第三章 公共决策体制
公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治－行政行为，实际上也是公共决策行为。正如著名的行政学家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说，公共决策体制就是政治－行政体制。
第一节 公共决策体制概述
要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”——决策权力，并介绍中西方公共决策权力的分配和运作方式。
一、公共决策体制的构成
公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组织谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是具备决策权力，从事决策活动的组织。
因此，公共组织的一般构成因素有：（1）人。人员是决策组织的核心；（2）财。包括维持组织存在所需的经费、决策活动的开支等；（3）物。包括组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办公用品，通讯器材等；（4）机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定；（5）职位设置。指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定；（6）权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相连；（7）权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认；（8）团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识；（9）组织目标。指组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的；（10）规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度；（11）技术。不仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”；（12）信息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程；（13）组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成诸因素中是最为复杂的部分。
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1）决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；（2）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说，规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。
二、公共决策体制的结构组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。
对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber）的科层式结构，泰勒（F.Tylor）“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。
1．纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。
管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。
2．横向结构同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。
横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。
随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：
（1）在横向结构上,一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。
（2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。
三、决策权力决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”。日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。
1．决策权力及其种类权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力；权力过程是指“某个特定行为者使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。
为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。
决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)，或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。
其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间，也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基础上形成的满意决策。
最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化，社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制做出相应的反应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将带来更大的压力和挑战。
根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中（如立法机关、行政机关、司法机关和执政党）拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公共决策过程中将发挥越来越重要的作用。
2．中西方公共决策权力的分配及运作公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。
（1）西方公共决策权力的分配及运作美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心，在有些国家，国家元首拥有实权，在公共决策过程中发挥着主导作（在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策中很少起实质性的作用）。
以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力，其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在内政方面拥有的权力和自由要大；而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。美国的行政管理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且作用也是微乎其微的。
西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说，西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。虽然这样，在西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少的考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制行政机构，从而获得行政大权。
（2）我国公共决策权力的分配及运作对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。
《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者得出结论：党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。
由此可见，不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此，中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时，我国其他的八个民主党派作为参政党，而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。
在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协调。由于传统的全能政治的影响，中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展，以及在公共决策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。
第二节 公共决策体制的类型
在本节中，我们将先介绍公共决策体制的几种分类，然后介绍当今国外的两种主要的公共决策体制（议会制和独裁制），最后介绍我国的公共决策体制，即人民代表大会制，目的在于在相互比较中加深对各种决策体制的理解和认识。
一、公共决策体制的分类可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作一个总概括性的分类。
1．首长制和委员会制首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历史悠久，从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。委员会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。
首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。
2．集权制和分权制集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制；分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。
集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。
3．历史上出现的基本决策类型在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便，我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。
表3 –1 历史上出现的公共决策体制类型类 型
最高决策权归 属
最高决策者(集体/个人)
主要存在时期
主要存在地点
主要决策方式
原始民主制
氏族等原始组织全体成员
全体会议
(集体）
原始社会时期，现代
各原始氏族部落，古埃及等
合议
神权制
神
僧侣、宗教领袖(个人）
古代、现代
现代海湾伊斯兰教国家（如伊朗）
独裁
君权制
神或专制君主
由宗教或传统产生的皇帝（个人）
古代、近现代
中国封建王权国家，现代君主国家（如沙特）
独裁
议
会
制
总统－议会制
名义上是“人民”，实际上是资产阶级统治
议会（集体）
总统（个人）
近代、现代
美国等
合议，三权分立制
内阁－议会制
议会(集体)
英国等
委员会－议会制
议会（集体）
瑞士等
人民代表大会制
人民
全国人民代表大会（集体）
现代
中国
合议，民主集中制
法西斯制
法西斯国家
政党领袖、国家元首（个人）
20世纪20－40年代
意大利法西斯国家、德国法西斯国家
独裁
军人独裁制
神或君主或人民，实际上是独裁者个人
军队首领
（集体或个人）
自古至今
各军人专政国家
独裁
上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分，这些分类方法可以使我们了解曾经出现过的决策体制类型，比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制，即国外的议会制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。
二、议会制当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立，它否定了君主专制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立，并不断完善和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。
议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单。”
实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反应了在议会及其内部需要有一种内部机制的愿望，分权制衡以避免重大决策失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。
议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制，但由于各国国情不同，历史文化传统不同，各国的议会制也不完全相同，有如下几种基本形式。
1．总统－议会制这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权，不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约。
实行总统－议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。
