第十四章 政策分析中的创造性思维
政策科学并不是一门精确的(经验)科学，它与经验科学追求的目标有所不同：经验科学追求真理，并寻求理解和预言；政策科学关心更有效地操纵或控制现实世界，寻求帮助决策者做出更好的政策选择。同时，政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可检验性而努力。这样，理性分析尤其是定量分析方法在政策研究或政策分析中占有重要的一席之地，是政策科学形成、发展的一个主要方法论基础。然而，理性分析方法仅仅是政策研究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非）理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为政策研究方法的一个主题。
第一节 理性、有限理性和渐进主义
为了更好了解定量分析方法的地位、作用和内容，我们有必要先了解构成这些方法基础或根据的理性(合理性)概念，以及对理性概念及理性主义模式的批评而形成的有限理性和渐进主义的概念及模式。
理性和有限理性
1．理性与理性主义政策研究中的定量分析方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。所谓的理性或合理性(rationality)，简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳最适的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。这个概念是德国著名学者马克斯·韦伯(Max Weber)最先提出的，是他将哲学的理性(reason)概念运用于社会学领域而得到的一个新术语，这个术语后来被广泛地运用于社会科学的各个领域，包括决策分析领域。
显然，理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分析方法及其技术。而政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法(定量分析及定性分析)作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。理性主义模式又可称为纯粹理性模式（Pure Rationalism Model）或者是全面理性主义模式（Rational-comprehensive Model）。
根据这一模式，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相对权重，所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果；必须能够估计每一政策方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。林德布洛姆将(纯粹)理性模式的要点概括为：（1）决策者面对一个既定的问题；（2）理性人首先应该首先清楚自己的目标、价值或要求，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备选方案；（4）调查每一备选方案所有可能的结果；（5）比较每一备选方案的可能结果；（6）选择最能达成目标的备选方案。
从理性主义模式所表现出来的特征中可以发现，它同经济学中的“经济人”假设存在着密切的联系。“经济人”假设认为：个人具有明确的个人价值序列观。他们总是设法扩大某种满意的价值，而且他们总是能够找到一切适用的方法，并清楚地知道每一个方法所带来的后果，因此总可以合理地做出选择，从而取得满意的价值。事实上，“经济人”理论为理性主义模式提供了两个基本的假设：人具有无限的认识能力和存在一致的价值序列。
显然，理性主义模式表现出来的是一种对“客观理性”的追求。这种可谓是理想化的决策模式，或许反映了在民主社会中人们对于科学合理的公共政策的一种强烈要求。虽然带有幻想的色彩，可是它对于社会价值的广泛重视，却成为当代政府有效进行公共决策的有益借鉴。然而，理性主义模式所建立的假设基础同现实情况存在太多的差异，“全面理性的情势同现实的决策情境存在太多的背离，它追求的是理想化”（John Forest语）；它忽视了决策过程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而受到了来自各个方面的批评，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批评，并由此提出不同的政策分析模式。这些批评概括起来有如下几个方面：
（1）假设前提方面。理性主义模式建立的一个基础假设是社会存在着一致的价值序列，即整个社会有一个为大众所共同认定和追求的价值、目标，而这些价值、目标不但可以知道，并且还可以量化显示。这样的一个假设受到了阿罗所提出的“不可能定理”的严峻挑战。在他的这个著名的定理中，阿罗否定了社会中存在着一致的价值观的可能性。的确，在现今崇尚社会多元化的时代里，自由主义的真谛在于对于不同的价值观和偏好的宽容。因此，很难找到一个让世人所普遍认同的价值取向。如果按照传统的权威社会中利用强制的手段做出价值判断和利益分配，一来将背离民主自由社会的根本要求，同时更可能激化社会中矛盾。
理性主义模式的另一个假设前提是人的无限的认知能力。人类认识社会的过程需要借助一系列的资源作为工具。所以，无限的认知能力是需要无限的资源作为基础的。但是，社会中的各项资源都是稀缺的。对于政府来说，它的行为更是受到了来自各个方面的约束。这些限制中，最大的制约也许是各个年度中政府的财政预算问题。有限的财政预算大大地束缚了政府就相关的政策问题所需要采取的活动的进行，从而难以达到所谓的“客观理性”。
（2）资料收集问题。理性主义模式所要求的目标的确定和选择方案的比较，需要完备的信息作为前提。不过由于受到人为因素以及计算能力等的影响，充分完备的信息收集通常是不能彻底达到的。
首先，人的认知能力是有限的。人并非是全知全能的，人脑存储和处理信息的能力是有一个限度的。同时，加上人的精力等生理条件的影响，决策者很难如同理性主义模式要求的那样，对相关的信息悉数掌握和分析，并有效进行方案后果的评价和比较。尽管计算机的使用，大大地提高了人们收集和处理信息的能力，但是，相应的程序设计和编制仍然需要经过人脑，最终还是摆脱不了人为因素的制约。
