绪论 政策科学的“研究纲领”
政策科学（公共政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗迪语）。从20世纪40年代末、50年代初开始，美国的大学和思想库的一些学者因社会科学进步的“内力”和当代社会发展需要的“外力”的推动，致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。到了60年代末、70年代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，最终导致了一个相对独立的政策科学领域的出现。70年代以后政策科学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科，成为当代社会科学中的一个重要的、富有成果和充满活力的新研究领域。有些西方学者（如拉纳）认为政策科学构成当代社会科学的核心，有的西方政治学者和行政学者则主张用它取代传统的政治学和公共行政学的研究。由此足见政策科学在当代西方社会科学尤其是政治学和行政学中的显赫地位。那么，究竟什么是政策科学？它是如何形成和发展起来的？什么是政策科学研究的范式？中国的政策科学学科应如何建立？在绪论中，我们将对这些问题加以简要的考察与分析。
政策科学的兴起
政策科学及政策分析经历了漫长的历史演化，它的源头可以追溯到人类文明之初，而作为一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现则是本世纪40、50年代的事。如果以拉纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》(1951年)一书出版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。而从拉斯韦尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。
一、政策研究溯源
按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过程知识和公共决策过程中的知识。由此定义来看，可以说政策科学源远流长，几乎与人类文明同样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会问题，就必须有政策研究活动，用相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法就会发生相应的变化。
当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现“与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和“世界历史中城市文明的扩展和分化有关”。 在古代文明发祥地，我们可以找到政策研究的最初尝试。产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(Hommurabian Code)可能是已知的最早与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”(柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师)，我们在西方的圣哲贤人的哲学和政治学著作中可以找到大量的有关政策和政府管理的论述。在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的许多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记述了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下丰富的政策思想遗产。
中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯(Max Weber)的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。 中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等他们是中世纪专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师这是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官他们在政策制定中的作用相当突出，以及人文主义的文学家等。
当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。但这样的程序部分地依赖于经验获得的证据，政策建议最终也要由实际的证据来检验，因此，早期的政策研究者或咨询者的权威部分地依赖于他们的建议是否取得好的政策结果，而不是依赖于产生这种知识的程序。
到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位给科学，这反映经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展及对经验主义承诺的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。
进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学研究，他们日益增加地为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学在W·威尔逊政府和H·胡佛政府开始产生积极影响；然而，他们向政府部门的大量流动是在F·罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战及战后的调整给社会科学家们提供了证明他们在解决社会问题中的价值的机会。
必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的；计量经济学的奠基人之一的J·丁伯根把计量经济学的理论和方法用于经济政策研究。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已取得长足的发展，其内容包括政策制定原则，政策评价标准，政策目标体系，政策工具的选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治30年也成立了社会政策学会；英国也有社会政策研究传统，尤其是社会政策理论的研究上颇有建树。在一般的社会理论的研究上，马克斯.韦伯、卡尔.曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的“社会科学中知识的客观性和社会政策”(1904年)和“伦理中立性的意义”等著作包含了对政策分析方法论尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦:知识社会学导论》(1929年)和《重建时代的人和社会》(1940年)涉及社会组织，知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门的知识形式；而产生于本世纪20、30年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。
总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着二战后社会政治经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。
二、政策科学运动
1951年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”。
现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地美国特殊的社会发展状况相关。德洛尔认为，现代政策科学的发展是众多因素相互作用的结果，这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加，公众对科学能够解决政策难题的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等。克朗(R,M,Krone)认为，政策科学兴起的主要原因是,公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通等的关切日益增长以及不满政府对这些问题的处理质量；大学生对学院式的课程设置不满以及对内外政策问题的兴趣的增长，公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满，处理危机的决策要求等。邓恩等人认为，政策科学发展主要是当代社会问题的复杂化以及为处理这些问题的政府组织扩展的结果。
拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在《政策科学》一书中，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学(理论)与实践的脱离。他认为，政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的统一的社会科学。政策科学将与过去决裂，它不是那种战时在华盛顿特区中所分化出来的应用社会科学，也不是社会科学家的活动主义；相反，政策科学将致力于一般选择理论的研究，时下局部的问题并不是政策科学主要关心的问题。这种以理论为方向的政策科学与在二战期间流行起来的那种作为政府婢女的实际政策分析的传统是不同的。尽管这种实际的分析是政策科学的组成部分，但是拉斯韦尔基本上把政策科学看作某种不同于应用社会科学的东西。他认为，政策科学将关心“社会中人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，强调对变化、创新和革命的研究。
在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征:（1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；（3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；（4）政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；（6）政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。
在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政治科学的未来》(1963年)一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说:“政策科学要面对未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次上的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法---建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。”
在《政策科学展望》(1971年)一书中，他对政策科学作了进一步的讨论,将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。 在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。
在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。
拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。许多学者特别是Y.德洛尔等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进；而另一些学者则吸收拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。
德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968--1971年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”:《公共政策制定检讨》(1968年)、《政策科学构想》(1971年)、《政策科学进展》(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。德洛尔将政策的出现看作是一场“科学革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有一系列的创新。政策科学的基本范式有14项，主要有:
（1）政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是政策制定系统及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。
（2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。然而，政策科学与公共政策制定密切相连。
（3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合于来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自于其它相关学科的知识因素。政策科学一方面包含着多元的因素，另一方面又是基本统一的。
（4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。
（5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学)的一个重要的特征。
（6）与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择做出贡献。因为政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。
（7）有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有组织的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。
（8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为改善了的政策制定的脉络。
（9）政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。
（10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程(如创造性、直觉、魅力和价值判断 )和非理性过程(如深层动机)的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。
此外，政策科学的“范式”还有:政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外；政策科学要成为自觉的，它寻求自己的范式、假定和理论；政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗；政策科学尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统(如证实和有效性)而努力。
显然，德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔--德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德洛尔提倡的跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，几乎成为一个凌驾于所有社会科学之上的科学的科学(统一的社会科学)，这是一种需要长期奋斗的理想，难以在短期内取得全面突破。它遭到一些社会科学家的批评(如有的学者批评政策科学不是科学，而是意识形态)。
另一些研究者则吸收拉斯韦尔和德洛尔的政策科学理论的因素，朝着作为一门应用的社会科学学科的政策分析前进，这种政策分析的趋势在60、70年代政策科学运动中广为流行，大有超越政策科学之势。针对这一情况，德洛尔在1986年出版的新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点；真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究政策制定和统治设计；考虑改善政策制定的途径；探索政策制定的输入方式 ；加大学科基础；开发多维方法论、方法和技术等等。
到了70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化了。每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织，如“政策研究组织”(政治科学)、“社会问题研究协会”(社会学)、“社会问题的心理学研究协会”(心理学)。这种体制化在80年代更进了一步，出现了多学科的职业学会，如“公共政策和管理学会”(政治科学和经济学)、“社会经济学会”(社会学和经济学)，这两个学会每年都举行正规的年会，前者还创办了《政策分析与管理杂志》它将以前出版的两个刊物《公共政策》和《政策分析》合并，该杂志扩展并深化了70年代和80年代初建立的主流政策科学杂志如《政策科学》、《政策研究杂志》、《政策研究评论》的内容。除了这些杂志以外，还有数百种涉及具体政策领域研究的刊物。在教育培训方面，在70年代各主要的大学相继建立政策科学或政策分析的硕士和博士学位授予点；现在大部分研究性大学设有公共政策研究生院、研究所或中心，它们与几千个非大学的政策研究组织一起被列在《学会百科全书》上，这些组织大部分是在1950年以后建立起来的。政策科学的职业化也有相当的规模，政策分析家已成为一种官方的职业描述；而进行政策分析的专门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起来，特殊的政策研究团体如“全国市长协会”、“全国城市联盟”等已发展起来了。在20世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识工业迅速发展起来。
三、从政策科学到政策分析
在拉斯韦尔--德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多学者离开拉斯韦尔--德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。这种由政策科学到政策分析的转变有其历史根据。二战后政策科学诞生的最大推动力并非来自社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学特别是政策分析的方法论的基础。此外，这种转变也与兰德公司一类的思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关。其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。
在50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕“全面的”(synoptic)途径与“反全面的”(anti-synoptic) 途径而展开的。全面的途径即综合理性模式，它以系统分析为缩影； 而反全面传统的途径则是强调综合理性的局限性或不可能性。 这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义(Neo-pluralism)方向的区别。
在50年代，这两种途径的各自理论前提可以概括如下:纯粹的全面理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而纯粹的反全面途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景(contextual)和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。反全面的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而综合传统在公共行政学领域更有活力。
尽管全面理性传统在政治科学领域并不占有优势，但它受到了一些有力的因素所支持。首先，它耸立于政治科学和社会科学的行为主义革命的巅峰之上，它强调交叉学科研究，集中关注定量精确性和以系统的经验理论为特征。 其次，它保留了梅里安(Charles E,Merriam)所提倡的全国计划观点及拉斯韦尔的政策科学的科学主义因素。相反，60年代的社会气候却导致了对多元主义的强烈批评，例如，罗威(T,Lowi)对多元主义的批判就受到这种气候的影响。