2．内阁－议会制这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；第二，议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行；第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；第五，议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。
实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。
3．委员会－议会制该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权；第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过；第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；第六，委员会委员的选任不受党派关系的约束。
实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。
议会制代替封建君主制是一大历史进步，在一定程度上促进了资本主义的发展。它提倡主权在民、分权制衡，用制度规范去避免决策失误，是最适合于资本主义的决策体制。但它没有真正实现主权在民，因为它的另一基石——代议制民主存在缺陷。
西方代议制民主的模式是公民选出议员，由议员代表人民参与政策制定，维护人民的利益。代议制民主也引进了直接民主的某些形式。在特定情况下，公民可以直接选出政治领导人或对公共决策进行投票。这固然有利于公民对政府的决策进行监督，维护其权利不受侵犯。但“直接民主要求尽可能的人尽可能高度的参与，而参加得人越多，每个人的作用就越少，多数人比少数人易操纵。”公民所掌握的信息与政府及官员所掌握的信息是不对称的，政府可能误导公民，使公民赞成对他们自身不利的决策。另外，直接民主成本高、风险大，除非是事关重大而又无严格时间限制的决策，否则，一般不宜使用。
间接民主模式“大大扩展了公民参与政治生活的空间，成功地解决了民主在现代社会和大国所面临的难题。”但资产阶级启蒙思想家卢梭认为“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能被代表的。”就是说，权力可以转移，但意志不可以转移。议员可以代表人民行使权力，不一定能代表人民的意志。权力尽管选举前，候选人向选民许下种种诺言，一旦选举成功，这些议员不大可能忠实地代表人民的利益。他们成为政府中拿薪水的人员，不受选民的控制。在各种利益集团的游说和劝说下，议员纷纷成为各种利益集团、不同资产阶级派别的代言人。议员、政府官员和利益集团相互勾结，相互利用，为各自的利益结成“铁三角”，最终损害选民的利益。所以，西方的代议制民主并没有真正实现主权在民，只是“每隔几年决定一次由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民。”
三、独裁制在民主有了高度发展的今天，世界上还有一些国家实行独裁制，国家的决策权由君主、宗教领袖或其他权威人物掌握。权威人物不是由人民选出或议会选出，而是由继承、政变的方式产生。独裁制在海湾地区国家中较常见。独裁制有三种类型：
1．宗教领袖型伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。1978－1979年，伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼领导人民推翻了在伊朗延续了近3000年的君主制，建立了伊斯兰共和国，实行教法学者统治。霍梅尼被封为终身“法吉赫”。他不是政府的一部分，不担任任何职务。他超然于三权之上，但却对整个国家的政教事务起领导作用。“虽然，伊朗也效法西方资本主义国家的“三权分立”原则，规定立法、行政、司法三权相互独立，但立法权属于真主，没有宗教领袖组成的监护委员会，议会没有合法性，共和国总统是继领袖以后的国家最高领导人，法官也必须通晓教义和法官业务。虽然伊斯兰宪法规定总统是负责协调三权的国家元首，但伊朗并不是一个总统制的国家，而是一个宗教领袖制国家。”
值得一提的是自1989年宗教领袖霍梅尼去世后，伊朗的神权体制有了一些发展和变化。总统的权力大大加强，政府逐渐成为国家的最高权力中心，宗教对政治的影响渐小，世俗的政治势力相对上升。这是因为发展经济，推动国家的现代化，不能仅仅依靠神权的力量，还必须依靠世俗的力量。
2．君主亲政型君主亲政不同于君主立宪制。在前者中君主的权力不受限制，君主既当朝，又执政，属于传统的君主专制体制；而在后者中，君主的权力受到宪法或其他机构的制约，君主是“虚位”的，有名无权。海湾地区的君主制大多是君主亲政型。
沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国，也是典型的君主亲政的国家。在18世纪，第一个沙特国建立，沙特家族同宗教改革家瓦哈卜及其后裔谢赫家族建立了宗教－政治同盟，遇到难题，同他们商量，征求意见，但决定权在国王。如遇统治危机和王位争执等难题，王族的成员或高级成员也会出来干预，国王的权力虽有所限制，但国家的最高权力仍集中于国王一人。国王是国家元首、家族族长、宗教领袖，“国王通过他的家族牢固地控制着相当于内阁的王室长老委员会，并以政治联婚的形式来密切家族语教派首领的关系，实现政教合一，以真主的名义确认了统治家族和家族统治的合法性。”
海湾地区的阿曼是君主亲政的另一个典型。阿曼的政治体制同沙特阿拉伯大体相同。国家的立法、行政大权均由国王掌握，王族成员担任政府重要职位，国家的重大决策问题由王族及国王来决定。
3．军人独裁型
20世纪50、60年代以来，在非洲和拉美等地区，军事政变此起彼伏。例如，到80年代末为止，非洲共发生了120多起军事政变，成功的大约72起，有29个国家先后经历了一次或多次政变。军人独裁成为全世界范围内常见的现象。军队首领发动政变，获得政权后，有的镇压反对派，加强专制统治；也有的引进“民主”政体，实行大选，结果多是军人首领成为总统，在“民主”外衣的掩盖下，军人统治的合法性增强。
不改变军人统治方式，增强专制统治的如前尼日利亚参谋长易卜拉欣·巴班吉达。“他曾发动或参与发动3次军事政变，被国际舆论戏称为‘国王的制造者’。1983年12月他辅佐布哈里发动军事政变，推翻了沙加里文官政府，后巴班吉达与布哈里两派意见分歧，矛盾尖锐化。巴班吉达与1985年8月发动政变，推翻了布哈里政权，成立以自己为首的军政权，自任总统，并兼任武装部队执委会（全国最高权力机构）、全国州务委员会、全国委员会三个委员会的主席。他取消原最高司令部总参谋部，其职责由总参谋长和参谋长联席会议两大机构承担，总统拥有调动军队、任命主要官员及采取任何重大的经济措施的权力，从而集政治、经济、人事大权于一身。他一直统治到1993年。”
加纳在1966年2月成立军政权，于1968年8月宣布还政于民，公布宪法并举行大选。
从经济学的角度来分析，考察一种决策体制是否优越，首先要看决策成本的高低。决策成本有两种，即外部成本与决策成本。外部成本是指在决策中由于其他人的行动而使单个参与者预期个人所承担的成本，也就是一项决策方案的实施将给那些偏好与之不一致的人所带来的损害。这种成本是由于集体的内部强制性而施加给某个参与者的。决策成本是指单个参与者为了使集体决策得到所需的同意人数而耗费的时间与精力。
从决策成本来看，独裁制可以做到决策迅速，省时、省钱，决策成本最低。但从外部成本来看，独裁制的决策成本是最高，因为它以权威人物或少数人的意志代替了全体人民的意志。决策是否科学、合理,还要取决于独裁者个人的素质状况（独裁者个人素质高，则决策的效率相对也高。例如，阿曼国王卡布斯苏丹早年到英国学习，意识到阿曼与外部世界的差距。“他认为父亲不会对阿曼进行改革，也意识到阿曼人民的不满情绪在增长，所以采取果断措施，罢黜父亲。执政后，卡布斯苏丹采取了一系列社会改革和发展经济的措施,是阿曼成为‘发展中国家的典范’。” 所以，对于独裁制的决策效率，人们还难以定论。有一点是值得肯定的，独裁制违背了民主价值，与人们向往的自由、平等、公正等价值观相背离,是一种文明程度较低的决策体制。但它能在现代社会中广泛存在，这不能不引起人们的关注和思考。
四、人民代表大会制我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，它属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。
人民代表大会制主要包括以下几个方面内容：第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督；第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；第五，在少数民主聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和即将统一的台湾实行高度自治。
人民代表大会制的重要特点就是“议行合一”，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都是由党首先提出建议，再由人大讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人大表决。此外，我国的人民代表大会制还与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。
作为民主集中制的一种表现形式，人民代表大会制具有许多优点。民主集中制坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，反映人民群众的利益要求，使决策的外部成本降低；决策中坚持“少数服从多数”原则，克服西方代议制民主中讨价还价、议而不决的难题，降低决策成本，提高决策效率；人民代表大会制又考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下公共决策的特点，贯彻了马克思主义思想路线和我党的群众路线，是符合我国国情的决策体制。邓小平说，民主集中制是“最合理最便利的制度”。
人民代表大会制较之西方的代议制决策体制有很大的优越性。它是在马克思主义关于代议制理论的指导下建立的，它旨在摒弃“清谈馆”式的议会，把人民代表大会变成真是的、握有实际权力的机构，真正实现人民的权利，所以，它是一种理想的决策体制。但在现实中，起运行又不是完美的。特别是在社会主义市场经济条件下，利益日益分散化，公民政治参与性增强，决策过程更加复杂化，决策的科学化和民主化也更为重要。目前，人民代表大会制还不够完善，在某些方面还不适应这一现状。
首先，党与人大的关系尚未理顺。在我国，共产党是执政党，领导人大的工作。而人大是最高权力机关，党要在法律范围内办事，就要受到人大监督。人大既要监督党，又要受党的领导，这导致实践中人大权力得不到充分行使。党与人大是中国最重要的官方决策机构，两者的关系不理顺，决策的科学、民主化将大受影响。
其次，人大代表素质和选举制度不完善，人员结构有待提高和优化。选举制度是人民代表大会制度的基础和保障，选举制度是否完善直接关系到公共决策的科学化和民主化进程。近几年来，我国对选举制度进行了改革，将直接选举的范围扩大到县一级，实行差额选举，采取无记名投票的方式，缩小了城市代表和农村代表所代表的人数差距。但还存在一些问题，如人大代表素质有待提高，一些人大代表把选上代表作为一种荣誉，认识不到自己的职责，在公共决策中发挥作用较小；人大常委会成员结构不合理，多是前政府官员，缺少懂法律、经济和管理的专家。这些不利于人大发挥其作用。刚刚结束的十届人大增加部分年富力强、懂法律、经济和管理的代表作为常委，主要目的就在于改善这种现状。
再次，人大监督力度不够。人大作为最高权力机构，对“一府两院”工作进行监督，保证人民意志的实现。由于种种原因，人大的监督一直乏力。近几年来，特别是九届人大以来，地方人大在监督方面取得了不少成绩。如，2000年1月，广东省28位省人大代表对环保部门处理一宗污染项目不满，按法律规定向环保局正副局长提出质询。在2001年2月14日闭幕的沈阳市12届人大四次会议上，沈阳市中级人民法院的工作报告没有通过。这两件事情被人们称为“中国民主政治的标志性事件”。“但一位不愿透漏姓名的学者认为，人大对一府两院的监督仍然大多数停留在形式上。在谈及沈阳和广东的这两个案时，他认为这两起事件带有一定的偶然性。以沈阳事件为例，人代会期间，一个院长和两个副院长被双规，这样的工作报告被通过了反而不正常。至于广东的情况，他认为，这和当地的市场经济的发展及毗邻港澳，深受其政治文化影响有关。”“所以，不要高估人大已经发挥的作用。”
以上情况表明，人民代表大会制仍不够完善，人大在我国公共决策体制中的地位和作用还不够。为推进公共决策的科学化、民主化，促进我国市场经济的发展，必须进一步改革和完善人民代表大会制。
第一，理顺党和人大的关系，实现党通过人大管理国家事务。如前所述，党与人大作为我国公共决策的两个重要机构，其相互关系如何直接关系到我国公共决策的水平。党通过人大管理国家事务，就是党把人大当作主要活动场所，派优秀的干部到人大工作，相当一部分还可以在党和人大兼职。党不能直接对人大下命令，而是采取议案的形式，通过人大，使其主张变成法律。人大对党提出的议案进行审议、表决，无疑将会增进决策的科学化和民主化。另外，党虽然不直接管理国家事务，但通过人大仍然能够实施对国家的领导，而人大也发挥了其最高权力机构的作用。
党通过人大管理国家事务这种做法，甘肃省白银市早在20世纪80年代就进行了组织上的探索。“1985年白银市召开第三届人民代表大会。鉴于深化改革的需要和干部队伍的实际状况，根据省委的要求，白银市实行主要负责同志身兼二职，既担任市委书记，又被提名为市人大常委会主任，市委的其他主要负责人也都被提名为市人大常委会组成人员。市委和市人大常委会在权能上分开，在职能上独立。”他们实践的结果证明这种做法利大于弊，是可行的。目前，这种做法正在全国各地推广。在新一轮人大选举中，除书记是中央政治局常委的，一般都是由书记兼任人大主任。
第二，改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。一是在改革选举制度过程中，应进一步扩大直接选举的范围，使公民的权利得到保障，政府的权力得到制约，从而优化公共决策，避免决策失误；二是必须逐渐缩小城乡代表所代表人口数量的差别，实现公共决策的公正和公平；三是提高人大代表的素质，保证人民代表能真正反应人民的呼声，实现公共决策增进公共利益的目的；四是优化人大常委会组成人员。“人大常委会的组成人员应是社会各界的代表，代表人民的利益，是人民的精英，而不是政治精英。”
