，建立、参加民间政策研究组织，政府通过鉴定合同，委托研究，实行有偿服务。第三，健全社会化的政策信息中心及其覆盖全社会的信息网络。第四，建立起民间政策研究组织与决策子系统和官方政策研究组织的制度化联系，建立起强大的决策咨询后遁。第五，要在制度上将专家咨询纳入决策程序，重大决策要做到先咨询后决策，建立规范的重大行政决策公开咨询机制，特别是引入行政听政制度。
要通过民间政策研究组织的发展，广泛集中民智，转变传统的决策观念。对于一些重大的决策来说，政府不妨把一些相关课题向全社会公开招标，通过“利用”或“购买”获得需要的各种方案，择优选用。所谓“利用”，就是尽可能有效地利用下属政策研究机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案。所谓“购买”，就是拿出钱来，委托社会上的专家、咨询系统进行专题研究，提出决策方案。
（２）创造条件，确保政策研究工作的相对独立性。
为保证决策研究和决策咨询的科学性，保证研究成果质量，必须进行相对独立的研究，这是西方思想库的一个成功的经验。在西方发达国家，不管是官方还是民间的政策研究组织，绝大部分都是自由接受委托,独立进行研究,一般不受他人的约束和限制,独立进行研究,象兰德公司就提出以“不为任何个人或权势集团服务”为自己的宗旨，故能比较客观、公正、中立、准确地进行各项咨询研究。因此,要想充分发挥政策研究组织的参谋智囊作用,真正实现决策的民主化与科学化,就必须认真采取切实有效的措施,减少行政干预，千方百计保证政策研究组织的研究活动的相对自主权和独立性。政策研究组织在为决策咨询时，“谋”和“断”之间是一种基于合同的平等互利的合作伙伴关系，彼此的权利和义务都应该由合同加以明确规定，不能去捉摸委托者的意图而投其所好，也不能为已有的决策作论证，更不能因名人的言论而改变自己的主张，要通过不同观点和学派的自由争论取得最佳方案，发扬实事求是的治学精神，为了保证研究工作的独立性和自主性，还应该拒绝接受一些附有不适当条件的研究合同或捐款。
为此，首先，要从法律上对政策研究组织的地位、性质、作用、经费来源做出明确规定；其次，要在政策研究组织内部实行高度分权体制，研究人员不受政策研究组织内部的行政约束和思想约束，所有成员一律平等，创造一个百花齐放，百家争鸣的学术环境，保证研究人员以自主方式，自由而开阔地思维，多角度地进行独立研究，具有课题选择、分析问题角度、研究方法选择和价值判断独立性；享有设计和评估各种备选方案的自由，可以重新界定政策问题，怀疑已被接受的政策范式；要保障研究工作不唯上、不唯书、不唯传统、不先入为主，不搞奉命论证，御同咨询，不为“长官意志”所左右，不诠释‘指示精神’。第三，研究成果要具有独立性。研究成果的价值不以是否为政府所采纳为标志，除事关国家安全、稳定等不宜公开的材料外，研究机构可以通过发行出版物，举办报告会、研讨会形式，广泛向社会公众及政府公布其研究成果，传播信息、反映社会舆论。同时，汇集各界人士的思想、建议，共同为建设繁荣、富强的国家献计献策；并向民众进行政策教育，启迪民智，实现决策民主化。第四，允许行政人员和领导唱对台戏，分清政策研究组织和秘书班子的不同性质，在发挥研究人员智能作用上，不能采取“少数服从多数”的做法。
（3）加强政策研究机构总体设计和协调，正确处理好决策者与政策研究组织的关系。
各级决策中枢必须从思想上高度重视现代政策研究组织在现代公共行政决策体制中的重要作用，进一步加强和完善各级各类政策研究组织，整合体制内政策研究组织的力量，该撤的撤、该并的并，确实提高工作效率。为克服“各自为政”，“各为其主”，力量分散，低水平重复，缺乏总体规划、协调的弊端，必须结合我国实际，在各省设立“脑库”总管，担负起综合协调、组织指导工作，发挥不同层次政策研究组织的不同作用，让它们各有侧重，各有特色、互相补充；另一方面，加强横向、纵向联系，互通信息、交流出版成果，合作开展成员的培训和兼职，共同举办研讨班、培训班，就共同感兴趣问题成立研究小组，交流管理经验等等。
科学的决策必须有科学的政策研究，但政策研究只能帮助领导决策，而不能替代领导决策。因为定性定量的问题专家可以通过技术手段分析，而一些无法计量比较、随机因素多的问题，就只能由决策者根据经验和见识，经过周密思考，做出判断和决策。同时，政策研究组织是按严格科学方法与程序制定方案，而决策本质因素往往不是技术的而是政治的，有些问题由于社会现象的随机性，产生了人们对事物认识的不确定性，就需要决策者根据实际，凭胆识和判断进行决策。因此，领导者一方面要紧紧依靠政策研究组织；另一方面，又不能为政策研究组织所左右，以政策研究组织研究结果代替“决策”。“谋”和“断”两种职能应相对分开，不能混淆。
（4）借鉴国外政策分析的先进技术，改进我国政策研究的方法及手段。
现代政策研究组织与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学理论和先进技术，而不是凭借个人经验、知识和能力进行经验推理和判断。为此，不管是体制内还是体制外的政策研究组织，都应该不断地探索各种科学的研究方法，大胆借鉴国外政策分析的先进方法、手段和技术；同时要进一步加强对公共决策、政策研究的基础理论及方法论的研究,并不断提高学术水平,为出高质量的政策研究成果提供理论基础和方法保障。
西方思想库所创造和运用的一整套政策分析的方法和技术，大大提高了研究结论的可靠性，这对我们有一定借鉴意义。我们应抛弃、克服政工式的论证和“先成绩，后不足，再建议”的八股式研究，消化吸收先进的理论和方法，从我国实际出发，把一些被实践证明为行之有效的研究方法，如价值分析、制度分析、比较分析、计算机模拟等同我国传统的“解剖麻雀”、“摸石头过河”、“先试验、后推广”等研究方法结合起来，通过定性与定量分析，深刻认识事物的关系和本质，并根据分析结果，提出多种解决方案，推动规划、预测、论证和决策向科学化、精确化发展。
（5）加强培训，提高政策研究组织和研究人员的整体素质和研究水平。
精悍的研究队伍，合理的、科学的知识结构是思想库成功的基础，兰德公司把成功的首要因素，归功于公司富有创造精神的男男女女。可以说，现代思想库整体知识结构和个体知识结构的优化和协调，是最大限度地发挥其创造性和社会功能的保证。因此，必须首先优化我国政策研究组织整体知识结构，根据研究需要，形成不同知识优势的个体合理配置，机构应由包括自然科学家、社会科学家、经济学家、工程技术人员、政策分析专家和有丰富政府工作经验的人员所组成。其次，必须提高研究人员个体素质，包括提高政治素质——只有讲政治，才能统揽全面，保证正确政治方向；提高文化、业务素质——做到精博结合，培养研究人要头脑清楚、灵活，有独立分析、判断问题和解决问题能力以及运用先进科技手段，科学理论能力。再次，使人才合理流动、更新，保持研究队伍的年轻化和知识、信息的流动，增强活力。
从事政策研究咨询是一项知识含量非常高的职业,人才素质的高低直接关乎组织的命运。作为现代政策研究组织，在录用人员时,要求学术造诣和实践经验并重,选拔那些博中有专、专博相济的复合型人才，不断优化梯队结构和知识结构，要求研究人员讲求团队合作，愿意献身于解决实际问题，具备服从科学的精神和追寻真理的品质等。政策研究组织还要不断强化人员的培训与交流,积极与高校合作，采取委托培养等方式，把一些有潜质的人员送到高校去进修等，加快知识更新的速度，培养非凡的洞察能力、合作能力和专业转变能力，要尽可能创造各种条件，让研究人员经常与决策机构和相关人员多接触,有助于全面了解决策的具体过程。同时，对每个研究人员都要制订严格的考核、晋升和淘汰制度。在利用和转化专家咨询成果时，要正确处理决策者与专家咨询之间的关系，防止和克服两种错误倾向：一种是把专家咨询成果搁置一边、装门面、做样子、为咨询而咨询的形式主义；另一种是照搬照抄专家咨询成果、把专家咨询成果当作决策本身，成为专家咨询成果的“收发室”的教条主义，真正做到多“谋”善“断”。
总之，我国政策研究组织已经有了长足的发展，并在政治、经济、文化生活各个领域日益发挥着重要作用，但由于种种因素制约，其功能尚未充分发挥。必须共同努力，建立起一个比较完备的、符合我国国情的政策研究组织系统。
[案 例]
一、美对华应采取“遏制接触政策”(
——美国兰德公司分析家向政府建议
美国兰德公司9月10日发表一份新闻公报，题：兰德公司分析家们敦促美国在对华政策问题上做出重大改变。
兰德公司的一些分析家对华盛顿长期以来实行的对华接触政策提出批评，同时也对许多对此政策持批评态度的人所赞成的遏制政策予以摒弃，他们今天敦促实行一项新的对华政策，并且称之为“遏制接触政策”，目的在于既能维持合作关系，又能抵御将来中国对美国的利益和目标形成的挑战。
这项提议出现在《美国与崛起的中国：战略和军事影响》的报告之中，这是一份内容广泛的报告，既探讨了影响中国国家安全行为的种种决定因素，又提供了对于中国军事现代化努力的最新估计，还研究了美国的政策选择。这份分析报告建立在历时两年，专门为美国空军而进行的调查研究的基础之上，主其事者是兰德公司的高级战略家，前负责政策计划的国防部副部长帮办蔡迈·哈利勒扎德。
这份报告指出，北京正在朝着“提高综合力”的既定目标前进，这是一个长期的目标，而不是一时的应急之需，尽管从一些世界水平来看，中国的军队在一些领域中，包括导弹、光学、激光和核武器，还远远落在后面。但是，中国认识到它们的弱点，国防开支正在不断增加。这份报告估计，与1991年相比，1998年的预算实际增加了54%。
鉴于美国的防务努力没有出现重大的减少，在今后的半个世纪里中国不可能在世界上与美国的力量分庭抗礼，平起平坐。不过，分析家们认为，如果中国自己的国防建设按照目前的速度进行，那么，在15－20年内，中国可能成为“一个可怕的、多方面的地区强国”。到那时，中国就有能力争夺对东亚的海洋和空域的控制，在战场上投入各种各样的远程武器，对美国在信息领域的支配地位构成挑战，同时给美国本土造成一种加大了的战略核威胁。
这些都表明，中国可能成为一个咄咄逼人的竞争对手，不过，其他可能出现的情况，比如中国的民主化或者对国际标准的适应，或者国际经济利益的不断加强，可能产生一种更加积极的结果。考虑到风险很大，而且前途难以预料，美国应该如何同中国打交道？
这份分析报告指出，布什和克林顿政府实行的接触政策存在三个缺陷。首先，结果“不如宣传的那个样子”——接触政策没有能够阻止中国研制化学和生物武器（尽管中国是禁止这些武器的条约的签字国），也没有能够阻止中国向巴基斯坦和伊朗提供导弹。其次，如果中国表现不好，这种政策没有提供一个反应的基础。最后，这种政策建立在一种假设的基础之上，即帮助中国发展经济和技术，最终将产生合作性的行为表现。如果这种假设错误，接触只会帮助中国成为一个威胁更大的对手。简而言之，接触并不能说明必须采取哪些措施才能保护美国的利益。
不过，一种试图遏制中国，降低中国力量发展速度的政策也不合适。首先，这样需要在国内取得一定程度的一致意见和动员，在国外取得一定程度的盟友的支持，这些要求不切实际。
这样将会丢掉接触政策带来的对于中国政策的影响。最为重要的一点是，这是一种宿命论的政策，一种自身可能成为事实的预言，中国现在还无法在东亚处于支配地位，这种结果并非远远不可避免，遏制政策忽略了这样一种可能性，即美中关系可能会以一种令人满意的方式发展。
在这些作者们看来，现在所需要的是一个超越两种战略的“第三条道路”。他们提出的政策将“一如既往地吸纳中国进入当今的国际体系，同时，既要准备可能对这种体系形成挑战，又要设法说服中国领导阶层：这种挑战很难构成，执行起来极其危险。”这样做的目的：“突出中国阶层面临的基本选择，指出其他选择都会面临严峻的形势。”
“遏制接触政策”应该——
△继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。
△避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。
△加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。
△既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。”
在结尾处，这份报告对上升之中的中国力量对美国整体军事，尤其是空军，可能产生的影响进行了长长的一段分析。将来需要做的事情包括：防御弹道导弹和巡航导弹；制订在核武器、化学武器和生物武器威胁之下的行动新概念；增加接近东南亚设施的机会；一如既往地接近日本和韩国的设施；着重强调远程武器系统的重要性。
分析家们警告说，美国还必须准备对付中国利用突然袭击造成既成事实的军事主张。这种倾向在台湾海峡目前的紧张局势中可能非常适用。
二、美应对中国实行有限接触政策
——美国布鲁金斯学会政策分析家贝茨·吉尔的建议(
布鲁金斯学会对外政策研究高级研究员、布鲁金斯东北亚政策研究中心主任贝茨·吉尔在美国《外交》杂志7－8月份合刊文章“有限接触”中指出：美国新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
确定对华政策
1998年6月美中首脑会晤一年后，双方关系的发展艰难前行，几乎到了停滞状态，朱镕基总理最近的美国之行受到核间谍案和侵犯人权问题传言的干扰，未能就中国加入世界贸易组织（WTO）达成协议。双边年贸易逆顺差达600亿美元，而且在继续增长；1999年中国可能会成为美国最大的逆差贸易伙伴，1989年天安门危机的悲剧记忆仍挥之不去。意外轰炸中国驻贝尔格莱德使馆事件导致已经被激怒的中国反对美国领导的对南斯拉夫采取的行动。最糟糕的是，笼罩在华盛顿对华政策问题上的高度党派化的气氛扰乱了对稳定这一重要而动荡的关系生死攸关的清醒冷静的思考。相反地，两国的联系所包含的不过是机械的谈判和微观的问题。双方一年前刚刚宣布的“建设性战略伙伴关系”究竟怎么了？