60年代以后，全面理性传统变得更复杂和成熟。它的倡导者和支持者一方面力求避免纯粹理性综合模式的一些不切实际的假定，另一方面坚持计划的观点，并严厉批评渐进主义和多元主义，力求发展出一种复杂的或折衷的模式，如埃泽奥尼(A,Etzioni)的混合扫描模式(1968年)，德洛尔的优化模式(1968年)。经济学家使用经验方法论的成功进一步加强了全面理性传统的力量，其顶峰是肯尼迪、约翰逊政府时代所采纳的项目--计划--预算系统(PPBS)。尽管这一系统后来被废除了，但是成本--效益分析及其他项目评估方法在政府部门的政策分析中得到广泛的使用。
作为全面理性传统的对立面，反全面理性传统也为一些有力的因素所支持。反全面理性传统除了在批评综合理性的不可能性这一点外，并没有太多的共识，它并没有形成统一的智力运动。如果说全面理性传统依赖于拉斯韦尔的政策科学中的科学主义因素的话，那么，反全面理性传统则依赖于拉斯韦尔的政策科学中的人文主义的因素。1952年《公共行政学评论》主编瓦尔多(Dwight Waldo)在“民主的行政学理论的发展”一文中批评将“效率”作为行政管理分析中的一个价值中立的标准，认为那种价值中立的科学的政策评估是一种逃避更基本价值的使人误入歧途的企图。1953年，达尔(Robert A,Dahl)和林德布洛姆(Charles E,Lindblom)在《政治、经济和福利》一书中，对全面理性模式进行了更强有力的批评，并提出了“渐进主义”的政策分析模式。他们的观点受到了一系列有影响的公共决策的经验研究的支持。 这些经验研究力图证明:尽管决策者可以在大学被授以全面理性方法，然而他们在实践中所采用的是渐进主义、党派相互调适和明显的渐进凑合。林德布洛姆后来不断发展和完善他的渐进主义理论，并与其他学者展开了激烈的争论。可以说，理性途径和渐进主义之争构成了20世纪60、70年代政策分析领域的最主要的论争之一。
应该指出，渐进主义不过是多元主义在政策分析的一个变种。正如达尔所指出的，多元主义后来变成政治科学中关于美国政治过程的居支配地位的解释框架。由于政治科学主要倾向于因果描述，而政策分析倾向于规范，并且因为多元主义/渐进主义在描述方面规范以前只是政治学家所处理的领域，也来自于政治学家将这种理论的研究视为摆脱美国公共行政学危机的出路；而其直接的理论先导则是达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》一书将市场价格作为决策机制的说明。
我们已经概述了政策科学及政策分析的历史演化。到此，我们可以得出这样几个基本结论:第一，政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的历史孕育时期。第二，从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们做出决策。因此,从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，50、60年代之后政策科学的重心向政策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。第四，政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则特别反映了二战后人类所面临的复杂问题及政府组织的迅速成长。
第二节 什么是政策科学
什么是政策科学？如何看待它的研究对象、学科性质和研究范围以及研究方法？这是政策科学的最基本的问题之一。本节所要探讨的就是这方面的问题。
什么是政策科学
“政策科学”(Policy Sciences)、“政策分析”（ Policy Analysis）、“公共政策（学）”(Public Policy)和“政策研究”是几个经常用来表示这一学科领域的术语。在西方文献中，这些术语有时被当作同义词而加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。 一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D,Lasswell)首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰(A,Kaplan)合著的《权力和社会:政治研究的框架》一书。1951年，他在与拉纳(Daniel Lerner)合编的《政策科学:范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的规定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E,Lindblom)首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。
政策科学以社会政治生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政策过程作为研究对象，它的基本目标是端正人类社会发展方向，改善公共决策系统，提高公共政策制定质量。因此，政策科学有自己相对独立的研究领域，这是作为一个独立学科的政策科学形成和发展的基本前提。
按照拉斯韦尔：政策科学是“以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”；
德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。
Ｓ．Ｓ．那格尔（Stuart S,Nagel）说：“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究”。
克朗(R.M.Krone)认为，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。
奎德 (Edward S.Quade):“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的更深刻的理解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案。”
邓恩 (William N,Dunn):“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”
我国的政策科学学者给政策科学或政策学下过一些定义，可以概括为这样四种基本看法：一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科领域；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。
由上述这些定义可以看出，国内外学者对政策科学的界定有所不同，但一般都承认政策科学以政策系统及政策过程作为研究对象。这正是政策科学成为一个相对独立学科的关键条件。根据唯物辩证法和科学哲学的观点，任何一门学科都以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象，它要揭示这一类事物或现象及其过程的本质联系和规律性，并通过概念、命题、原理和方法在思维中加以再现，形成学科理论体系。尽管一些传统的社会科学学科如政治学、经济学和社会学已涉及政策系统及政策过程问题，但它们并未将政策系统及其过程作为专门、唯一的研究领域，并未对此加以系统、全面和具体的研究。只有政策科学才做到了这一点。政策科学以人类社会的政策系统及政策过程作为专门的研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析；又要研究政策系统及政策过程（包括政策的制定、执行、评估等环节），注重系统过程分析。
因此，可以一般地将政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
二、政策科学的学科性质政策科学作为一个全新的、独立的学科，有如下四个基本特征：
（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。政策科学不是现有的某一学科的更新，而是一个全新跨学科研究领域，具有综合、交叉的特点。它的产生和发展需要以大量的知识和方法为基础，几乎所有迄今为止人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中。政策科学正是在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法的基础上，形成和发展起来的。另一方面，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。与各种常规社会科学学科相比，政策科学实现了格式塔转移，形成了一系列的新范式。它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方法，政策科学的倡导者们力求指出当代社会科学尤其是管理科学和行为科学的偏狭性，提出一门能把各种知识和方法直接运用于改进公共决策系统，提高政策质量的新学科，因而各种学科的理论和方法在政策科学的新框架中获得了新的意义。同时，正因为政策科学的这种全新综合的特征，使得它本身具有社会科学学或元社会科学的某些意义，即它的理论和方法具有一般方法论的某些特点。
（2）政策科学是一门以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。按照政策科学的奠基人的观点，政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。政策科学的奠基者们发现，以往的大部分科学知识尤其是应用社会科学研究并没有对政策系统的改进和政策质量的提高产生应有的积极影响。因为尽管它们有时也提出政策建议，但这些建议往往因不切实际或缺乏政治可行性而被否决。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。因此，政策科学不是纯理论科学或基础研究，而是一门应用性较强的学科，可以说体现了理论与实践的高度统一。政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。它要指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动，它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，为实践服务；而政策实践则为政策科学提出需要解决的问题，提供经验教训，检验和发展政策科学理论。
（3）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范性学科。事实和价值的分离或追求价值中立性曾在相当长的时期被当作经验科学的目标，这实际上是实证主义不切实际的科学理想。如果说经验自然科学及传统的社会科学并不是真正价值中立的话，那么，政策科学则明确地以价值为取向。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值（观）作为基础。因此，它不仅关心事实，而且更关心价值和行动；它不仅是描述的，而且也是规范的。说它是描述的，是因为它同样追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。政策科学的规范或价值批评的方面可以由这样一点来加以说明，即政策科学相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动；这些变项的选择往往涉及在健康、财富、安全、和平、正义、平等和自由一类的价值中做出取舍。选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理推导。因此，公共政策价值观或公共政策与伦理的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位。
（４）政策科学是软科学的一个重要分支。所谓的软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。从本世纪初开始尤其是二战结束以后，出现了一系列新兴软科学学科，包括人工智能、战略研究、系统分析、未来研究、科学学、决策学、领导科学等。在国外，有一个更正式的名称来指称这一类知识，即广义的管理科学（狭义的管理科学指运筹学）。政策科学已成为软科学的一个重要分支，甚至可以说是当代软科学的核心。软科学已经经历了较长的历史发展，在它发展的不同阶段呈现出不同的特点，并具有不同的重点。按照我国的一些学者的说法，软科学在50年代的重点是科学学尤其是科学社会学的研究；60年代的重点是运筹学；70年代的重点是未来学及预测学；到了80年代，其重点已经转向政策科学了。政策科学实际上构成决策科学化和民主化的主要支持学科，它在解决政策问题和促进社会发展的重大作用正被来越多的人所认识。
3．政策科学的研究范围政策科学涉及的范围十分广泛，目前尚难以划出准确的边界。它的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程，政策分析方法和技术，政策思维，政策价值观，未来研究，政策战略（元政策研究），政策规划，重大工程项目的论证与评估，从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。
按照克朗的说法，政策科学把如下五个方面的内容作为研究的重点：（1）政策战略；（2）政策分析；（3）政策制定系统的改进；（4）评估；（5）政策科学的进展。
德洛尔则认为，政策科学的核心部分是认识和端正社会发展方面，把不同层次（跨国的、全国的、地区的）政策制定系统的改进作为追求的目标，同时也作为自己研究成果的手段。在他看来，政策科学的主要焦点有：（1）政策分析；（2）备选方案创新；（3）重大政策（基本政策）；（4）评估和反馈；（5）重大政策的改进等。他在８０年代又把改善政策制定系统及政策制定研究与统治方式、政府中决策系统研究结合起来，特别是在探索逆境中的政策制定，高层政策推理，超优政策分析方面取得了新的进展，这丰富了宏观政策理论的研究，拓宽了政策科学的研究领域。
三、政策科学的研究途径政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策科学可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策科学的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样（这正是下面要讨论的问题）。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策科学理论。
1．政治学的研究途径
托马斯·戴伊（Thomas R,Dye）在《理解公共政策》这一论著中概括了政策科学或公共政策研究的八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森（James E,Anderson）在《公共决策》一书中则将西方政策科学的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。下面，我们根据戴伊和安德森等人的论述，着重介绍五种途径，即系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。
1．系统途径这种途径是由大卫·伊斯顿(David Easton)等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径可以图示如下：
图1,系统途径模型
系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条件所构成；需求是指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动；需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，两者一起构成系统的输入。政治系统是指具有相关互联的结构和过程，并进行社会价值财富分配的组织；系统的输出则是指政治系统根据社会的需求与支持（输入）做出价值财富再分配的政策方案。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政策与创出。在这种循环反复中，公共政策源源不断地产生。
２．过程途径
这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。二战后，行为主义政治学对于选举者、利益集团、立法者、总统、官僚机构、法院以及其他政治角色的行为进行研究，目的是试图发现一个同一的行为模式或称行为过程。一些政治学家力图根据各种政治活动与政策的关系，来划分的各阶段，其大致的步骤是：分析问题、确认目标、规划方案、合法化、政策执行、政策评估等（拉斯韦尔则提出了一种所谓的功能过程论，这种功能活动包括了情报、建议、规定、行使、运用、评估、终止七个环节）。这样，政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。
３．团体途径
这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论（实际上也是多元主义的理论基础）。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为。一个利益集团是由某些具有共同的立场、观点、态度和利益的个人所构成的集合体或组织；它向其他社会团体表明自己的主张，并向政府反映它的利益和要求。这样，利益集团便成为一种政治组织，个人只有通过这种组织才能在政治生活中变得重要起来；它架通个人与政府之间联系的桥梁。因此，政治实际上就是各种利益集团之间的斗争，政治系统通过各种手段（如确立集团之间的游戏规则、协调各种冲突的利益、以公共政策加以干预等）来处理各种利益集团之间的关系。
团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利于那些影响力增强的团体，而不利于影响力削弱的团体。
４．精英途径这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。政治学中的精英理论的要点是：
（1）社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的；（2）少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的；（3）非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命；（4）精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法；（5）政策所反映的是精英的流行的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的；（6）活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。
公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的；实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见，而不是相反。因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。
５．制度途径
这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构（立法机关、行政机构和法院以及政党等）作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。政府机构赋予政策以如下三个特征：合法化、普遍性和强制性。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。
由于公共政策与政府的制度或机构、体制所存在的这种密切关系，我们可以从制度的侧面来研究政策问题。制度或体制是个人或组织的结构化行为方式；或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才把立法、行政和司法这些政府机关区别开来。政府的制度或体制对公共决策过程及政策的内容会产生重要的影响。规则和结构（即制度）安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分人有利，而对另一部分人不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总而言之，不同的政府制度结构或体制可能产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和政策内容之间的关系，并将这些关系放到可比较的系统的规范中加以调查研究。