第三，加强人大的监督工作，发挥其“钢印”的作用。人大的工作主要是立法和监督，而人们普遍不满的是监督工作。人大监督不力主要是因为宪法只规定了人大的监督权，而没有具体的实施细则和操作程序。目前，全国许多地方人大已经制定了有关人大监督的政策法律，各界都在期盼全国统一的监督法的出台。但我们不能把所有的希望都寄托在一部监督法上，因为，“宪法已经赋予人大足够的权力，只要善于运用听取报告、调查、质询、特定问题调查等权力，人大的监督工作有广阔的天地。”加强人大的监督作用，还要从以上两个方面做起。理顺党和人大的关系，提高代表的素质，这是加强人大监督的基础和保障。
我们已介绍了当今世界三种主要的决策体制——议会制、独裁制和人民代表大会制。议会制是资本主义国家普遍实行的决策体制，其基本原则是“三权分立”，由于各国国情不同，议会制又可以分为总统－议会制、内阁－议会制和委员会－议会制；独裁制也是一种较常见的决策体制，当今世界存在三种类型的独裁制，即宗教领袖型、君主亲政型和军人独裁型，独裁制是反民主的，其原则是独断专制；人民代表大会制是有中国特色的决策体制，其基本原则是“议行合一”，它真正实现了主权在民，是一种优越于资本主义议会制的决策体制。但人民代表大会制也不是完美无缺的，坚持人民代表大会制，就必须进一步改革和完善人民代表大会制。
第三节 现代公共决策方式
公共政策所指向的是一系列的公共问题，这类问题涉及公共利益，无法仅靠市场中个别人的行为得以解决，因此，公共政策的形成过程就是一个“公共选择”（public choice）的过程。本节将讨论几种主要决策方式（投票规则）。
一、投票规则
1．全体一致规则所谓全体一致规则（unanimity rule），是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动，对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；（2）“帕累托最优”。全体一致规则是肯定导向‘帕累托最优’的唯一投票准则。所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者说，决策人中至少没有人因此而利益受损。
全体一致规则的尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，但这并不是应用最为广泛的方式，因为全体一致规则具有以下明显的两个缺点：
（1）决策成本过高。要求社会成员寻求共同的满意选择，需要耗费大量时间，这在人们的偏好各异的大社会中尤其如此。为寻找出一个符合“帕累托最优”的决策结果，社会成员在时间上的损失也许远超过他们从中获得的收益。这一弱点与参与决策的人数成正比，如果人数足够庞大，按全体一致规则不可能达成集体决策。所以，在不能肯定集体决策的结果是否能给自己带来损失的前提下，人们很可能更愿意接受其它投票规则而不愿为达到充分的全体一致去耗费时间的。因此，这一规则仅仅在较小范围内的集体行动中才是可能被采用。
（2）鼓励“策略行为”。在全体一致规则的条件下，每位决策参与者都享有决策的否决权，因此，这一规则会鼓励人们运用“策略行为”来争取自己所偏好的方案的胜出。其中，较为常见的是以下两种形式：
第一，讨价还价。现实中人们的兴趣爱好、利益预期是多种多样的，人们为了达到某一个大家都满意、互不损害对方利益的“最优”方案，不得不进行再三的讨价还价，一次性协商极少能解决问题。我们假定，甲、乙两人在全体一致条件下通过了A政策，各自获得收益为M1和M2，此时M1＝M2，M1、M2皆大于0。但是，由于甲是一个理性的自利者，他可能为了使M1>M2>0，从而以否决A（即让甲、乙皆无所收益）来迫使乙让步，并对政策A做出了有利于甲的修改。反之，乙也可能为使M2>M1>0，做出与甲类似的举动。这样，双方将会把精力放在试探对方虚实上，不断进行讨价还价，最终的选择结果就取决于两人讨价还价能力的强弱。
第二，弃权。在这里，需要纠正一个普遍的错觉——全体一致规则至少有一个优点，可以避免“白搭车”现象。“白搭车”一般是指不承担公共活动的成本，却享受公共活动收益的行为。有人认为，在全体一致条件下，由于每位决策参与者都清楚他人也平等享有对决策的否决权，任何“白搭车”行为都可能招致他人反对而使公共决策方案告吹，因此，每人在为方案讨价还价时都会顾及他人利益。但是，上述分析显然排斥了这样一种可能性：即决策者可能根据自己对政策结果的预期，“冒险”认定政策结果合乎自己的要求，采取诸如“弃权”这样不明显阻饶决策的行为，从而避免应承担的公共活动成本，而享受公共活动收益。这种情况在多人决策中尤为常见。显然，这也是一种“策略行为”，它表明全体一致规则并不能真实反映投票人的意愿。
2．过半数规则所谓过半数规则（majority rule），是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾公众利益。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数人”的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。
过半数规则的例子在我们身边举不胜举，在此不加赘言。与全体一致规则相比，过半数规则的特征是：（1）决策效率高。决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；（2）“少数服从多数”。“按过半数投票规则进行集体选择过程的本质，即少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动。”过半数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的抉择。
过半数规则在现实中应用广泛，但究竟过半数的人在全体成员的百分之多少才是最恰当的，是51%还是60%、70%、80%？人们根据不同实际需要，制定了多种规则，如2/3票制、3/5票制等等。标准的多样化也说明，过半数规则本身还存在一些缺陷，须在实践中加以修正。
（1）“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项集体行动方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的，而决策的结果又要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这种不公平和对民主制原则的违反，并不因为受害的是少数，罪恶就少一些。因为在社会上每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权。显然，在多数规则下，少数没有权利。而从经济学的视角分析，“少数服从多数”还要冒“净收益 < 净损失”的风险。
（2）决策结果未必可靠。最著名的例子是，乌克兰在1991年3月的全民公决中，70.2%赞成维持苏联联邦体制，不赞成独立；同年12月的全民公决，90.3%的人却转过来支持乌克兰的独立。布坎南分析，“在集体选择上，个人可能知道他自己偏好的选择对象是什么，但是他不知道其他一些人将怎样进行选择，从而不知道他们会怎样投票的。”在多数票规则下，“个人行为与结果之间并不存在联系，而各备选方案的机会成本的估计又必然很困难，因此集体决策基本上是不负责任的。”由于单个参与者的选择行为在多数票规则中无足轻重，从而无形中助长选民不重视选举权的行为，甚至轻易放弃表决权。当这种倾向为多数人所有时，压力集团（利益集团）便会应运而生。压力集团以较小的代价（如花费一定金钱）收买一些可能弃权的选民，让他们按压力集团的意愿来投票，结果是政策取向更加偏离大众的利益。
（3）投票悖论。在对过半数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论(the Paradox of Voting)。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决策，也可能对多数不利。
多年来，学者们一直为投票悖论所困扰，希望能够寻求到一个打破悖论的途径。然而，成功的可能性被阿罗悖论彻底地消灭了。关于过半数规则的两大悖论，我们将在下面专门讨论。
二、投票规则中的悖论尽管过半数规则是现代社会中应用最为广泛决策方式，但至今仍有两大悖论人们无法打破。
1．投票悖论在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论(Condorcet’s Paradox)。
我们用下面的例子来说明投票悖论。
假定有三个投票者（甲、乙、丙）在三种备选方案（A、B、C）中进行选择。三人对方案的偏好如下：
甲：A > B > C
乙：B > C > A
丙：C > A > B (符号“>”表示“偏好大于”)
按照过半数规则，三人中只要有两人以上选择某方案，该方案就能通过。如果我们确定的投票次序为先从A、B中选择出一个方案，再与C比较，最后再来确定谁通过，那么，就先比较A、B而言，偏好可简化为：
甲：A > B
乙：B > A
丙：A > B
结果肯定是A被选中，再将A与C相比，此时偏好表示为：
甲：A > C
乙：C > A
丙：C > A
因而，最终的结果是C被选中。
如果我们改变投票次序，先在A与C中选，再与B进行比较，那么，结果肯定是B被选中。如果先在B和C中选，再与A进行比较，那么，结果是A被选中。
三种不同的选择次序导致了三种不同的集体选择结果，集体对三个方案的偏好最后可表示为：
A > B > C > A
“对立的投票能够导致一种无止境的循环。过半数规则在非武断方式下不能选择出获胜一方。” 这样，确定投票程序的权力常常就是决定投票结果的权力：由“循环”带来的选择结果不确定性，成为潜伏在过半数公共选择中的一种危险因素。
“循环”能否消除？公共选择的一个重要发现是：当投票者的偏好都是“单峰值性偏好”（single-peaked preference）时，“循环”就会消失。所谓“单峰值”，顾名思义就是偏好只有一个峰值，在峰顶（最优偏好）的两边，对其它备选方案的偏好持续下降。如果我们将前述的甲、乙、丙三人的偏好用图形表示出来的，就会发现甲、乙的偏好图形只有一个“峰顶”，是“单峰值偏好”，而丙有两个“峰顶”，就成为“双峰值偏好”，如图3-1所示：
图3-1 双峰值偏好如果丙的偏好也变成“单峰值”，即C > B > A，那么，根据我们前述的推论逻辑，结果始终都是Ｂ，“循环”消失了。人们研究进一步发现，在投票人偏好皆为“单峰值”的条件下，过半数规则会产生一个均衡的结果，像前面的例子中结果始终是B。此时，均衡点正是中间投票者的峰值偏好。也就是说，在公共选择中，中间投票者的偏好是决定因素。我们可以根据丙为单峰值偏好的条件对图3-1进行修正，会发现对甲，乙而言，B为次好的方案，而对丙而言是最好的方案，最终结果是甲、乙、丙都选择Ｂ，乙就是起关键作用的“中间投票者”。如图3-2所示：
图3-2 单峰值偏好
因此，当选民的偏好存在多峰偏好时，选民可以通过改变自己的偏好来操纵投票结果。这也是公共选择学者们所关注的“中位选民（中间投票者）”
如果说布莱克的发现导致了限制投票者偏好的话，那么阿罗不可能定理无疑给民主决策体制以致命的一击。
2．阿罗悖论既然多数票规则往往导致投票悖论，那么，是否存在一种政治机制或社会决策规则，能够消除这种投票悖论现象呢？美国斯坦福大学教授肯尼斯 阿罗对此进行了研究，他得出的结论是：“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。”
阿罗的意思是说，不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”（Arrow’s impossible theorem），又称作“阿罗悖论”（Arrow Paradox）。
阿罗的结论建立在社会选择的两个公理与民主决策方式所需满足的五个条件之上。
阿罗提出的社会选择的两个公理是：
公理Ⅰ 连贯性（connectedness）
对于任意的备选方案X,Y，必有X≥Y或Y≥X。
公理Ⅱ 传递性（transitivity）
对于任意的备选方案X,Y,Z，如果X≥Y且Y≥Z,则X≥Z。
阿罗还认为，民主决策方式必须满足下列五个条件：
条件1选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去。
条件2集体选择的非反常性。即集体选择一致地、不偏不倚地反映个人选择。
条件3不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中。
条件4公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策。
条件5非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强加于他人，从而决定集体决策的结果。阿罗认为，任何投票规则和选择程序必须同时满足上述两个公理和五个条件，才能把个人偏好次序转换成社会偏好次序或集体偏好次序；但是事实上，它们不可能同时得到满足。因此，不存在一种可能把个人偏好总合为理想的社会偏好的政治机制或集体决策体制。
阿罗把他的结论表述为“一般可能性定理”：“如果存在至少三个备选方案，社会成员可以自地按任何方式对它们进行排序，那么满足条件2和条件3的社会福利函数以及由此产生的满足公理Ⅰ和公理Ⅱ的社会排序一定是强加的或者是独裁的。”
一般可能性定理说明了，“如果关于个人排序的特性事先不作任何假设，那么没有一种投票方式能够解决前一部分所讨论的投票悖论。不管是复数投票，还是比例代表制投票，也不管投票的方法多么复杂，同样都不能解决投票悖论。类似的，市场机制也不能产生合理的社会选择。”面对投票悖论，民主瘫痪了。
为了摆脱投票悖论并使得多数票规则在多个方案的情况下仍然适用，学者找到的方法就是修改阿罗的假设条件，不再遵循“无限制区域”，对选民的偏好（多峰偏好）进行限制。一旦这种对偏好的限制付诸实施，投票悖论隐含的意义就暴露无疑：限制投票偏好，运用多数投票规则，得出一个均衡的结果，实质上是多数人对少数人的暴政，是民主的暴政。对少数人而言，他们的投票自由受到限制，投票意愿不是为了选择他们认为的最佳方案，投票变成了为了产生一个投票结果而进行的活动。
三、过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（M > 3）。那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：
过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
博尔达计数(Borda rule)：按照投票者的偏好秩序的排序来给M个提案中的每一个打分，分值从１到M,即被投票者列为第一位的提案得到M分,列第二名的提案得M-1分,被投票者地位在最后一位的提案得1分.拔所有投票者的每个提案的分数分别加起来,宣布得最高分的提案为获胜者.