其次，理性主义模式需要一个对所有价值与偏好的了解。可是，在实际的决策过程中是否能够作到这一点，依然存在极大的疑问。即使可以得到，所得到的价值序列的真实性，也是受到人们的质疑的。既然理性主义模式假定每个人都是“经济人”，那么他们都具有趋利避害、最大化其个人利益的取向。于是，个人在面对一个同自己的利益紧密相关的偏好调查时，就可能尽力夸大即将制定的方案给自己所带来的损害或者极力掩饰随之而来的收益。人们这种潜在的机会主义行为，可能导致调查所得的价值序列失真。再次，决策者在进行决策的过程中，政策的最终决定也并非如理性主义模式要求的那样，是严格建立在完备信息的基础之上的。相反，资料的收集和处理有时是同决策同步进行的。
最后，按照理性主义模式所要求的信息收集，无疑需要耗费大量的金钱和时间成本。这同现实的许多情况的差距更是明显，而且同该模式本身所追求的经济最优的方案存在巨大的抵触。
（3）决策者个人的问题。政策决策者应该是公正的、公平的、以民为先是理性主义模式对制定者提出的基本要求，缺乏一个客观公允的立场和态度，决策者便不可能对社会中的价值序列做出一个正确的评定。可是在实际的政治生活中，决策者常常受到诸如专业背景、个人价值观和利益集团等因素的影响。因为每个人的学习能力都是有限的，所以很少人可以对社会中的各个领域的知识全部理解透彻。所以，决策者就只有可能对自己熟悉的领域做出一个比较清楚的认识和评价。
另外，个人价值观的不同，也将使人们对同一个问题的看法存在差别。比如，在香港政府就“赌球合法化”的问题进行决策的过程中，决策者之间的观点明显不同。一派的观点认为：赌球合法化是利大于弊。因为它可以增加政府的税收收入和慈善事业的资金来源，还可以减少处于非法状态中由于黑帮势力的介入所引发的社会不稳定；另一派的观点则担心赌球合法化会破坏社会风气，产生一系列的社会问题。不过在现实中，决策者往往更容易受到利益集团的左右。因为政府官员通常寻求连选连任，而这需要得到利益集团的支持，为此，决策者有时候不得不调整自己的观点和立场，去迎合特定利益集团的需要。
2．有限理性赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)批评(纯粹)理性概念及模式，提出有限理性的概念及模式。西蒙认为，(纯粹)理性概念是依据古典经济学和统计决策论而发展起来的。它包含了如下四个先决条件：(1)存在着数种可以相互取代的行为类别；(2)每类行为都能产生明确的结果；(3)经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；(4)经济主体拥有一套确定的偏好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。西蒙和马尔奇（March）两人认为现实的决策者面临着的是这样一种情境：（1）模糊并且没有得到明确界定的问题；（2）有关选择方案的不完备的信息；（3）有关“问题”背景和基准的不完备的信息；（4）有关假定选择方案所达致后果的不完备的信息；（5）有关价值、偏好和利益的内容和排序的不完备的信息；（6）以及有限的时间、技术和资源。
西蒙指出，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得(纯粹)理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性(Bounded rationality)，而不是(纯粹)理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限理性模式去取代(纯粹)理性模式。其要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。
由于考虑到人的认知能力和决策资源的制约，有限理性主义模式并没有如理性主义模式那样去追求一种“客观理性”，相反，它追求的是一种“主观理性”。因此，决策者寻求的不再是理想化的最优方案，而是产生于自身决策条件基础上的“满意”或“足够好”的方案。
同理性主义模式相比，有限理性主义模式的一个合理性表现在它所建立的假设基础之上。西蒙摒弃了传统的“经济人”理论，提出了“行政人”的概念。“行政人”具有如下的特点：他充分意识到把握决策环境中的各个方面的相互关系是不可能的，自觉地承认他对行政形势的看法往往过于简单化，且只满足于“满足”的标准而不愿追求最大限度。而作为行政人理性，它同传统的理性概念存在不同，因为它没有将一个额外范围的事实纳入考虑之内，这些事实与情感、政治权力、群体互动、人性和脑力健康相关。正是因为减少了决策所需收集的信息的范围和数量，决策者做出一项政策需要花费的成本将得到相当程度的降低。
虽然有限理性主义模式更能够真实地反映决策过程，并突出了非理性因素在政策分析中的重要性（这一模式并未全盘否认理性的作用），但是，它还是没有摆脱理性主义模式所陷入的割裂目的——手段联系的窠臼。决策通常被形式化为一种手段——目的关系：手段一般被理解成是根据最后独立确定的目的（先于手段之前确立）进行评估和选择的。因此，这两种模式都遵循着这样一条路线：即先确定明确的目标，再依此为指导，选择合适的手段。事实上，人们的价值偏好并非固定不变的，管理学中的马斯洛需求层次理论就证明了这一点。当人们的较低层次的需求得到满足之后，便开始以更高层次的需求为目标，并将它当作是工作或者生活的动力。应该注意的是，人们的许多行为通常受到社会环境的巨大影响。所以，割裂手段和目的之间的互动进行方案的抉择，便潜藏着方案偏离目标要求的可能性。
二、渐进主义林德布洛姆更强烈地批评理性概念及理性主义模式，并提出他的“渐进主义”概念及模式。该模式在不同时期有不同的名称：它最初被称为“渐进主义“（Incrementalism），后来叫做“边际调适科学”（Science of Muddling Through），后又变成“断续的渐进主义”（Disjointed Incrementalism）。虽然名称不同，但是其内涵却基本上保持一致。如果说西蒙主要是从理性的角度来修正、补充理性概念及理性主义模式的话，那么，林德布洛姆则可以说是另起炉灶，提出了一种全然不同的决策模式。
林德布洛姆认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义模式与实际的政策制定过程不相符。尽管他同意某些分析工作对政策制定是必要的，但他对那种把分析方法放到主导性的地位表示深深的怀疑。基于对美国联邦、州及地方政府机构的政策过程的实际考察，他发现政策过程是如此零碎和复杂，涉入其中的有立法、行政和司法部门、政党、压力团体和公民等各种政治力量，以至于理性分析只具有边际的效果。他在《政治和市场》一书中论证说，在人类的智力和社会世界之间存在着如此之大的不配称，在形成操作目标所遇到的困难，在价值和评价标准上的不一致，以及利益团体对理性分析的抵制等降低了公共政策分析的作用及质量，并使关于处理政策问题的建议或方案除了小的变化之外，成为政治上不可分行的。他在《政策过程》中又认为，政治上可行的东西是“那种渐进地或边际上不同现存政策，具有本质上的差别的方案不在此列”。