2．经济学的研究途径
经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。
（1）福利经济学。福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。
从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本——效益分析。
（2）公共选择理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。
（3）新制度主义。新制度主义或新制度学派（有时也称为“新组织经济学”）是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。
四、政策科学的划界所谓的“划界”指的是科学与非科学之间、科学中的各个学科之间的分界。 我们为政策科学划界，也就是要说明政策科学与相邻的各个学科的关系。虽然政策科学综合地运用了人类已经积累起来的各种科学知识及科学方法来研究政策问题，具有跨学科性质，但是，它作为一个相对独立的学科，与其他学科之间又存在着一定的界限。在这里，我们着重说明它与一些相邻学科的关系。
１．政策科学与政治学
在所有社会科学学科中，政治学与政策科学（公共政策研究）有着最密切的关系，政策制定最终是一种政治事务，而政治过程是政策科学的一个方面或维度。政治学研究的是政治系统，主要涉及权力的建立和运用的制度和行为。传统政治学所着重关注的是政治制度和政治结构方面，而行为主义政治学是为克服传统方法的局限性而产生的，它重点是对个人和政治组织的行为进行经验性的描述研究；后行为主义则希望在保留这种研究的基础上，力求将政策过程和行为的描述性研究与公共政策的内容结合起来。行为主义及后行为主义的政治学的出现是政策科学产生与发展一个重要原因。从某种意义上讲，政策科学是政治学的一个重要组成部分，或者甚至可以说是政治学的一个核心分支。因为政治学主要研究政治行为及政治过程，而这种行为或过程在现实政治实践中主要表现为政策过程，即政策的制订、执行和评估等。可见，政策科学与政治学的关系是相当密切的，可以视为部分与整体的关系。
美国政策学家那格尔(Stuart S,Nagel)在“政治科学和公共政策”一文中曾比较详尽地分析了政治科学的各个分支（政治哲学、公共行政、比较政府、国际关系等）对公共政策的研究所产生的影响和作用。他认为政治学对政策分析的主要贡献在于：（１）关心政治可行性，即提出更可能被采纳的政策建议，或至少评估采纳的可能性；（２）关心行政可行性，以便政策能被较好地执行，而不发生灾难和混乱；（３）关心某些被经济学家和其他政策分析者所忽视了的价值因素，如公众参与、过程程序等；（４）强调某些主题，如政府体制改革、国际关系和公民的自由等。他也指出了政治学在政策分析中的局限性，主要有：（１）缺乏成熟的方法论；（２）集中关注某些实质问题，而相对忽略了另外一些实质问题；（３）过分关注政策过程，而对政策效果研究不足。
但是，另一方面，政策科学与政治学又存在差别。政策科学运用现代科学知识及方法研究政策过程，它对政策问题的研究更具体、全面和专门化。它要详细分析政策的制定、执行、评估的过程、理论和方法，重视政策的影响、效果，政策的控制、变更和终结等等。政治学除了一般地研究政策问题外，还研究其他大量重大问题，如阶级、国家、政党、政治体制或结构、民主等等。同时，政策科学作为一种方法可以运用于包括政治学在内的所有社会科学领域。那格尔认为，政策科学介于传统政治学与行为政策学之间。他说，过去大多数政治学家一般不关心具体政策，如环境、贫困、犯罪等方面的政策，政策研究在这一点上与政治学不同；政策研究与政治学的区别还表现在，前者强调政策及其影响之间的关系，而后者强调政府的结构、作用和行为；传统政治学关心政策之间的矛盾和规范评价，这与政策研究相近；政策研究在运用定量方法上与行为政治学相近。因此，政策研究恰恰处在传统政治学和行为政治学之间。
2．政策科学与经济学
政策科学与经济学之间的关系极为密切。这不仅在于我们已说过的经济学在经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献，而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，以及经济学和政策科学的研究有重合或一致之处。
按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。我国有的学者由此认为,从某种意义上讲,政策科学包括了一切经济学。经济学研究如何扩展一个国家或地区的经济，使其经济能力达到最大，而政策科学研究如何最佳地利用这些经济能力，以达到社会效益最优。政策科学研究的是如何配置一个国家或地区在其管理权限内的经济能力，而使社会需求的满足达到最大。这一点是政策科学与其他经济学的根本区别；同时，政策科学与经济学的区别还在于政策科学并不具体地研究各种经济现象及经济行为，这属于经济学各学科的研究对象。
我们可以更深入地探讨政策科学与经济学的联系。经济学的一种常见的分类方法是将它划分为宏观经济学和微观经济学，前者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题，后者考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为。微观经济学在许多方面属于选择的科学，大部分政策制定者更清楚经济学家所提出的政策建议。但现在微观经济学家日益参与公共政策事务。经济学有许多分支学科（范围从公共财政学到发展经济学），但在这些分支学科中的主要区别还是涉及微观途径还是宏观途径的区别。另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学中量化和形式化程度最高的学科。另外，在经济学的发展中，出现了各种各样的学派（如当代的新凯恩斯主义、货币主义、供应学派、公共选择学派、激进政治经济学派等），它们有不同的理论和意识形态见解，因而也就有不同的政策主张。应该说，考察政策制定者所面临的选择对经济学的各种理论的发展是必要和有用的。
经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚于政策研究的政治学途径。
经济学的许多分支学科都有很长的将研究成果应用到政策问题的传统。例如，工业组织、农业经济、经济发展、公共财政和国际贸易是一些有政策取向研究的领域。因此，尽管在当代对公共政策研究的兴趣不断加强，但无论如何经济学家对政策感兴趣决不是新鲜事。另外，当代经济科学中出现的新分支——经济政策学在某种程度上也可以说是政策科学和经济学相结合的产物，它是当代政策科学的一个有机组成部分。无论是在国外，还是在国内，已有大量的经济政策学的著作问世，最早较系统论述这一学科的著作可能要首推J·丁伯根的《经济政策理论》（1952年）和《经济政策：原理与设计》（1956年）两部著作（后一本的中译本由商务印书馆于1988年出版）。
３．政策科学与社会学
社会学是一个什么样的学科？社会学家们并没有提出一个被大家普遍接受的定义，因为它缺少一种能把它的主题加以明确界定而使它成为一门经验的社会科学的统一理论。大部分社会学家可能同意，他们的主题来自于组织化社会生活中的事实，但这种规定太一般化，不能把社会学与其他社会科学学科区分开来。除非社会学家力图将社会概括为一个社会系统，而不是社会的某些方面（如政治、经济），在这种最一般意义上的社会学，就是它的奠基人奥古斯特·孔德（August Comte)所宣称的那样，是“科学的女王”。我们可以认为，社会学研究社会现象、社会生活和各种实际社会问题，它的任务是指出各种社会形态的构造及产生过程，认识人类行为的变化。社会学的内容相当广泛，并且其中都具有政策方面的涵义。因此,“从最广泛的意义上说，社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学”
社会学与政策科学的联系以及它对政策科学发展的贡献是多方面的，主要有：（1）社会学研究日益关注了解社会政策的制定和执行过程。社会学家对政策过程的研究更多地集中在对某些特殊的过程和实做出解释的宏观模式上，而不太注意决策如何做出的微观模式。他们的宏观模式力求解释某些特殊的社会控制形式是如何形成以及为什么形成、当代社会的功能一类的问题。他们关注的是回溯性地解释为什么有某项政策、法案出台以及为何出现某些管理效果。
（2）某些社会学的领域致力于对解决特定社会问题的政策的研究，这往往是解释性的，且以微观的模式为基础。例如，社会学者提出了一些微观解释模式（如人口增长预测、生育控制、防止犯罪和社会流动等方面的模式）来分析相关的社会问题，并提出对策。按照有的西方学者的意见，社会学与政策科学的关系主要表现在它对社会问题、越轨行为、犯罪和社会变迁所特有的学科兴趣上；社会学中的政策研究几乎都是描述性的，而不是规范性的，而且主要集中在政策过程，而不是政策内容上。
（3）社会学在评估研究上对政策科学的发展也做出了贡献，尽管社会科学的其他学科也同样在这方面有所贡献，但社会学提出了一些独特的评估方法或模式，他们的日常评估工作是在自然的社会状况下来进行的，而且他们更重视政策或项目失败的组织原因的分析。
（4）社会学领域中出现了“社会政策（学）”的专门领域，它既是社会学的一个分支，也是政策科学的有机组成部分。
然而，社会学与政策科学的区别或界限是明显的。社会政策问题的研究仅仅是社会学家工作的一个部分，甚至是次要的部分，他们的主要工作是描述和解释社会现象及过程，形成可检验的理论（尽管这种理论对社会问题的解决是有用的，但社会学家并不把提出解决社会问题的方案或行动过程看作其份内事）；社会学家的确研究大量社会问题，但他们的研究目的与政策分析者的研究的目的是不一样的。社会问题解决有两种意义：一种是科学研究途径——问题如何解决是在科学理论中被处理的，主要是关心问题的解释是否正确；另一种是工程学途径——如何在实践中使问题朝着人们期待的方向发展，控制并解决问题。社会学家是前一种角色，政策分析家是后一种角色。社会学家之所以同意一种走向社会政策分析的立场，只是因为他们相信，社会学理论不是或不应是经济学意义上的那种以政策为方向的理论。社会学所提出的重大理论（如社会福利最大化理论）几乎都没有明确的政策取向；一些社会学大师如马克斯·韦伯（Max Weber）把科学和政治看作两种根本不同的职业，并且将政策分析看作对社会科学中争取倾向性和客观性的一种干扰。
5．政策科学与其它学科政策科学与管理科学。广义的管理科学（包括公共行政学在内）努力确立和应用一般的“管理原则”。这些原则都是建立在对一系列大规模组织内的管理过程、管理动态和管理活动进行分析的基础上。管理科学的理论核心是改进管理决策。狭义的管理科学是运用科学方法尤其是从管理者的角度对组织的效用所进行的估算的学问或方法论。美国政策科学家爱德华·Ｓ·奎德对系统分析、运筹学和政策分析的关系作了如下的论述：“运筹学要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做到这一点，另外，它要把事情办得更好而且更便宜；政策分析试图做到系统分析所要求的一切，此外它还要求把事情办得更公道。因此，系统分析可以看做包括了运筹学再加上经济的考虑以及对目标及其与手段的相互作用的研究。政策分析可以被视为包括了系统分析，但加上政策的分配性影响。政策分析更加重视执行以及对政治和组织方面的考虑”。奎德还说：“政策分析在很大程度上是作为系统分析的扩充而发展起来的，而系统分析又是运筹学的扩展。因此，可以将系统分析看作政策分析的一种不完全的或专门的形式”。
政策科学与法学。法学以法律为研究对象，法律构成了一类非常重要的公共政策文件，因此两者的关系是密切的，政策和法律在性质、作用、方式等方面有相似、相近或相同之处。法学专业极大地影响着法规在立法者中间的表述，它还直接地控制各案件诉讼的过程，法律辩护为其它领域提供标准的实用辩护模型，因而对政策制定有贡献。不过，法学研究方法论和法律实施的方法论不能说是科学的，所以，它对政策科学的贡献就很有限了。法律研究主要是进行文档分析，目的是澄清公共政策的历史形成、明显的意图和后来的法律说明。运用法律来影响社会变革会遇到重重阻力。政策科学与法学的研究内容和角度有区别，似乎可以说，政策科学研究的内容更广泛，涉及许多法律以外的规范或工作准则。
政策科学与哲学。哲学曾经是“科学的科学”，现有的各种科学学科都是从哲学母体中分离出来的。哲学对政策科学有着重要的影响，它对政策科学的贡献比任何一门自然科学或社会科学都要深刻。哲学为政策科学提供概念框架和一般方法论基础。西方政策科学在其发展过程中借用了逻辑实证主义及其他科学哲学概念。作为哲学重要分支的逻辑学为政策科学提供基本的理论模型和研究工具（公理系统，推理规则等），社会哲学为政策分析提供了某些有效的规范性原理；而伦理学则提供了政策价值分析的基本原理和方法（例如罗尔斯的《正义论》成了西方政策科学中的价值分析的重要理论基础）。一般而言，哲学构成政策科学的世界观及一般方法论基础。
政策科学与自然科学。自然科学的各门学科所研究的是自然现象及其规律，这种现象不同于政策制定中所呈现的复杂的社会动态关系。自然科学的各门学科对政策研究的贡献主要是通过创造工程学的各个专业、城市规划及医学等基础研究和应用研究的成果来间接体现的，即创造知识和为新技术提供理论基础，为各种具体政策提供知识基础。数学则为广泛的政策科学提供基本的理论模型和定量研究工具，它的作用类似于逻辑学。
第三节 中国政策科学的建构
20世纪70年代末80年代初，随着改革开放的伟大历史脚步，西方政策科学传入我国。起初，一些高校学者和实际部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新领域，着手进行介绍、引进和初步的研究工作；80年代中期，特别是1986年，万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，促使我国的政策科学研究逐步走上正轨；进入90年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位得以确立。那么，我国政策科学发展的现状如何？它的研究任务及取向是什么？应如何建立具有中国特色的政策科学理论体系？本节探讨这些问题。
中国政策科学发展的现状
1．中国政策科学发展的成就经过了学界与政界二十年的共同努力，我国的政策科学由无到有，迅速发展，无论是学术研究及学科建设方面，还是在人才培养和知识应用的方面都取得了显著的成就。这主要表现在如下几个方面：
（1）学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策科学的理论框架。二十年来特别是近十年来，一批政策科学的国家级、省级课题得以完成，在国外政策科学理论和方法成果的评介、引进和消化，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平的政策和策略理论的研究，中国政策系统及其运行，中国政策实践经验的总结以及中国优秀的政策遗产的继承，当代中国及世界现实政策问题的研究等方面都取得明显的进展。政策科学的基本概念、理论和方法的探索已见成效，初步确立起中国政策科学的基本理论框架。这一理论框架有两种表现形式：一是围绕政策系统及其运行这一核心，既研究公共政策的实质、原因和结果，又研究政策过程，尤其是通过政策过程的各个基本环节或功能活动（制定、执行、评估、监控和终结等）的研究，建构政策科学的知识体系；二是采取板块式的体系，将政策科学的知识分为基本理论、现实政策和分析方法三大块。20年来，我国政策科学的研究取得显著成果，出版或发表了一批论著或译著。国外政策科学的一些代表性论著有了中译本，包括林德布洛姆的《政策制定过程》、安德森的《公共决策》、那格尔主编的《政策研究百科全书》、德洛尔的《逆境中的政策制定》等；国内学者也出版了30余部政策科学的专著或教材，有代表性有张金马主编的《政策科学导论》、陈庆云编著的《公共政策分析》，陈振明主编的“公共管理与政策分析丛书”（包括《政策科学》、《公共政策》等）。学者们还在国内外各种刊物包括《中国社会科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》等权威刊物发表了大量的学术论文。近10年来，政策科学领域的文献不断增加，这从一个方面说明它是一个迅速发展、充满活力的新学科领域。
（2）学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。20年来特别是20世纪80年代末以来，中国政策科学的学术交流逐渐活跃起来，一大批国外著名的政策科学家来华讲学，例如那格尔、德洛尔、弗莱什曼等人曾到中国人民大学、中国社会科学院、国务院发展研究中心作政策科学或政策分析的学术讲座或主持研讨班；一批在国外学习政策科学的学生和访问学者相继回国服务（其中不乏取得英美等国的公共政策博士或硕士学位者），他们带回了国外政策科学发展的大量新信息；一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系，使中国的政策科学发展日益与国外接轨，有力地推动了中国政策科学的国际化与规范化。国内政策科学界的学术交流也相当活跃，90年代以来全国性的政策科学研讨会就召开了五次，分别是1991年8月在长春召开的第一次研讨会，主题是如何创立中国特色的政策科学；1992年10月在山东曲阜召开的全国政策科学研究会成立大会暨理论研讨会；1994年6月在哈尔滨召开的第三次研讨会，主题是社会主义市场经济与决策的科学化民主化问题；1996年11月在浙江临安召开的第四次研讨会，主题是政策科学发展的回顾与展望尤其是如何深化政策研究问题；1999年10月在苏州召开的“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。与此同时，政策科学的学科制度化建设也初具规模（学科的制度化建设是指学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化、图书馆收藏目录的确立等方面的建设）。例如，在学术团体方面，已成立了两个全国性的研究组织：一个是1992年成立的全国政策科学研究会（挂靠中国行政管理学会；前任会长为吴明愉，现任会长为武树帜）；另一个是1994年成立的中国政策科学学会（挂靠国务院发展研究中心，会长为马洪）。有些省市也相应成立了政策科学的研究会或学会。在基金来源方面，从“七·五”开始，国家、各省市和大学、科研机构的科研基金就将政策科学或政策分析的课题列入资助范围（中华社科基金，国家教委（教育部）在“七·五”,“八·五”和“九·五”规划中，曾多次设立了这方面的重点课题）；各级政府部门则更多地资助实际政策问题的研究。在出版渠道方面，尽管目前全国没有政策科学或政策分析的正式专门杂志，但各种综合性社会科学期刊都乐意接受这方面的稿件；各家出版社也愿意接受这个领域的书稿（近期公共政策与公共管理成为了一个出版热点）。
（3）政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人。近10年来，政策科学的教育培训迅速发展，它在大学、党校和行政学院的教学与研究中逐步扎根，成为本科生、研究生以及干部培训的一个重要的学科领域。许多党校、高校和行政学院相继开设政策科学方面的单科或系列课程，党校在这方面起步较早（这与党校早就开设“形势与政策”教育课程有关）；综合性大学紧随其后，但实力更强（前几年，厦门大学和北京大学等校在政治学与行政学系中成立公共政策教研室；近期，中山大学和北京大学等校则成立了公共政策系）；行政学院目前则加大引入政策科学研究与教学的力度，大有后来居上之势（例如，国家行政学院目前给予政策科学以高度重视）。在研究生教育方面的情况更是令人乐观。20世纪90年代初、中期，我国的名牌大学开始了政策分析的硕士生教育，厦门大学和北京大学分别在1993、1994年在行政学硕士点中设立政策分析方向，培养中国的MPP（Master of Public Policy，公共政策硕士）。此后不少综合性大学也在政治学、行政学、经济学和社会学等学科专业中设立政策分析或公共政策方向（最近，中山大学和北京大学等校开设了公共政策本科专业）。政策分析的博士生教育上也开始起步，1998年国家设立了第一、二批行政管理的四个授权点（中国人民大学、复旦大学、中山大学和北京大学），这四个授权点都有政策科学的内容：或者设立公共政策分析方向，或者开设政策科学研究的课程，或者将政策科学作为入学考试的科目；有的大学（例如厦门大学、南京大学和东北大学）则在政治学、科技哲学等学科专业的博士点中设立公共政策分析方向。特别值得一提的是2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士（MPA）专业学位（这一学位的另一个名称就是MPP），在该专业学位中，公共政策及行政管理是其最基本的学科基础。可以预料，MPA硕士专业学位的开办，将极大地推动政策科学的教学与研究的发展，在政策科学学科发展的历史上产生重要而深远的影响。