淘汰投票(exhaustive voting)：要求每一个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉,再要求每个投票者标明在剩下的候选人组成的名单中他认为最差的候选人，从名单中删掉.重复这个过程直至只剩下一个候选人,这个候选人便是获胜者。
赞成投票(approval voting)：在由M组成的候选人名单中，每个投票者的对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。
过半数规则的变异形式还有一些较为复杂的形式,我们在下面加以讨论.
四、决策方式的改进现有的决策方式或投票方式是有缺陷的，如何改进这些政治或民主的技术？西方学者就这一问题做了不少探讨。在这里，我们先介绍公共选择学者提出的建议，再探讨我国的民主集中制这种决策方式的改进。
1．公共选择学者论投票方式的改进布坎南与另一位著名公共选择理论家塔洛克(R,D.Tullock)在他们1962年合著的《同意的计算》（The Calculus of Consent）中认为，在公共选择中，由于他人的行为而使选择结果偏离了单个投票者的预期，而集体选择的内在强制性又迫使投票者接受这个结果，结果与预期的差就是这投票者必须承担的外部成本。对单个投票者而言，如果他认为某项方案合乎自己利益，他可能会为了这项方案最终使得可以通过而去说服他人，直至得到所需的同意人数规模，那么他在这当中所耗费的时间、精力等，就构成他的决策成本。因此，当人们选择投票方式和规则是，它就会选择那种给自己带来的外部成本与决策成本都最小的方式和规则，以实现自身利益的最大化。
围绕个人效用最大化这个主题，公共选择学者们的设计、多种决策方式，这些模式被认为更能准确显示投票者的偏好，有利于克服“策略行为”造成的外部成本与决策成本过高的缺点，这里着重介绍需求显示法和投否决票两种。
（1）需求显示过程(demand-revealing process)。需求显示过程的实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来好处最多的方案。这一方案的从20世纪70年代中期起，引起了人们浓厚的兴趣。
我们用一个例子来说明需求显示过程是如何进行的。
假定现在有A、B、C三人要对两个方案进行选择。首先，要求三位投票者将他们预期从偏好的方案中得到好处用货币量表示出来。假设A偏好P，并将从P中获取30美元的收益；C也偏好P，他可以得到20美元的收益；B偏好S，并且S获胜他将获得40美元的收益，见下表。
表3-2：需求显示法例证表方案投票者
P
S
税收
A
30
20
B
40
0
C
20
10
总额
50
40
30
列出收益表后，再将这些量化的收益相加，看哪一个方案代表的价值量最多，哪个方案就通过。P因为总价值最多（为50美元）而被选中。
但是，这样做我们尚不能保证A、B、C三人所公布的预期值是真实的，还必须加以税收的约束。计算税收的方法是：先算出只有其他人参与时各方案的价值总额，找出当选的方案，然后再加进投票者自己表示的货币量，看集体选择结构是否因此发生变化。如果不会，他就不用交税；如果会，他就相当于没有他参与投票时另一个方案获胜的预期净收益的税额。
例如，假设Ａ 没参加投票，那么S的总额是40美元，P是20美元，S当选。A应缴纳的税额就为S获胜时净收益40－20＝20美元。B的投票行为不影响结果，因而不用交税。C的投票行为也会改变选择结果，C的税额为40－30＝10美元。
实行税收制度后，Ａ所表示的从P中得到了收益值等于或大21美元时，将使集体选择结果为P，那么他的税收值不变。如果他表示的收益小于20美元，S将当选，A此时可以不付税。但他预期从中得到的30美元收益也将同时化为乌有。在这种机制下，投票者产生了真实显示其偏好的动力，他不愿过高显示他的偏好，因为这样一来他就得冒税收大于实际收益的风险；他也不愿过低显示其偏好，因为这样一来他就得冒得不到任何好处的风险。
由此可见，需求显示过程的最大优点就是鼓励投票者正是表达自己偏好，从而避免人为增加决策成本，提高了决策效率。
（2）投否决票(voting by veto)。投否决票就是让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，在随机地将这些方案排序，让投票者按从全部方案中否决一个的方式进行，最后剩下的方案当选。
投否决票方式特别针对全体一致的方式的某些缺点加以改进。由于参与者有机会表达自己偏好，又有权力否决自己不喜欢的方案，因此，参与者提出方案时需积极考虑到他人利益，以避免自己所偏好方案遭受被否决的命运。在这种方式下，投票人之间的“策略行为”相对会少得多，自己意愿表达更真实。
投否决票方式实施起来会受到一定限制，这就是投票者的意愿、旨趣的方向必须大体一致，否则可能所有方案都遭否决。例如数名投票者对将某笔资金用于改善生活条件进行表决:如果大家都认为应该用来建造蔬菜基地，以丰富“菜篮子”，那么至于是建土豆基地，还是青菜基地，或是西红柿基地，或是混合蔬菜基地，通过投否决票最终有望达成某项协议；但是如果有人认为改善生活条件重要的不是菜篮子，而是要有田径场，或是影剧院，或是公园，那么最终可能所有提案都行不通。
2．作为一种决策方式的民主集中制的完善在我国，决策方式的改进应主要集中在对民主集中制的坚持、发展与完善上。尽管民主集中制的决策原则和方式在我国公共决策中已经起到了重大作用，但是随着我国社会主义市场经济的发展，我国公共决策出现一些新变化，如政府公共决策的范围缩小，公共决策对象的各种利益关系更加复杂，公共决策的主体呈多元化趋势，公共决策过程更加错综复杂。因此，在生活在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚持和完善民主集中制。可以采取如下几种措施。
首先，必须充分发扬社会主义民主，民主集中制的首要前提是必须充分发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才具有正确的集中。在以往计划经济条件下，我们在处理民主与集中关系问题上存在的明显不足是过分强调集中，而对民主重视不够，这就难以充分调动广大人民群众积极参与公共决策和公共事务管理的积极性，难以在决策子系统中造成一种自由讨论、竞争的气氛。针对这种情况以及市场经济条件下对决策民主化提出的更高要求，要坚持和完善民主集中制这种决策原则及方式，必须首先充分发扬社会主义民主，广开公民参与公共决策渠道，在全社会营造良好的决策气氛；在公共决策的决断子系统中充分发扬民主，形成良好的公共决策小环境；充分发扬民主（体制外）的政策研究咨询组织（智囊团、思想库）的作用。
其次，借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。我们党在长期的公共决策实践中积累了按照民主集中制进行决策的丰富经验，如实事求是，调查研究；从广大人民群众的根本利益出发，从群众中来到群众中去；少数服从多数的原则等等。但是在坚持民主集中制决策的以往实践中，我们的经验成分多，现代科学的理论、方法的运用偏少，未能真正形成科学的公共决策系统，也尚未实现公共决策过程的程序化。针对这种情况，必须将民主集中制的优良传统与现代决策科学的理论和方法有机结合起来，建立健全现代公共决策系统，创造民主集中制原则发生作用的体制条件，改善和优化公共决策系统的运作，实现公共决策过程的程序化。
再次，加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。要保证民主集中制这种决策体制及原则的有效执行，实现公共决策科学化民主化，必须加强法制建设，建立和健全民主集中制相适应的规章制度，以法制的形式规范决策行为。例如，必须完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。在公共政策中，凡是涉及本地区（单位和部门）改革开放、经济建设和社会发展带有方向性、全局性、长远性、关键性的重大问题，必须通过集体讨论决策，同时，又必须分工负责，做到分工明确、职责分明、有职有权、领导成员敢于负责，大胆工作，不断创新。
案 例岳阳选举出波折 市长二选才通过
据《潇湘晨报》报道，2003年1月1日下午，湖南省岳阳市召开第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议。会议选举产生了新一届岳阳市人大常委会主任、副主任、秘书长，选举产生了新一届岳阳市人民政府副市长、岳阳市中级人民法院院长、岳阳市人民检察院检察长和岳阳市五届人大常委会委员，在这一次选举中岳阳市市长没有产生。在昨晚的第二次选举中罗碧升当选市长。
岳阳市召开第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议应到岳阳市人大代表432人，实到431人，符合法定人数。下午3时20分，选举正式开始。6时40分选举揭晓。大会执行主席宣布了新一届岳阳市人大常委会主任、市人大常委会副主任、秘书长、市五届人大常委会委员名单，同时公布了新当选的岳阳市人民政府副市长、岳阳市中级人民法院院长、岳阳市人民检察院检察长名单。
大会执行主席宣布的选举结果中惟一没有岳阳市市长当选人的名单。据参加岳阳市第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议的相关人士透露，上届岳阳市市长罗碧升是这次选举中惟一的市长候选人。在选举中，罗碧升的票数未能过半。
昨晚，岳阳市第五届人民代表大会第一次会议再次举行全体会议，会议以无记名投票的方式选举罗碧升同志为岳阳市市长。
昨晚7时，岳阳市人大代表依次走向投票箱，投下了自己神圣的一票。本次大会应到代表432人，实到代表416人，符合法定人数。共发出选票416张，收回416张，其中有效票415张，废票1张。晚上8时10分，本次大会根据大会选举得票情况，宣布市长候选人罗碧升得选票335张，超过半数。按照中华人民共和国《地方组织法》和本次大会选举办法的规定，候选人获得全体代表过半数赞成票始得当选，罗碧升当选为岳阳市市长。
［思考题］
1．什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？
2．公共决策体制有哪些基本类型?