林德布洛姆提出了他的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、一条没有开端和终结、没有准确的边界的长链来展开。渐进主义的要点是：
（1）在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上，这就大大减少了分析的因素的数量及复杂性。
（2）在政策目标确立上，认为难以一下子就确定一个清晰明确的政策目标，而只需确定一个大致的方向，在沿着方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，并且这给灵活调整目标或方案留有余地。
（3）在政策方案的设计上，渐进主义并不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，而只要求对原有政策的部分修正、变化较小的方案，把创新限于边际性范围内。
（4）在政策方案的抉择上，渐进主义认为，政策的决策并非这运用理性分析的结果，而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案的选定是根据现实政治力量的相互协商、妥协所达到的平衡点敲定的。
从渐进主义模式的这些要点看来，渐进主义模式比前两种模式更加贴近政治生活。利益集团对政治生活影响日益巨大是现代政治发展的一个重要的特点。因此，一项政策是否能够得到有效的支持，取决于它对于不同利益集团的损益状况。相比于理性主义模式和有限理性主义模式来说，渐进主义追求的不仅仅是经济合理性，而是更进一步的政治合理性。受到经济学自由竞争模式的影响，渐进主义抛弃了政策可以由表达集体之“善”的社会中心机构来指导的看法。相反，政策是社会中无数社会团体一个“释放和吸收”（give-and-take）的结果。于是，判断一项政策优劣的标准也随之发生了改变。一个好的政策的标准是政策制定者的同意。的确，在一个民主得到越来越多的人所认同和支持的时候，缺乏一定的公众支持的政策，在执行将面临许多的阻力和困难。
渐进主义模式的另一个明显的优势在于：它更适合于处在当今社会变换频繁的环境下，人们追求平稳的心理。渐进主义强调政策只不过是对原有政策做出的边际性的调整和矫正，并不鼓励创新。在面对一个复杂的政策问题时，运用渐进主义模式所取得的政策确实能够较大地节约沉淀成本，减少社会剧烈变动的程度。许多渐进主义的批评者认为，做得更好通常意味着偏离渐进主义；渐进主义者则认为，对于复杂的问题的解决常常意味着更加熟练地运用渐进主义，并且极少偏离。
虽然渐进主义模式表现出了更多的真实性和合理性，但是，它也存在明显的局限性。首先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，因为团体间存在着各自权力地位的不同，弱势群体和组织涣散的团体的要求可能得不到体现。所以，政府作为社会公共部门，有责任承担起维护公平和正义的任务，从而保证社会的稳定。其次，渐进主义容易忽视基本的社会创新，因为它只关注于短期，寻求的只是同以往政策有限差别的结果。这样一种倾向于保守的政策取向，固然可以为一项政策赢得更好的政治支持。再次，这种模式可能比较适合于变动节奏较慢的社会环境。如果社会系统发生了根本的改变，那么，援引旧例便会导致政策的失败。而且，在进行社会系统改造的过程中，长远的目光对于政策制定者相当重要，渐进主义者似乎低估了他们对政策制定者的冲击。
由此可见，在渐进主义那里，理性的分析(决策的科学化、形式化、定量化分析等)的作用及地位是有限的。林德布洛姆认为，理性分析不应被用来寻求政策方案的重大革新，而应为寻求其边际的或弥补性的变化服务；理性分析更多地是一种帮助决策者进行讨价还价的手段，而不是为他提供足够多的信息而做出决策。因此，他断言，政策研究或政策分析所要考察的是那些渐进地不同于现行的政策和渐进地彼此不同的替代方案，要做更多的理性分析(定性定量工作)也只能是浪费精力，徒劳无功。显然，渐进主义看到了政策制定过程中的政治、价值等因素的作用，注意到政策的连续性和稳定性问题，但是，它低估甚至否定了理性分析在政策研究过程的地位和作用，而且具有明显的保守倾向。
三、理性分析方法的作用及其局限性
理性分析尤其是定量分析是当代政策分析的主流。政策分析不能单凭经验、想象、臆断或直觉，在许多情况下，必须有准确可靠的数字资料的分析作为依据。定性分析以及创造性思维方法只能是单测度的，其结果只能指出大致的方向或区间范围，无法得出精确的结论。这个工作必须靠理性分析尤其是定量分析来完成。现代政策科学及政策分析的奠基者们为了提高决策的科学化、合理化和可靠性，从一开始就从运筹学、系统分析、统计学、数学、计量经济学等定量化学科中借鉴和发展出一些适应于政策研究领域的新方法和工具。尤其是60年代以后，系统分析方法在政策研究领域中得到了广泛的应用，从而使定量化(分析)成为现代政策研究中重要标志。
定量分析方法在现代政策研究中占有举是轻重的地位，具有十分重要的作用。首先，定量方法能使有关的知识条理化、专门化，能比较一些变量随时间的变化，以及将这些变量和其他特殊的变量加以比较。模式化、定量化的研究方式使我们能够使用现代的计算机技术手段，并通过信息子系统积累、贮存和处理信息。
其次，定量分析使公共决策所面临的复杂而又不确定的问题的表述更容易把握，它为规定系统的输出提供了判断标准。通过定量分析，我们可以将发生的事件记录下来，以便复查、评估、比较以及用特殊的方法加以检验；利用定量分析的报告、定量表达的关系式以及随时间变动的数量关系，我们可以设计出反馈机制来帮助控制和决策；定量分析使仿真模拟成为可能，因为这些具备结构化的、合理的、可重复的处理手段，能够通过调整数量表示的自变量对不同的输出结果进行分析(敏感性分析)；通过数学和统计学推导出来的递归函数，能够看出各种有用的关系。
再次，定量分析方法比其他的方法更客观、准确和严密。它们能够直观、具体、明确地反映或展示研究对象的运动变化及所处的状态，因而有助于更好地界定问题、确定目标、设计、比较和选择方案，既有助于政策制定，也有利于政策的执行、评估与监控。