（4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化的广阔前景开始展现。在知识应用以及产业化方面，政策科学以及政策分析的成果开始被应用到改革开放和经济建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中，在推进公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用；作为政策科学最纯粹的组织体现的思想库或智囊团在我国开始发育并发挥作用。一些官方的或民间的政策研究机构相继建立，特别是不少综合性大学以及社科院，纷纷成立公共政策研究中心（研究所）或发展研究院一类的政策参谋咨询机构；政策科学或政策分析作为咨询业的学科基础和人才培训基础的作用开始为人们所认识（这既是社会经济发展需要的推动，也是国外著名思想库或大型咨询公司成功的示范性影响所致）。简言之，政策科学的产业化前景看好。
2．中国政策科学研究存在的主要问题我国政策科学的研究与教学刚起步不久，水平不高，仍有不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强。这主要表现在：
（1）政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。与传统的人文社会科学不同，政策科学不是一门纯基础研究，而是一门实践性应用性很强的学科，对政策科学的形成和发展以及应用做出最大贡献的，并不是大学的学者，而是思想库的专家。它的发展靠学者、专家和官员的共同努力。政府官员对这个学科重要性的认识，政府部门积极主动应用政策科学知识，是政策科学发展的一个基本条件。而由于政策科学的宣传普及工作的薄弱，至今许多官员和学者不知政策科学为何物（从事实际政策研究者中对政策科学的无知也并不是个别情况），更谈不上对它的重视和应用了。因此，如果没有政府的高度重视，如果没有官员与实际的政策分析专家的参与，单靠大学学者的力量，要搞好政策科学的研究，推动政策科学的突破是不可思议的。
（2）政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观。学术界对于西方政策科学的引进、消化和吸收的工作做得不够，缺乏对西方政策科学理论和方法的系统了解以及对它的最新趋势的跟踪研究，深入的批判消化和吸收工作更无从谈起；许多政策科学的基本理论问题并未得到深入系统的探讨，在政策科学的研究对象、性质，范围和方法，政策科学的学科体系及其构成，政策内容的分析和政策过程的研究，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平政策策略理论的研究，中国政策系统及其运行，古今中外的政策研究经验以及具有中国特色的政策实践经验的总结与提炼等方面都需进一步加强，特别是在形成有自己特色的政策科学概念、理论和方法上仍需下大功夫。中国政策科学的学科分化程度较低，政策科学的分支学科尚未建立起来，政策分析方法和技术的探索、开发和引进做得不够（分析方法、技术尤其是定量分析手段缺乏，是目前政策科学发展中存在的一个突出问题）；与政策科学相关的学科尤其是经济学、政治学、社会学的理论基础的探索未深入展开。所有这些问题使得中国政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢。因此，尽管国内已有几十本政策科学的论著问世，但能真正溶贯中西、特色鲜明、学术水准上档次的成果并不多见（其中存在的突出问题是：或者是对西方东西的编译（加上简单的评论）或者把政策科学写成“形势与政策教育”一类的教材）。此外，政策科学的研究者的整体素质欠佳。尽管目前队伍扩大，但缺乏政策科学研究所需要的综合知识结构以及政策分析所需要的方法论素养者为数不少，这将严重地制约中国政策科学的进一步突破与发展。
（3）政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。迄今为止，国内的大学或社科院系统中，并未形成独立的、成规模的公共政策学院或政策科学研究所，许多建立起来的政策研究中心是虚的，而不是实的；在专业设置上既没有相应的本科生专业，也没有独立的研究生学位点专业（研究生专业目录名称上迄今为止仍没有“政策分析”）；政策科学的基金来源不仅渠道有限，而且资助的课题数量少，资助的力度太小；学术著作的出版遇到了出版资金和发行量不足的问题；目前仍没有全国性的政策科学或政策分析的专门学术杂志，缺乏学术交流的专门园地（与国外相比，这方面的差距很大）。
（4）对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。政策科学的强大生命力在于它紧密地面向实践，它来源于实践，又为实践服务。为实际政策问题的解决提供政策相关知识，为这些问题的解决提供理论指导，是政策科学的基本功能和目的，而目前中国政策科学的研究与政策实践有些脱节：搞政策科学研究的注重学术，轻视应用；而从事实际政策制定和执行的官员只重视经验实践，忽视理论。因而目前中国政策的应用性不高、现实性不强。
二、中国政策科学研究的取向世纪之交的中国政策科学正处于发展的关键时刻，处于突破的前夜。我国改革开放和现代化建设事业尤其是市场经济的发展和政治—行政体制改革的深化，对公共政策或政策科学的研究提出更高的要求。我国公共决策的科学化民主化以及依法行政、依法治国、建立社会主义法治国家更需要政策—法律的相关知识，这也为政策科学的发展提供了极好的发展机遇。新形势要求我们迅速改变政策科学的研究与教学比较落后、水平不高的局面，克服目前政策科学发展中存在的问题与困难，迅速提高我国政策科学的研究及教学水平，以适应迅速变化着的公共管理实践的需要，迎接新世纪的挑战。为此，我们提出如下几个研究方向：
1．紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果
20世纪70年代以后的西方政策科学研究取得新的进展，出现了一系列的新趋势，如对政策过程研究的重心由政策制定转向政策执行和评估，学科的主要基础由政治学转向经济学，政策科学学科的分化尤其是比较公共政策和政策伦理学（政策价值观研究）等分支的出现，政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策分析范式的挑战，政策科学与公共行政学（公共政策与行政管理）的合流等。当前，必须特别注意政策科学与行政学及公共管理学的关系问题，把政策科学研究放在公共部门管理（尤其是行政管理）学科发展的背景与趋势中去考虑。从公共管理学科的视野看，60年代末、70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代途径或范式而出现的，在70、80年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式；80年代末、90年代初兴起的“新公共管理”范式溶合了政策科学和公共行政学的一些基本理论因素，并迅速成长，大有取代政策科学而成为公共部门管理研究主流的势头。现在，政策科学既是一个独立的研究领域，又是公共管理学的一个重要组成部分或一种研究途径。了解政策科学的这一历史脉络，将它放在公共管理学发展的背景与趋势上来加以考虑，有助于开阔政策科学研究的视野，拓展政策科学研究的主题，也有助于政策科学更好地为现实的公共管理的实践服务（在这一意义上说，政策科学必须超越）。
2．大力加强政策科学的基本理论和方法论研究，迅速提高中国政策科学的学术水平
与传统的社会科学的各学科（如政治学、经济学、社会学等）相比，政策科学具有更广泛的学术框架，它提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法（特别是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等学科的知识和方法）。因此，21世纪的中国政策科学必须下大力气加强对基本理论和方法的探索，进行知识创新，提高自身的学术水平。当务之急是要特别重视作为当代政策科学的主要理论基础的经济学的研究，并加强政策研究或政策分析方法尤其是定量方法及技术的开发。如果说70年代以前政策科学更多地是依靠政治学途径的话，那么70年代以后，它更多地依赖于经济学途径。任何公共政策都有经济的方面，而经济政策又是公共政策的一个主要部分，因而运用经济学的假定、理论和方法来研究公共政策问题的重要性和适用性是不言而喻的（公共选择理论的兴起及成功充分说明了这一点）；而经济学在公共政策研究中的地位和作用这一点是目前我国政策科学界所重视不够的一个问题。因此，必须加以重视并深入研究。同时，目前我国政策科学研究中明显地存在着一种定性多、定量少的倾向，定量分析方法及技术严重缺乏。须知，没有定量分析手段，就没有政策科学以及政策分析；该学科在很大程度上是建立在运筹学、统计学、线性规划、损益分析和系统分析方法成熟的基础之上的。面向21世纪的中国政策科学必须在研究方法尤其是定量分析技术的开发上下苦功，否则要取得突破是不可设想的。
3．全面展开对政策科学分支领域的探索，建立健全中国政策科学的学科体系
国外政策科学在其形成与发展的半个世纪的历程中，形成了众多的主题领域或分支。“政策科学”作为学科领域的总名称，包含有政策科学总论、政策分析方法、公共政策（本国公共政策研究）、比较公共政策、政策伦理学（政策价值观或公共政策与伦理关系研究）、战略研究、未来研究以及公共选择、经济政策学、社会政策学等分支；甚至对公共决策过程（政策过程）的基本环节或功能活动的分别研究也形成专门的分支，如政策战略（元政策）研究、政策规划研究、政策执行研究、政策评估研究等。而在我国，政策科学的学科分化程度相当低，基本上停留在政策科学的一般理论和方法（总论）的研究上，大部分分支学科并未分化、成型。大部分高校、党校和行政学院为学生开出的政策科学也只有“政策科学原理（或导论）”一门。因此，针对这一缺陷，面向21世纪的中国政策科学必须全面展开对政策科学的各分支领域（特别是政策分析方法、公共政策、比较公共政策、政策伦理学和公共选择理论）的研究，加强学科分化步伐，建立健全中国政策科学的学科体系。
4．立足于对中国现实政策问题的调查研究，增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化政策科学的研究对象是政策实践、政策系统及其运行；它以行动取向，体现理论与实践的有机统一；它的目的和功能是提供政策相关知识，为现实政策实践服务。一方面，政策科学反映了人类公共决策过程的本质或规律性，因而它的许多理论和方法带有客观真理性和普遍适应性，即政策科学具有一般的国际规范；另一方面，政策科学以各国具体的政策实践为基础，它要反映各国具体的政策系统、过程与经验，因而各国的政策科学具有自己的特色，即政策科学必须本土化。因此，21世纪的中国政策科学必须处理好规范化（国际化）与本土化（特色）、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在充分注意国际规范，吸收国外政策科学研究的积极成果的基础上，立足于对中国政策实践及现实政策问题（尤其是改革开放和市场经济发展中的重大政策问题）的研究，加强政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，突显中国政策科学的应用性、现实性和本土化。
三、中国政策科学理论体系的建构
1,科学理论体系构造的一般方法
从科学方法论的角度说，有各种各样的构造理论体系的方法，一个学科理论体系构造采用何种方法主要取决于两点：一是该学科的研究对象；二是该学科的成熟程度。可供选择的主要方法则是如下几种,
（1）演绎方法。这是成熟学科体系建构的常用方法之一，它的要点就是依据演绎推理，从公理、公设、原理或基本概念出发，推导出定理、规则及其他概念，形成有机的推理系统。数学的许多分支(如几何学)、数理逻辑及理论物理等学科就是通过演绎方法建立起来的。用这种方法建立起来的理论体系最严密，其科学性、形式化程度最高。
（2）逻辑与历史一致的方法。这种方法强调学科概念理论的逻辑发展顺序与历史发展相一致，即要求在逻辑范畴体系中反映该领域认识发展的历史。哲学史和科学史的学科体系的安排一般采用这种方法。因为人的认识总是逐步深化的、无限发展的，在哲学史和科学史上，初始学派及代表人物的基本观点总是比较简单、片面和抽象的，越往后越复杂、全面和深刻，通过范畴的发展可以看到认识的历史发展。自然科学的一些学科也采用这种方法，如力学理论体系就是一例，它从静力学到动力学的发展以及其中概念、定理、原理的发展，基本上与人类对力学领域认识的实际发展历史相一致。
（3）从抽象上升到具体的方法。这种方法首先叙述那述最简单的、内容比较贫乏的抽象规定，作为该学科的理论出发点，然后，使这些最一般的定义和原理在整个叙述过程中不断深化和丰富，同时又以越来越具体的内容加以充实，直到这一学科的研究对象得到完整的阐述为止。马克思的政治经济学(《资本论》)是应用从抽象上升到具体的原则和方法的光辉典范。
（4）外在的编排方法。这往往是那些不成熟的学科所采用的方法。这种方法一般是把同类的东西放在一起，把简单的东西放在复杂的东西之前以及出于其他方面的外在考虑；概念和理论未作任何推演和论证，而做出规定和划分就构成学科体系的框架。用这种方法构成起来的理论体系没有多少内在联系。黑格尔曾经形象地批评这种方法是把长短不一的木棍捆在一起。
2,政策科学理论体系的构造方法由于政策科学尚不成熟，尚难以采用演绎方法和从抽象上升到具体的方法，也不宜单独使用逻辑与历史一致的方法，更不应该采取外在编排的方法。就目前政策科学发展的状况以及我国的具体情况，可以采用系统发生论方法，即把系统论和过程论的方法结合起来。从系统论的角度，将政策看作是一个由政策主体、政策客体和政策环境所组成的系统，将政策系统看作一个发生和发展的过程。具体说，表现为由政策制定、执行、评估和监控和终结等一系列阶段或环节所组成的过程。通过这种系统发生论方法，揭示政策系统及其运行的特性和规律，政策的起源、本质和功能，政策过程的各个阶段或环节，政策思维方法论及价值观等问题(着眼点是现实政策系统和政策过程)，从而形成政策科学的理论体系。
采用系统发生的方法，就是要通过概念、理论将政策系统及其发生、发展过程在思维中再现出来，在概念理论的演进中把握政策的现实过程。由此观之，系统发生的方法既包含了系统论及发生学的因素，又包含了逻辑与历史一致方法的因素。
3．中国政策科学的理论体系(本书的理论框架)
本书将主要根据系统发生方法，并考虑目前教学体系的现实需要来确立政策科学的理论体系，它包括如几个部分,
（1）绪论。在这部分将讨论政策科学“研究纲领”，包括政策科学的兴起，政策科学的“范式”（即政策科学的对象、性质、范围和方法），中国政策科学学科的建构等主题。
（2）政策系统篇。这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四个主题。涉及公共政策的内容与实质，政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现代公共决策方式，各种类型的政策工具等内容。
（3）政策过程篇。这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期等五个主题。涉及政策过程研究的各种途径，政策过程的各个基本阶段，中西方政策过程的差别，具有中国特色的政策制定与执行的基本经验等内容。
（4）政策分析方法篇。这部分涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各步常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等内容。
（5）结论。总结全书，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，即市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。
我们希望通过这样一个理论框架能够相对有系统联系地将目前国内外政策分析的研究成果吸收于其中，使之既作为政策分析学科的理论体系，也作为学科的教学理论体系。
案例葛洲坝工程决策及其实施的曲折历程*
1970年12月30日，中国第一大江上的第一大坝——葛洲坝工程，举世罕见的仅仅依据一个规划性的文件，采取“边施工、边勘测、边设计”的“三边”方针，就轰轰烈烈、匆匆忙忙上马了。
时隔20多年后，原水电部长、现任全国政协副主席钱正英在接受记者采访时，谈到这段历史仍心有余悸：“1970年10月我到阿尔巴尼亚出访两个月。走前葛洲坝工程不要说完整的设计，连正式报告还没写呢，回来却已一炮开工了。记得我刚回到部里，连水电部军管会主任张文碧都对我说:‘钱正英，你什么事都别管了，赶快到葛洲坝去！简直是胡闹，他们已放炮动工了！’”
当时唯一敢于挺身而出，后来又力挽狂澜、鼎力挽救了工程的林一山，原长江流域规划办公室（简称“长办”）主任对记者说：“我不是那种说中央错了，以证明自己正确的人。但葛洲坝工程一上马，我就知道它注定要失败！”
修建葛洲坝工程的构想，最初是作为三峡水利枢纽的配套工程提出的。1959年，长江流域规划办公室的科研人员完成了选择葛洲坝上游40公里处的三斗坪作为坝址，修建三峡水利枢纽的全部设计。考虑到三斗坪建坝后，三峡电站在枯水调峰运行时泄量的时多时少，会使下游河段内的水位忽高忽低、给航运带来不利，所以要修建葛洲坝反调节航运梯级，同时接住长江这40公里的水头发电。总工程师、中国水利大将林一山认为，先建三峡工程，或者至多两者同时建，三峡水库拦蓄了长江洪水和全部泥沙，葛洲坝工程不仅成本小，技术问题也简单多了。不上三峡工程，先建葛洲坝就违反了长江水利基建的程序。先于三峡建设的葛洲坝工程，将要独立地承担长江上游的全部洪水和泥沙，不仅不必要地增加资金成本，而且造成技术困难，这是万万行不通的。
大坝施工近乎是闹剧式地进行。中央文件原想由武汉军区、湖北革委会主持，并由国务院各个部委组成坚强的施工指挥部。但真正执行起来与中央指示不符合，工程指挥部全由武汉军区司令员、副司令员等没有搞过水利的外行人员担任指挥部的各个主要领导职务。指挥部一律按团队建制，且团、连长都由军队干部担任（当时认为穿便衣的不能领导穿军装的）。施工队以新兵为主，原来８千名技术老工人被解散，有的分配去喂猪。施工不按基建规程办事。当时，“长办”的大多数高级工程师还被关押在“牛棚”，即使在施工现场，也大都有职无权。指挥部命令破除大体积混凝土搅拌夹冰（水泥的生化热需要发散）的制度，即“不准吃冰棒”，质量控制又不严（为了“一打三反”的方便，领导变来变去，且干部官僚主义严重，极少去现场），造成已浇筑的数万立方米的坝体到处是裂缝、蜂窝、狗洞；工地还发起“千人设计，万人审查”的运动，设计人员“奉命设计”，只绘图，不签名（有的说签了字是名利思想，有的因图纸是按领导干部意图画的，不愿签名），还要到一个个席棚去征求民工的意见，结果施工近一年，设计还没有定案。
葛洲坝工程除了施工混乱外，更主要的是几个关键性的重大技术问题没有解决。第一，长江从南津关出峡后，突然90度向南急转，原河宽由300米骤然展至2100米，河床由海平面以下40米陡然上升为海拔30米，呈现出泡水、漩涡、剪刀水等各种及其复杂的流态，同时长江每年要下泄５亿多吨泥沙，工程如何顺应河势，开出两条人工航道保证通航，又不被泥沙淤积？种种模型试验都失败了。第二，葛洲坝基础是建在粘土岩和砂岩夹层上的，含有粘土岩软弱夹层54层，其中部分已经泥化，建坝后泥化夹层会不会恶化，造成坝体滑移？没有可靠的依据。第三，由于没有先建三峡工程拦截洪水，使原来设计只要抗1到2万水头的葛洲坝，一下升至要独立抗11万立方米/秒的水头，大坝建筑物如何合理安置，以对洪水消能防冲，也没有成形的设计。
大坝工程采取“三边”方针带来了三大恶果：质量差（二年共浇筑混疑土10.52万立方米，不合格的炸掉了1.62万立方米），进度慢，浪费大（设计还没搞出来，已花费人民币2亿6千万元）。葛洲坝工地的种种问题，通过各种渠道反映到国务院。1972年4月，周恩来总理在机场送走锡兰总理班夫人，对钱正英说：“葛洲坝是我的一块心病。”同年10月，又发生了长江干道碍航，交通部向中央写了报告。11月，国务院决定紧急召开葛洲坝工程汇报会，一连开了三次，都由周恩来亲自主持。关键时刻，周恩来等国家领导人及时觉察，抓住工程建设的要害问题重新决策，并成立了以林一山为首的葛洲坝工程技术委员会，该委员会经过五天讨论，写出《关于修改葛洲坝工程设计问题的报告》，决定停工两年，重新设计。
1973－1982年，几乎双目失明的林一山主持了10次技术委员会会议，协调了一个象小“联合国”的9人8方的关系，作出了一系列重大决策，才使工程一步步走出低谷。在此期间，林一山和“长办”的得力干将和助手魏廷铮、张魁元、文伏波等完成了近乎天才的设计。挖掉葛洲坝以理顺河势；选定“两翼一体”的枢纽建筑物布置；筑两道超长防淤堤实现“静水通航，动水冲沙”；利用尾岩抗力固定坝体；采用大单宽流量泄水闸消能防冲；特别是据理力争取消了原设计大江的5孔泄水闸，添置4台12.5万千瓦发电机组，使葛洲坝装机容量由221.5一跃为271.5万千瓦，增加发电50万千瓦。
1974年10月，葛洲坝工地复工（此时已花费４亿元）。至1981年1月大江胜利截流，同年７月第一号机组终于并网发电。此后，到1988年底安装完全部机组，工程一直顺利进行。1989年岁尾国家作最后竣工验收，核定工程总投资为48.48亿。总之,在走过一段曲折、艰难的历程之后,葛洲坝工程终于有了一个较圆满的结局。
［思考题］
1．什么是政策科学？如何看待它的学科性质?
2．如何评价公共政策研究的两种基本范式?