就美国而言，改善与中国的关系取决于两个因素：与中国就战略利益和分歧达成谅解，国内支持这一谅解的共识。这两个因素均未得到应有的持续正常的重视。这两个支柱至少已有十年，甚至更长时间不见踪影了，冷战结束十年后，世界进入了一个更加复杂的国际时代，美国再也承受不起任凭对华政策自由发展了。
共同基础即便是在双边关系陷入困境的时候，美国与中国也有一系列共同的经济、安全和政治目标，至少，两国应避免可能导致冲突的战略误解，应当协同努力，加强稳定，鼓励经济发展。
中国所盼望的是一个有益于它进行迫切需要的社会和经济发展的国内等地区和平环境。美国最有资格给予或拒挠这种企盼，美国可以影响 石油供应，鼓励南亚采取核克制态度，帮助亚洲重新激活经济，限制朝鲜搞边缘政策。鉴于美国的财富和经验，美国有能力向中国提供某些最直接的援助，帮助它实现政治和经济自由，实行法治，并使它的金融体制从不稳定和不负责任走向比较稳定和负责任。但是，美国也有能力在贸易谈判中对中国施加独一无二的压力，鼓励台湾自治，支持日本发展军事能力。
另一方面，中国具有最大的潜力，支持或干扰美国在东亚的利益。
中国和美国在限制伊斯兰原教旨主义扩散方面具有共同的利益，特别是在西南亚和中亚地区，双方都希望俄罗斯妥善处理骚乱，希望日本继续维护该地区的稳定。此外，在促进全球秩序和经济发展的机构中，如果中国具有较大的利害关系，其国与中国都将受益。作为全球安全协议的签约国，华盛顿和北京在保证条约得到实施的问题上享有共同利益。一言以蔽之，如果中国不仅接受国际惯例，而且参与制定，监督和确保它们得到实施，那将有利于美国。
意识形态的巨大差异虽然存在这些共同关心的利益，但是美国与中国在许多问题上的观点存在根本性分歧，如全球化、民主化、国家与公民的关系以及人道主义干预等，尽管这些意见分歧不应夸大，但也不能忽视。
就经济方面而言，中国面临的困难基本上源于对全球化和开放市场的好处存在根本性的模糊认识，共产党领导人担心美国搞经济、政治和文化垄断，特别是中国正处于市场经济过渡期，容易受到冲击，这些观点在慢慢减弱，但是由于朱在访美期间未能就中国加入世贸组织达成协议，那些观点可能又有加强。
虽然美国与中国在某些安全问题上进行合作是可能的，但是双方在未来世界秩序的结构问题上看法不同，北京坚决反对它所认为的华盛顿令人担忧的倾向于单方面采取行动的趋势。与许多其他国家一样，中国不支持美国领导的对热点地区的干预，比如科索沃和伊拉克，并对美国可能在朝鲜采取军事行动表示严重关注。美国通过武器销售和政治承诺支持台湾是双方关系不断紧张的一个根源，中国1998年7月发表的国防白皮书毫不遮掩地多次影射美国，认为霸权主义和强权政治仍然是世界和平与稳定的主要威胁：认为冷战式的思维仍然盛行；认为扩大军事集团和加强联盟力量加剧了国际安全的不稳定性。
北约轰炸中国驻贝尔格莱德使馆更激怒了中国对于它所认为的美国任意采取单方面政策的长期以来处于一触即发状态的愤慨，这一悲剧性事件说明了美国的垄断地位，突出了中国的要对弱小，违反了中国长期强烈坚持的不干预别国内部事务的原则。
因经，即使能够克服轰炸使馆造成的直接影响，这一事件也必将长期痛苦地留在记忆中；直至未来，并将贯穿美中关系。
前进鉴于双方这些共同的利益和利益冲突，美国显然既不能鼓吹与中国的战略伙伴关系，也不能一笔勾销接触政策，说它不灵，真正需要的是为美中关系制定比较精细、现实和路线明确的规划图，具有中短期指导方针和适度可行的目标，取得明显进展对于稳定双边关系和美国国内支持美国与中国保持联系的选民情绪都有很大作用。
鉴于轰炸使馆事件造成的有害氛围，华盛顿必须致力于可以实现的与北京关系的3个具体目标；接纳中国加入世贸组织，维护朝鲜的稳定，促进中国进一步取得社会和政治自由。尽管其他问题也可以讨论，但是华盛顿不能指望取得立竿见影的变化。同时，如果克林顿政府确想看到美中关系取得进展，它必须把国内更多的政治资本用于争取广泛的公众支持。
在经济和贸易领域，政府应致力于与中国就其加入世贸组织达成公平的，商业上确实可行的协议。一旦达成协议，下一步的任务就是与北京合作，全面实施中国承担的世贸组织义务，确保台湾随后尽快加入。
其他经济问题将长期存在，应当是解决加入世贸组织问题后进行要认真讨论的主题所在，随着中国加入世贸组织，它要承担义务，重新处理双边贸易赤字问题将是自然而然的事情，但是，两国间基本的贸易失衡现象决定了美国对华贸易赤字不大可能大幅下降。
至于眼前的安全问题，华盛顿和北京应加强努力，保证朝鲜半岛的稳定，这种联手外交努力应包括：解决平壤的核武器计划问题，说服朝鲜停止继续导弹试验并协调人道主义救助行动。
在其他安全领域，将出现较大的长期困难。美国开始与东亚的其他国家——日本、韩国和台湾——合作，进行战区导弹防御系统研制，北京越来越视之为有政治企图，目的是在长期范围内对抗和遏制中国。
台北是导致华盛顿与北京产生分歧的最重要的安全问题。虽然克林顿总统一年前公开声明华盛顿长期以来的立场，即对台湾实行“三不政策”，可是中国认为美国与台湾的关系在逐渐加强。北京认为这种事态发展违反了美国的承诺，通过鼓励台湾顽抗到底，妨碍了两岸的最终统一，但是，美中25年前达成谅解所依据的状况基础正在消退，华盛顿和北京必须开创性地思维，找到更合适的解决办法。对美国而言，这意味着坚决澄清美国为台湾提供防御保护的义务，以及美国在和平解决两岸分歧方面的重要利益，这个争执最有可能引起美国与中国之间爆发战争，双方必须耐心努力，避免这一后果。
明年这一年，美国和中国可以加大刚刚起步的努力，提高中国的政治自由度。特别是在实行法治和基层选举方面。对人权的狭义理解忽视了中国的重大变化。
美国应认识到：改变这个地区是个长期的进程，人权方面遇到的挫折不应妨碍其他方面的进步。
作好准备正如尼克松总统作好准备以来每位总统所发现的那样，美中关系需要不断的关怀和施肥，不仅是建设双边关系，而且要鼓励公众支持它，美国的决策者必须更加努力地工作，促成国内对稳定的美中关系形成强大的共识。
最重要的公开性外交途径之一就是中美之间举行定期的、制度化的高级会晤。美国总统下一次访问中国最早也要到2001年。两国应把一年一次的首脑会晤当作一个惯例。而不是意外的外交收获“战略伙伴关系”的表现形式，如果总统级首脑会晤难以进行，其他正常的渠道就应跟上。
第二，建立共识要求国会与政府在对华政策方面进行更多的磋商，双方可以通过加强在更大问题上的交流来加强相互信任，比如搞好军队与军队之间的关系，保证涉及核实验室的科技交流的安全性，加强美国控制对华敏感技术出口的能力，政府和国会应更好地协调政策，互相明确切实可行的预期希望，当然，在有害的政治氛围中寻求国内支持较稳定的美中关系是困难的，华盛顿通过的大部分对华政策不是出击性的进攻，就是胆怯的控制危害性措施，即便是从国内政治角度出发，这也很说是合理的，而在美国重大利益面临威胁时，这完全是不负责任的，在对华政策上，出于政治原因的短期，而且是存有分歧的决策削弱了华盛顿有效地与北京打交道的能力。
美国领导人在美国利益及美中关系的强弱问题上必须讲实话，讲真话，至少，新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
如果美国的利益得到强烈而一贯的表述，美国的政策不仅公开承认美国与中国共同关心的问题，而且承认其战略分歧，那么接触的信心将增强，更多地国内选民将支持接触政策，此外，中国领导人将比以往更准确地理解美国对接触政策的和局限的看法。这种策略不应过分夸大中国的实力——这是一种太常见的倾向，不仅在国内存有分歧，而且等于承认了中国在外交争端中可以利用的心理优势。
十多年来，事实证明，美国对华政策取得成功的两个关键因素——与中国就战略利益和分歧达成谅解，取得国内支持这种谅解的共识——飘忽不定，在美国，这要归咎于政治局限，政策动向以及最近出现的不切实际的期望，但是，中国的政治、经济和军事发展日益显著，美国的对外政策领导人必须尽快稳定对华政策并争取国内较广泛的共识，中国有句谚语：千里之行始于足下，美国应当有一个美好的开端，越来越好。
[思考题]
简述官方政策活动者的政策角色及其相互关系。
如何看待非官方政策主体尤其是公民在政策过程中的地位与作用？
试比较中西方政策活动者的政策角色及发挥作用方式的异同。
为什么说思想库是现代化公共决策链条中不可缺的一环？
联系实际，论述如何发展与完善我国的政策研究组织。
分析上述两个案例，指出兰德公司与布鲁金斯学会的政策分析家所提出的美国对华政策建议的联系和差别，以及它们对美国现实对华政策的影响。
政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。
第一节 官方的政策活动者
官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我国的官方政策活动者的差别略加比较。
一、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。
按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。
在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权；它不仅有选举、决定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告，对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。
那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他(们)当选。政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度，因为政策费用总是由纳税者(选民)负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的利已本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。
二、行政机关行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。
在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝，也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。
按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中，行政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和影响还要大。
德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁的议事日程；发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。
在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作，统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。
关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照小尼斯卡宁(W.A.Niskanen,Jr.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。为了达到这些目标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严重。这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私利工具，而最终损害公共利益。
三、执政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。
在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相左。在美国，民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信念是相同，都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制，它们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是，两党经常在福利计划、劳工立法、工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种政策倾向的确存在，而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改，那么，哪个政党控制国会或在总统选举中获胜，对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国)，政党所履行的利益聚合的功能相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多的是充当各种特定利益的经纪人而非倡导者的角色。