虽然我们在政策研究中不可避免地要涉及价值(效用)、政治或组织、文化或意识形态等方面的不能定量分析因素，但是，定量分析是政策分析的一种不可或缺或基础性的方面。因为所有的政策问题如同其他事物一样，都具有质和量两个方面，或者说是质和量的统一，量的方面的探索和质的方面的探索同样重要，而且从认识论的角度看，量的方面的认识是在质的方面的认识基础上进行的，因而是一种更高层次或深化的认识。在当代，几乎所有重大政策问题的研究都毫不例外地要运用定量分析方法。随着理性方法尤其是定量分析方法及计算机技术的日益成熟，其应用不只局限于技术性和经济性的政策研究，而且也同样应用于政治性和社会性的政策研究；不只应用于政策制定的阶段，同样应用于政策的执行、评估及监控的阶段。正是定量分析方法的成长及其广泛的应用，才使得人类实现从传统的经验型决策向现代的科学化决策的飞跃。
但是，另一方面，理性分析方法尤其是定量分析方法有其局限性和适用范围，它不能处理所有的政策问题或政策问题的所有方面，不能取代其他分析方法，如定性方法、创造性思维方法、价值分析和组织(政治)分析方法的作用。这种方法的局限性主要表现在如下几个方面：
（1）用理性方法尤其是理性模型(定量分析模型)得出的政策并不是在何时期或任何情况下都是最优政策，每个理性模型都是建立在一定的假定和研究框架的基础上的，如果时间、空间或其他方面的条件改变了，则原有的假定和框架可能不再与实际情况相符，结果原为最优的方案，未必再是最优、甚至可能是错误的方案。
（2）理性方法都是一种静态的方法，结果得到的方案或答案大都是长期性的；而有的改策从长期看可能是有问题的或错误的，但从短期看可能是正确、是必要的；同样，一种从长期看是最优的政策，如果不考虑许多其他因素，在短期内实施，可能导致严重的不良效果。
（3）公共政策深受制度化和社会化了的过去的政策和价值标准的影响。这些制度化了的政策的存在，可能妨碍政策分析者达成合理的研究结论；即使能找到最优的方案，这些现存的旧政策也可能成为采纳并执行新政策的阻力。
（4）政策分析者用理性的、科学的方法去分析一个政策问题，有时可能得出两个同样优良的政策方案，而靠分析者用理性方法难以确定应当选择哪一个。政府必须在科学或理性的方法以外去决定哪一个方案是最优的，并加以采纳。
（5）理性方法遇到的最大困难则是如何对各种不能量化的因素加以处理的问题，人类行为、心理因素、社会政治制度及过程、价值观、意识形态等是难以靠定量分析来处理的。在当代、如果不能将非量化的因素加以处理，要想得到最优的、合理的政策方案就是十分困难的。
因此，必须充分认识理性方法以及定量分析的局限性和应用范围，不要片面夸大其作用，将它们当作政策分析的唯一的方法，而必须在各种场合辅以其他的方法。在政治问题、社会问题、经济上的分配问题、军事战略等领域，理性的计算或定量分析的局限性更是明显，甚至在环境问题、犯罪问题、交通问题的应用上，政策分析者也常常感到定量分析方法的作用有限。这就给非理性思维或创造性思维留下很大的空间。
第二节 创造性思维的特征和作用
自20世纪40、50年代奥斯本（A,F,Osborn）和吉尔福特（J,P,Guilford）提倡创造力开发及创造心理学研究以来，有关创造性思维的理论和应用研究已取得很大进展。但是，对创造性思维本质、特征和作用等许多问题，学者们并没有一致的看法。
什么是创造性思维
1．创造性思维的内涵什么是创造性思维？要回答这个问题并不是件轻而易举的事。从古到今并没有一个关于它的令人满意的定义。有人把直觉、灵感、顿悟等看作创造性思维的几种主要形式；有人则把这几种形式看成同一东西，而把创造性思维称为直觉思维或灵感思维，并与逻辑思维和形象思维相对照。而对直觉、灵感、顿悟同样没有明确的定义。例如，对于直觉，柏拉图认为是一种直接的认识方式；柏格森认为是一种通过理智体验把握实在的生命本能；莱布尼兹则看作一种认识自然的理性的真理能力；贝弗里奇在《科学研究的艺术》一书中则综合了一些科学家的观点，把直觉定义为突然跃入脑海的能阐明问题的思想。
目前，有一种普遍的看法，认为创造性思维有狭义和广义之分。所谓狭义的创造性思维是指人们在创造活动中直接形成创造成果的思维活动，诸如发明技术、提出假说、创建新理论等；广义的创造性思维是指人们在提出问题和解决问题的过程中，一切对创造成果起作用的思维活动。
政策分析中的创造性思维是指广义上的创造性思维，即相对于以往政策分析中认识问题、解决问题的思维而言，一切具有创新性质的思维过程，都是创造性思维。它具有双重意义：一是狭义的创造性思维是建立在广义的创造性思维这中的，是它的特殊高级形式。无论广义的创造性思维还是狭义创造性思维，都有其限定性，当然狭义理解的限定性要比广义理解的限定性更强，预设的条件更多。因而广义层面的创造性思维有更好的研究基础、现实意义和长远利益。在政策分析中，创造性思维主体不仅指高层决策者，民主与科学的决策环境鼓励决策系统中所有政策参与者提供信息，提供具有创新性的构想、意见。所以，从广义层面去理解创造性思维，能够打破普遍政策参与者对创造性思维的神秘心理，鼓励他们在组织决策中更加积极地运用创造性思维，发挥创造性思维的作用；二是创造性思维本质并不是一种孤立的单向思维活动过程，而是一种多层次协同进行的思维整体过程，并非只局限于孤立的高层次思维活动。从创造性思维领域的开山祖师吉尔福特以及著名学者阿瑞提、高桥浩的研究著作中都可发现，他们探讨的创造性思维理论以及创造性思维的培养、发展都是从日常生活、生长环境中进行研究的。同样，研究政策分析中的创造性思维，不仅要研究对国家、社会产生重大影响的重要政策及重要人物，也要研究普通政策中组织与个人对创造成果起作用的思维活动。
2．创造性思维的基本特征
人们对于非理性思维或创造性思维的拒斥，往往基于对这种思维的本性的误解。因此，有必要了解创造性思维的一些基本特征。
首先，创造性思维既是心理的过程，又是逻辑的过程，是心理过程与逻辑过程的统一。创造性的直觉、灵感、顿悟等并不是神秘莫测的东西，也不是对事物的表面现象的生动直观，而是对事物本质或规律的洞察性猜测。它首先表现为一个心理过程，这一过程的机制可以根据现代心理学和神经生理学的成果来加以解释。弗洛伊德关于意识和潜意识的划分及其相互作用的深层心理学，美国著名神经生理学家斯佩里关于裂脑的研究成果，艾克尔斯和波普尔在《自我者及其脑》中提出的脑与“自我意识精神”相互作用的观点，都可以作为解释创造性思维心理机制的科学依据。心理学家通过创造性思维的发展阶段进行了大量研究，提出了许多理论（其中影响较大的沃勒斯1926年提出的“四阶段说”——即把创造性思维过程分成准备、孕育、明朗和验证四个阶段）。同时，创造性思维又表现为一个逻辑的过程。从表面上看，创造性思维并没有按照严格的逻辑规则进行，它的问题的结论直接显示出来，从问题到结论似乎没有逻辑道路，没有显示出中间的逻辑过程。但这并不意味着它是完全非逻辑和非理性的，它是各种思维方法和推理形式的综合运用。意识的逻辑运演是明确的，同样，潜意识也包含着不甚清晰的思维图式，思维的心理过程包含着逻辑的运演在其中，不能把创造性思维归结为纯粹的心理的东西。日本著名物理学家汤川秀树指出，人类的直觉能力和抽象思维能力在创造性思维中都起作用，两者在科学创造中是结合在一起的。事实上，人类必然从直觉或想象着手，然后才能发挥自己的抽象能力，抽象能力与直觉能力可以相互转化。