3．简述公共政策研究的政治学途径与经济学途径的内容及作用。
4．试分析政策科学与政治学和经济学之间的关系。
5．结合案例,论述决策科学化民主化的极端重要性以及研究政策科学的现实意义。
政策科学（公共政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗迪语）。从20世纪40年代末、50年代初开始，美国的大学和思想库的一些学者因社会科学进步的“内力”和当代社会发展需要的“外力”的推动，致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。到了60年代末、70年代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，最终导致了一个相对独立的政策科学领域的出现。70年代以后政策科学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科，成为当代社会科学中的一个重要的、富有成果和充满活力的新研究领域。有些西方学者（如拉纳）认为政策科学构成当代社会科学的核心，有的西方政治学者和行政学者则主张用它取代传统的政治学和公共行政学的研究。由此足见政策科学在当代西方社会科学尤其是政治学和行政学中的显赫地位。那么，究竟什么是政策科学？它是如何形成和发展起来的？什么是政策科学研究的范式？中国的政策科学学科应如何建立？在绪论中，我们将对这些问题加以简要的考察与分析。
政策科学的兴起
政策科学及政策分析经历了漫长的历史演化，它的源头可以追溯到人类文明之初，而作为一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现则是本世纪40、50年代的事。如果以拉纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》(1951年)一书出版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。而从拉斯韦尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。
一、政策研究溯源
按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，即公共决策过程知识和公共决策过程中的知识。由此定义来看，可以说政策科学源远流长，几乎与人类文明同样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会问题，就必须有政策研究活动，用相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法就会发生相应的变化。
当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现“与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和“世界历史中城市文明的扩展和分化有关”。 在古代文明发祥地，我们可以找到政策研究的最初尝试。产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(Hommurabian Code)可能是已知的最早与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”(柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师)，我们在西方的圣哲贤人的哲学和政治学著作中可以找到大量的有关政策和政府管理的论述。在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的许多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记述了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下丰富的政策思想遗产。
中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯(Max Weber)的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。 中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等他们是中世纪专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师这是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官他们在政策制定中的作用相当突出，以及人文主义的文学家等。
当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。但这样的程序部分地依赖于经验获得的证据，政策建议最终也要由实际的证据来检验，因此，早期的政策研究者或咨询者的权威部分地依赖于他们的建议是否取得好的政策结果，而不是依赖于产生这种知识的程序。
到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位给科学，这反映经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展及对经验主义承诺的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。
进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学研究，他们日益增加地为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学在W·威尔逊政府和H·胡佛政府开始产生积极影响；然而，他们向政府部门的大量流动是在F·罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战及战后的调整给社会科学家们提供了证明他们在解决社会问题中的价值的机会。
必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的；计量经济学的奠基人之一的J·丁伯根把计量经济学的理论和方法用于经济政策研究。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已取得长足的发展，其内容包括政策制定原则，政策评价标准，政策目标体系，政策工具的选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治30年也成立了社会政策学会；英国也有社会政策研究传统，尤其是社会政策理论的研究上颇有建树。在一般的社会理论的研究上，马克斯.韦伯、卡尔.曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的“社会科学中知识的客观性和社会政策”(1904年)和“伦理中立性的意义”等著作包含了对政策分析方法论尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦:知识社会学导论》(1929年)和《重建时代的人和社会》(1940年)涉及社会组织，知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门的知识形式；而产生于本世纪20、30年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。
总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着二战后社会政治经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。
二、政策科学运动
1951年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”。
现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地美国特殊的社会发展状况相关。德洛尔认为，现代政策科学的发展是众多因素相互作用的结果，这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加，公众对科学能够解决政策难题的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等。克朗(R,M,Krone)认为，政策科学兴起的主要原因是,公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通等的关切日益增长以及不满政府对这些问题的处理质量；大学生对学院式的课程设置不满以及对内外政策问题的兴趣的增长，公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满，处理危机的决策要求等。邓恩等人认为，政策科学发展主要是当代社会问题的复杂化以及为处理这些问题的政府组织扩展的结果。
拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在《政策科学》一书中，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学(理论)与实践的脱离。他认为，政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的统一的社会科学。政策科学将与过去决裂，它不是那种战时在华盛顿特区中所分化出来的应用社会科学，也不是社会科学家的活动主义；相反，政策科学将致力于一般选择理论的研究，时下局部的问题并不是政策科学主要关心的问题。这种以理论为方向的政策科学与在二战期间流行起来的那种作为政府婢女的实际政策分析的传统是不同的。尽管这种实际的分析是政策科学的组成部分，但是拉斯韦尔基本上把政策科学看作某种不同于应用社会科学的东西。他认为，政策科学将关心“社会中人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，强调对变化、创新和革命的研究。
在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征:（1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；（3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；（4）政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；（6）政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。
在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政治科学的未来》(1963年)一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说:“政策科学要面对未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次上的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法---建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。”
在《政策科学展望》(1971年)一书中，他对政策科学作了进一步的讨论,将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。 在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。
在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。
拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。许多学者特别是Y.德洛尔等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进；而另一些学者则吸收拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。
德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968--1971年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”:《公共政策制定检讨》(1968年)、《政策科学构想》(1971年)、《政策科学进展》(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。德洛尔将政策的出现看作是一场“科学革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有一系列的创新。政策科学的基本范式有14项，主要有:
（1）政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是政策制定系统及产生更好的政策，它直接关注的并不是具体政策问题的内容，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。
（2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。然而，政策科学与公共政策制定密切相连。
（3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合于来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。它以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自于其它相关学科的知识因素。政策科学一方面包含着多元的因素，另一方面又是基本统一的。
（4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡献。然而，政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。
（5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学)的一个重要的特征。
（6）与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择做出贡献。因为政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。
（7）有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有组织的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。
（8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为改善了的政策制定的脉络。
（9）政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。
（10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程(如创造性、直觉、魅力和价值判断 )和非理性过程(如深层动机)的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部分。
此外，政策科学的“范式”还有:政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外；政策科学要成为自觉的，它寻求自己的范式、假定和理论；政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗；政策科学尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统(如证实和有效性)而努力。
显然，德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔--德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德洛尔提倡的跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，几乎成为一个凌驾于所有社会科学之上的科学的科学(统一的社会科学)，这是一种需要长期奋斗的理想，难以在短期内取得全面突破。它遭到一些社会科学家的批评(如有的学者批评政策科学不是科学，而是意识形态)。
另一些研究者则吸收拉斯韦尔和德洛尔的政策科学理论的因素，朝着作为一门应用的社会科学学科的政策分析前进，这种政策分析的趋势在60、70年代政策科学运动中广为流行，大有超越政策科学之势。针对这一情况，德洛尔在1986年出版的新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在十四个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点；真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究政策制定和统治设计；考虑改善政策制定的途径；探索政策制定的输入方式 ；加大学科基础；开发多维方法论、方法和技术等等。
到了70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化了。每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织，如“政策研究组织”(政治科学)、“社会问题研究协会”(社会学)、“社会问题的心理学研究协会”(心理学)。这种体制化在80年代更进了一步，出现了多学科的职业学会，如“公共政策和管理学会”(政治科学和经济学)、“社会经济学会”(社会学和经济学)，这两个学会每年都举行正规的年会，前者还创办了《政策分析与管理杂志》它将以前出版的两个刊物《公共政策》和《政策分析》合并，该杂志扩展并深化了70年代和80年代初建立的主流政策科学杂志如《政策科学》、《政策研究杂志》、《政策研究评论》的内容。除了这些杂志以外，还有数百种涉及具体政策领域研究的刊物。在教育培训方面，在70年代各主要的大学相继建立政策科学或政策分析的硕士和博士学位授予点；现在大部分研究性大学设有公共政策研究生院、研究所或中心，它们与几千个非大学的政策研究组织一起被列在《学会百科全书》上，这些组织大部分是在1950年以后建立起来的。政策科学的职业化也有相当的规模，政策分析家已成为一种官方的职业描述；而进行政策分析的专门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起来，特殊的政策研究团体如“全国市长协会”、“全国城市联盟”等已发展起来了。在20世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识工业迅速发展起来。
三、从政策科学到政策分析
在拉斯韦尔--德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多学者离开拉斯韦尔--德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。这种由政策科学到政策分析的转变有其历史根据。二战后政策科学诞生的最大推动力并非来自社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学特别是政策分析的方法论的基础。此外，这种转变也与兰德公司一类的思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关。其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。
在50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕“全面的”(synoptic)途径与“反全面的”(anti-synoptic) 途径而展开的。全面的途径即综合理性模式，它以系统分析为缩影； 而反全面传统的途径则是强调综合理性的局限性或不可能性。 这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义(Neo-pluralism)方向的区别。
在50年代，这两种途径的各自理论前提可以概括如下:纯粹的全面理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而纯粹的反全面途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景(contextual)和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。反全面的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而综合传统在公共行政学领域更有活力。