在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。因此，政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。说党的政策具有综合指导性，是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线、方针；说党的政策具有根本性，是因为党通过自己制订的政策，掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受之制约。
在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用，不仅直接参与国家重大政策的讨论与决定，而且更经常更大量地进行调查研究，提出政策建议，进行政策监督和评价，充分发挥参政议政的功能。因此，政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。
政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南(James.M.Buchanan)曾分析了这一问题。他指出，政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽量迎合选民的胃口，回避选民所不喜欢的政策。例如，在繁荣时期，为抑制通货膨胀而实行增税和削减公共开支容易引起选民的反对；在萧条时期，需要增加公共开支，而且由于靠发行公债的赤字预算来筹资，选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民的欢迎。这些政策的实施，能在短期使选民满意，政党及其候选人得到更多的支持，但其长期效果则是有害的，导致赤字增长，诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律性的现象，即在大选临近时，执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率，以获得更多的选票，保证执政或连任；而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨胀)，执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”。
四、司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。
从上面的分析中可以看出，中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别之点在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。
第二节 非官方的政策活动者
非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民（选民）、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式（思想库留待下一节讨论）。
一、利益团体当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义，所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。我国经济学家厉以宁在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”由此可见，利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。
利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团便发展了起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于在古典自由主义时代的国家基本上是处于“守夜人”的状态，但随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出自政府的各种干预政策便纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。
在各种利益集团中，有的有一定的组织形式，有的则没有什么组织形式，只是具有共同利益的个人，正式或非正式地结合成某一团体，主要是便于向政府反映和提出他们的要求，这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在，数量众多，种类繁杂，形式各异，它们利的要求也各相同，有的要求对社会价值和资源重新分配，有的要求维持现状和既得利益。前者趋向革新，后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩，但却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治体制一个显著特征。
公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。政策不是针对一个人的，总是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。
政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是有限的，无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国家在制定政策时，必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中，往往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏，从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项政策对某团体有利，对另一团体可能不利甚至损害时，会引起不同反映。受益者会采取某种行动去维护支持对自己有利的政策；受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政策。
在这种情况下，政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间的关系。否则，政策制定难以顺利进行，即使制定出来了，也会因有各种阻力而难以贯彻执行。任何一种政策，如能使大多数团体感到可以接受，就表示了某种均衡状态。这时，政策就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物，也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响力发生变化，均衡被打破，又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此，公共决策从某种角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。
利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。而如何表达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下，通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；或者通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；或者对社会规范价值重新加以界定；也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下，也可能由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然，影响政策制定的形式和方法，会因时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素。
利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例，美国国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法主要有两种。一是游说（又称院外活动），就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行有针对性的说服工作，希望他们支持本集团所希望的政策，并借助媒体，使得一项具体政策被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好，因为它是民主过程的灵魂，它让政府官员知道不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说，它较为传统，一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触，金钱是成功游说的保证。另一种是外部游说，也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外来唤起或影响大众，通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式，从外部对议员们产生压力。二是政治捐款，即利益团体统筹捐款给议员候选人，支持国会议员和总统当选，换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说，用金钱购买对立法的影响力。
快速发展的信息时代尤其是互联网的出现，使美国的游说活动又出现了新的特点，越来越多的利益团体开始在网上活动，互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑，但他们可以通过互联网跨越国界，宣传自己的主张，招揽同情者，结识盟友，向政府和地方议员施加压力。
利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡”思想强调：一个由各种独立的，自主的社团组成的多元社会，可以对权利构成一种“社会的制约”。启蒙思想家梁启超说过：“道莫善于群”。（这里的“群”，就是利益团体）。也就是说，每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益，而维护自己利益的最好方法就是这一阶层的社会成员能组织起来，以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种联系。其组织形式越完善，组织力量越强大，其利益保护就越有效。
以日本农协为例。众所周知，日本的制造业对美国出口赚了大钱，并留下了巨额贸易顺差，从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场，要求日本农产品实现贸易的自由化，但日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是日本的农民利益团体——全日农协联盟（NOKYO）的抗衡。这个团体有800万成员，对日本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利，其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982年8月和1983年1月，在美国总统里根访问日本前，各合作社同盟前后资助了20次大规模的群众集会，反对农业政策自由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大，任何涉及农业贸易自由化问题都会自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团体的程度。
全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下，利益集团作为社会政治行动的基本单位，主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求，形成集团利益并以集体的形式表现出来，于是形成政治力量，也就是政治压力。在参与政治高层方面，利益集团推举自己的代表参与议政，它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益，团体则作为这些代表的支持系统，起着协商立场，提高资源的作用。利益团体监督着公共权威，以便阻止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道，使得它们的权利成为有影响力的、受到承认和保护的东西。
在我国计划经济时代里，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资源空间，也就没有利益集团成长的基本条件。20多年的改革开放使我国的社会基础发生了深刻的变革，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道，并从政治领域（国家）中分离出来，成为一种重要的社会力量，它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，以及如何充分发挥利益集团在权利制约，增强公民的公民意识，满足社会多元化需求等方面的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。