3．试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。
4．为什么说民主集中制优于一般的代议民主制？
5．从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？
6．你是如何看待“岳阳选举出波折 市长二选才通过”这一案例的？该案例说明了什么问题？
公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治－行政行为，实际上也是公共决策行为。正如著名的行政学家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说，公共决策体制就是政治－行政体制。
第一节 公共决策体制概述
要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”——决策权力，并介绍中西方公共决策权力的分配和运作方式。
一、公共决策体制的构成
公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组织谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是具备决策权力，从事决策活动的组织。
因此，公共组织的一般构成因素有：（1）人。人员是决策组织的核心；（2）财。包括维持组织存在所需的经费、决策活动的开支等；（3）物。包括组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办公用品，通讯器材等；（4）机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定；（5）职位设置。指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定；（6）权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相连；（7）权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认；（8）团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识；（9）组织目标。指组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的；（10）规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度；（11）技术。不仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”；（12）信息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程；（13）组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成诸因素中是最为复杂的部分。
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1）决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；（2）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说，规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。
二、公共决策体制的结构组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。
对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber）的科层式结构，泰勒（F.Tylor）“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。
1．纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。
管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。
2．横向结构同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。
横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。
随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：
（1）在横向结构上,一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。
（2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。
三、决策权力决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”。日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。
1．决策权力及其种类权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力；权力过程是指“某个特定行为者使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。
为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。
决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)，或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。
其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间，也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基础上形成的满意决策。
最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化，社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制做出相应的反应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将带来更大的压力和挑战。
根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中（如立法机关、行政机关、司法机关和执政党）拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公共决策过程中将发挥越来越重要的作用。
2．中西方公共决策权力的分配及运作公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。
（1）西方公共决策权力的分配及运作美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心，在有些国家，国家元首拥有实权，在公共决策过程中发挥着主导作（在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策中很少起实质性的作用）。
以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力，其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在内政方面拥有的权力和自由要大；而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。美国的行政管理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且作用也是微乎其微的。
西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说，西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。虽然这样，在西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少的考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制行政机构，从而获得行政大权。
（2）我国公共决策权力的分配及运作对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。
《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者得出结论：党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。
由此可见，不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此，中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时，我国其他的八个民主党派作为参政党，而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。
在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协调。由于传统的全能政治的影响，中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展，以及在公共决策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。
第二节 公共决策体制的类型
在本节中，我们将先介绍公共决策体制的几种分类，然后介绍当今国外的两种主要的公共决策体制（议会制和独裁制），最后介绍我国的公共决策体制，即人民代表大会制，目的在于在相互比较中加深对各种决策体制的理解和认识。
一、公共决策体制的分类可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作一个总概括性的分类。
1．首长制和委员会制首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历史悠久，从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。委员会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。
首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。
2．集权制和分权制集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制；分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。
集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。
3．历史上出现的基本决策类型在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便，我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。
表3 –1 历史上出现的公共决策体制类型类 型
最高决策权归 属
最高决策者(集体/个人)
主要存在时期
主要存在地点
主要决策方式
原始民主制
氏族等原始组织全体成员
全体会议
(集体）
原始社会时期，现代
各原始氏族部落，古埃及等
合议
神权制
神
僧侣、宗教领袖(个人）
古代、现代
现代海湾伊斯兰教国家（如伊朗）
独裁
君权制
神或专制君主
由宗教或传统产生的皇帝（个人）
古代、近现代
中国封建王权国家，现代君主国家（如沙特）
独裁
议
会
制
总统－议会制
名义上是“人民”，实际上是资产阶级统治
议会（集体）
总统（个人）
近代、现代
美国等
合议，三权分立制
内阁－议会制
议会(集体)
英国等
委员会－议会制
议会（集体）
瑞士等
人民代表大会制
人民
全国人民代表大会（集体）
现代
中国
合议，民主集中制
法西斯制
法西斯国家
政党领袖、国家元首（个人）
20世纪20－40年代
意大利法西斯国家、德国法西斯国家
独裁
军人独裁制
神或君主或人民，实际上是独裁者个人
军队首领
（集体或个人）
自古至今
各军人专政国家
独裁
上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分，这些分类方法可以使我们了解曾经出现过的决策体制类型，比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制，即国外的议会制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。
二、议会制当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立，它否定了君主专制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立，并不断完善和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。
议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单。”
实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反应了在议会及其内部需要有一种内部机制的愿望，分权制衡以避免重大决策失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。
议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制，但由于各国国情不同，历史文化传统不同，各国的议会制也不完全相同，有如下几种基本形式。
1．总统－议会制这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权，不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约。
实行总统－议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。