尽管全面理性传统在政治科学领域并不占有优势，但它受到了一些有力的因素所支持。首先，它耸立于政治科学和社会科学的行为主义革命的巅峰之上，它强调交叉学科研究，集中关注定量精确性和以系统的经验理论为特征。 其次，它保留了梅里安(Charles E,Merriam)所提倡的全国计划观点及拉斯韦尔的政策科学的科学主义因素。相反，60年代的社会气候却导致了对多元主义的强烈批评，例如，罗威(T,Lowi)对多元主义的批判就受到这种气候的影响。
60年代以后，全面理性传统变得更复杂和成熟。它的倡导者和支持者一方面力求避免纯粹理性综合模式的一些不切实际的假定，另一方面坚持计划的观点，并严厉批评渐进主义和多元主义，力求发展出一种复杂的或折衷的模式，如埃泽奥尼(A,Etzioni)的混合扫描模式(1968年)，德洛尔的优化模式(1968年)。经济学家使用经验方法论的成功进一步加强了全面理性传统的力量，其顶峰是肯尼迪、约翰逊政府时代所采纳的项目--计划--预算系统(PPBS)。尽管这一系统后来被废除了，但是成本--效益分析及其他项目评估方法在政府部门的政策分析中得到广泛的使用。
作为全面理性传统的对立面，反全面理性传统也为一些有力的因素所支持。反全面理性传统除了在批评综合理性的不可能性这一点外，并没有太多的共识，它并没有形成统一的智力运动。如果说全面理性传统依赖于拉斯韦尔的政策科学中的科学主义因素的话，那么，反全面理性传统则依赖于拉斯韦尔的政策科学中的人文主义的因素。1952年《公共行政学评论》主编瓦尔多(Dwight Waldo)在“民主的行政学理论的发展”一文中批评将“效率”作为行政管理分析中的一个价值中立的标准，认为那种价值中立的科学的政策评估是一种逃避更基本价值的使人误入歧途的企图。1953年，达尔(Robert A,Dahl)和林德布洛姆(Charles E,Lindblom)在《政治、经济和福利》一书中，对全面理性模式进行了更强有力的批评，并提出了“渐进主义”的政策分析模式。他们的观点受到了一系列有影响的公共决策的经验研究的支持。 这些经验研究力图证明:尽管决策者可以在大学被授以全面理性方法，然而他们在实践中所采用的是渐进主义、党派相互调适和明显的渐进凑合。林德布洛姆后来不断发展和完善他的渐进主义理论，并与其他学者展开了激烈的争论。可以说，理性途径和渐进主义之争构成了20世纪60、70年代政策分析领域的最主要的论争之一。
应该指出，渐进主义不过是多元主义在政策分析的一个变种。正如达尔所指出的，多元主义后来变成政治科学中关于美国政治过程的居支配地位的解释框架。由于政治科学主要倾向于因果描述，而政策分析倾向于规范，并且因为多元主义/渐进主义在描述方面规范以前只是政治学家所处理的领域，也来自于政治学家将这种理论的研究视为摆脱美国公共行政学危机的出路；而其直接的理论先导则是达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》一书将市场价格作为决策机制的说明。
我们已经概述了政策科学及政策分析的历史演化。到此，我们可以得出这样几个基本结论:第一，政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的历史孕育时期。第二，从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们做出决策。因此,从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，50、60年代之后政策科学的重心向政策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。第四，政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则特别反映了二战后人类所面临的复杂问题及政府组织的迅速成长。
第二节 什么是政策科学
什么是政策科学？如何看待它的研究对象、学科性质和研究范围以及研究方法？这是政策科学的最基本的问题之一。本节所要探讨的就是这方面的问题。
什么是政策科学
“政策科学”(Policy Sciences)、“政策分析”（ Policy Analysis）、“公共政策（学）”(Public Policy)和“政策研究”是几个经常用来表示这一学科领域的术语。在西方文献中，这些术语有时被当作同义词而加以交替使用，有时则被有区别地加以界定。 一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D,Lasswell)首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰(A,Kaplan)合著的《权力和社会:政治研究的框架》一书。1951年，他在与拉纳(Daniel Lerner)合编的《政策科学:范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的规定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E,Lindblom)首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。
政策科学以社会政治生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政策过程作为研究对象，它的基本目标是端正人类社会发展方向，改善公共决策系统，提高公共政策制定质量。因此，政策科学有自己相对独立的研究领域，这是作为一个独立学科的政策科学形成和发展的基本前提。
按照拉斯韦尔：政策科学是“以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”；
德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。
Ｓ．Ｓ．那格尔（Stuart S,Nagel）说：“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究”。
克朗(R.M.Krone)认为，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。
奎德 (Edward S.Quade):“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的更深刻的理解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案。”
邓恩 (William N,Dunn):“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”
我国的政策科学学者给政策科学或政策学下过一些定义，可以概括为这样四种基本看法：一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科领域；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。
由上述这些定义可以看出，国内外学者对政策科学的界定有所不同，但一般都承认政策科学以政策系统及政策过程作为研究对象。这正是政策科学成为一个相对独立学科的关键条件。根据唯物辩证法和科学哲学的观点，任何一门学科都以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象，它要揭示这一类事物或现象及其过程的本质联系和规律性，并通过概念、命题、原理和方法在思维中加以再现，形成学科理论体系。尽管一些传统的社会科学学科如政治学、经济学和社会学已涉及政策系统及政策过程问题，但它们并未将政策系统及其过程作为专门、唯一的研究领域，并未对此加以系统、全面和具体的研究。只有政策科学才做到了这一点。政策科学以人类社会的政策系统及政策过程作为专门的研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析；又要研究政策系统及政策过程（包括政策的制定、执行、评估等环节），注重系统过程分析。
因此，可以一般地将政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
二、政策科学的学科性质政策科学作为一个全新的、独立的学科，有如下四个基本特征：
（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。政策科学不是现有的某一学科的更新，而是一个全新跨学科研究领域，具有综合、交叉的特点。它的产生和发展需要以大量的知识和方法为基础，几乎所有迄今为止人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中。政策科学正是在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法的基础上，形成和发展起来的。另一方面，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。与各种常规社会科学学科相比，政策科学实现了格式塔转移，形成了一系列的新范式。它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方法，政策科学的倡导者们力求指出当代社会科学尤其是管理科学和行为科学的偏狭性，提出一门能把各种知识和方法直接运用于改进公共决策系统，提高政策质量的新学科，因而各种学科的理论和方法在政策科学的新框架中获得了新的意义。同时，正因为政策科学的这种全新综合的特征，使得它本身具有社会科学学或元社会科学的某些意义，即它的理论和方法具有一般方法论的某些特点。
（2）政策科学是一门以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。按照政策科学的奠基人的观点，政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。政策科学的奠基者们发现，以往的大部分科学知识尤其是应用社会科学研究并没有对政策系统的改进和政策质量的提高产生应有的积极影响。因为尽管它们有时也提出政策建议，但这些建议往往因不切实际或缺乏政治可行性而被否决。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。因此，政策科学不是纯理论科学或基础研究，而是一门应用性较强的学科，可以说体现了理论与实践的高度统一。政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。它要指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动，它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，为实践服务；而政策实践则为政策科学提出需要解决的问题，提供经验教训，检验和发展政策科学理论。
（3）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范性学科。事实和价值的分离或追求价值中立性曾在相当长的时期被当作经验科学的目标，这实际上是实证主义不切实际的科学理想。如果说经验自然科学及传统的社会科学并不是真正价值中立的话，那么，政策科学则明确地以价值为取向。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值（观）作为基础。因此，它不仅关心事实，而且更关心价值和行动；它不仅是描述的，而且也是规范的。说它是描述的，是因为它同样追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。政策科学的规范或价值批评的方面可以由这样一点来加以说明，即政策科学相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动；这些变项的选择往往涉及在健康、财富、安全、和平、正义、平等和自由一类的价值中做出取舍。选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理推导。因此，公共政策价值观或公共政策与伦理的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位。
（４）政策科学是软科学的一个重要分支。所谓的软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。从本世纪初开始尤其是二战结束以后，出现了一系列新兴软科学学科，包括人工智能、战略研究、系统分析、未来研究、科学学、决策学、领导科学等。在国外，有一个更正式的名称来指称这一类知识，即广义的管理科学（狭义的管理科学指运筹学）。政策科学已成为软科学的一个重要分支，甚至可以说是当代软科学的核心。软科学已经经历了较长的历史发展，在它发展的不同阶段呈现出不同的特点，并具有不同的重点。按照我国的一些学者的说法，软科学在50年代的重点是科学学尤其是科学社会学的研究；60年代的重点是运筹学；70年代的重点是未来学及预测学；到了80年代，其重点已经转向政策科学了。政策科学实际上构成决策科学化和民主化的主要支持学科，它在解决政策问题和促进社会发展的重大作用正被来越多的人所认识。
3．政策科学的研究范围政策科学涉及的范围十分广泛，目前尚难以划出准确的边界。它的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程，政策分析方法和技术，政策思维，政策价值观，未来研究，政策战略（元政策研究），政策规划，重大工程项目的论证与评估，从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。
按照克朗的说法，政策科学把如下五个方面的内容作为研究的重点：（1）政策战略；（2）政策分析；（3）政策制定系统的改进；（4）评估；（5）政策科学的进展。
德洛尔则认为，政策科学的核心部分是认识和端正社会发展方面，把不同层次（跨国的、全国的、地区的）政策制定系统的改进作为追求的目标，同时也作为自己研究成果的手段。在他看来，政策科学的主要焦点有：（1）政策分析；（2）备选方案创新；（3）重大政策（基本政策）；（4）评估和反馈；（5）重大政策的改进等。他在８０年代又把改善政策制定系统及政策制定研究与统治方式、政府中决策系统研究结合起来，特别是在探索逆境中的政策制定，高层政策推理，超优政策分析方面取得了新的进展，这丰富了宏观政策理论的研究，拓宽了政策科学的研究领域。
三、政策科学的研究途径政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策科学可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策科学的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样（这正是下面要讨论的问题）。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策科学理论。
1．政治学的研究途径
托马斯·戴伊（Thomas R,Dye）在《理解公共政策》这一论著中概括了政策科学或公共政策研究的八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森（James E,Anderson）在《公共决策》一书中则将西方政策科学的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。下面，我们根据戴伊和安德森等人的论述，着重介绍五种途径，即系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。
1．系统途径这种途径是由大卫·伊斯顿(David Easton)等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径可以图示如下：
图1,系统途径模型
系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条件所构成；需求是指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动；需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，两者一起构成系统的输入。政治系统是指具有相关互联的结构和过程，并进行社会价值财富分配的组织；系统的输出则是指政治系统根据社会的需求与支持（输入）做出价值财富再分配的政策方案。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政策与创出。在这种循环反复中，公共政策源源不断地产生。
２．过程途径
这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。二战后，行为主义政治学对于选举者、利益集团、立法者、总统、官僚机构、法院以及其他政治角色的行为进行研究，目的是试图发现一个同一的行为模式或称行为过程。一些政治学家力图根据各种政治活动与政策的关系，来划分的各阶段，其大致的步骤是：分析问题、确认目标、规划方案、合法化、政策执行、政策评估等（拉斯韦尔则提出了一种所谓的功能过程论，这种功能活动包括了情报、建议、规定、行使、运用、评估、终止七个环节）。这样，政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。
３．团体途径
这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论（实际上也是多元主义的理论基础）。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为。一个利益集团是由某些具有共同的立场、观点、态度和利益的个人所构成的集合体或组织；它向其他社会团体表明自己的主张，并向政府反映它的利益和要求。这样，利益集团便成为一种政治组织，个人只有通过这种组织才能在政治生活中变得重要起来；它架通个人与政府之间联系的桥梁。因此，政治实际上就是各种利益集团之间的斗争，政治系统通过各种手段（如确立集团之间的游戏规则、协调各种冲突的利益、以公共政策加以干预等）来处理各种利益集团之间的关系。
团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利于那些影响力增强的团体，而不利于影响力削弱的团体。
４．精英途径这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。政治学中的精英理论的要点是：
（1）社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的；（2）少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的；（3）非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命；（4）精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法；（5）政策所反映的是精英的流行的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的；（6）活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。
公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的；实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见，而不是相反。因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。
５．制度途径
这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构（立法机关、行政机构和法院以及政党等）作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。政府机构赋予政策以如下三个特征：合法化、普遍性和强制性。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。
由于公共政策与政府的制度或机构、体制所存在的这种密切关系，我们可以从制度的侧面来研究政策问题。制度或体制是个人或组织的结构化行为方式；或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才把立法、行政和司法这些政府机关区别开来。政府的制度或体制对公共决策过程及政策的内容会产生重要的影响。规则和结构（即制度）安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分人有利，而对另一部分人不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总而言之，不同的政府制度结构或体制可能产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和政策内容之间的关系，并将这些关系放到可比较的系统的规范中加以调查研究。