其次，创造性思维既是突发的，偶然的，又是渐进的、必然的，它是突发和渐进、偶然与必然的辩证统一。创造性思维往往以突然爆发的形式出现，即所谓的“豁然开朗”、“茅塞顿开”。灵感或顿悟等的发生往往并不是在苦思冥想之时，而是在思路中断而转向之时，如在散步、观光、闲谈、做梦等时候。在这些情景中，研究者能触景生情，思路开通，问题的答案迅速出现。费尔巴哈说道：“热情和灵感是不为意志所左右的，是不由钟点调节的，是不会依照预定的日子和钟点迸发出来的。”许多科学家、文学艺术家、创造发明家都以自己亲身感受证明这一点。德国大物理学家赫姆霍兹说：在对问题作了各方面的研究以后，“巧妙的设想不费吹灰之力意外地到来，犹如灵感”。他发现这些思想不是出现在精神疲惫或是伏案工作的时候，而往往是在一夜酣睡之后的早上，或是当天气晴朗缓步攀登树木葱茏的小山时。从表面看，直觉、灵感等的出现似乎主要靠运气、意外，但实际上，这正是研究者长期探索、经验积累和思想进化的必然结果，它经历了一个由量变到质变的长时间的孕育过程。一朝分娩，必先有“十月怀胎”。如果没有长期的研究思索的艰苦过程，没有知识、经验及思想的积累，就不可能有创造性思维的突发。直觉、灵感、顿悟只垂青于天才而又勤奋的头脑。从另一个角度上说，直觉、灵感、顿悟的迸发带有偶然性，它在何时出现、以何种方式出现、由何种因素所触发等是偶然的。但正如唯物辩证法所指出的，偶然中有必然，偶然和必然是辩证统一的。从意识与潜意识的相互作用中可以解释发现过程中的偶然与必然的统一。潜意识的活动是在自我意识的参与下完成的，意识对所思索的问题发散式地提供各种相关的信息，在这些信息中说不定其中的一个一下子打开了潜意识的大门，导致发现的突然产生。
最后，创造性思维既以创新性为目标，又以传统性为基础，它是创造性与传统性的统一。在科学研究及政策研究活动中，创造性思维的目标是发现新概念、新定律和新理论，因此，新颖性、独特性和求异性是它追求的目标。它或者表现为对已有理论或方案的分析批判，或者表现为大刀阔斧、另辟蹊径。创造性思维是沿着人类铺就的知识大道前进的，它必须以背景理论或知识作为出发点。只有当原有的理论或知识不能解决新问题或出现矛盾时，才会产生进一步解决问题的直觉、灵感和顿悟。猜测是在有了谜，而没有谜底时才发生的。因此，知识传统是创造性思维的出发点和思想原料。一般来说，知识越广博就越容易产生直觉、灵感和顿悟。当然，有了丰富的知识，还必须具备批判的眼光。
二、创造性思维的表现形式
Ｒ·Ｍ·克朗对超理性的过程（非理性的过程）在政策分析中的作用作了分析，他列出了超理性过程的各种表现或形式，并给这些形式下定义。在他看来，超理性过程包括：（1）判断——从经验中获得的决策智慧；（2）直觉——不依靠逻辑推理而在头脑中领悟到的知识；（3）创造力——产生型式、构造和关系的脑力过程；（4）灵感——通过非理性的方式而得到的偶然发现；（5）隐含的知识——通过生活体验而获得的知识；（6）信仰——未经理性检验而接受为真理；（7）洞察力——理解能力；（8）意志——达到目的决心；（9）超感交流——越出感觉的正常范围的交流；（10）预见能力——预见未来事件的能力。此外还包括爱情、欢乐、歉意、憎恨、恐惧、领袖的魅力、政治等等。
创造性思维的主要表现形式有联想、想象、直觉、灵感等。它们在政策研究过程的各个环节中都起了独特而又重要的作用。
联想。所谓联想，是从一个概念或事物想到其他概念或事物的心理活动。联想在政策研究过程中的作用在于，首先帮助研究者和决策者形成和提出有价值的决策目标。决策目标并不容易确定，有时决策目标是研究者把观察到的事物或现象，与已有的某个政策问题或社会需要联想到一起提出来的；其次，联想是围绕创造目标，搜寻和调动头脑中储存的有关知识的途径。头脑中已有的各种知识和经验不是杂乱无章地堆积在一起，而是按各种知识元素的相互联系有秩序地记忆下来，当调动和运用这些知识时，需要联想检索；再次，通过联想可以把记忆的知识的丰富内容展现出来，也可以把许多知识与信息联系起来，从中把握客观事物的本质、相互联系及其规律。联想还可以开阔思路，从而产生、形成新的构想或解决问题的新途径。在实践中，联想不应是孤立的，而应是交叉的，要尽量广泛思考大量相关政策问题，才能使联想具有较高的灵活性、广阔性和独创性。
想象。想象是在认识世界、改造世界过程中，根据实际需要与有关规律对头脑中储存的各种信息进行改造、重组，形成新的意象的思维活动。文学需要想象，科学技术创新需要想象，政策分析同样需要想象。尽管科学技术日益渗透到政策问题研究中，但政策分析中的许多不可预测的因素或不确定性因素需要想象发挥作用，帮助决策者或政策研究者掌握政策问题的动态发展。而且，想象可以转化为激发创造者奋斗不息的动力，它能使决策者或研究者看到迷人的目标和美好的前途，从而激发出不懈的努力。例如，邓小平提出的关于“三步走”的百年战略，既是一个科学预测，又是一个伟大的设想。它为党和政府如何领导全国人民进行现代化建设指明了道路，也激发了全国人民努力奋斗的决心与信心。
直觉。贝弗里奇认为，直觉是指对情况的一种突如其来的颖悟或理解同，也就是人们在不自觉地想着某一题目时，虽不一定但却常常跃入意识的一种使问题得到澄清的思想。哈佛大学认知研究中心创始人布鲁纳说：“我们认为，应该承认直觉思维和分析思维相互补充的性质。一个人往往通过直觉思维对一些问题获得解决，而这些问题借助分析思维将无法解决，或者充其量也只能慢慢解决。直觉思维者甚至可以发明或者发现分析家所不能发现的问题。”直觉在政策研究中的作用就是在于帮助决策者或政策研究者构建问题、分析问题的原因、性质并界定问题的边界、预测问题及环境的变化、抓住问题与其他问题及环境的联系，形成政策未来的大致图景，帮助决策者和研究者研究政策目标和形成方案。在政策方案选择时，用定量方法有时难以有效达到目的，这时决策者的直觉是一种重要方法。
灵感。心理学认为，灵感是创造思维过程中的认识飞跃的心理现象，指的是对问题突如其来的领悟。在科技史上，有许多通过灵感解决难题的例子，灵感也因此被许多科学家推崇备至。在政策分析过程中，决策者或政策研究者可能因问题的某个症结而陷入了思维困境，而灵感能使人们在思维的困境中突然抓住问题的本质，产生意想不到的创造性设想，设计出解决问题的新方案，或者在方案的论证、比较和抉择中提供线索。