二、公民（选民）
公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。
公民作为一种政治身份，最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”（Polites）一词就由城邦（Polis）一词而来。所谓公民观念，主要是指公民对自己的身份和政治角色及由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为，完整意义上的公民是：有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治，它的含义接近于近代的民主权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”，他们所执掌的权威为“平等的自由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中，公民身份是对平等的描述，其权利与义务在一定程度之内保持平衡，且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》一书中将公民资格和社会阶级联系起来，论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及社会阶级的关系。总之，从公民资格概念的内涵及其发展中，公民的概念从来就是一个反对特权，要求平等的权利的产物，其蕴涵着民主的价值，是权利和义务的共同体。
法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是：“公民依法享有参与国家政治生活、管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”政治学家将政治权利定义为：“参与政府管理与影响公共政策之权利” 或“社会成员实现利益分配的资格”。 即公民参与并影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言，公民政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系，表明公民并不是被排斥于政策制定之外，而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。
在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时，民主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位，从政策科学的角度来讲，公民的主体地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程。
在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表者制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。
公众在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地区辽阔的国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中的公众有效的介入。
在西方，公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是，在西方代议制民主制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。其最大的弱点为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识，故他们在行使职权时，往往发生力不从心的现象。调查表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。公共选择理论家们从“经济人”假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利己主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。
在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事物的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。不可否认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也难以达到预期目的。
首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难有否定或修改该政策的可能。
其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策；至于一些党政领导为了自身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好，更是不管政策是否切实可行，是否损害公民利益，就强行实施一些易于“建功立业”的政策；而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益，或为了与领导保持一致，也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领导人的“说了算”；而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风。
再次,曾经倍受人们看重的政策研究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督与制约作用。
最后，由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。
三、大众传播媒介大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。
以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出:“媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”。20世纪70年代的美国著名记者西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义的符号,以控制人们的集体态度”。如1985年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用更像是政治的火钳,它所起的作用已不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始,它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治文化带来革命性的巨大冲击。如15世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教改革；19世纪的电报、铁路与高速印刷的发明,导致了寡头政治的倾覆,而产生了民主政治；1950年,电视在美国促成了民权革命。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。
关于大众传媒对政策制定的影响与作用具体体现在：大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众的。它建构的“第二现实”影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传媒的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求。大众传媒是政府与社会连接的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。
第三节 现代政策研究组织
现代政策研究组织又叫“思想库”(Think tank)、“脑库”（Brain trust),是政策主体的一个重要组成部分。它在当代政策研究中起着巨大作用，有学者称“思想库是现代国家决策链条中不可缺少的一环”。可以毫不夸张地说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策。在美国，有一种流行的说法，即思想库的研究成果，决定着美国人从摇蓝到坟墓的一生。思想库成为现代公共决策的一个不可或缺的组成部分，思想库的成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。
一、现代政策研究组织的形成、特征和类型
很难给现代政策研究组织下一个准确的定义。日本学者增田米二曾说，脑库是以开发大型科学（如开发宇宙和海洋）和开发社会（如防治公害，城市建设）等更加综合性的技术和系统为对象的研究咨询机构，它强调设计未来，跨学科研究和系统分析方法。我们可以一般地将现代政策研究组织看作是由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。
１．现代政策研究组织的形成
现代政策研究组织是时代发展的产物，它是一战后在美国首先出现的。最早的思想库有胡佛战争、革命与和平研究所（１９１９年）、对外关系委员会（１９２１年）、布鲁金斯学会（１９２７年）等。这一时期政策研究组织数量有限，组织不严密，研究方法不发达，研究领域比较狭窄，尚未法制化、制度化，没有形成一整套完整的组织体系和规范程序。它们还没有被社会和政府要员所广泛承认。
现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是二战后的事。当代思想库具有独特而合理的组织结构和运行方式；它们开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。当代西方较有影响的思想库有：美国企业公共政策研究所（１９４３年）、兰德公司（１９４８年）、斯坦福国际咨询研究所（１９４６年）、巴特尔纪念研究所（１９５５年）、乔治城大学战略和国际问题研究中心（１９６２年）、野村综合研究所（１９６５年）、国际应用系统分析研究所（１９６６年）、伦敦国际战略研究所（１９５８年）、法国经济和社会委员会（１９４６年）、加拿大公共政策研究所（１９７２年）等。
思想库是现代社会产物。现代西方国家的经济起飞、科技发展，为思想库的发展提供了活跃的环境，而思想库反过来推动着西方国家社会、政治、经济的发展。科学决策离不开科学的咨询，公共决策者和决策研究相分离已成为一种趋势，思想库正是代表着决策研究者的崛起。思想库是由各种专家、学者进行跨学科的综合性政策研究和政策咨询的组织，它改进了政府部门的政策质量，为社会提供信息、技术、思想观念服务，超越了单纯学术研究和应用研究的纯粹科研层次，最终丰富和发展了现代国家决策的多样化、科学化和合理化。
２．现代政策研究组织的特征
作为政策主体的一个重要组成部分，现代政策研究组织（思想库）有如下几个基本特征：
第一，以改进政策制定为目标。这是现代政策研究组织的宗旨和首要特征，无论那种类型的思想库，都把改进政策制定作为最终目标，它的一切活动都朝着这一目标开展。虽然它提供服务也收取报酬，但不以盈利为目的，只是为了维持组织的继续运转，为研究工作提供更好的环境和条件。它的目标始终是改进有关机构和部门的政策制定，促进决策科学化、民主化。
第二，研究人员构成的多学科性。现代政策研究组织面对的是各种各样的复杂问题，具有高度综合性特征，涉及到众多学科领域和社会生活的各方面。显然，要探索解决一系列极为复杂的问题，仅靠单一学科的知识、方法是难以奏效的。作为现代社会发展的产物，政策研究组织广泛采用了跨学科，跨部门的研究方法。例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家。在开展课题研究时，有关各个学科的专家组合在一起，开展协作。起到互相补充、拓宽思路的作用。
第三，从事政策研究和咨询的相对独立性。古代智囊人物凭个人智慧和学识为一个官僚贵族私人服务，他们之间关系是人身依附，士为知已者用的关系。而现代政策研究组织的研究活动，是在尊重科学和实践基础上，从实际出发，依靠科学实验和论证，做出科学的结论。他们的成果不是为了去支持、论证有关的政策或计划。兰德公司鼓励调研人员不受委托者的影响，不被任何框框所束缚，弘扬科学精神和个性，即使与委托者或权威者的意见大相径庭也无妨。大多数的现代政策研究组织是属于有自主权的机构，具有独立的或相对独立的研究环境和条件。他们接受委托，进行研究活动，有时甚至不了解委托单位的初始意见。这就能够比较客观地问题。布鲁金斯学会为了保持独立性，曾强烈表示不受理资助研究以外的任何研究，并规定了接受政府资助的限度控制在总收入的２０％以内。可以说，独立自主的研究，是现代政策研究组织取得成功的一个重要条件。