2．经济学的研究途径
经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。
（1）福利经济学。福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。
从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本——效益分析。
（2）公共选择理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。
（3）新制度主义。新制度主义或新制度学派（有时也称为“新组织经济学”）是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。
四、政策科学的划界所谓的“划界”指的是科学与非科学之间、科学中的各个学科之间的分界。 我们为政策科学划界，也就是要说明政策科学与相邻的各个学科的关系。虽然政策科学综合地运用了人类已经积累起来的各种科学知识及科学方法来研究政策问题，具有跨学科性质，但是，它作为一个相对独立的学科，与其他学科之间又存在着一定的界限。在这里，我们着重说明它与一些相邻学科的关系。
１．政策科学与政治学
在所有社会科学学科中，政治学与政策科学（公共政策研究）有着最密切的关系，政策制定最终是一种政治事务，而政治过程是政策科学的一个方面或维度。政治学研究的是政治系统，主要涉及权力的建立和运用的制度和行为。传统政治学所着重关注的是政治制度和政治结构方面，而行为主义政治学是为克服传统方法的局限性而产生的，它重点是对个人和政治组织的行为进行经验性的描述研究；后行为主义则希望在保留这种研究的基础上，力求将政策过程和行为的描述性研究与公共政策的内容结合起来。行为主义及后行为主义的政治学的出现是政策科学产生与发展一个重要原因。从某种意义上讲，政策科学是政治学的一个重要组成部分，或者甚至可以说是政治学的一个核心分支。因为政治学主要研究政治行为及政治过程，而这种行为或过程在现实政治实践中主要表现为政策过程，即政策的制订、执行和评估等。可见，政策科学与政治学的关系是相当密切的，可以视为部分与整体的关系。
美国政策学家那格尔(Stuart S,Nagel)在“政治科学和公共政策”一文中曾比较详尽地分析了政治科学的各个分支（政治哲学、公共行政、比较政府、国际关系等）对公共政策的研究所产生的影响和作用。他认为政治学对政策分析的主要贡献在于：（１）关心政治可行性，即提出更可能被采纳的政策建议，或至少评估采纳的可能性；（２）关心行政可行性，以便政策能被较好地执行，而不发生灾难和混乱；（３）关心某些被经济学家和其他政策分析者所忽视了的价值因素，如公众参与、过程程序等；（４）强调某些主题，如政府体制改革、国际关系和公民的自由等。他也指出了政治学在政策分析中的局限性，主要有：（１）缺乏成熟的方法论；（２）集中关注某些实质问题，而相对忽略了另外一些实质问题；（３）过分关注政策过程，而对政策效果研究不足。
但是，另一方面，政策科学与政治学又存在差别。政策科学运用现代科学知识及方法研究政策过程，它对政策问题的研究更具体、全面和专门化。它要详细分析政策的制定、执行、评估的过程、理论和方法，重视政策的影响、效果，政策的控制、变更和终结等等。政治学除了一般地研究政策问题外，还研究其他大量重大问题，如阶级、国家、政党、政治体制或结构、民主等等。同时，政策科学作为一种方法可以运用于包括政治学在内的所有社会科学领域。那格尔认为，政策科学介于传统政治学与行为政策学之间。他说，过去大多数政治学家一般不关心具体政策，如环境、贫困、犯罪等方面的政策，政策研究在这一点上与政治学不同；政策研究与政治学的区别还表现在，前者强调政策及其影响之间的关系，而后者强调政府的结构、作用和行为；传统政治学关心政策之间的矛盾和规范评价，这与政策研究相近；政策研究在运用定量方法上与行为政治学相近。因此，政策研究恰恰处在传统政治学和行为政治学之间。
2．政策科学与经济学
政策科学与经济学之间的关系极为密切。这不仅在于我们已说过的经济学在经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献，而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，以及经济学和政策科学的研究有重合或一致之处。
按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。我国有的学者由此认为,从某种意义上讲,政策科学包括了一切经济学。经济学研究如何扩展一个国家或地区的经济，使其经济能力达到最大，而政策科学研究如何最佳地利用这些经济能力，以达到社会效益最优。政策科学研究的是如何配置一个国家或地区在其管理权限内的经济能力，而使社会需求的满足达到最大。这一点是政策科学与其他经济学的根本区别；同时，政策科学与经济学的区别还在于政策科学并不具体地研究各种经济现象及经济行为，这属于经济学各学科的研究对象。
我们可以更深入地探讨政策科学与经济学的联系。经济学的一种常见的分类方法是将它划分为宏观经济学和微观经济学，前者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题，后者考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为。微观经济学在许多方面属于选择的科学，大部分政策制定者更清楚经济学家所提出的政策建议。但现在微观经济学家日益参与公共政策事务。经济学有许多分支学科（范围从公共财政学到发展经济学），但在这些分支学科中的主要区别还是涉及微观途径还是宏观途径的区别。另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学中量化和形式化程度最高的学科。另外，在经济学的发展中，出现了各种各样的学派（如当代的新凯恩斯主义、货币主义、供应学派、公共选择学派、激进政治经济学派等），它们有不同的理论和意识形态见解，因而也就有不同的政策主张。应该说，考察政策制定者所面临的选择对经济学的各种理论的发展是必要和有用的。
经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚于政策研究的政治学途径。
经济学的许多分支学科都有很长的将研究成果应用到政策问题的传统。例如，工业组织、农业经济、经济发展、公共财政和国际贸易是一些有政策取向研究的领域。因此，尽管在当代对公共政策研究的兴趣不断加强，但无论如何经济学家对政策感兴趣决不是新鲜事。另外，当代经济科学中出现的新分支——经济政策学在某种程度上也可以说是政策科学和经济学相结合的产物，它是当代政策科学的一个有机组成部分。无论是在国外，还是在国内，已有大量的经济政策学的著作问世，最早较系统论述这一学科的著作可能要首推J·丁伯根的《经济政策理论》（1952年）和《经济政策：原理与设计》（1956年）两部著作（后一本的中译本由商务印书馆于1988年出版）。
３．政策科学与社会学
社会学是一个什么样的学科？社会学家们并没有提出一个被大家普遍接受的定义，因为它缺少一种能把它的主题加以明确界定而使它成为一门经验的社会科学的统一理论。大部分社会学家可能同意，他们的主题来自于组织化社会生活中的事实，但这种规定太一般化，不能把社会学与其他社会科学学科区分开来。除非社会学家力图将社会概括为一个社会系统，而不是社会的某些方面（如政治、经济），在这种最一般意义上的社会学，就是它的奠基人奥古斯特·孔德（August Comte)所宣称的那样，是“科学的女王”。我们可以认为，社会学研究社会现象、社会生活和各种实际社会问题，它的任务是指出各种社会形态的构造及产生过程，认识人类行为的变化。社会学的内容相当广泛，并且其中都具有政策方面的涵义。因此,“从最广泛的意义上说，社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学”
社会学与政策科学的联系以及它对政策科学发展的贡献是多方面的，主要有：（1）社会学研究日益关注了解社会政策的制定和执行过程。社会学家对政策过程的研究更多地集中在对某些特殊的过程和实做出解释的宏观模式上，而不太注意决策如何做出的微观模式。他们的宏观模式力求解释某些特殊的社会控制形式是如何形成以及为什么形成、当代社会的功能一类的问题。他们关注的是回溯性地解释为什么有某项政策、法案出台以及为何出现某些管理效果。
（2）某些社会学的领域致力于对解决特定社会问题的政策的研究，这往往是解释性的，且以微观的模式为基础。例如，社会学者提出了一些微观解释模式（如人口增长预测、生育控制、防止犯罪和社会流动等方面的模式）来分析相关的社会问题，并提出对策。按照有的西方学者的意见，社会学与政策科学的关系主要表现在它对社会问题、越轨行为、犯罪和社会变迁所特有的学科兴趣上；社会学中的政策研究几乎都是描述性的，而不是规范性的，而且主要集中在政策过程，而不是政策内容上。
（3）社会学在评估研究上对政策科学的发展也做出了贡献，尽管社会科学的其他学科也同样在这方面有所贡献，但社会学提出了一些独特的评估方法或模式，他们的日常评估工作是在自然的社会状况下来进行的，而且他们更重视政策或项目失败的组织原因的分析。
（4）社会学领域中出现了“社会政策（学）”的专门领域，它既是社会学的一个分支，也是政策科学的有机组成部分。
然而，社会学与政策科学的区别或界限是明显的。社会政策问题的研究仅仅是社会学家工作的一个部分，甚至是次要的部分，他们的主要工作是描述和解释社会现象及过程，形成可检验的理论（尽管这种理论对社会问题的解决是有用的，但社会学家并不把提出解决社会问题的方案或行动过程看作其份内事）；社会学家的确研究大量社会问题，但他们的研究目的与政策分析者的研究的目的是不一样的。社会问题解决有两种意义：一种是科学研究途径——问题如何解决是在科学理论中被处理的，主要是关心问题的解释是否正确；另一种是工程学途径——如何在实践中使问题朝着人们期待的方向发展，控制并解决问题。社会学家是前一种角色，政策分析家是后一种角色。社会学家之所以同意一种走向社会政策分析的立场，只是因为他们相信，社会学理论不是或不应是经济学意义上的那种以政策为方向的理论。社会学所提出的重大理论（如社会福利最大化理论）几乎都没有明确的政策取向；一些社会学大师如马克斯·韦伯（Max Weber）把科学和政治看作两种根本不同的职业，并且将政策分析看作对社会科学中争取倾向性和客观性的一种干扰。
5．政策科学与其它学科政策科学与管理科学。广义的管理科学（包括公共行政学在内）努力确立和应用一般的“管理原则”。这些原则都是建立在对一系列大规模组织内的管理过程、管理动态和管理活动进行分析的基础上。管理科学的理论核心是改进管理决策。狭义的管理科学是运用科学方法尤其是从管理者的角度对组织的效用所进行的估算的学问或方法论。美国政策科学家爱德华·Ｓ·奎德对系统分析、运筹学和政策分析的关系作了如下的论述：“运筹学要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做到这一点，另外，它要把事情办得更好而且更便宜；政策分析试图做到系统分析所要求的一切，此外它还要求把事情办得更公道。因此，系统分析可以看做包括了运筹学再加上经济的考虑以及对目标及其与手段的相互作用的研究。政策分析可以被视为包括了系统分析，但加上政策的分配性影响。政策分析更加重视执行以及对政治和组织方面的考虑”。奎德还说：“政策分析在很大程度上是作为系统分析的扩充而发展起来的，而系统分析又是运筹学的扩展。因此，可以将系统分析看作政策分析的一种不完全的或专门的形式”。
政策科学与法学。法学以法律为研究对象，法律构成了一类非常重要的公共政策文件，因此两者的关系是密切的，政策和法律在性质、作用、方式等方面有相似、相近或相同之处。法学专业极大地影响着法规在立法者中间的表述，它还直接地控制各案件诉讼的过程，法律辩护为其它领域提供标准的实用辩护模型，因而对政策制定有贡献。不过，法学研究方法论和法律实施的方法论不能说是科学的，所以，它对政策科学的贡献就很有限了。法律研究主要是进行文档分析，目的是澄清公共政策的历史形成、明显的意图和后来的法律说明。运用法律来影响社会变革会遇到重重阻力。政策科学与法学的研究内容和角度有区别，似乎可以说，政策科学研究的内容更广泛，涉及许多法律以外的规范或工作准则。
政策科学与哲学。哲学曾经是“科学的科学”，现有的各种科学学科都是从哲学母体中分离出来的。哲学对政策科学有着重要的影响，它对政策科学的贡献比任何一门自然科学或社会科学都要深刻。哲学为政策科学提供概念框架和一般方法论基础。西方政策科学在其发展过程中借用了逻辑实证主义及其他科学哲学概念。作为哲学重要分支的逻辑学为政策科学提供基本的理论模型和研究工具（公理系统，推理规则等），社会哲学为政策分析提供了某些有效的规范性原理；而伦理学则提供了政策价值分析的基本原理和方法（例如罗尔斯的《正义论》成了西方政策科学中的价值分析的重要理论基础）。一般而言，哲学构成政策科学的世界观及一般方法论基础。
政策科学与自然科学。自然科学的各门学科所研究的是自然现象及其规律，这种现象不同于政策制定中所呈现的复杂的社会动态关系。自然科学的各门学科对政策研究的贡献主要是通过创造工程学的各个专业、城市规划及医学等基础研究和应用研究的成果来间接体现的，即创造知识和为新技术提供理论基础，为各种具体政策提供知识基础。数学则为广泛的政策科学提供基本的理论模型和定量研究工具，它的作用类似于逻辑学。
第三节 中国政策科学的建构
20世纪70年代末80年代初，随着改革开放的伟大历史脚步，西方政策科学传入我国。起初，一些高校学者和实际部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新领域，着手进行介绍、引进和初步的研究工作；80年代中期，特别是1986年，万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，促使我国的政策科学研究逐步走上正轨；进入90年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位得以确立。那么，我国政策科学发展的现状如何？它的研究任务及取向是什么？应如何建立具有中国特色的政策科学理论体系？本节探讨这些问题。
中国政策科学发展的现状
1．中国政策科学发展的成就经过了学界与政界二十年的共同努力，我国的政策科学由无到有，迅速发展，无论是学术研究及学科建设方面，还是在人才培养和知识应用的方面都取得了显著的成就。这主要表现在如下几个方面：
（1）学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策科学的理论框架。二十年来特别是近十年来，一批政策科学的国家级、省级课题得以完成，在国外政策科学理论和方法成果的评介、引进和消化，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平的政策和策略理论的研究，中国政策系统及其运行，中国政策实践经验的总结以及中国优秀的政策遗产的继承，当代中国及世界现实政策问题的研究等方面都取得明显的进展。政策科学的基本概念、理论和方法的探索已见成效，初步确立起中国政策科学的基本理论框架。这一理论框架有两种表现形式：一是围绕政策系统及其运行这一核心，既研究公共政策的实质、原因和结果，又研究政策过程，尤其是通过政策过程的各个基本环节或功能活动（制定、执行、评估、监控和终结等）的研究，建构政策科学的知识体系；二是采取板块式的体系，将政策科学的知识分为基本理论、现实政策和分析方法三大块。20年来，我国政策科学的研究取得显著成果，出版或发表了一批论著或译著。国外政策科学的一些代表性论著有了中译本，包括林德布洛姆的《政策制定过程》、安德森的《公共决策》、那格尔主编的《政策研究百科全书》、德洛尔的《逆境中的政策制定》等；国内学者也出版了30余部政策科学的专著或教材，有代表性有张金马主编的《政策科学导论》、陈庆云编著的《公共政策分析》，陈振明主编的“公共管理与政策分析丛书”（包括《政策科学》、《公共政策》等）。学者们还在国内外各种刊物包括《中国社会科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》等权威刊物发表了大量的学术论文。近10年来，政策科学领域的文献不断增加，这从一个方面说明它是一个迅速发展、充满活力的新学科领域。
（2）学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。20年来特别是20世纪80年代末以来，中国政策科学的学术交流逐渐活跃起来，一大批国外著名的政策科学家来华讲学，例如那格尔、德洛尔、弗莱什曼等人曾到中国人民大学、中国社会科学院、国务院发展研究中心作政策科学或政策分析的学术讲座或主持研讨班；一批在国外学习政策科学的学生和访问学者相继回国服务（其中不乏取得英美等国的公共政策博士或硕士学位者），他们带回了国外政策科学发展的大量新信息；一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系，使中国的政策科学发展日益与国外接轨，有力地推动了中国政策科学的国际化与规范化。国内政策科学界的学术交流也相当活跃，90年代以来全国性的政策科学研讨会就召开了五次，分别是1991年8月在长春召开的第一次研讨会，主题是如何创立中国特色的政策科学；1992年10月在山东曲阜召开的全国政策科学研究会成立大会暨理论研讨会；1994年6月在哈尔滨召开的第三次研讨会，主题是社会主义市场经济与决策的科学化民主化问题；1996年11月在浙江临安召开的第四次研讨会，主题是政策科学发展的回顾与展望尤其是如何深化政策研究问题；1999年10月在苏州召开的“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。与此同时，政策科学的学科制度化建设也初具规模（学科的制度化建设是指学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化、图书馆收藏目录的确立等方面的建设）。例如，在学术团体方面，已成立了两个全国性的研究组织：一个是1992年成立的全国政策科学研究会（挂靠中国行政管理学会；前任会长为吴明愉，现任会长为武树帜）；另一个是1994年成立的中国政策科学学会（挂靠国务院发展研究中心，会长为马洪）。有些省市也相应成立了政策科学的研究会或学会。在基金来源方面，从“七·五”开始，国家、各省市和大学、科研机构的科研基金就将政策科学或政策分析的课题列入资助范围（中华社科基金，国家教委（教育部）在“七·五”,“八·五”和“九·五”规划中，曾多次设立了这方面的重点课题）；各级政府部门则更多地资助实际政策问题的研究。在出版渠道方面，尽管目前全国没有政策科学或政策分析的正式专门杂志，但各种综合性社会科学期刊都乐意接受这方面的稿件；各家出版社也愿意接受这个领域的书稿（近期公共政策与公共管理成为了一个出版热点）。
（3）政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人。近10年来，政策科学的教育培训迅速发展，它在大学、党校和行政学院的教学与研究中逐步扎根，成为本科生、研究生以及干部培训的一个重要的学科领域。许多党校、高校和行政学院相继开设政策科学方面的单科或系列课程，党校在这方面起步较早（这与党校早就开设“形势与政策”教育课程有关）；综合性大学紧随其后，但实力更强（前几年，厦门大学和北京大学等校在政治学与行政学系中成立公共政策教研室；近期，中山大学和北京大学等校则成立了公共政策系）；行政学院目前则加大引入政策科学研究与教学的力度，大有后来居上之势（例如，国家行政学院目前给予政策科学以高度重视）。在研究生教育方面的情况更是令人乐观。20世纪90年代初、中期，我国的名牌大学开始了政策分析的硕士生教育，厦门大学和北京大学分别在1993、1994年在行政学硕士点中设立政策分析方向，培养中国的MPP（Master of Public Policy，公共政策硕士）。此后不少综合性大学也在政治学、行政学、经济学和社会学等学科专业中设立政策分析或公共政策方向（最近，中山大学和北京大学等校开设了公共政策本科专业）。政策分析的博士生教育上也开始起步，1998年国家设立了第一、二批行政管理的四个授权点（中国人民大学、复旦大学、中山大学和北京大学），这四个授权点都有政策科学的内容：或者设立公共政策分析方向，或者开设政策科学研究的课程，或者将政策科学作为入学考试的科目；有的大学（例如厦门大学、南京大学和东北大学）则在政治学、科技哲学等学科专业的博士点中设立公共政策分析方向。特别值得一提的是2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士（MPA）专业学位（这一学位的另一个名称就是MPP），在该专业学位中，公共政策及行政管理是其最基本的学科基础。可以预料，MPA硕士专业学位的开办，将极大地推动政策科学的教学与研究的发展，在政策科学学科发展的历史上产生重要而深远的影响。