2．内阁－议会制这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；第二，议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行；第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；第五，议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。
实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。
3．委员会－议会制该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权；第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过；第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；第六，委员会委员的选任不受党派关系的约束。
实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。
议会制代替封建君主制是一大历史进步，在一定程度上促进了资本主义的发展。它提倡主权在民、分权制衡，用制度规范去避免决策失误，是最适合于资本主义的决策体制。但它没有真正实现主权在民，因为它的另一基石——代议制民主存在缺陷。
西方代议制民主的模式是公民选出议员，由议员代表人民参与政策制定，维护人民的利益。代议制民主也引进了直接民主的某些形式。在特定情况下，公民可以直接选出政治领导人或对公共决策进行投票。这固然有利于公民对政府的决策进行监督，维护其权利不受侵犯。但“直接民主要求尽可能的人尽可能高度的参与，而参加得人越多，每个人的作用就越少，多数人比少数人易操纵。”公民所掌握的信息与政府及官员所掌握的信息是不对称的，政府可能误导公民，使公民赞成对他们自身不利的决策。另外，直接民主成本高、风险大，除非是事关重大而又无严格时间限制的决策，否则，一般不宜使用。
间接民主模式“大大扩展了公民参与政治生活的空间，成功地解决了民主在现代社会和大国所面临的难题。”但资产阶级启蒙思想家卢梭认为“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能被代表的。”就是说，权力可以转移，但意志不可以转移。议员可以代表人民行使权力，不一定能代表人民的意志。权力尽管选举前，候选人向选民许下种种诺言，一旦选举成功，这些议员不大可能忠实地代表人民的利益。他们成为政府中拿薪水的人员，不受选民的控制。在各种利益集团的游说和劝说下，议员纷纷成为各种利益集团、不同资产阶级派别的代言人。议员、政府官员和利益集团相互勾结，相互利用，为各自的利益结成“铁三角”，最终损害选民的利益。所以，西方的代议制民主并没有真正实现主权在民，只是“每隔几年决定一次由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民。”
三、独裁制在民主有了高度发展的今天，世界上还有一些国家实行独裁制，国家的决策权由君主、宗教领袖或其他权威人物掌握。权威人物不是由人民选出或议会选出，而是由继承、政变的方式产生。独裁制在海湾地区国家中较常见。独裁制有三种类型：
1．宗教领袖型伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。1978－1979年，伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼领导人民推翻了在伊朗延续了近3000年的君主制，建立了伊斯兰共和国，实行教法学者统治。霍梅尼被封为终身“法吉赫”。他不是政府的一部分，不担任任何职务。他超然于三权之上，但却对整个国家的政教事务起领导作用。“虽然，伊朗也效法西方资本主义国家的“三权分立”原则，规定立法、行政、司法三权相互独立，但立法权属于真主，没有宗教领袖组成的监护委员会，议会没有合法性，共和国总统是继领袖以后的国家最高领导人，法官也必须通晓教义和法官业务。虽然伊斯兰宪法规定总统是负责协调三权的国家元首，但伊朗并不是一个总统制的国家，而是一个宗教领袖制国家。”
值得一提的是自1989年宗教领袖霍梅尼去世后，伊朗的神权体制有了一些发展和变化。总统的权力大大加强，政府逐渐成为国家的最高权力中心，宗教对政治的影响渐小，世俗的政治势力相对上升。这是因为发展经济，推动国家的现代化，不能仅仅依靠神权的力量，还必须依靠世俗的力量。
2．君主亲政型君主亲政不同于君主立宪制。在前者中君主的权力不受限制，君主既当朝，又执政，属于传统的君主专制体制；而在后者中，君主的权力受到宪法或其他机构的制约，君主是“虚位”的，有名无权。海湾地区的君主制大多是君主亲政型。
沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国，也是典型的君主亲政的国家。在18世纪，第一个沙特国建立，沙特家族同宗教改革家瓦哈卜及其后裔谢赫家族建立了宗教－政治同盟，遇到难题，同他们商量，征求意见，但决定权在国王。如遇统治危机和王位争执等难题，王族的成员或高级成员也会出来干预，国王的权力虽有所限制，但国家的最高权力仍集中于国王一人。国王是国家元首、家族族长、宗教领袖，“国王通过他的家族牢固地控制着相当于内阁的王室长老委员会，并以政治联婚的形式来密切家族语教派首领的关系，实现政教合一，以真主的名义确认了统治家族和家族统治的合法性。”
海湾地区的阿曼是君主亲政的另一个典型。阿曼的政治体制同沙特阿拉伯大体相同。国家的立法、行政大权均由国王掌握，王族成员担任政府重要职位，国家的重大决策问题由王族及国王来决定。
3．军人独裁型
20世纪50、60年代以来，在非洲和拉美等地区，军事政变此起彼伏。例如，到80年代末为止，非洲共发生了120多起军事政变，成功的大约72起，有29个国家先后经历了一次或多次政变。军人独裁成为全世界范围内常见的现象。军队首领发动政变，获得政权后，有的镇压反对派，加强专制统治；也有的引进“民主”政体，实行大选，结果多是军人首领成为总统，在“民主”外衣的掩盖下，军人统治的合法性增强。
不改变军人统治方式，增强专制统治的如前尼日利亚参谋长易卜拉欣·巴班吉达。“他曾发动或参与发动3次军事政变，被国际舆论戏称为‘国王的制造者’。1983年12月他辅佐布哈里发动军事政变，推翻了沙加里文官政府，后巴班吉达与布哈里两派意见分歧，矛盾尖锐化。巴班吉达与1985年8月发动政变，推翻了布哈里政权，成立以自己为首的军政权，自任总统，并兼任武装部队执委会（全国最高权力机构）、全国州务委员会、全国委员会三个委员会的主席。他取消原最高司令部总参谋部，其职责由总参谋长和参谋长联席会议两大机构承担，总统拥有调动军队、任命主要官员及采取任何重大的经济措施的权力，从而集政治、经济、人事大权于一身。他一直统治到1993年。”
加纳在1966年2月成立军政权，于1968年8月宣布还政于民，公布宪法并举行大选。
从经济学的角度来分析，考察一种决策体制是否优越，首先要看决策成本的高低。决策成本有两种，即外部成本与决策成本。外部成本是指在决策中由于其他人的行动而使单个参与者预期个人所承担的成本，也就是一项决策方案的实施将给那些偏好与之不一致的人所带来的损害。这种成本是由于集体的内部强制性而施加给某个参与者的。决策成本是指单个参与者为了使集体决策得到所需的同意人数而耗费的时间与精力。
从决策成本来看，独裁制可以做到决策迅速，省时、省钱，决策成本最低。但从外部成本来看，独裁制的决策成本是最高，因为它以权威人物或少数人的意志代替了全体人民的意志。决策是否科学、合理,还要取决于独裁者个人的素质状况（独裁者个人素质高，则决策的效率相对也高。例如，阿曼国王卡布斯苏丹早年到英国学习，意识到阿曼与外部世界的差距。“他认为父亲不会对阿曼进行改革，也意识到阿曼人民的不满情绪在增长，所以采取果断措施，罢黜父亲。执政后，卡布斯苏丹采取了一系列社会改革和发展经济的措施,是阿曼成为‘发展中国家的典范’。” 所以，对于独裁制的决策效率，人们还难以定论。有一点是值得肯定的，独裁制违背了民主价值，与人们向往的自由、平等、公正等价值观相背离,是一种文明程度较低的决策体制。但它能在现代社会中广泛存在，这不能不引起人们的关注和思考。
四、人民代表大会制我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，它属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。
人民代表大会制主要包括以下几个方面内容：第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督；第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；第五，在少数民主聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和即将统一的台湾实行高度自治。
人民代表大会制的重要特点就是“议行合一”，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都是由党首先提出建议，再由人大讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人大表决。此外，我国的人民代表大会制还与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。
作为民主集中制的一种表现形式，人民代表大会制具有许多优点。民主集中制坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，反映人民群众的利益要求，使决策的外部成本降低；决策中坚持“少数服从多数”原则，克服西方代议制民主中讨价还价、议而不决的难题，降低决策成本，提高决策效率；人民代表大会制又考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下公共决策的特点，贯彻了马克思主义思想路线和我党的群众路线，是符合我国国情的决策体制。邓小平说，民主集中制是“最合理最便利的制度”。
人民代表大会制较之西方的代议制决策体制有很大的优越性。它是在马克思主义关于代议制理论的指导下建立的，它旨在摒弃“清谈馆”式的议会，把人民代表大会变成真是的、握有实际权力的机构，真正实现人民的权利，所以，它是一种理想的决策体制。但在现实中，起运行又不是完美的。特别是在社会主义市场经济条件下，利益日益分散化，公民政治参与性增强，决策过程更加复杂化，决策的科学化和民主化也更为重要。目前，人民代表大会制还不够完善，在某些方面还不适应这一现状。
首先，党与人大的关系尚未理顺。在我国，共产党是执政党，领导人大的工作。而人大是最高权力机关，党要在法律范围内办事，就要受到人大监督。人大既要监督党，又要受党的领导，这导致实践中人大权力得不到充分行使。党与人大是中国最重要的官方决策机构，两者的关系不理顺，决策的科学、民主化将大受影响。
其次，人大代表素质和选举制度不完善，人员结构有待提高和优化。选举制度是人民代表大会制度的基础和保障，选举制度是否完善直接关系到公共决策的科学化和民主化进程。近几年来，我国对选举制度进行了改革，将直接选举的范围扩大到县一级，实行差额选举，采取无记名投票的方式，缩小了城市代表和农村代表所代表的人数差距。但还存在一些问题，如人大代表素质有待提高，一些人大代表把选上代表作为一种荣誉，认识不到自己的职责，在公共决策中发挥作用较小；人大常委会成员结构不合理，多是前政府官员，缺少懂法律、经济和管理的专家。这些不利于人大发挥其作用。刚刚结束的十届人大增加部分年富力强、懂法律、经济和管理的代表作为常委，主要目的就在于改善这种现状。
再次，人大监督力度不够。人大作为最高权力机构，对“一府两院”工作进行监督，保证人民意志的实现。由于种种原因，人大的监督一直乏力。近几年来，特别是九届人大以来，地方人大在监督方面取得了不少成绩。如，2000年1月，广东省28位省人大代表对环保部门处理一宗污染项目不满，按法律规定向环保局正副局长提出质询。在2001年2月14日闭幕的沈阳市12届人大四次会议上，沈阳市中级人民法院的工作报告没有通过。这两件事情被人们称为“中国民主政治的标志性事件”。“但一位不愿透漏姓名的学者认为，人大对一府两院的监督仍然大多数停留在形式上。在谈及沈阳和广东的这两个案时，他认为这两起事件带有一定的偶然性。以沈阳事件为例，人代会期间，一个院长和两个副院长被双规，这样的工作报告被通过了反而不正常。至于广东的情况，他认为，这和当地的市场经济的发展及毗邻港澳，深受其政治文化影响有关。”“所以，不要高估人大已经发挥的作用。”
以上情况表明，人民代表大会制仍不够完善，人大在我国公共决策体制中的地位和作用还不够。为推进公共决策的科学化、民主化，促进我国市场经济的发展，必须进一步改革和完善人民代表大会制。
第一，理顺党和人大的关系，实现党通过人大管理国家事务。如前所述，党与人大作为我国公共决策的两个重要机构，其相互关系如何直接关系到我国公共决策的水平。党通过人大管理国家事务，就是党把人大当作主要活动场所，派优秀的干部到人大工作，相当一部分还可以在党和人大兼职。党不能直接对人大下命令，而是采取议案的形式，通过人大，使其主张变成法律。人大对党提出的议案进行审议、表决，无疑将会增进决策的科学化和民主化。另外，党虽然不直接管理国家事务，但通过人大仍然能够实施对国家的领导，而人大也发挥了其最高权力机构的作用。
党通过人大管理国家事务这种做法，甘肃省白银市早在20世纪80年代就进行了组织上的探索。“1985年白银市召开第三届人民代表大会。鉴于深化改革的需要和干部队伍的实际状况，根据省委的要求，白银市实行主要负责同志身兼二职，既担任市委书记，又被提名为市人大常委会主任，市委的其他主要负责人也都被提名为市人大常委会组成人员。市委和市人大常委会在权能上分开，在职能上独立。”他们实践的结果证明这种做法利大于弊，是可行的。目前，这种做法正在全国各地推广。在新一轮人大选举中，除书记是中央政治局常委的，一般都是由书记兼任人大主任。
第二，改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。一是在改革选举制度过程中，应进一步扩大直接选举的范围，使公民的权利得到保障，政府的权力得到制约，从而优化公共决策，避免决策失误；二是必须逐渐缩小城乡代表所代表人口数量的差别，实现公共决策的公正和公平；三是提高人大代表的素质，保证人民代表能真正反应人民的呼声，实现公共决策增进公共利益的目的；四是优化人大常委会组成人员。“人大常委会的组成人员应是社会各界的代表，代表人民的利益，是人民的精英，而不是政治精英。”