第四，运用现代科学理论和先进技术手段。现代政策研究组织的诞生和发展以科学方法的发展为背景。尤其是系统论、信息论、控制论、耗散结构论等，为现代政策组织提供了行之有效的研究方法及手段。其科学性、实用性和有效性在政策研究中屡屡得到验证。思想库创造的一些理论和方法，也不断发挥巨大作用，如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”，斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪不断发展的形势。兰德公司创造的系统分析、特尔斐法、等方法，奠定了政策研究方法的基础。此外，在研究过程中，思想库还广泛借助电子计算机、现代通讯手段，建立模拟模型和数据库，建立决策支持系统，有效地提高了政策研究组织研究成果的可靠性、可行性，缩短了决策过程，使决策更加科学、合理。
３．现代政策研究组织的类型
政策科学的应用性特点，决定了思想库是学术部门和实际部门的有机结合，各个思想库的服务对象、研究领域和所起的作用不同。可以将思想库分为如下几种类型。
（１）官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。官方思想库有几种次属类型：一是最高行政长官的研究咨询机构。它们由最高行政长官的办事机构和专门委员会组成。比如美国总统科学咨询委员会、荷兰政策科学评议会、日本审议会、法国总统府中的总秘书处等。这种机构与最高决策者保持密切联系，及时提供各方面的情报和资料，提供各种备选方案，作为政策制定者决策的依据与参考，对最高决策者起着巨大的影响作用。二是相对独立的研究咨询机构。它们与行政系统关系密切，成员由政府任命，但又保持自己相对独立的组织体系和研究方法。如法国的经济和社会委员会，荷兰的国务会议和社会经济理事会。这类思想库在西方政治生活中地位重要，对国家的立法、行政和司法都有很大影响。如法国的经济和社会委员会素有“第三议会”之称。三是部门的咨询机构。它们为各部门提供研究咨询服务，其形式多样，层次分明，构成一个相互关联，各司其职的系统。例如，日本政府各部都有相当数量的审议会作为咨询机构。通产省设有三个审议会，厚生省设有二十一个审议会，它们对专题进行研究，提出各种方案，供各部门决策选用。
（２）半官方思想库
西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。如作为日本“脑库总管”的综合研究开发机构的重要任务就是根据日本政府的需要拟订研究课题，分配给有关民间研究机构，并提供充足的资金保证。德国基尔世界经济研究所一半以上经费由政府提供。西方政府正是通过资金上的援助与这些思想库建立了长期的、稳定的、密切的合作关系。二是政府通过和思想库签订合同，建立相互依存的关系。如斯坦福国际咨询研究所总收入的７０％来自政府和军方的合同收入，它是主要为政府和军方服务的半官方研究咨询机构。三是与政府部门对口挂钩的思想库。虽然政府对这一类思想库的资助只占很小一部分，但它们与政府部门对口挂钩，直接为对口的政府部门提供研究咨询服务。因此，它们实际上也是半官方的研究咨询机构。如美国对外关系委员会（与国务院对口挂钩）、经济发展委员会（与商务部对口挂钩）、税务基金会（与财政部对口挂钩）。
３．民间思想库民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，如：美国现代问题研究所、美国企业公共政策研究所、外交政策研究所等。民间思想库是思想库的典型形式，其最大特点是独立性和客观性，它熟悉技术方法，不为个人意志所左右，直接体察民情，既超脱又接近实际，研究成果更具客观性、正确性、全局性、有效性。它有两大优势：一是由于民间政策研究组织有一定社会性，在获取真实信息方面有效多优势和有利条件，可以克服行政性研究机构在搜集真实政策信息上的局限性；二是可以保持政策研究的连续性和系统性，克服行政性研究机构，因领导人更迭和领导注意力转移而影响政策研究课题和条件的弊端，有利于提高决策的透明度、开放度与民众参与度，对社会政治经济稳定有积极意义。民间思想库对公共决策的作用巨大。如1960-1970年代的美国布鲁金斯学会出版的《制定国家优先项目》(每年1卷),由布鲁金斯学会的学者评价总统的全部规划,提出各种可供选择的方案,并对不同于总统设想的各种替代方案可能产生的影响做出估价,对政府的公共政策施加了很大的影响。
４．跨国思想库
这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。首先，这类思想库研究的是在规模上具有全球性、在性质上涉及全人类的利益、在解决时需要世界各国协同努力、采取共同对策的问题。其次，它们经常与一些国家的政府首脑和著名政治家举行联席会议，共同磋商、讨论问题。再次，它们努力促进各国成员之间的交流，交流解决各国所面临的问题的经验与方法，探讨各种专业知识的综合方法。例如，著名的跨国思想库罗马俱乐部，它的研究报告始终广泛地吸引着世界各国政府，并引发了７０年代以来在西方世界中占有重要地位的新社会运动——生态和环境保护运动。跨国思想库以研究课题的魅力和不为任何国家、政党利益服务，只关心全人类的利益和人类未来的宗旨，发挥着其它思想库所难以发挥的作用，影响着人类的明天。
二、现代政策研究组织的体制、地位与功能现代政策研究组织(思想库)有独特的组织体制以及研究方式，它在当代公共决策系统和过程中占有重要的地位，发挥着无可替代的功能。
１．现代政策研究组织的体制
现代思想库为了自身的生存和正常运转，建立起了一整套卓有成效的组织体制及领导机构。思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。他们决定着思想库的事业计划、人事安排、大政方针及管理方面的重大事项，行使思想库的最高决策权。由董事会任命的经理，负责思想库内部的事务及具体研究计划、财务管理。经理任命研究所所长，在所长下分设管理各项工作的副所长，协助所长工作。例如，兰德公司的决策机构是理事会，理事近３０人，其中１/３为政府官员，１/３为企业界人士，１/３为本公司成员。公司设总裁、副总裁，主持日常工作。内部组织有三大系统，一是“学部系统”，专管研究人员；二是“计划系统”，专管研究项目；三是研究生院，负责培养人才。当然，各个思想库内部的机构设置，依人数多少，规模大小而不同。
各个思想库各有特色和绝招，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行模式。具体运行模式的选择还必须根据机构特点、研究任务的性质等方面加以确定，机构服从专题，经常变化。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组”制。其要点是研究人员平时各守自己的研究阵地，遇有重大研究项目时，根据课题所需要的专业知识，从不同部门抽调人员，组成跨学科的研究班子，集体攻关。这样，部门和研究项目小组便相互交叉，构成一种矩阵。这种研究体制兼收了直线主管组织和横线协作组织的长处，有利于整个组织的有效管理，又符合思想库的研究需要多学科专业人员共同协作的特点，因此是一种较理想的研究体制。另外，一些典型的思想库一般是采用金字塔型的直线结构。
总之，高效率的组织机构，精干的研究班子，确定专题以后系统深入的研究，人员的流动及学术互补构成了思想库的研究特色。就象发明“思想库”这一术语的Ｈ·德罗阿博士在访问日本综合开发机构时能指出的：“思想库的特点在于应由各学科领域的专家组成，能处理多领域、跨学科的问题，并具备新的研究方法。”
２．现代政策研究组织的地位从广义上讲，美国内外政策的制定，大体上可以说有两个过程：前一个过程是思想库对重大问题进行系统的政策研究和设计，后一个过程是联邦政府根据需要，按法定程序制定有关的法令。这两个过程决定了美国的重大方针、政策，成为美国社会中重要决策方式。因此，我们说，思想库总是站在制订国家政策的最前沿，政府依靠来自思想库的建议。就象格兰特基金会的道格拉斯·邦德博士所说：“思想库所能起的最好作用，是发现某些有可能以后为政府所采用的思想，并使之实现……政府受着社会和政治危机的掣肘，以致不能把精力和财力用于培育新的思想、资助新的创造发明，思想库的任务就是要坚定地追求自己的目标，并为较长远的目的而牺牲眼前的目标。”我们从美国政策制定过程的实际状况来探讨思想库在决策中的地位。先看看如下图2-1：
资金来源 研究、拟订政策 制造舆论 制定法令、政策
基金捐赠 研究报告、人员董事兼职 捐赠、董事兼职 报告、政策建议
报告新闻
捐赠,人员，政
董事兼职 策建议
捐赠 人员，政
研究合同 策建议
研究报告 公众对政策看法
报告、新闻图2-1 思想库在美国政策制定过程中的地位
从图中我们可以看出:首先,企业和私人财团为政策的研究、规划和发展提供了资金来源,有人称之为“种子钱”。其次，基金会是财团和知识界的主要纽带，它将权势集团的政治意图或政策目标与经费一起投向有关的政策规划、咨询机构，分析社会问题，确定全国性问题的轻重缓急，以及探明新的政策方向，有人称这个阶段为播种阶段，因为它包含着信息和能量。第三，思想库在整个政策制订过程中起着核心协调作用。它们把企业、金融机构、政界人物、有势力的律师事务所、高级知识分子、新闻机构等各个方面的代表结合在一起，力求就正在研究中的全国性问题应采取什么行动，达成一致意见。然后对这些粗线条的政治意见、政策目标进行严格科学意义上的研究论证，使之转化为可操作的具体方案。例如，“美国外交关系委员会”在计划二次世界大战后出现的三个主要国际性机构，即“国际货币基金组织”，“世界银行”和“联合国”中扮演了关键的角色。第四，思想库在制订出政策方案之后，一方面将它分发到新闻媒体和大众传播机构，在舆论上做准备；另一方面将各种政策方案提交政府及立法机构。第五，政府和参众两院参考各个思想库不同的政策方案及舆论反应，对于各种政策方案进行分析和综合、评估和选择，最终产生正式的官方法律、政策。作为直接决策者的总统、国会、白宫班子，只是在制订政策的日程、政策变动的主要方向已确定之后，才采取行动，只不过是决定政策规划的细节而已。
由此可见，美国的国家政策、法律由一个双层政治权力结构组成。一个是幕后的权势集团，它们代表了社会利益的主导，从它们当中产生政策意向，决定政策目标，政策和法律本质上只是其利益的表达形式。另一个是台前的“直接决策者”，它们负责最终选择和确定最能够反映社会主体利益的政策和法律。在二者之间起桥梁，纽带作用的是思想库，它把权势集团对社会经济的控制转化为对公共政策的影响。
３．现代政策研究组织的功能
思想库作为西方资本主义政治制度的一个重要组成部分，已深入西方社会政治生活的各个方面、各个领域，在政治运行过程中起着十分重要的作用，是西方公共决策不可缺少的有力助手。其最主要的职能就是为统治者服务，一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。
（１）提供政策建议，充当咨询参政机构。那格尔认为：“思想库是产生可靠的，可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构。”在公共政策制订过程中,思想库起着承上启下的作用,是联结权势集团和直接决策者的中介,起到了使政治系统与社会广泛联结的作用。首先，由于思想库的存在及其中介活动，使得权势集团能够进行有效的利益表达，把手中经济资源转化为政治权力。思想库作为一种咨询系统，为权势集团提供沟通信息、集中意见、进行表达的系统功能。它们帮助解决冲突，促进机构之间的合作，成为权势集团代言人，向政府提出政策建议。其次，思想库将权势集团的意志，通过专家运用科学工具和广泛论证、归纳，而变成具体政策方案，源源不断地输向“直接决策者”，而政府与国会就是在这些方案中进行选择。正如那格尔所言：“尽管在原则上那些处在最高层次上的人有权正式决策，但实际上往往只是批准专家提供的方案。”第三，通过政策大辩论形成主流政策建议。美国主要的经济和政治力量几乎都有为他们服务的思想库。从政治立场上看，思想库大体可以分为自由的和保守的两派，但他们都强调独立研究，即使是同一倾向的思想库，也各有各的主张，常常会在同一问题上提出不同以至对立的政策方案，进行政策大辩论，起互相补充和制约作用。这种辩论有助于政策方案的衡量和选择，有助于在权势人物之间形成一种主流看法，避免一种看法和主张的局限性。
美国布鲁金斯学会的克米特·戈登认为：“政策研究的决策是在个人和机构的复杂网络中转输转递的，而正是通过这些个人和机构的相互作用，最终形成决定……研究是传送到这一网络的动力，如果研究的论述不充分，那么这种动力将很快消失，如果很充分——符合准确、及时、清楚和实用这些标准，那么其观点将在整个网络里产生互动……动议权对促进作出重要决策起着关键作用”。许多思想库绝不是为研究而研究，他们有着明确目的：为政府和国会提供政策选择，力争尽快使研究成果变成政府行动。正如乔治城大学战略和国际研究中心创始人际布希尔所说，“在过去的二十多年中，战略和国际研究中心很明显地帮助了政府政策的形成”。
（２）提供学术思想、充当认识机构。思想库的任务不仅在于提出具体的政策方案，而且在于发现和传播短期内不会成为政策的学术思想，在于坚定不移地追求长远的目标，而不是眼前利益，它关心的不仅是国家、民族、人类的现在，而且着眼于未来，在于发掘社会发展的新思想，寻找社会发展的潮流，并使决策者逐渐接受这些思想，这是思想库活力所在。首先，提出代表某个权势集团的未来政策思想。思想库的影响不仅在于它的知识，而且还在于它是“政治性的”。就如传统基金会会长埃德温·福伊尔纳所说，保守思想库的任务在于创造８０年代以后能真正体现美国社会价值的保守观念，而传统基金就是这场静悄悄的革命的先锋。美国遗产基金会的一位人士也说，我们是保守主义革命的思想突击队。其次，提出关于人类未来的新思想，及时敲响人类社会所面临问题的警钟。思想库决策研究和决策咨询都具有强烈的未来研究倾向，对未来的探索是现代思想库区别于一般研究机构的主要标志之一。比如，乔治城大学的战略和国际研究中心从战略角度出发，对世界经济和能源以及科技和通讯信息等项目的研究，侧重于“预测未来”，他们多年前曾提出这样一个论断：70年代的能源和80年代的信息是各国政府面临的突出问题；还提出“信息就是力量”的口号。这些论断已被证明或正在被实践所证明，对各国政府的决策起着指导性、方向性作用。