（4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化的广阔前景开始展现。在知识应用以及产业化方面，政策科学以及政策分析的成果开始被应用到改革开放和经济建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中，在推进公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用；作为政策科学最纯粹的组织体现的思想库或智囊团在我国开始发育并发挥作用。一些官方的或民间的政策研究机构相继建立，特别是不少综合性大学以及社科院，纷纷成立公共政策研究中心（研究所）或发展研究院一类的政策参谋咨询机构；政策科学或政策分析作为咨询业的学科基础和人才培训基础的作用开始为人们所认识（这既是社会经济发展需要的推动，也是国外著名思想库或大型咨询公司成功的示范性影响所致）。简言之，政策科学的产业化前景看好。
2．中国政策科学研究存在的主要问题我国政策科学的研究与教学刚起步不久，水平不高，仍有不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强。这主要表现在：
（1）政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。与传统的人文社会科学不同，政策科学不是一门纯基础研究，而是一门实践性应用性很强的学科，对政策科学的形成和发展以及应用做出最大贡献的，并不是大学的学者，而是思想库的专家。它的发展靠学者、专家和官员的共同努力。政府官员对这个学科重要性的认识，政府部门积极主动应用政策科学知识，是政策科学发展的一个基本条件。而由于政策科学的宣传普及工作的薄弱，至今许多官员和学者不知政策科学为何物（从事实际政策研究者中对政策科学的无知也并不是个别情况），更谈不上对它的重视和应用了。因此，如果没有政府的高度重视，如果没有官员与实际的政策分析专家的参与，单靠大学学者的力量，要搞好政策科学的研究，推动政策科学的突破是不可思议的。
（2）政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观。学术界对于西方政策科学的引进、消化和吸收的工作做得不够，缺乏对西方政策科学理论和方法的系统了解以及对它的最新趋势的跟踪研究，深入的批判消化和吸收工作更无从谈起；许多政策科学的基本理论问题并未得到深入系统的探讨，在政策科学的研究对象、性质，范围和方法，政策科学的学科体系及其构成，政策内容的分析和政策过程的研究，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平政策策略理论的研究，中国政策系统及其运行，古今中外的政策研究经验以及具有中国特色的政策实践经验的总结与提炼等方面都需进一步加强，特别是在形成有自己特色的政策科学概念、理论和方法上仍需下大功夫。中国政策科学的学科分化程度较低，政策科学的分支学科尚未建立起来，政策分析方法和技术的探索、开发和引进做得不够（分析方法、技术尤其是定量分析手段缺乏，是目前政策科学发展中存在的一个突出问题）；与政策科学相关的学科尤其是经济学、政治学、社会学的理论基础的探索未深入展开。所有这些问题使得中国政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢。因此，尽管国内已有几十本政策科学的论著问世，但能真正溶贯中西、特色鲜明、学术水准上档次的成果并不多见（其中存在的突出问题是：或者是对西方东西的编译（加上简单的评论）或者把政策科学写成“形势与政策教育”一类的教材）。此外，政策科学的研究者的整体素质欠佳。尽管目前队伍扩大，但缺乏政策科学研究所需要的综合知识结构以及政策分析所需要的方法论素养者为数不少，这将严重地制约中国政策科学的进一步突破与发展。
（3）政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。迄今为止，国内的大学或社科院系统中，并未形成独立的、成规模的公共政策学院或政策科学研究所，许多建立起来的政策研究中心是虚的，而不是实的；在专业设置上既没有相应的本科生专业，也没有独立的研究生学位点专业（研究生专业目录名称上迄今为止仍没有“政策分析”）；政策科学的基金来源不仅渠道有限，而且资助的课题数量少，资助的力度太小；学术著作的出版遇到了出版资金和发行量不足的问题；目前仍没有全国性的政策科学或政策分析的专门学术杂志，缺乏学术交流的专门园地（与国外相比，这方面的差距很大）。
（4）对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。政策科学的强大生命力在于它紧密地面向实践，它来源于实践，又为实践服务。为实际政策问题的解决提供政策相关知识，为这些问题的解决提供理论指导，是政策科学的基本功能和目的，而目前中国政策科学的研究与政策实践有些脱节：搞政策科学研究的注重学术，轻视应用；而从事实际政策制定和执行的官员只重视经验实践，忽视理论。因而目前中国政策的应用性不高、现实性不强。
二、中国政策科学研究的取向世纪之交的中国政策科学正处于发展的关键时刻，处于突破的前夜。我国改革开放和现代化建设事业尤其是市场经济的发展和政治—行政体制改革的深化，对公共政策或政策科学的研究提出更高的要求。我国公共决策的科学化民主化以及依法行政、依法治国、建立社会主义法治国家更需要政策—法律的相关知识，这也为政策科学的发展提供了极好的发展机遇。新形势要求我们迅速改变政策科学的研究与教学比较落后、水平不高的局面，克服目前政策科学发展中存在的问题与困难，迅速提高我国政策科学的研究及教学水平，以适应迅速变化着的公共管理实践的需要，迎接新世纪的挑战。为此，我们提出如下几个研究方向：
1．紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果
20世纪70年代以后的西方政策科学研究取得新的进展，出现了一系列的新趋势，如对政策过程研究的重心由政策制定转向政策执行和评估，学科的主要基础由政治学转向经济学，政策科学学科的分化尤其是比较公共政策和政策伦理学（政策价值观研究）等分支的出现，政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策分析范式的挑战，政策科学与公共行政学（公共政策与行政管理）的合流等。当前，必须特别注意政策科学与行政学及公共管理学的关系问题，把政策科学研究放在公共部门管理（尤其是行政管理）学科发展的背景与趋势中去考虑。从公共管理学科的视野看，60年代末、70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代途径或范式而出现的，在70、80年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式；80年代末、90年代初兴起的“新公共管理”范式溶合了政策科学和公共行政学的一些基本理论因素，并迅速成长，大有取代政策科学而成为公共部门管理研究主流的势头。现在，政策科学既是一个独立的研究领域，又是公共管理学的一个重要组成部分或一种研究途径。了解政策科学的这一历史脉络，将它放在公共管理学发展的背景与趋势上来加以考虑，有助于开阔政策科学研究的视野，拓展政策科学研究的主题，也有助于政策科学更好地为现实的公共管理的实践服务（在这一意义上说，政策科学必须超越）。
2．大力加强政策科学的基本理论和方法论研究，迅速提高中国政策科学的学术水平
与传统的社会科学的各学科（如政治学、经济学、社会学等）相比，政策科学具有更广泛的学术框架，它提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法（特别是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等学科的知识和方法）。因此，21世纪的中国政策科学必须下大力气加强对基本理论和方法的探索，进行知识创新，提高自身的学术水平。当务之急是要特别重视作为当代政策科学的主要理论基础的经济学的研究，并加强政策研究或政策分析方法尤其是定量方法及技术的开发。如果说70年代以前政策科学更多地是依靠政治学途径的话，那么70年代以后，它更多地依赖于经济学途径。任何公共政策都有经济的方面，而经济政策又是公共政策的一个主要部分，因而运用经济学的假定、理论和方法来研究公共政策问题的重要性和适用性是不言而喻的（公共选择理论的兴起及成功充分说明了这一点）；而经济学在公共政策研究中的地位和作用这一点是目前我国政策科学界所重视不够的一个问题。因此，必须加以重视并深入研究。同时，目前我国政策科学研究中明显地存在着一种定性多、定量少的倾向，定量分析方法及技术严重缺乏。须知，没有定量分析手段，就没有政策科学以及政策分析；该学科在很大程度上是建立在运筹学、统计学、线性规划、损益分析和系统分析方法成熟的基础之上的。面向21世纪的中国政策科学必须在研究方法尤其是定量分析技术的开发上下苦功，否则要取得突破是不可设想的。
3．全面展开对政策科学分支领域的探索，建立健全中国政策科学的学科体系
国外政策科学在其形成与发展的半个世纪的历程中，形成了众多的主题领域或分支。“政策科学”作为学科领域的总名称，包含有政策科学总论、政策分析方法、公共政策（本国公共政策研究）、比较公共政策、政策伦理学（政策价值观或公共政策与伦理关系研究）、战略研究、未来研究以及公共选择、经济政策学、社会政策学等分支；甚至对公共决策过程（政策过程）的基本环节或功能活动的分别研究也形成专门的分支，如政策战略（元政策）研究、政策规划研究、政策执行研究、政策评估研究等。而在我国，政策科学的学科分化程度相当低，基本上停留在政策科学的一般理论和方法（总论）的研究上，大部分分支学科并未分化、成型。大部分高校、党校和行政学院为学生开出的政策科学也只有“政策科学原理（或导论）”一门。因此，针对这一缺陷，面向21世纪的中国政策科学必须全面展开对政策科学的各分支领域（特别是政策分析方法、公共政策、比较公共政策、政策伦理学和公共选择理论）的研究，加强学科分化步伐，建立健全中国政策科学的学科体系。
4．立足于对中国现实政策问题的调查研究，增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化政策科学的研究对象是政策实践、政策系统及其运行；它以行动取向，体现理论与实践的有机统一；它的目的和功能是提供政策相关知识，为现实政策实践服务。一方面，政策科学反映了人类公共决策过程的本质或规律性，因而它的许多理论和方法带有客观真理性和普遍适应性，即政策科学具有一般的国际规范；另一方面，政策科学以各国具体的政策实践为基础，它要反映各国具体的政策系统、过程与经验，因而各国的政策科学具有自己的特色，即政策科学必须本土化。因此，21世纪的中国政策科学必须处理好规范化（国际化）与本土化（特色）、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在充分注意国际规范，吸收国外政策科学研究的积极成果的基础上，立足于对中国政策实践及现实政策问题（尤其是改革开放和市场经济发展中的重大政策问题）的研究，加强政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，突显中国政策科学的应用性、现实性和本土化。
三、中国政策科学理论体系的建构
1,科学理论体系构造的一般方法
从科学方法论的角度说，有各种各样的构造理论体系的方法，一个学科理论体系构造采用何种方法主要取决于两点：一是该学科的研究对象；二是该学科的成熟程度。可供选择的主要方法则是如下几种,
（1）演绎方法。这是成熟学科体系建构的常用方法之一，它的要点就是依据演绎推理，从公理、公设、原理或基本概念出发，推导出定理、规则及其他概念，形成有机的推理系统。数学的许多分支(如几何学)、数理逻辑及理论物理等学科就是通过演绎方法建立起来的。用这种方法建立起来的理论体系最严密，其科学性、形式化程度最高。
（2）逻辑与历史一致的方法。这种方法强调学科概念理论的逻辑发展顺序与历史发展相一致，即要求在逻辑范畴体系中反映该领域认识发展的历史。哲学史和科学史的学科体系的安排一般采用这种方法。因为人的认识总是逐步深化的、无限发展的，在哲学史和科学史上，初始学派及代表人物的基本观点总是比较简单、片面和抽象的，越往后越复杂、全面和深刻，通过范畴的发展可以看到认识的历史发展。自然科学的一些学科也采用这种方法，如力学理论体系就是一例，它从静力学到动力学的发展以及其中概念、定理、原理的发展，基本上与人类对力学领域认识的实际发展历史相一致。
（3）从抽象上升到具体的方法。这种方法首先叙述那述最简单的、内容比较贫乏的抽象规定，作为该学科的理论出发点，然后，使这些最一般的定义和原理在整个叙述过程中不断深化和丰富，同时又以越来越具体的内容加以充实，直到这一学科的研究对象得到完整的阐述为止。马克思的政治经济学(《资本论》)是应用从抽象上升到具体的原则和方法的光辉典范。
（4）外在的编排方法。这往往是那些不成熟的学科所采用的方法。这种方法一般是把同类的东西放在一起，把简单的东西放在复杂的东西之前以及出于其他方面的外在考虑；概念和理论未作任何推演和论证，而做出规定和划分就构成学科体系的框架。用这种方法构成起来的理论体系没有多少内在联系。黑格尔曾经形象地批评这种方法是把长短不一的木棍捆在一起。
2,政策科学理论体系的构造方法由于政策科学尚不成熟，尚难以采用演绎方法和从抽象上升到具体的方法，也不宜单独使用逻辑与历史一致的方法，更不应该采取外在编排的方法。就目前政策科学发展的状况以及我国的具体情况，可以采用系统发生论方法，即把系统论和过程论的方法结合起来。从系统论的角度，将政策看作是一个由政策主体、政策客体和政策环境所组成的系统，将政策系统看作一个发生和发展的过程。具体说，表现为由政策制定、执行、评估和监控和终结等一系列阶段或环节所组成的过程。通过这种系统发生论方法，揭示政策系统及其运行的特性和规律，政策的起源、本质和功能，政策过程的各个阶段或环节，政策思维方法论及价值观等问题(着眼点是现实政策系统和政策过程)，从而形成政策科学的理论体系。
采用系统发生的方法，就是要通过概念、理论将政策系统及其发生、发展过程在思维中再现出来，在概念理论的演进中把握政策的现实过程。由此观之，系统发生的方法既包含了系统论及发生学的因素，又包含了逻辑与历史一致方法的因素。
3．中国政策科学的理论体系(本书的理论框架)
本书将主要根据系统发生方法，并考虑目前教学体系的现实需要来确立政策科学的理论体系，它包括如几个部分,
（1）绪论。在这部分将讨论政策科学“研究纲领”，包括政策科学的兴起，政策科学的“范式”（即政策科学的对象、性质、范围和方法），中国政策科学学科的建构等主题。
（2）政策系统篇。这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四个主题。涉及公共政策的内容与实质，政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现代公共决策方式，各种类型的政策工具等内容。
（3）政策过程篇。这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期等五个主题。涉及政策过程研究的各种途径，政策过程的各个基本阶段，中西方政策过程的差别，具有中国特色的政策制定与执行的基本经验等内容。
（4）政策分析方法篇。这部分涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各步常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等内容。
（5）结论。总结全书，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，即市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。
我们希望通过这样一个理论框架能够相对有系统联系地将目前国内外政策分析的研究成果吸收于其中，使之既作为政策分析学科的理论体系，也作为学科的教学理论体系。
案例葛洲坝工程决策及其实施的曲折历程*
1970年12月30日，中国第一大江上的第一大坝——葛洲坝工程，举世罕见的仅仅依据一个规划性的文件，采取“边施工、边勘测、边设计”的“三边”方针，就轰轰烈烈、匆匆忙忙上马了。
时隔20多年后，原水电部长、现任全国政协副主席钱正英在接受记者采访时，谈到这段历史仍心有余悸：“1970年10月我到阿尔巴尼亚出访两个月。走前葛洲坝工程不要说完整的设计，连正式报告还没写呢，回来却已一炮开工了。记得我刚回到部里，连水电部军管会主任张文碧都对我说:‘钱正英，你什么事都别管了，赶快到葛洲坝去！简直是胡闹，他们已放炮动工了！’”
当时唯一敢于挺身而出，后来又力挽狂澜、鼎力挽救了工程的林一山，原长江流域规划办公室（简称“长办”）主任对记者说：“我不是那种说中央错了，以证明自己正确的人。但葛洲坝工程一上马，我就知道它注定要失败！”
修建葛洲坝工程的构想，最初是作为三峡水利枢纽的配套工程提出的。1959年，长江流域规划办公室的科研人员完成了选择葛洲坝上游40公里处的三斗坪作为坝址，修建三峡水利枢纽的全部设计。考虑到三斗坪建坝后，三峡电站在枯水调峰运行时泄量的时多时少，会使下游河段内的水位忽高忽低、给航运带来不利，所以要修建葛洲坝反调节航运梯级，同时接住长江这40公里的水头发电。总工程师、中国水利大将林一山认为，先建三峡工程，或者至多两者同时建，三峡水库拦蓄了长江洪水和全部泥沙，葛洲坝工程不仅成本小，技术问题也简单多了。不上三峡工程，先建葛洲坝就违反了长江水利基建的程序。先于三峡建设的葛洲坝工程，将要独立地承担长江上游的全部洪水和泥沙，不仅不必要地增加资金成本，而且造成技术困难，这是万万行不通的。
大坝施工近乎是闹剧式地进行。中央文件原想由武汉军区、湖北革委会主持，并由国务院各个部委组成坚强的施工指挥部。但真正执行起来与中央指示不符合，工程指挥部全由武汉军区司令员、副司令员等没有搞过水利的外行人员担任指挥部的各个主要领导职务。指挥部一律按团队建制，且团、连长都由军队干部担任（当时认为穿便衣的不能领导穿军装的）。施工队以新兵为主，原来８千名技术老工人被解散，有的分配去喂猪。施工不按基建规程办事。当时，“长办”的大多数高级工程师还被关押在“牛棚”，即使在施工现场，也大都有职无权。指挥部命令破除大体积混凝土搅拌夹冰（水泥的生化热需要发散）的制度，即“不准吃冰棒”，质量控制又不严（为了“一打三反”的方便，领导变来变去，且干部官僚主义严重，极少去现场），造成已浇筑的数万立方米的坝体到处是裂缝、蜂窝、狗洞；工地还发起“千人设计，万人审查”的运动，设计人员“奉命设计”，只绘图，不签名（有的说签了字是名利思想，有的因图纸是按领导干部意图画的，不愿签名），还要到一个个席棚去征求民工的意见，结果施工近一年，设计还没有定案。
葛洲坝工程除了施工混乱外，更主要的是几个关键性的重大技术问题没有解决。第一，长江从南津关出峡后，突然90度向南急转，原河宽由300米骤然展至2100米，河床由海平面以下40米陡然上升为海拔30米，呈现出泡水、漩涡、剪刀水等各种及其复杂的流态，同时长江每年要下泄５亿多吨泥沙，工程如何顺应河势，开出两条人工航道保证通航，又不被泥沙淤积？种种模型试验都失败了。第二，葛洲坝基础是建在粘土岩和砂岩夹层上的，含有粘土岩软弱夹层54层，其中部分已经泥化，建坝后泥化夹层会不会恶化，造成坝体滑移？没有可靠的依据。第三，由于没有先建三峡工程拦截洪水，使原来设计只要抗1到2万水头的葛洲坝，一下升至要独立抗11万立方米/秒的水头，大坝建筑物如何合理安置，以对洪水消能防冲，也没有成形的设计。
大坝工程采取“三边”方针带来了三大恶果：质量差（二年共浇筑混疑土10.52万立方米，不合格的炸掉了1.62万立方米），进度慢，浪费大（设计还没搞出来，已花费人民币2亿6千万元）。葛洲坝工地的种种问题，通过各种渠道反映到国务院。1972年4月，周恩来总理在机场送走锡兰总理班夫人，对钱正英说：“葛洲坝是我的一块心病。”同年10月，又发生了长江干道碍航，交通部向中央写了报告。11月，国务院决定紧急召开葛洲坝工程汇报会，一连开了三次，都由周恩来亲自主持。关键时刻，周恩来等国家领导人及时觉察，抓住工程建设的要害问题重新决策，并成立了以林一山为首的葛洲坝工程技术委员会，该委员会经过五天讨论，写出《关于修改葛洲坝工程设计问题的报告》，决定停工两年，重新设计。
1973－1982年，几乎双目失明的林一山主持了10次技术委员会会议，协调了一个象小“联合国”的9人8方的关系，作出了一系列重大决策，才使工程一步步走出低谷。在此期间，林一山和“长办”的得力干将和助手魏廷铮、张魁元、文伏波等完成了近乎天才的设计。挖掉葛洲坝以理顺河势；选定“两翼一体”的枢纽建筑物布置；筑两道超长防淤堤实现“静水通航，动水冲沙”；利用尾岩抗力固定坝体；采用大单宽流量泄水闸消能防冲；特别是据理力争取消了原设计大江的5孔泄水闸，添置4台12.5万千瓦发电机组，使葛洲坝装机容量由221.5一跃为271.5万千瓦，增加发电50万千瓦。
1974年10月，葛洲坝工地复工（此时已花费４亿元）。至1981年1月大江胜利截流，同年７月第一号机组终于并网发电。此后，到1988年底安装完全部机组，工程一直顺利进行。1989年岁尾国家作最后竣工验收，核定工程总投资为48.48亿。总之,在走过一段曲折、艰难的历程之后,葛洲坝工程终于有了一个较圆满的结局。
［思考题］
1．什么是政策科学？如何看待它的学科性质?
2．如何评价公共政策研究的两种基本范式?
3．简述公共政策研究的政治学途径与经济学途径的内容及作用。
4．试分析政策科学与政治学和经济学之间的关系。
5．结合案例,论述决策科学化民主化的极端重要性以及研究政策科学的现实意义。