创造性思维对人的行为和决策有着直接的、重要的影响。人们往往认为理性思维或逻辑分析比依据非理性过程做到出的决策得到更好的结果，因而忽视或低估非理性思维的作用。实际的情况是，人类的决策既依赖于理性或逻辑分析，也依赖非理性的分析。在一些场合，决策主要是依靠非理性过程做出的。例如，在世界各地，都存在着所谓的“经验型”决策，即纯粹由有经验的领导者根据直觉和基于经验的判断，而不是靠逻辑分析而做出的决策，这种决策类型往往也能做出高质量的政策规定；相反，单靠逻辑分析做出合理的、高质量的决策的情形，反而不多见。当然，纯粹靠经验决策，靠非理性过程做决策也往往会使人类陷入灾难。因此，在政策研究中，应注意到非理性因素的作用，把理性分析的科学与非理性分析的艺术很好地结合起来。理性分析能提供工具，却难以提供智慧；非理性分析虽不能提供工具，却可以提供智慧。
三、创造性思维在政策分析中的作用理性思维方式尤其是定量分析方法是政策研究方法论的基础，但是理性及定量分析方法有其明显的局限性，不可能解决全部的政策研究问题，必须有另外的分析途径尤其是非理性或创造性思维方法及价值分析途径来加以补充。下列几种情况需要我们采用非理性或创造性思维方法：
第一，在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜定量分析技术的情况。例如教育、福利、卫生、文化、城市规划、环境保护等问题，这些问题涉及到广泛的社会、政治、文化、组织因素和宗教、民族、意识形态，伦理道德因素，使得定量分析难以进行或难以收到预期的效果，因而必须靠非理性或创造性思维方法及价值分析来加以研究。
第二，有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来解决，但仍然存在某些难以量化的因素。因此，当一个公共政策问题包含社会、政治、组织、意识形态，伦理道德因素时，就不能单纯靠理性或定量分析方法解决、必然结合创造性思维尤其是专家的经验、直觉、灵感和判断来进行分析和解决。
第三，即使是那些能够进行完善分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。因为并非每个政策分析者都具备与问题有关的所有方面的知识，因此，他们需要请教有关方面的专家，听取专家的意见与判断。
由此可见，非理性或创造性思维方法对于政策研究方法论的重要意义就在于，它们可以弥补理性方法尤其是定量分析方法的不足，凭借专家以及决策者的直觉和判断、智慧和经验，根据政策问题的性质及其所处的外部环境，通过直观归纳，对相关政策问题的过去、现在的状况、发展变化的过程进行综合研究，找出其一般的发展、变化规律，从而对问题及环境的未来发展趋势做出预测判断、并在此基础上提出解决问题的可行性方案，供决策者参考。近半个世纪以来的政策分析实践表明，非理性方法或创造性思维的方法在政策研究中，发挥着越来越重要的作用。这是它能够迅速发展，并且与定量分析技术并驾齐驱的一个重要原因。
创造性思维的各种基本形式（如直觉、灵感、判断和顿悟等）在政策研究过程的各个环节中都起着重要作用。例如，直觉（预感、洞察力、直觉判断等）在政策研究过程中的作用就在于，帮助研究者和决策者构造问题，分析问题的原因、性质并界定问题的边界，预测问题及环境的变化，抓住该问题与其他问题及环境的联系，形成政策未来的大致图景；帮助决策者和研究者确定政策目标和形成方案。有时，解决政策问题的方案及所要达到目标并不是靠严格的逻辑分析获得的，相反，是决策者、研究者和咨询者的直觉捕获的。直觉还有助于方案的抉择，有时多种方案的优劣靠理性分析是难以确定和选择的，这时候决策者及研究者靠直觉和经验可以做出抉择。又如，灵感（顿悟）对政策研究过程中的作用也是十分明显的，它有助于启发思路，提供新设想或解决问题的新途径，并在方案的论证、比较和抉择中提供线索。
当然，任何事物都是矛盾的统一体，创造性思维例外。创造性思维有上述积极作用，但同时它也有一定消极作用。尽管创造性思维是逻辑性与非逻辑性的统一，但它在逻辑的基础上更倾向侧重强调非逻辑性。创造性思维与非创造性思维或习惯性思维最大的特征区别在于新颖性，新颖性源于创造性思维从非常规的角度去思考问题，得出非常规的或以前所没有的成果及问题解决方法。但这些新构想、新方法除了创新性外，还可能有谬误性。纽约大学心理学教授詹·布鲁勃指出：“直觉可以把你带入真理的殿堂，但如果你只停留在直觉上，也可使你陷入死角。”直觉能起启发作用，没有证实功能，因为它本身就是飘忽不定：既无充分事实根据，又未走完正常的推理程序，它本身都还有待证明。因而通过创造性思维获得的成果未能通过验证而直接运用于政策实践活动中，则可能带来意想不到的错误。在政策执行过程中，虽然有政策实验阶段，但政策目标、政策方案不能在实验中被精确验证，且政策实验的环境与政策执行的环境也存在差异；另一方面，政策实验在现实政策活动中还未受到足够的重视，创造性思维的成果根本未能得到检验。
四、创造性思维的培养
“创新是一个民族的灵魂”（江泽民语）。任何一个组织的生存都离不开创造性，离开了创造性，组织就失去了继续与发展的动力。纵观人类历史，我们可以发现，一个政府充满活力、勇于改革、善于创新，则会引导一个国家飞速发展；反之，一个政府因循守旧、死板僵化则会导致一个国家的衰弱甚至灭亡。尽管说创造性思维存在一定缺陷，但这并不能改变它在政策分析中的作用与地位。因而，要使政府的各项政策取得较大的效率与效益，决策者及政策研究者作为个体要有活跃的创造性思维，一个决策组织或研究组织则应具备创造性氛围。
那么，决策者及政策研究者如何培养起创造性思维呢？我们认为，要注意如下几点：
1．保持“年轻”的心态，敢于创新和承担责任很难想象，一个打算创造一个新构想的人，在通向成功的道路上却采取消极的心态。决策者及政策分析者在面对政策问题时，应采取积极应对的态度，要有一种为民服务的责任心，以政策效益、效率最大化为目标，满足人民的需求，促进社会的发展进步。决策者及政策研究者若以消极、敷衍了事的心态解决政策问题，不关心国家的政策资源，不重视政策后果，就很难保证他们会积极运用创造性思维去分析政策、解决问题。同时，政策分析过程中运用创造性思维存在政策失误的可能性，这就需要决策者及政策研究者要有承担风险的勇气。政策失误可能给个人带来政治、经济甚至法律上的责任，因此决策者及政策研究者往往忽略政策中变化了的因素，乐于遵循守旧，认为依照前例、采用一贯的政策方法会得到更高的安全系数。总之，没有积极的创造欲望，没有为民负责的责任心，即使有健全的决策系统，有知识渊博的知识库，也不能保证政策分析的正确性。