（３）提供政策结果信息，充当评估机构。思想库一般注重评估政府各种政策和计划，在政治生活中，起着一种“社会医师”的作用。比如：日本综合研究所在国内就有“诊断社会机能的医生”之美称。思想库通过对政策进行检查、评估和衡量，来评判政府政策利弊得失，是否有效运转，是否符合政策制定规则，是否或如何影响或改变了政治体系所面临的政策问题。从中不断地寻找和发现存在的问题，提出解决问题的方案，从而影响政府政策实施的持续时间和范围，改进了政策的实施战略和程序、强化政府施政能量。这也是思想库活力所在，是它生存下去和获得资助的必不可少的条件，要取得资助，就要别出心载提出新思想，供人们选择；而要有新思想就必须去发现问题，寻找问题。许多政策问题正是在这种良性循环的机制下不断产生出来的。
不管出自怎样的动机和动力，思想库作为政策的评价者和“社会医师”，诊断社会问题，发现病状，寻找原因，预测后果，开设药方，使社会问题得到研究，具有积极意义。首先，这有利于决策科学化。思想库评价可以超越少数政策制定者的有限见识，独立地、客观地而且更为广润地对政策进行评价和鉴定，它综合各个方面对于政策的态度、倾向，及时提出对政策的修正、补充甚至推翻，有效地改进了政策制定目标，促进政策科学化和社会改进。其次，有利于决策民主化。广大专家、学者参与对政策的评估，可以看作是他们的一项基本民主权利，通过政策评估，促进政府决策行为的民主化。
（４）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。思想库是知识界精英汇萃之地，由各方面一流的专家学者组成，它的存在表现了现代西方社会的知识界利用智力资源干预和介入社会政治生活的倾向。兰德公司资源研究员Ｋ·索罗门指出，研究人员参加政府使其研究成果直接为制订政策服务是思想库影响决策最大的方面。美国当代问题研究所则宣称：“思想库不光是思想”。首先，思想库的这种作用直接表现在把思想库人员专家安排到政府重要岗位。不管华盛顿是民主党还是共和党政府，思想库对政府都是很有影响；不论谁当总统，他都必须聘请思想库这些“深思熟虑”的人来管理政府。就象美国学者伦纳德·西尔克所说：“华盛顿卫队换岗，就是对一位新总统来说，提携那些支持总统任职目标的杰出思想库成员，同时又把他们的对手从前一届政府中辞掉，送回到思想库中去”。据统计,美国政府中约有1/3以上的高级官员来自著名的思想库。例如美国前总统乔治·布什就是对外关系协会、美国企业协会的成员。企业研究所３０多名高级研究员中有一半在政府中担任过要职。
其次，思想库专家直接参与政策制定工作。在美国，由于政治家缺乏一定的技术、时间和精力来解决涉及核能、环境保护、职业安全、通讯、平等就业一类的复杂问题，给专家在政策制订中起作用创造了机会。专家拥有丰富的知识，掌握着先进的技术方法，面对大量的动态信息和瞬息万变的复杂的社会问题，优化组合的专家团体以高智能和整体结构发挥最佳功能，提供最优化选择、其研究成果常常成为提案的基础。正如那格尔所说：“问题越复杂越要求专家分析，社会及经济计划的扩展就是如此，我们已经看到官僚机构使用的顾问团体越来越多，这种变化和问题复杂性有关，立法者通过给行政官员授权来推卸责任，行政官员又把责任推给顾问一部分”。这说明专家、学者已经成为最基本的政策制订者，他们不再是社会舞台上冷静的观察者，而成了政治舞台上强有力的参与者，发挥着越来越大的作用。由于专家参与政府，一方面可以使政策方案更合理，另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受。
第三，参与竞选，影响公共政策制定。思想库活动是西方民主参与制的一种形式。有许多人就是从参与政策研究机构的活动开始继而参与政治活动的。思想库成员依靠自己对政治过程的了解和专门的分析技能来参与竞选或支持候选人，他们把自己的个性和价值观溶入到政治过程之中，帮助候选人制定政策和策略。乔纳森·奥尔特说：“政治顾问凭借他们的权利正在成为重要的政治精英”。他们形成一种重要的政治势力，他们决定竞选过程甚至通过与当选者的关系影响公共政策的制定，他们不再是简单地受人使唤，他们通过赢得选举，而实现自己的政治目标。比如，三边委员会主要成员、国际关系问题专家布热津斯基曾帮助过包括休伯特·汉弗莱、伯奇·贝赫、爱德华·Ｍ·肯尼迪、享利·杰克逊、沃尔特·蒙代尔和吉米·卡特在内的许多著名人物。卡特当选总统后，他被任命为国家安全顾问，对中东问题的和平解决起着决定性作用。
（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。大众传播媒介的发展，使社会成了一个开放的系统。通过大众传播媒介，社会的各种问题和信息，就能及时地得到反映和传播。由于每个社会成员都有自己特殊的生活环境和问题，政策往往是不被理解的。而一项政策要有效执行，就必须被理解，要让公众信服政策制定的指导思想。一些政策无效并不是政策本身问题，而是观念和大众认同的问题。美国政策科学学者叶海卡·德洛尔指出，公众作为影响政策制定与执行的重要因素参与了政策运行的全过程，并扮演了重要角色；公众对政策的反应与教育程度、价值观念、政策科学知识有关，为了使政策能收到预期效果，促进公众行为的良性转化，为克服逆境创造条件，对公众进行政策启蒙教育就成为一项基本工作。教育方式有二：一是进行广泛持久的政策科学知识普及教育；二是利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育。
现代思想库起着把政府的基本政策传播给大众，把各界的观念传播给决策者的作用。它们十分重视利用舆论工具，来扩大自己的影响。首先，每当国内发生重大政治问题时，它们就在电台和电视台上介绍背景、分析原因、提出对策，掀起一个个浪潮，借以引起公众和舆论的关注，启发人们的兴趣，从而达到宣传效果，以左右决策。比如，美国企业公共政策研究所将每月一次的“AEZ公共政策讨论会”录像、录音，然后在美国的200个电视台和400个广播电台播放。又如美国对外关系协会以“重大决定提纲”为中心的外交政策讨论，参加者多达20余万人。其次，大量出版丛书、专题著作和刊物，宣传自己的研究成果，影响人们的思想观念。由于思想库研究成果新颖、独特，对人们的思想起着潜移默化的影响，改变着人们对某个问题态度，从而形成一股力量影响决策层。比如，美国企业研究所每年的出版物达110种，布鲁金斯学会每年的出版物达84种，这两个思想库都有专门的出版发行人员，采取推销和捐赠相结合的办法尽力使其研究成果传播到最广泛的社会领域。兰德公司每年发送给政府、大学、社会团体以及企业的出版物超过30万册。第三，组织名目繁多的会议和讲座。企业研究所平均每周都有一、二次这类活动，每年12月份举行一次为期十天的年会，参加者达上千人，有官员、学者、企业家、记者等。布鲁金斯学会专门设立一个“高级研究计划部”，每年邀请500名左右的政府司、局级高级官员与学者、议员、企业家讨论政府面临的问题。第四，派学者走出大门，到外边演讲。思想库和政府、国会都有密切联系，经常参加国会的各种作证活动，用以宣传自己的观点和主张，并经常和政党相呼应，从而参与某些立法过程。另外，经常到大公司、企业和大学讲课，也是一种常见的动员舆论的方式。
三、现代政策研究组织的研究方法和手段现代思想库与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学理论和先进技术，而不是只凭个人经验、知识和能力进行经验推理和判断。它是在群体活动中，运用反映最新科学技术水平的大型实验设备，利用一整套科学的方法，在获取并及时处理大量信息基础上进行研究。这些方法和设备是政策研究的物质基础。思想库向政策制定者提供有足够情况依据的政策建议，使决策得到改进。为此，它们不断地探索着各种科学的研究方法。
那格尔认为，思想库的重要作用就是“发展了政策研究的方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其它政策分析法”，包括决策理论、可行性研究、预测技术、调查研究、PPBS、成本效用分析等方法。这些方法与技术为思想库形成自己特色奠定了基础，促进政策科学的发展。在那格尔看来，思想库的出现，促使人们逐渐把政策分析看作科学研究的一部分，承认它符合科学方法论的规则和程序，具有潜在的“确定性”，使我们完全开始把科学知识和社会政策联系在一起，认为社会政策是经得起科学发现定理的考验的。这说明思想库创造的方法的科学性、实用性和有效性，它们在政策研究和政策咨询中源源得到验证，大大提高了研究结论的可靠性。思想库在研究方法上特别注意强调如下几个方面,
（１）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想。所谓“反向学科”就是在基本规律和对现实世界的看法等方面与其所学专业完全不同的学科。譬如，应当促使经济学家吸收一些心理学和哲学知识、历史学家学习一些决策科学的基本模型等等。
（２）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，把自己的专题研究同全面形势结合起来，拓宽研究思路；并通过一定时间在政府部门工作，到其它国家供职，理论和应用研究交叉进行方式，来拓宽视野和专业知识。
（３）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。
（４）鼓励创新，不断构建新的方法论。鼓励大胆冲破传统束缚、破除迷信、发挥创造精神，把历史知识和比较知识作为当代政策研究的基础背景，以重大决策失误排除方法作为优化模型和“择优”模型的补充。
（５）仍然肯定经验和推理的作用，重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的头脑”，计算机只是手段和工具。比如伦敦国际战略研究所强调他们的研究工作方法是“一支笔、一张纸和一个脑袋”。
同时，思想库也非常注重运用电子计算机、缩微胶片、表盘和全息图片、数据库等强有力的工具。这些工具对现代思想库产生了深远的影响，主要是现在：首先，将这些工具用于思想库的科学管理，诸如人事、资金、课题和专家咨询系统之中。其次，将这些工具用于思想库的研究和咨询，诸如大量计算、建立模型等之中。第三，这些工具本体的开发应用，也是思想库的重要研究领域。
总之，思想库是西方政治生活的一个缩影和重要组成部分，是政策科学的发源地和主要研究机构，它对社会的影响不可低估，它是决策过程必不可缺少的环节；它的出现在一定程度上带来了社会管理上的规范性，减少了决策的主观随意性，增加了科学性。虽然意识形态不同，但思想库中一些带有规律性东西和研究方法，对我国公共决策科学化、民主化有一定的借鉴和参考意义。
四、中国政策研究组织的现状与改革现在，我们回过头来看中国政策研究组织的情况。先介绍中国政策研究组织的类型，对它的现状做出评价，再讨论它的改革与发展问题。
１．中国政策研究组织的类型
现代政策研究组织是人类决策活动进入新的历史阶段的直接产物，它主要在西方国家发展起来。我国只是到了20世纪80年代初，随着历史经验的总结和现代化建设的需要以及决策科学化、民主化的要求，才逐步发展起来。目前，政策研究组织已成为我国现代决策组织机构的重要组成部分。现有的政策研究组织大体可分以下四种类型,
（１）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织。如中共中央政策研究室，国务院发展中心、国家计委信息中心以及隶属各省、自治区、市、县的政策研究室和发展研究中心。它们主要对国家和各地的政治、经济、科技、教育政策进行可行性、战略性、综合性和长远性研究以及对未来社会发展进行预测分析。其职能不仅为党政决策部门提供政策方案，而且帮助决策部门选择方案。主要特点是对实际情况比较了解，获取信息的渠道比较广、比较灵通、贴近决策，成果进入决策机会多，人、财、物比较充足。
（２）行政性和学术性相结合的政策研究组织。如中国人民银行金融研究所，国家体政委经济体制改革研究所等。这些机构具有资料全面、理论基础较扎实，利用所隶属部门有利条件，较容易取得信息，较好地做到理论和实际相结合，制定政策方案实用性强，成果在本部门处于领先地位，对政策的制定和运行影响大等特点。
（３）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。如中国社会科学院金融研究中心，中国人民大学软科学研究所学、复旦大学发展研究院等。这类机构具有学科广、人才多、专业知识扎实、基础资料比较系统，不受行政组织的束缚，研究与教学并重，研究与人才培养并重等特点。
（４）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织。如中国管理科学研究院、深圳综合开发研究院等。这类机构具有独立性强，不受行政机制的制约，熟悉技术方法，直接体察民情民意，效率高等特点。
（５）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。如原来的中央顾问委员会、对外友协、上海“开发浦东”咨询小组等。其特点是对行政运行机制非常熟悉，经验丰富，可以直接参与决策。
目前，我国政策研究机构已扩大到各个层次和领域，集中了一大批多学科的专家、学者和前官员，形成了高智力的研究群体。这些组织的发展和壮大，标志着决策科学化，民主化的意识在我国逐步由上而下得到普及，有效地展示了知识分子和人民群众对不同层次的领导决策活动的参与，为实现决策科学化、民主化提供了建制保证。