第三，加强人大的监督工作，发挥其“钢印”的作用。人大的工作主要是立法和监督，而人们普遍不满的是监督工作。人大监督不力主要是因为宪法只规定了人大的监督权，而没有具体的实施细则和操作程序。目前，全国许多地方人大已经制定了有关人大监督的政策法律，各界都在期盼全国统一的监督法的出台。但我们不能把所有的希望都寄托在一部监督法上，因为，“宪法已经赋予人大足够的权力，只要善于运用听取报告、调查、质询、特定问题调查等权力，人大的监督工作有广阔的天地。”加强人大的监督作用，还要从以上两个方面做起。理顺党和人大的关系，提高代表的素质，这是加强人大监督的基础和保障。
我们已介绍了当今世界三种主要的决策体制——议会制、独裁制和人民代表大会制。议会制是资本主义国家普遍实行的决策体制，其基本原则是“三权分立”，由于各国国情不同，议会制又可以分为总统－议会制、内阁－议会制和委员会－议会制；独裁制也是一种较常见的决策体制，当今世界存在三种类型的独裁制，即宗教领袖型、君主亲政型和军人独裁型，独裁制是反民主的，其原则是独断专制；人民代表大会制是有中国特色的决策体制，其基本原则是“议行合一”，它真正实现了主权在民，是一种优越于资本主义议会制的决策体制。但人民代表大会制也不是完美无缺的，坚持人民代表大会制，就必须进一步改革和完善人民代表大会制。
第三节 现代公共决策方式
公共政策所指向的是一系列的公共问题，这类问题涉及公共利益，无法仅靠市场中个别人的行为得以解决，因此，公共政策的形成过程就是一个“公共选择”（public choice）的过程。本节将讨论几种主要决策方式（投票规则）。
一、投票规则
1．全体一致规则所谓全体一致规则（unanimity rule），是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动，对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；（2）“帕累托最优”。全体一致规则是肯定导向‘帕累托最优’的唯一投票准则。所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者说，决策人中至少没有人因此而利益受损。
全体一致规则的尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，但这并不是应用最为广泛的方式，因为全体一致规则具有以下明显的两个缺点：
（1）决策成本过高。要求社会成员寻求共同的满意选择，需要耗费大量时间，这在人们的偏好各异的大社会中尤其如此。为寻找出一个符合“帕累托最优”的决策结果，社会成员在时间上的损失也许远超过他们从中获得的收益。这一弱点与参与决策的人数成正比，如果人数足够庞大，按全体一致规则不可能达成集体决策。所以，在不能肯定集体决策的结果是否能给自己带来损失的前提下，人们很可能更愿意接受其它投票规则而不愿为达到充分的全体一致去耗费时间的。因此，这一规则仅仅在较小范围内的集体行动中才是可能被采用。
（2）鼓励“策略行为”。在全体一致规则的条件下，每位决策参与者都享有决策的否决权，因此，这一规则会鼓励人们运用“策略行为”来争取自己所偏好的方案的胜出。其中，较为常见的是以下两种形式：
第一，讨价还价。现实中人们的兴趣爱好、利益预期是多种多样的，人们为了达到某一个大家都满意、互不损害对方利益的“最优”方案，不得不进行再三的讨价还价，一次性协商极少能解决问题。我们假定，甲、乙两人在全体一致条件下通过了A政策，各自获得收益为M1和M2，此时M1＝M2，M1、M2皆大于0。但是，由于甲是一个理性的自利者，他可能为了使M1>M2>0，从而以否决A（即让甲、乙皆无所收益）来迫使乙让步，并对政策A做出了有利于甲的修改。反之，乙也可能为使M2>M1>0，做出与甲类似的举动。这样，双方将会把精力放在试探对方虚实上，不断进行讨价还价，最终的选择结果就取决于两人讨价还价能力的强弱。
第二，弃权。在这里，需要纠正一个普遍的错觉——全体一致规则至少有一个优点，可以避免“白搭车”现象。“白搭车”一般是指不承担公共活动的成本，却享受公共活动收益的行为。有人认为，在全体一致条件下，由于每位决策参与者都清楚他人也平等享有对决策的否决权，任何“白搭车”行为都可能招致他人反对而使公共决策方案告吹，因此，每人在为方案讨价还价时都会顾及他人利益。但是，上述分析显然排斥了这样一种可能性：即决策者可能根据自己对政策结果的预期，“冒险”认定政策结果合乎自己的要求，采取诸如“弃权”这样不明显阻饶决策的行为，从而避免应承担的公共活动成本，而享受公共活动收益。这种情况在多人决策中尤为常见。显然，这也是一种“策略行为”，它表明全体一致规则并不能真实反映投票人的意愿。
2．过半数规则所谓过半数规则（majority rule），是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾公众利益。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数人”的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。
过半数规则的例子在我们身边举不胜举，在此不加赘言。与全体一致规则相比，过半数规则的特征是：（1）决策效率高。决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；（2）“少数服从多数”。“按过半数投票规则进行集体选择过程的本质，即少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动。”过半数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的抉择。
过半数规则在现实中应用广泛，但究竟过半数的人在全体成员的百分之多少才是最恰当的，是51%还是60%、70%、80%？人们根据不同实际需要，制定了多种规则，如2/3票制、3/5票制等等。标准的多样化也说明，过半数规则本身还存在一些缺陷，须在实践中加以修正。
（1）“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项集体行动方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的，而决策的结果又要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这种不公平和对民主制原则的违反，并不因为受害的是少数，罪恶就少一些。因为在社会上每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权。显然，在多数规则下，少数没有权利。而从经济学的视角分析，“少数服从多数”还要冒“净收益 < 净损失”的风险。
（2）决策结果未必可靠。最著名的例子是，乌克兰在1991年3月的全民公决中，70.2%赞成维持苏联联邦体制，不赞成独立；同年12月的全民公决，90.3%的人却转过来支持乌克兰的独立。布坎南分析，“在集体选择上，个人可能知道他自己偏好的选择对象是什么，但是他不知道其他一些人将怎样进行选择，从而不知道他们会怎样投票的。”在多数票规则下，“个人行为与结果之间并不存在联系，而各备选方案的机会成本的估计又必然很困难，因此集体决策基本上是不负责任的。”由于单个参与者的选择行为在多数票规则中无足轻重，从而无形中助长选民不重视选举权的行为，甚至轻易放弃表决权。当这种倾向为多数人所有时，压力集团（利益集团）便会应运而生。压力集团以较小的代价（如花费一定金钱）收买一些可能弃权的选民，让他们按压力集团的意愿来投票，结果是政策取向更加偏离大众的利益。
（3）投票悖论。在对过半数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论(the Paradox of Voting)。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决策，也可能对多数不利。
多年来，学者们一直为投票悖论所困扰，希望能够寻求到一个打破悖论的途径。然而，成功的可能性被阿罗悖论彻底地消灭了。关于过半数规则的两大悖论，我们将在下面专门讨论。
二、投票规则中的悖论尽管过半数规则是现代社会中应用最为广泛决策方式，但至今仍有两大悖论人们无法打破。
1．投票悖论在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论(Condorcet’s Paradox)。
我们用下面的例子来说明投票悖论。
假定有三个投票者（甲、乙、丙）在三种备选方案（A、B、C）中进行选择。三人对方案的偏好如下：
甲：A > B > C
乙：B > C > A
丙：C > A > B (符号“>”表示“偏好大于”)
按照过半数规则，三人中只要有两人以上选择某方案，该方案就能通过。如果我们确定的投票次序为先从A、B中选择出一个方案，再与C比较，最后再来确定谁通过，那么，就先比较A、B而言，偏好可简化为：
甲：A > B
乙：B > A
丙：A > B
结果肯定是A被选中，再将A与C相比，此时偏好表示为：
甲：A > C
乙：C > A
丙：C > A
因而，最终的结果是C被选中。
如果我们改变投票次序，先在A与C中选，再与B进行比较，那么，结果肯定是B被选中。如果先在B和C中选，再与A进行比较，那么，结果是A被选中。
三种不同的选择次序导致了三种不同的集体选择结果，集体对三个方案的偏好最后可表示为：
A > B > C > A
“对立的投票能够导致一种无止境的循环。过半数规则在非武断方式下不能选择出获胜一方。” 这样，确定投票程序的权力常常就是决定投票结果的权力：由“循环”带来的选择结果不确定性，成为潜伏在过半数公共选择中的一种危险因素。
“循环”能否消除？公共选择的一个重要发现是：当投票者的偏好都是“单峰值性偏好”（single-peaked preference）时，“循环”就会消失。所谓“单峰值”，顾名思义就是偏好只有一个峰值，在峰顶（最优偏好）的两边，对其它备选方案的偏好持续下降。如果我们将前述的甲、乙、丙三人的偏好用图形表示出来的，就会发现甲、乙的偏好图形只有一个“峰顶”，是“单峰值偏好”，而丙有两个“峰顶”，就成为“双峰值偏好”，如图3-1所示：
图3-1 双峰值偏好如果丙的偏好也变成“单峰值”，即C > B > A，那么，根据我们前述的推论逻辑，结果始终都是Ｂ，“循环”消失了。人们研究进一步发现，在投票人偏好皆为“单峰值”的条件下，过半数规则会产生一个均衡的结果，像前面的例子中结果始终是B。此时，均衡点正是中间投票者的峰值偏好。也就是说，在公共选择中，中间投票者的偏好是决定因素。我们可以根据丙为单峰值偏好的条件对图3-1进行修正，会发现对甲，乙而言，B为次好的方案，而对丙而言是最好的方案，最终结果是甲、乙、丙都选择Ｂ，乙就是起关键作用的“中间投票者”。如图3-2所示：
图3-2 单峰值偏好
因此，当选民的偏好存在多峰偏好时，选民可以通过改变自己的偏好来操纵投票结果。这也是公共选择学者们所关注的“中位选民（中间投票者）”
如果说布莱克的发现导致了限制投票者偏好的话，那么阿罗不可能定理无疑给民主决策体制以致命的一击。
2．阿罗悖论既然多数票规则往往导致投票悖论，那么，是否存在一种政治机制或社会决策规则，能够消除这种投票悖论现象呢？美国斯坦福大学教授肯尼斯 阿罗对此进行了研究，他得出的结论是：“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。”
阿罗的意思是说，不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”（Arrow’s impossible theorem），又称作“阿罗悖论”（Arrow Paradox）。
阿罗的结论建立在社会选择的两个公理与民主决策方式所需满足的五个条件之上。
阿罗提出的社会选择的两个公理是：
公理Ⅰ 连贯性（connectedness）
对于任意的备选方案X,Y，必有X≥Y或Y≥X。
公理Ⅱ 传递性（transitivity）
对于任意的备选方案X,Y,Z，如果X≥Y且Y≥Z,则X≥Z。
阿罗还认为，民主决策方式必须满足下列五个条件：
条件1选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去。
条件2集体选择的非反常性。即集体选择一致地、不偏不倚地反映个人选择。
条件3不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中。
条件4公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策。
条件5非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强加于他人，从而决定集体决策的结果。阿罗认为，任何投票规则和选择程序必须同时满足上述两个公理和五个条件，才能把个人偏好次序转换成社会偏好次序或集体偏好次序；但是事实上，它们不可能同时得到满足。因此，不存在一种可能把个人偏好总合为理想的社会偏好的政治机制或集体决策体制。
阿罗把他的结论表述为“一般可能性定理”：“如果存在至少三个备选方案，社会成员可以自地按任何方式对它们进行排序，那么满足条件2和条件3的社会福利函数以及由此产生的满足公理Ⅰ和公理Ⅱ的社会排序一定是强加的或者是独裁的。”
一般可能性定理说明了，“如果关于个人排序的特性事先不作任何假设，那么没有一种投票方式能够解决前一部分所讨论的投票悖论。不管是复数投票，还是比例代表制投票，也不管投票的方法多么复杂，同样都不能解决投票悖论。类似的，市场机制也不能产生合理的社会选择。”面对投票悖论，民主瘫痪了。
为了摆脱投票悖论并使得多数票规则在多个方案的情况下仍然适用，学者找到的方法就是修改阿罗的假设条件，不再遵循“无限制区域”，对选民的偏好（多峰偏好）进行限制。一旦这种对偏好的限制付诸实施，投票悖论隐含的意义就暴露无疑：限制投票偏好，运用多数投票规则，得出一个均衡的结果，实质上是多数人对少数人的暴政，是民主的暴政。对少数人而言，他们的投票自由受到限制，投票意愿不是为了选择他们认为的最佳方案，投票变成了为了产生一个投票结果而进行的活动。
三、过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（M > 3）。那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：
过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
博尔达计数(Borda rule)：按照投票者的偏好秩序的排序来给M个提案中的每一个打分，分值从１到M,即被投票者列为第一位的提案得到M分,列第二名的提案得M-1分,被投票者地位在最后一位的提案得1分.拔所有投票者的每个提案的分数分别加起来,宣布得最高分的提案为获胜者.