2．注意收集、贮存信息对于个人而言，思维的成败部分取决于记忆贮存中有关信息的多寡。们产生的几乎所有观念，都是通过提取记忆贮存中的信息这样一种方式获得的。对于组织，则应强调建立信息网的重要性。决策者及政策研究的所有工作都离不开信息。信息是政府实施管理、推行行政事务的基础，是政策决策者科学决策的依据。政策问题的各种要素是动态的，而不是静止不变的。能否有真实、全面、及时的信息，是创造性思维能否产生有效作用的前提条件。决策者及政策研究者平时要善于积累信息，积极思考各种社会问题及政策问题。许多著名学者、科学家在谈论直觉、灵感等创造性思维形式时，都认为直觉、灵感不是凭空产生的，而是平时努力钻研、踏实积累的结果。车尔尼雪夫斯基形象地说道：“灵感是一个不喜欢释访懒汉的客人。”同时，政府应建立一个全国性的信息网，实现决策信息共享，因为政府决策所涉及的信息往往十分巨大，单靠决策者及政策研究者个人是难以掌握的。
3．克服从众心理，不盲从群体思维大多数人都有一种从众心理，在群体活动中，每个人的活动目标都应该符合群体目标，当一个人的活动偏于群体的活动时，会感受到群体的压力，在这种压力的作用下，个体行为与群体目标或多数成员的行为会产生趋同现象。从众心理从个人角度而言，受智力、情绪、自信度、性格特点、个人能力等因素影响；从外部环境而言，受群体的人际关系、群体竞争性、群体凝聚力、群体成员的共同性等因素影响。政策过程是决策全部内部成员相互协作的过程。由于政府官僚体制的特性，强调下级对上级的服从，强调领导权威，更容易形成从众心理。一个政策研究者虽有其独到的见解，但如果不由自主地赞同或屈从群体或权威的看法，放弃自己最初的想法，使自己的思路沿着他人的思路轨迹运行。久而久之，这会限制研究者的独立分析能力，抑制自己的创造性思维。因此，政策研究者应独立自主地把握创造契机，大胆提出自己在政策分析中的新见解、新构想。
4．在决策系统内培养一种质疑现状的文化组织积极为创造性思维活动提供一个良好的空间，其中包括培养一种质疑现状的文化。在政策分析过程中，很容易产生守旧思想及服从权威，而决策组织要产生更多的新构想，就应鼓励正当的质疑。一个健康的阻力可以使你的深思熟虑保持纯正。质疑并不等于全盘否定，一个新想法、新构想总有不完善之处，质疑能够使新构想得到补充与完善，而且相互质疑可以进一步激发决策者及政策研究者的创造性思维。
5．决策领导者的支持决策领导者在政策分析中扮演最关键的角度。政策问题的界定、政策目标的确立以及政策方案的选择，决策领导者都有最后的决断权。政策咨询系统提供相关信息供决断者选择，决断者的支持鼓励将极大激发其他成员大胆运用创造性思维；反之，决断者对新构想持冷漠、拒绝的态度，将会扼杀政策研究者的创新积极性。决断者支持创新，首先应善于聆听。对新的想法最大鼓励就是创造者知道有人尤其是领导聆听并加以考虑。甚至对某些“匪夷所思”的构想，领导者都应给予必要的尊重；其次，做新构想的捍卫者。新的构想需要强力的捍卫者。决断者是最理想的捍卫者。当国王赞助新的想法，创见会源源不断；商鞅变法若没有秦孝公的强力支持就难以取得成功。新构想与根深蒂固的规则会产生激烈的冲突，新的构想还可能损害既得利益的利益。没有决断者的支持与保护，即使是最佳的创见也无法勇敢面对根深蒂固的思想及势力。
6．鼓励组织学习彼得·圣吉在《第五项修炼》开篇即指出：为什么在许多团体中，每个成员的智商都在一百二十以上，而整体智商却只有六十二？企业不能再只靠像福特·史隆或华生那样伟大的领导者一夫当关，运筹帷幄和指控全局，未来真正出色的企业，将是能够设法使各阶层人员全心投入，并有能力不断学习的组织。一个组织不学习，将会变得僵化与保守。一个决策也应该坚持学习，彼得·圣吉所提出的五项即自我超越、改善心智模式、建立共同愿望、团体学习及系统思考，同样适合政府决策系统组织。通过学习，决策系统才能不断更新知识，掌握不断变化的信息，改善原有的思维方法与思维模式，促进创造性思维的发挥。
第三节 创造性思维的方法
“方法”一词，来源于希腊文的“沿”和“途”。因此，从词义上说，“方法”的含义是指沿着正确的道路行进的意思，即人类活动的具体方式、组织程序、操作手段和表达形式的总和。托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中，将创造性思维方法定义为“由旧范式向新范式的过渡。” 在政策研究或政策分析过程中，建立在直觉、判断、灵感和类比等形式基础上的创造性思维方法的应用相当广泛，很难将这些方法加以系统、全面的概括与总结，我们仅仅简要介绍几种比较成熟和常用的创造性思维方法。
一、专家预测法专家预测法，又称专家决策法、专家评优法，是以专家的创造性思维（如直觉、灵感、判断和顿悟等）来获取未来信息的一种直观型决策方法。现代管理决策所必须遵循的一条重要原则，就是邀请各类专家进入决策过程，吸收他们的创造性思维，这既是社会化大生产和人类决策实践活动不断发展的客观要求，也是进行科学决策的重要保证。一方面，日益复杂化的社会使得决策者面临诸多越来越难以解决的政策问题，复杂多样的公共事物。因此，任何一个决策者凭自己的知识经验、能力和智慧是远远无法适应现代决策发展要求的，必须借助“外脑”，充分利用专家个人或群体的智慧和力量，力图通过专家个体之间的信息交流产生“思维共振效应”，进行创造性思维活动，并在此基础上形成政策研究成果尤其是政策方案。另一方面，专家能够从大量的感性经验资料中准确的抓住事物发展的客观规律，找到各种随机现象之间的相互联系，从而对事物的未来做出判断，专家的这种创造性思维在政策决策中可以发挥重大作用。
依据专家人数，一般将专家决策法分为两大类：一类是以专家个人对预测对象的发展趋势及状况做出判断的个人判断法，又称为个人风暴法；另一类是通过召集一定数量的专家一起开会，从而对某一问题共同做出判断的专家会议法，又称作集团头脑风暴法。
1．个人判断法个人判断法（Individual judgement）又称作个人头脑风暴法(Brain storming)，是指依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出自己判断的一种创造性政策研究方法。这种方法一般先征求专家个人的意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理而得出一般结论。
这种方法的最大优点是能够最大限度地发挥出专家的微观智能结构效应，充分利用个人的创造力；同时，这种方法能够保证专家在不受外界影响，没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是，个人判断法受专家个人的智能结构、专家的知识面和知识深度、占有资料的多少、信息来源及其可靠性、对预测对象兴趣的大小乃至偏见等因素所囿，缺乏相互启发的氛围，因此难免带有一定的局限性。