２．中国政策研究组织的现状中国政策研究组织为我国的改革开放和现代化建设做出了积极贡献。主要表现在：第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向。例如，国务院发展研究中心牵头完成的《2000年的中国》课题研究，对中国未来发展、有利条件、制约因素、总体战略和具体对策提交研究结果，为中国的改革和发展进行了科学论证。该项研究提出的发展战略和上百条政策建议，成为制定“七五规划”的主要参考文件。第二，为决策者提供具体的政策措施和建议。如，国家计委经济研究中心提出的《九十年代发展农业的对策》、《理顺煤炭价格》、《控制消费需求增长过程、改善国民收入分配格局》等报告，在实际工作中产生了重大影响。第三，对个案进行论证和分析，提供科学依据。如《三峡工程综合评价》、《宝钢长江引水工程可行性咨询报告》等。第四，随着改革开放的进一步深化和全球经济一体化的趋势越来越明显，我国的各级决策中枢也越来越认识到决策科学化、民主化的重要性，如2003年初广东省政府组织了11个课题向全社会公开招标，这11个课题涵盖了当前广东省政治、经济、社会等领域需要解决的一些重大问题，而这在广东省政府的历史上是从未有过的。
但是，由于受各种因素的干扰和制约，与西方发达国家相比，我国的政策研究组织在很多方面还存在比较大的距离，一方面，体制内的政策研究组织存在功能“虚化”的问题；另一方面，体制外、尤其是民营政策研究组织作用小、发展慢。当前各地大量存在的行政效率低下、一些重大项目建设的决策失误以及政策制定和执行的随意性与非程序化等一系列问题，都与我国决策体制的不合理，忽视政策咨询参谋作用有很大关系。我国的政策研究组织尤其是那些官方组织，普遍存在行政性太强而自主独立性和学术性偏弱的弊端。这些组织往往是作为党和政府的职能部门来设置的,其内部组织结构、工作方式、工作条件和管理方式与其他一般职能部门并无两样,大量的行政性和事务性工作占据了日常工作的大部分。这种体制容易导致条块分割、各自为政、行政干扰以及成为领导人的“秘书班子”等问题。有的政策研究组织在研究中习惯于贯彻领导的观点,唯领导意志是图，主要工作就是为领导人起草文稿，充当领导人的“应声虫”却提不出什么有价值的创见；有部分政策研究机构在研究中则热衷于为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找论据，研究机构的任务只是为领导者个人意志的注脚，缺乏开拓性和创新性，御用咨询多。这样,政策研究就失去了应有的客观性、公正性和科学性，政策研究组织对领导决策的影响甚微，智囊作用很难充分发挥出来，而这样的决策也就很难谈得上是科学的决策了。
在我国的决策实践中通常的情况是：先按领导层的意图定好决策方案，然后交由专家学者进行分析和论证，把专家参谋咨询搞成类似于成果鉴定（而且经常似乎也有这么一种倾向：意见相同的专家学者请得比较多，而反对者的观点常常被忽视，歌功颂德的声音大于反对批评的声音），这完全限制了专家学者的智囊作用和影响力，使政策研究组织受到“虚化”和成为摆样子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多决策信息实行“对内封锁”，造成许多研究素材的收集往往是“出口转内销”，很多东西外国的机构对我们已经研究得很透了，而我们的政策研究组织往往还不清楚，或者明明知道也不敢研究，不敢说真话，逐渐蜕变为可有可无的虚无缥缈的机构。
改革开放以来,我国政策研究组织的人员素质虽然有了一定程度的提高,但仍存在不少问题：由于很多地方往往把政策研究组织作为安置那些即将卸任的政府官员和机构改革后进行人员分流的“落脚点”，政策研究咨询的参谋作用受到不同程度的歧视和弱化，研究人员的年龄和知识结构很不合理，知识老化现象比较突出；在研究方法和研究手段方面，我国的大部分政策研究组织所采用的基本上还是一些原始传统和简单的研究方法,政策分析能力弱，研究水平和研究成果还停留在较低的水平上，已远远不适应现代社会的需要；另外,不少地方政策研究组织工作环境较差、地位待遇不高,以及研究成果不受重视、研究缺乏独立自主性等,也挫伤了部分政策研究人员的积极性和创造性,导致政策研究组织往往难以吸引并留住优秀人才。
３．中国政策研究组织改革与发展的思考江泽民同志在十六大报告中明确指出，要改革完善我国决策机制，推进决策的科学化民主化。针对政策研究组织目前存在的问题，以及改革开放和市场经济发展对决策科学化、民主化和法制化所提出的更高要求，我们必须下大力气，采取各种对策，推进政策研究组织的改革与发展。
（１）大力发展民间政策研究组织，充分发挥其参谋咨询作用。
民间政策研究组织具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点和优点，是公共决策的科学化民主化的重要一环。因此，必须下大力气，建立和发展民间政策研究组织。首先，要把研究和决策两个职能区别开来。民间政策研究组织应具有在法律允许范围内自由研究政策问题的权利，而党政领导机关的职能主要是决策。其次，动员专家、学者、离职、退休政府官员，建立、参加民间政策研究组织，政府通过鉴定合同，委托研究，实行有偿服务。第三，健全社会化的政策信息中心及其覆盖全社会的信息网络。第四，建立起民间政策研究组织与决策子系统和官方政策研究组织的制度化联系，建立起强大的决策咨询后遁。第五，要在制度上将专家咨询纳入决策程序，重大决策要做到先咨询后决策，建立规范的重大行政决策公开咨询机制，特别是引入行政听政制度。
要通过民间政策研究组织的发展，广泛集中民智，转变传统的决策观念。对于一些重大的决策来说，政府不妨把一些相关课题向全社会公开招标，通过“利用”或“购买”获得需要的各种方案，择优选用。所谓“利用”，就是尽可能有效地利用下属政策研究机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案。所谓“购买”，就是拿出钱来，委托社会上的专家、咨询系统进行专题研究，提出决策方案。
（２）创造条件，确保政策研究工作的相对独立性。
为保证决策研究和决策咨询的科学性，保证研究成果质量，必须进行相对独立的研究，这是西方思想库的一个成功的经验。在西方发达国家，不管是官方还是民间的政策研究组织，绝大部分都是自由接受委托,独立进行研究,一般不受他人的约束和限制,独立进行研究,象兰德公司就提出以“不为任何个人或权势集团服务”为自己的宗旨，故能比较客观、公正、中立、准确地进行各项咨询研究。因此,要想充分发挥政策研究组织的参谋智囊作用,真正实现决策的民主化与科学化,就必须认真采取切实有效的措施,减少行政干预，千方百计保证政策研究组织的研究活动的相对自主权和独立性。政策研究组织在为决策咨询时，“谋”和“断”之间是一种基于合同的平等互利的合作伙伴关系，彼此的权利和义务都应该由合同加以明确规定，不能去捉摸委托者的意图而投其所好，也不能为已有的决策作论证，更不能因名人的言论而改变自己的主张，要通过不同观点和学派的自由争论取得最佳方案，发扬实事求是的治学精神，为了保证研究工作的独立性和自主性，还应该拒绝接受一些附有不适当条件的研究合同或捐款。
为此，首先，要从法律上对政策研究组织的地位、性质、作用、经费来源做出明确规定；其次，要在政策研究组织内部实行高度分权体制，研究人员不受政策研究组织内部的行政约束和思想约束，所有成员一律平等，创造一个百花齐放，百家争鸣的学术环境，保证研究人员以自主方式，自由而开阔地思维，多角度地进行独立研究，具有课题选择、分析问题角度、研究方法选择和价值判断独立性；享有设计和评估各种备选方案的自由，可以重新界定政策问题，怀疑已被接受的政策范式；要保障研究工作不唯上、不唯书、不唯传统、不先入为主，不搞奉命论证，御同咨询，不为“长官意志”所左右，不诠释‘指示精神’。第三，研究成果要具有独立性。研究成果的价值不以是否为政府所采纳为标志，除事关国家安全、稳定等不宜公开的材料外，研究机构可以通过发行出版物，举办报告会、研讨会形式，广泛向社会公众及政府公布其研究成果，传播信息、反映社会舆论。同时，汇集各界人士的思想、建议，共同为建设繁荣、富强的国家献计献策；并向民众进行政策教育，启迪民智，实现决策民主化。第四，允许行政人员和领导唱对台戏，分清政策研究组织和秘书班子的不同性质，在发挥研究人员智能作用上，不能采取“少数服从多数”的做法。
（3）加强政策研究机构总体设计和协调，正确处理好决策者与政策研究组织的关系。
各级决策中枢必须从思想上高度重视现代政策研究组织在现代公共行政决策体制中的重要作用，进一步加强和完善各级各类政策研究组织，整合体制内政策研究组织的力量，该撤的撤、该并的并，确实提高工作效率。为克服“各自为政”，“各为其主”，力量分散，低水平重复，缺乏总体规划、协调的弊端，必须结合我国实际，在各省设立“脑库”总管，担负起综合协调、组织指导工作，发挥不同层次政策研究组织的不同作用，让它们各有侧重，各有特色、互相补充；另一方面，加强横向、纵向联系，互通信息、交流出版成果，合作开展成员的培训和兼职，共同举办研讨班、培训班，就共同感兴趣问题成立研究小组，交流管理经验等等。
科学的决策必须有科学的政策研究，但政策研究只能帮助领导决策，而不能替代领导决策。因为定性定量的问题专家可以通过技术手段分析，而一些无法计量比较、随机因素多的问题，就只能由决策者根据经验和见识，经过周密思考，做出判断和决策。同时，政策研究组织是按严格科学方法与程序制定方案，而决策本质因素往往不是技术的而是政治的，有些问题由于社会现象的随机性，产生了人们对事物认识的不确定性，就需要决策者根据实际，凭胆识和判断进行决策。因此，领导者一方面要紧紧依靠政策研究组织；另一方面，又不能为政策研究组织所左右，以政策研究组织研究结果代替“决策”。“谋”和“断”两种职能应相对分开，不能混淆。
（4）借鉴国外政策分析的先进技术，改进我国政策研究的方法及手段。
现代政策研究组织与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学理论和先进技术，而不是凭借个人经验、知识和能力进行经验推理和判断。为此，不管是体制内还是体制外的政策研究组织，都应该不断地探索各种科学的研究方法，大胆借鉴国外政策分析的先进方法、手段和技术；同时要进一步加强对公共决策、政策研究的基础理论及方法论的研究,并不断提高学术水平,为出高质量的政策研究成果提供理论基础和方法保障。
西方思想库所创造和运用的一整套政策分析的方法和技术，大大提高了研究结论的可靠性，这对我们有一定借鉴意义。我们应抛弃、克服政工式的论证和“先成绩，后不足，再建议”的八股式研究，消化吸收先进的理论和方法，从我国实际出发，把一些被实践证明为行之有效的研究方法，如价值分析、制度分析、比较分析、计算机模拟等同我国传统的“解剖麻雀”、“摸石头过河”、“先试验、后推广”等研究方法结合起来，通过定性与定量分析，深刻认识事物的关系和本质，并根据分析结果，提出多种解决方案，推动规划、预测、论证和决策向科学化、精确化发展。
（5）加强培训，提高政策研究组织和研究人员的整体素质和研究水平。
精悍的研究队伍，合理的、科学的知识结构是思想库成功的基础，兰德公司把成功的首要因素，归功于公司富有创造精神的男男女女。可以说，现代思想库整体知识结构和个体知识结构的优化和协调，是最大限度地发挥其创造性和社会功能的保证。因此，必须首先优化我国政策研究组织整体知识结构，根据研究需要，形成不同知识优势的个体合理配置，机构应由包括自然科学家、社会科学家、经济学家、工程技术人员、政策分析专家和有丰富政府工作经验的人员所组成。其次，必须提高研究人员个体素质，包括提高政治素质——只有讲政治，才能统揽全面，保证正确政治方向；提高文化、业务素质——做到精博结合，培养研究人要头脑清楚、灵活，有独立分析、判断问题和解决问题能力以及运用先进科技手段，科学理论能力。再次，使人才合理流动、更新，保持研究队伍的年轻化和知识、信息的流动，增强活力。
从事政策研究咨询是一项知识含量非常高的职业,人才素质的高低直接关乎组织的命运。作为现代政策研究组织，在录用人员时,要求学术造诣和实践经验并重,选拔那些博中有专、专博相济的复合型人才，不断优化梯队结构和知识结构，要求研究人员讲求团队合作，愿意献身于解决实际问题，具备服从科学的精神和追寻真理的品质等。政策研究组织还要不断强化人员的培训与交流,积极与高校合作，采取委托培养等方式，把一些有潜质的人员送到高校去进修等，加快知识更新的速度，培养非凡的洞察能力、合作能力和专业转变能力，要尽可能创造各种条件，让研究人员经常与决策机构和相关人员多接触,有助于全面了解决策的具体过程。同时，对每个研究人员都要制订严格的考核、晋升和淘汰制度。在利用和转化专家咨询成果时，要正确处理决策者与专家咨询之间的关系，防止和克服两种错误倾向：一种是把专家咨询成果搁置一边、装门面、做样子、为咨询而咨询的形式主义；另一种是照搬照抄专家咨询成果、把专家咨询成果当作决策本身，成为专家咨询成果的“收发室”的教条主义，真正做到多“谋”善“断”。
总之，我国政策研究组织已经有了长足的发展，并在政治、经济、文化生活各个领域日益发挥着重要作用，但由于种种因素制约，其功能尚未充分发挥。必须共同努力，建立起一个比较完备的、符合我国国情的政策研究组织系统。
[案 例]
一、美对华应采取“遏制接触政策”(
——美国兰德公司分析家向政府建议
美国兰德公司9月10日发表一份新闻公报，题：兰德公司分析家们敦促美国在对华政策问题上做出重大改变。
兰德公司的一些分析家对华盛顿长期以来实行的对华接触政策提出批评，同时也对许多对此政策持批评态度的人所赞成的遏制政策予以摒弃，他们今天敦促实行一项新的对华政策，并且称之为“遏制接触政策”，目的在于既能维持合作关系，又能抵御将来中国对美国的利益和目标形成的挑战。