淘汰投票(exhaustive voting)：要求每一个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉,再要求每个投票者标明在剩下的候选人组成的名单中他认为最差的候选人，从名单中删掉.重复这个过程直至只剩下一个候选人,这个候选人便是获胜者。
赞成投票(approval voting)：在由M组成的候选人名单中，每个投票者的对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。
过半数规则的变异形式还有一些较为复杂的形式,我们在下面加以讨论.
四、决策方式的改进现有的决策方式或投票方式是有缺陷的，如何改进这些政治或民主的技术？西方学者就这一问题做了不少探讨。在这里，我们先介绍公共选择学者提出的建议，再探讨我国的民主集中制这种决策方式的改进。
1．公共选择学者论投票方式的改进布坎南与另一位著名公共选择理论家塔洛克(R,D.Tullock)在他们1962年合著的《同意的计算》（The Calculus of Consent）中认为，在公共选择中，由于他人的行为而使选择结果偏离了单个投票者的预期，而集体选择的内在强制性又迫使投票者接受这个结果，结果与预期的差就是这投票者必须承担的外部成本。对单个投票者而言，如果他认为某项方案合乎自己利益，他可能会为了这项方案最终使得可以通过而去说服他人，直至得到所需的同意人数规模，那么他在这当中所耗费的时间、精力等，就构成他的决策成本。因此，当人们选择投票方式和规则是，它就会选择那种给自己带来的外部成本与决策成本都最小的方式和规则，以实现自身利益的最大化。
围绕个人效用最大化这个主题，公共选择学者们的设计、多种决策方式，这些模式被认为更能准确显示投票者的偏好，有利于克服“策略行为”造成的外部成本与决策成本过高的缺点，这里着重介绍需求显示法和投否决票两种。
（1）需求显示过程(demand-revealing process)。需求显示过程的实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来好处最多的方案。这一方案的从20世纪70年代中期起，引起了人们浓厚的兴趣。
我们用一个例子来说明需求显示过程是如何进行的。
假定现在有A、B、C三人要对两个方案进行选择。首先，要求三位投票者将他们预期从偏好的方案中得到好处用货币量表示出来。假设A偏好P，并将从P中获取30美元的收益；C也偏好P，他可以得到20美元的收益；B偏好S，并且S获胜他将获得40美元的收益，见下表。
表3-2：需求显示法例证表方案投票者
P
S
税收
A
30
20
B
40
0
C
20
10
总额
50
40
30
列出收益表后，再将这些量化的收益相加，看哪一个方案代表的价值量最多，哪个方案就通过。P因为总价值最多（为50美元）而被选中。
但是，这样做我们尚不能保证A、B、C三人所公布的预期值是真实的，还必须加以税收的约束。计算税收的方法是：先算出只有其他人参与时各方案的价值总额，找出当选的方案，然后再加进投票者自己表示的货币量，看集体选择结构是否因此发生变化。如果不会，他就不用交税；如果会，他就相当于没有他参与投票时另一个方案获胜的预期净收益的税额。
例如，假设Ａ 没参加投票，那么S的总额是40美元，P是20美元，S当选。A应缴纳的税额就为S获胜时净收益40－20＝20美元。B的投票行为不影响结果，因而不用交税。C的投票行为也会改变选择结果，C的税额为40－30＝10美元。
实行税收制度后，Ａ所表示的从P中得到了收益值等于或大21美元时，将使集体选择结果为P，那么他的税收值不变。如果他表示的收益小于20美元，S将当选，A此时可以不付税。但他预期从中得到的30美元收益也将同时化为乌有。在这种机制下，投票者产生了真实显示其偏好的动力，他不愿过高显示他的偏好，因为这样一来他就得冒税收大于实际收益的风险；他也不愿过低显示其偏好，因为这样一来他就得冒得不到任何好处的风险。
由此可见，需求显示过程的最大优点就是鼓励投票者正是表达自己偏好，从而避免人为增加决策成本，提高了决策效率。
（2）投否决票(voting by veto)。投否决票就是让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，在随机地将这些方案排序，让投票者按从全部方案中否决一个的方式进行，最后剩下的方案当选。
投否决票方式特别针对全体一致的方式的某些缺点加以改进。由于参与者有机会表达自己偏好，又有权力否决自己不喜欢的方案，因此，参与者提出方案时需积极考虑到他人利益，以避免自己所偏好方案遭受被否决的命运。在这种方式下，投票人之间的“策略行为”相对会少得多，自己意愿表达更真实。
投否决票方式实施起来会受到一定限制，这就是投票者的意愿、旨趣的方向必须大体一致，否则可能所有方案都遭否决。例如数名投票者对将某笔资金用于改善生活条件进行表决:如果大家都认为应该用来建造蔬菜基地，以丰富“菜篮子”，那么至于是建土豆基地，还是青菜基地，或是西红柿基地，或是混合蔬菜基地，通过投否决票最终有望达成某项协议；但是如果有人认为改善生活条件重要的不是菜篮子，而是要有田径场，或是影剧院，或是公园，那么最终可能所有提案都行不通。
2．作为一种决策方式的民主集中制的完善在我国，决策方式的改进应主要集中在对民主集中制的坚持、发展与完善上。尽管民主集中制的决策原则和方式在我国公共决策中已经起到了重大作用，但是随着我国社会主义市场经济的发展，我国公共决策出现一些新变化，如政府公共决策的范围缩小，公共决策对象的各种利益关系更加复杂，公共决策的主体呈多元化趋势，公共决策过程更加错综复杂。因此，在生活在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚持和完善民主集中制。可以采取如下几种措施。
首先，必须充分发扬社会主义民主，民主集中制的首要前提是必须充分发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才具有正确的集中。在以往计划经济条件下，我们在处理民主与集中关系问题上存在的明显不足是过分强调集中，而对民主重视不够，这就难以充分调动广大人民群众积极参与公共决策和公共事务管理的积极性，难以在决策子系统中造成一种自由讨论、竞争的气氛。针对这种情况以及市场经济条件下对决策民主化提出的更高要求，要坚持和完善民主集中制这种决策原则及方式，必须首先充分发扬社会主义民主，广开公民参与公共决策渠道，在全社会营造良好的决策气氛；在公共决策的决断子系统中充分发扬民主，形成良好的公共决策小环境；充分发扬民主（体制外）的政策研究咨询组织（智囊团、思想库）的作用。
其次，借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。我们党在长期的公共决策实践中积累了按照民主集中制进行决策的丰富经验，如实事求是，调查研究；从广大人民群众的根本利益出发，从群众中来到群众中去；少数服从多数的原则等等。但是在坚持民主集中制决策的以往实践中，我们的经验成分多，现代科学的理论、方法的运用偏少，未能真正形成科学的公共决策系统，也尚未实现公共决策过程的程序化。针对这种情况，必须将民主集中制的优良传统与现代决策科学的理论和方法有机结合起来，建立健全现代公共决策系统，创造民主集中制原则发生作用的体制条件，改善和优化公共决策系统的运作，实现公共决策过程的程序化。
再次，加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。要保证民主集中制这种决策体制及原则的有效执行，实现公共决策科学化民主化，必须加强法制建设，建立和健全民主集中制相适应的规章制度，以法制的形式规范决策行为。例如，必须完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。在公共政策中，凡是涉及本地区（单位和部门）改革开放、经济建设和社会发展带有方向性、全局性、长远性、关键性的重大问题，必须通过集体讨论决策，同时，又必须分工负责，做到分工明确、职责分明、有职有权、领导成员敢于负责，大胆工作，不断创新。
案 例岳阳选举出波折 市长二选才通过
据《潇湘晨报》报道，2003年1月1日下午，湖南省岳阳市召开第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议。会议选举产生了新一届岳阳市人大常委会主任、副主任、秘书长，选举产生了新一届岳阳市人民政府副市长、岳阳市中级人民法院院长、岳阳市人民检察院检察长和岳阳市五届人大常委会委员，在这一次选举中岳阳市市长没有产生。在昨晚的第二次选举中罗碧升当选市长。
岳阳市召开第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议应到岳阳市人大代表432人，实到431人，符合法定人数。下午3时20分，选举正式开始。6时40分选举揭晓。大会执行主席宣布了新一届岳阳市人大常委会主任、市人大常委会副主任、秘书长、市五届人大常委会委员名单，同时公布了新当选的岳阳市人民政府副市长、岳阳市中级人民法院院长、岳阳市人民检察院检察长名单。
大会执行主席宣布的选举结果中惟一没有岳阳市市长当选人的名单。据参加岳阳市第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议的相关人士透露，上届岳阳市市长罗碧升是这次选举中惟一的市长候选人。在选举中，罗碧升的票数未能过半。
昨晚，岳阳市第五届人民代表大会第一次会议再次举行全体会议，会议以无记名投票的方式选举罗碧升同志为岳阳市市长。
昨晚7时，岳阳市人大代表依次走向投票箱，投下了自己神圣的一票。本次大会应到代表432人，实到代表416人，符合法定人数。共发出选票416张，收回416张，其中有效票415张，废票1张。晚上8时10分，本次大会根据大会选举得票情况，宣布市长候选人罗碧升得选票335张，超过半数。按照中华人民共和国《地方组织法》和本次大会选举办法的规定，候选人获得全体代表过半数赞成票始得当选，罗碧升当选为岳阳市市长。
［思考题］
1．什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？
2．公共决策体制有哪些基本类型?
3．试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。
4．为什么说民主集中制优于一般的代议民主制？
5．从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？
6．你是如何看待“岳阳选举出波折 市长二选才通过”这一案例的？该案例说明了什么问题？