这项提议出现在《美国与崛起的中国：战略和军事影响》的报告之中，这是一份内容广泛的报告，既探讨了影响中国国家安全行为的种种决定因素，又提供了对于中国军事现代化努力的最新估计，还研究了美国的政策选择。这份分析报告建立在历时两年，专门为美国空军而进行的调查研究的基础之上，主其事者是兰德公司的高级战略家，前负责政策计划的国防部副部长帮办蔡迈·哈利勒扎德。
这份报告指出，北京正在朝着“提高综合力”的既定目标前进，这是一个长期的目标，而不是一时的应急之需，尽管从一些世界水平来看，中国的军队在一些领域中，包括导弹、光学、激光和核武器，还远远落在后面。但是，中国认识到它们的弱点，国防开支正在不断增加。这份报告估计，与1991年相比，1998年的预算实际增加了54%。
鉴于美国的防务努力没有出现重大的减少，在今后的半个世纪里中国不可能在世界上与美国的力量分庭抗礼，平起平坐。不过，分析家们认为，如果中国自己的国防建设按照目前的速度进行，那么，在15－20年内，中国可能成为“一个可怕的、多方面的地区强国”。到那时，中国就有能力争夺对东亚的海洋和空域的控制，在战场上投入各种各样的远程武器，对美国在信息领域的支配地位构成挑战，同时给美国本土造成一种加大了的战略核威胁。
这些都表明，中国可能成为一个咄咄逼人的竞争对手，不过，其他可能出现的情况，比如中国的民主化或者对国际标准的适应，或者国际经济利益的不断加强，可能产生一种更加积极的结果。考虑到风险很大，而且前途难以预料，美国应该如何同中国打交道？
这份分析报告指出，布什和克林顿政府实行的接触政策存在三个缺陷。首先，结果“不如宣传的那个样子”——接触政策没有能够阻止中国研制化学和生物武器（尽管中国是禁止这些武器的条约的签字国），也没有能够阻止中国向巴基斯坦和伊朗提供导弹。其次，如果中国表现不好，这种政策没有提供一个反应的基础。最后，这种政策建立在一种假设的基础之上，即帮助中国发展经济和技术，最终将产生合作性的行为表现。如果这种假设错误，接触只会帮助中国成为一个威胁更大的对手。简而言之，接触并不能说明必须采取哪些措施才能保护美国的利益。
不过，一种试图遏制中国，降低中国力量发展速度的政策也不合适。首先，这样需要在国内取得一定程度的一致意见和动员，在国外取得一定程度的盟友的支持，这些要求不切实际。
这样将会丢掉接触政策带来的对于中国政策的影响。最为重要的一点是，这是一种宿命论的政策，一种自身可能成为事实的预言，中国现在还无法在东亚处于支配地位，这种结果并非远远不可避免，遏制政策忽略了这样一种可能性，即美中关系可能会以一种令人满意的方式发展。
在这些作者们看来，现在所需要的是一个超越两种战略的“第三条道路”。他们提出的政策将“一如既往地吸纳中国进入当今的国际体系，同时，既要准备可能对这种体系形成挑战，又要设法说服中国领导阶层：这种挑战很难构成，执行起来极其危险。”这样做的目的：“突出中国阶层面临的基本选择，指出其他选择都会面临严峻的形势。”
“遏制接触政策”应该——
△继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。
△避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。
△加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。
△既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。”
在结尾处，这份报告对上升之中的中国力量对美国整体军事，尤其是空军，可能产生的影响进行了长长的一段分析。将来需要做的事情包括：防御弹道导弹和巡航导弹；制订在核武器、化学武器和生物武器威胁之下的行动新概念；增加接近东南亚设施的机会；一如既往地接近日本和韩国的设施；着重强调远程武器系统的重要性。
分析家们警告说，美国还必须准备对付中国利用突然袭击造成既成事实的军事主张。这种倾向在台湾海峡目前的紧张局势中可能非常适用。
二、美应对中国实行有限接触政策
——美国布鲁金斯学会政策分析家贝茨·吉尔的建议(
布鲁金斯学会对外政策研究高级研究员、布鲁金斯东北亚政策研究中心主任贝茨·吉尔在美国《外交》杂志7－8月份合刊文章“有限接触”中指出：美国新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
确定对华政策
1998年6月美中首脑会晤一年后，双方关系的发展艰难前行，几乎到了停滞状态，朱镕基总理最近的美国之行受到核间谍案和侵犯人权问题传言的干扰，未能就中国加入世界贸易组织（WTO）达成协议。双边年贸易逆顺差达600亿美元，而且在继续增长；1999年中国可能会成为美国最大的逆差贸易伙伴，1989年天安门危机的悲剧记忆仍挥之不去。意外轰炸中国驻贝尔格莱德使馆事件导致已经被激怒的中国反对美国领导的对南斯拉夫采取的行动。最糟糕的是，笼罩在华盛顿对华政策问题上的高度党派化的气氛扰乱了对稳定这一重要而动荡的关系生死攸关的清醒冷静的思考。相反地，两国的联系所包含的不过是机械的谈判和微观的问题。双方一年前刚刚宣布的“建设性战略伙伴关系”究竟怎么了？
就美国而言，改善与中国的关系取决于两个因素：与中国就战略利益和分歧达成谅解，国内支持这一谅解的共识。这两个因素均未得到应有的持续正常的重视。这两个支柱至少已有十年，甚至更长时间不见踪影了，冷战结束十年后，世界进入了一个更加复杂的国际时代，美国再也承受不起任凭对华政策自由发展了。
共同基础即便是在双边关系陷入困境的时候，美国与中国也有一系列共同的经济、安全和政治目标，至少，两国应避免可能导致冲突的战略误解，应当协同努力，加强稳定，鼓励经济发展。
中国所盼望的是一个有益于它进行迫切需要的社会和经济发展的国内等地区和平环境。美国最有资格给予或拒挠这种企盼，美国可以影响 石油供应，鼓励南亚采取核克制态度，帮助亚洲重新激活经济，限制朝鲜搞边缘政策。鉴于美国的财富和经验，美国有能力向中国提供某些最直接的援助，帮助它实现政治和经济自由，实行法治，并使它的金融体制从不稳定和不负责任走向比较稳定和负责任。但是，美国也有能力在贸易谈判中对中国施加独一无二的压力，鼓励台湾自治，支持日本发展军事能力。
另一方面，中国具有最大的潜力，支持或干扰美国在东亚的利益。
中国和美国在限制伊斯兰原教旨主义扩散方面具有共同的利益，特别是在西南亚和中亚地区，双方都希望俄罗斯妥善处理骚乱，希望日本继续维护该地区的稳定。此外，在促进全球秩序和经济发展的机构中，如果中国具有较大的利害关系，其国与中国都将受益。作为全球安全协议的签约国，华盛顿和北京在保证条约得到实施的问题上享有共同利益。一言以蔽之，如果中国不仅接受国际惯例，而且参与制定，监督和确保它们得到实施，那将有利于美国。
意识形态的巨大差异虽然存在这些共同关心的利益，但是美国与中国在许多问题上的观点存在根本性分歧，如全球化、民主化、国家与公民的关系以及人道主义干预等，尽管这些意见分歧不应夸大，但也不能忽视。
就经济方面而言，中国面临的困难基本上源于对全球化和开放市场的好处存在根本性的模糊认识，共产党领导人担心美国搞经济、政治和文化垄断，特别是中国正处于市场经济过渡期，容易受到冲击，这些观点在慢慢减弱，但是由于朱在访美期间未能就中国加入世贸组织达成协议，那些观点可能又有加强。
虽然美国与中国在某些安全问题上进行合作是可能的，但是双方在未来世界秩序的结构问题上看法不同，北京坚决反对它所认为的华盛顿令人担忧的倾向于单方面采取行动的趋势。与许多其他国家一样，中国不支持美国领导的对热点地区的干预，比如科索沃和伊拉克，并对美国可能在朝鲜采取军事行动表示严重关注。美国通过武器销售和政治承诺支持台湾是双方关系不断紧张的一个根源，中国1998年7月发表的国防白皮书毫不遮掩地多次影射美国，认为霸权主义和强权政治仍然是世界和平与稳定的主要威胁：认为冷战式的思维仍然盛行；认为扩大军事集团和加强联盟力量加剧了国际安全的不稳定性。
北约轰炸中国驻贝尔格莱德使馆更激怒了中国对于它所认为的美国任意采取单方面政策的长期以来处于一触即发状态的愤慨，这一悲剧性事件说明了美国的垄断地位，突出了中国的要对弱小，违反了中国长期强烈坚持的不干预别国内部事务的原则。
因经，即使能够克服轰炸使馆造成的直接影响，这一事件也必将长期痛苦地留在记忆中；直至未来，并将贯穿美中关系。
前进鉴于双方这些共同的利益和利益冲突，美国显然既不能鼓吹与中国的战略伙伴关系，也不能一笔勾销接触政策，说它不灵，真正需要的是为美中关系制定比较精细、现实和路线明确的规划图，具有中短期指导方针和适度可行的目标，取得明显进展对于稳定双边关系和美国国内支持美国与中国保持联系的选民情绪都有很大作用。
鉴于轰炸使馆事件造成的有害氛围，华盛顿必须致力于可以实现的与北京关系的3个具体目标；接纳中国加入世贸组织，维护朝鲜的稳定，促进中国进一步取得社会和政治自由。尽管其他问题也可以讨论，但是华盛顿不能指望取得立竿见影的变化。同时，如果克林顿政府确想看到美中关系取得进展，它必须把国内更多的政治资本用于争取广泛的公众支持。
在经济和贸易领域，政府应致力于与中国就其加入世贸组织达成公平的，商业上确实可行的协议。一旦达成协议，下一步的任务就是与北京合作，全面实施中国承担的世贸组织义务，确保台湾随后尽快加入。
其他经济问题将长期存在，应当是解决加入世贸组织问题后进行要认真讨论的主题所在，随着中国加入世贸组织，它要承担义务，重新处理双边贸易赤字问题将是自然而然的事情，但是，两国间基本的贸易失衡现象决定了美国对华贸易赤字不大可能大幅下降。
至于眼前的安全问题，华盛顿和北京应加强努力，保证朝鲜半岛的稳定，这种联手外交努力应包括：解决平壤的核武器计划问题，说服朝鲜停止继续导弹试验并协调人道主义救助行动。
在其他安全领域，将出现较大的长期困难。美国开始与东亚的其他国家——日本、韩国和台湾——合作，进行战区导弹防御系统研制，北京越来越视之为有政治企图，目的是在长期范围内对抗和遏制中国。
台北是导致华盛顿与北京产生分歧的最重要的安全问题。虽然克林顿总统一年前公开声明华盛顿长期以来的立场，即对台湾实行“三不政策”，可是中国认为美国与台湾的关系在逐渐加强。北京认为这种事态发展违反了美国的承诺，通过鼓励台湾顽抗到底，妨碍了两岸的最终统一，但是，美中25年前达成谅解所依据的状况基础正在消退，华盛顿和北京必须开创性地思维，找到更合适的解决办法。对美国而言，这意味着坚决澄清美国为台湾提供防御保护的义务，以及美国在和平解决两岸分歧方面的重要利益，这个争执最有可能引起美国与中国之间爆发战争，双方必须耐心努力，避免这一后果。
明年这一年，美国和中国可以加大刚刚起步的努力，提高中国的政治自由度。特别是在实行法治和基层选举方面。对人权的狭义理解忽视了中国的重大变化。
美国应认识到：改变这个地区是个长期的进程，人权方面遇到的挫折不应妨碍其他方面的进步。
作好准备正如尼克松总统作好准备以来每位总统所发现的那样，美中关系需要不断的关怀和施肥，不仅是建设双边关系，而且要鼓励公众支持它，美国的决策者必须更加努力地工作，促成国内对稳定的美中关系形成强大的共识。
最重要的公开性外交途径之一就是中美之间举行定期的、制度化的高级会晤。美国总统下一次访问中国最早也要到2001年。两国应把一年一次的首脑会晤当作一个惯例。而不是意外的外交收获“战略伙伴关系”的表现形式，如果总统级首脑会晤难以进行，其他正常的渠道就应跟上。
第二，建立共识要求国会与政府在对华政策方面进行更多的磋商，双方可以通过加强在更大问题上的交流来加强相互信任，比如搞好军队与军队之间的关系，保证涉及核实验室的科技交流的安全性，加强美国控制对华敏感技术出口的能力，政府和国会应更好地协调政策，互相明确切实可行的预期希望，当然，在有害的政治氛围中寻求国内支持较稳定的美中关系是困难的，华盛顿通过的大部分对华政策不是出击性的进攻，就是胆怯的控制危害性措施，即便是从国内政治角度出发，这也很说是合理的，而在美国重大利益面临威胁时，这完全是不负责任的，在对华政策上，出于政治原因的短期，而且是存有分歧的决策削弱了华盛顿有效地与北京打交道的能力。
美国领导人在美国利益及美中关系的强弱问题上必须讲实话，讲真话，至少，新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
如果美国的利益得到强烈而一贯的表述，美国的政策不仅公开承认美国与中国共同关心的问题，而且承认其战略分歧，那么接触的信心将增强，更多地国内选民将支持接触政策，此外，中国领导人将比以往更准确地理解美国对接触政策的和局限的看法。这种策略不应过分夸大中国的实力——这是一种太常见的倾向，不仅在国内存有分歧，而且等于承认了中国在外交争端中可以利用的心理优势。
十多年来，事实证明，美国对华政策取得成功的两个关键因素——与中国就战略利益和分歧达成谅解，取得国内支持这种谅解的共识——飘忽不定，在美国，这要归咎于政治局限，政策动向以及最近出现的不切实际的期望，但是，中国的政治、经济和军事发展日益显著，美国的对外政策领导人必须尽快稳定对华政策并争取国内较广泛的共识，中国有句谚语：千里之行始于足下，美国应当有一个美好的开端，越来越好。
[思考题]
简述官方政策活动者的政策角色及其相互关系。
如何看待非官方政策主体尤其是公民在政策过程中的地位与作用？
试比较中西方政策活动者的政策角色及发挥作用方式的异同。
为什么说思想库是现代化公共决策链条中不可缺的一环？
联系实际，论述如何发展与完善我国的政策研究组织。
分析上述两个案例，指出兰德公司与布鲁金斯学会的政策分析家所提出的美国对华政策建议的联系和差别，以及它们对美国现实对华政策的影响。