2．专家会议法专家会议法，又称集团头脑风暴法，是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来的发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。头脑风暴法是由美国著名工程学家亚历克斯·奥斯本（Alex F· Osbern）作为加强创造性的一个手段而创立的，“可用来针对潜在的问题解决方案提出大量建议”，它与个人判断法相比，具有以下特点和优点：能够发挥若干专家所组成的团体的宏观智能结构效应，而且这种效应往往大于团体中各个成员单独创造能力的总和，即集思广益、信息放大，发挥一组专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振”作用，可在较短的时间内取得可喜的创造性成果，有利于创新；专家团体所拥有及提供知识和信息量比单个专家所拥有的知识和信息量大得多；专家团体所拥有及提供的备选方案，比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、更全面和更合理。
专家会议法（头脑风暴法）在现代管理决策中占有极为重要的地位，已广泛应用于军事决策、行政管理决策等领域中，成为管理决策的一种有效方式，其最明显的优势在于当缺少足够的统计数据和没有类似经验可以借鉴的情况下，它能够起到非常有效的预测效果；专家会议法往往被用于项目规模宏大且环境条件复杂的预测情况，但该方法也不是万能的，也存在一些局限，主要表现在：参加会议的人数有限，代表不够充分；权威的影响较大，权威一旦发表意见，其他成员往往会顺其思路发表意见，产生所谓的“乐队效应”；由于自尊心等心理因素的影响，容易出现固执己见、感情用事、听不得不同意见等现象；专家的语言表达能力和信息接受能力对会议中意见交流也会构成很大影响。“头脑风暴法（专家会议法）不是根据逻辑的一致性或比较的合理性，而是根据所有小组人员的共识进行评价，以达成共识作为构建问题的评价标准，其局限性在于它可能压制对问题本质的冲突，从而排斥产生和评价其他潜在的合适的意见、目标和战略机会。”
头脑风暴法有两种基本的类型：直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。直接头脑风暴法又称作畅谈会法或智力激励法，它由奥斯本1939年首创，其实质是会议成员通过相互启发和信息交流，产生思维共振，以引发更多的创造性设想。质疑头脑风暴法也是一种集体产生设想的方法，与直接头脑风暴法所不同的是，它需要先后召开两次会议：第一次会议完全遵守直接头脑风暴法的原则，第二次会议则是对第一次会议提出的已经系统化的设想进行质疑。对设想进行质疑，是评价设想的现实可行性一个专门程序，包括全面评价所设想的问题，编制一个评论意见一览表以及可行设想一览表，评估评价意见形成实际可行的最终设想一览表。
为了使头脑风暴法能够产生更显著的成效，奥斯本提供了一组头脑风暴法对讨论会须遵循的原则：（1）排除批评。不到稍晚的时候，对新观点做出相反判断予以阻止。（2）欢迎畅所欲言。观点越不合常理越好，驾驭野性的思想总比虚构那些观点容易。（3）数量需要。观点的数量越多，产生有效用的观点的可能性越大。（4）寻求合并的对象及改进的方法。除了拿出自己的观点以外，讨论的参与者还应当对如何改进其他人的观点提出建议或者对如何将两个或两个以上的观点组合成另外一种观点表明自己的看法。
根据中外学者的观点和政策实践的要求，我们认为要使头脑风暴法取得预想的结果，必须遵循以下几个方面的原则：
第一，创造一个良好的思维环境在进行头脑风暴法时，应可能提供一个有助于把注意力高度集中于所论问题的环境，它有助于思维共振的产生，进而产生一些最有价值的设想。而要创造一个良好的思维环境，一方面，专家会议法主持人和领导人必须充分发挥作用，支持和鼓励与会者解放思想，创造一种自由讨论的氛围，激发其想象力和创造力；另一方面要确定专家会议的最佳人数和会议的持续时间。经过这些年的发展，运用头脑风暴法的个人和团体都发现由4—12人组成的团体一起工作的效果最佳，确保组成团体的人数为单数或许是必要的；而且该专门小组应当包括一名组长、一名副组长、五名核心成员。讨论会的时间可以短到15分钟也可以长至45分钟。
第二，会议参加人员必须遵循会议的行为准则。为了获得真知灼见，采用头脑风暴法组织专家会议时，应遵循以下行为准则：提出议题的具体要求，限制议题范围，每一次讨论的题目不宜太窄或带有限制性，也不宜过于宽泛，并规定提出设想时所用的术语，使主题突出，而不至于漫无边际；会上严格禁止对别人的意见或建议评头论足，以免阻扰创造性设想的产生；参加会议的人员不分尊卑，任意自由想象，产生想法越新奇越好；发言要简练不要详述，因为拖延时间将会阻碍创造性活动的进行，冗长的阐述将有碍创造性气氛，使人感到压抑；会上不准私下交谈，使每个成员的意见都能充分表达，要让与会者都了解和知道；每个成员只能发表自己的设想和看法，而不能取代别人发表意见，更不允许参加宣读事先准备好的建议一览表，等等。
第三，择合乎要求的与会专家。由于头脑风暴法主要是借助与会专家的判断和直觉来进行决策，那么，选择合乎要求的专家在决策过程中就具有极其重大的意义，直接关系到决策的准确性和可靠性。选择专家应符合以下几个原则：（1）所选择的专家与所议的问题专业对口，专家专业构成合理，一般应由方法论学者（预测学领域的专家）、设想产生者（专业领域的专家）、分析者（专业领域的高级专家）、演绎者（具有较强逻辑思维能力的专家）等构成。（2）如果参加人员彼此认识，应从同一职位（职称或级别）的人员中选取，领导人员不应参加。经验告诉我们：应当由地位平等的组成这样一个小组，因为上级的存在可能会使下级的自由参与信心不足。（3）要有一个核心成员且核心成员的角色是不固定。核心成员要在观点形成的过程中扮演具有高于平均水平的技能排头兵角色，而且这样一个小组的成员要不断进行更换。（4）遵循科学的步骤和顺序。顺利实现决策目标的重要保证，必须遵循一定的步骤和顺序，在具体实施头脑风暴法时，应采取以下几个阶段：准备阶段，包括明确议题，挑选专家；“热身”；介绍问题，提出各种设想方案；对方案进行评价择优。
头脑风暴法作为一种思想创新的方法，早在400多年前的印度就萌芽了。印度教的教士在向信徒们传教时，就使用过与头脑风暴法相似的程序，自20世纪30年代晚期以来，奥斯本将头脑风暴法这一分析技术不断推向成熟，它与那些象征性较强的（正式）会议相比，一次经过适当筹划的头脑风暴法讨论会可以在较短时间内产生多得多的新观点。因此，有人（脑风暴法的赞同者）称这种方法是一种生成新观点和新思想的最好方法，而且一直以来该技术都视为思想创新的方法。
二、德尔菲法
德尔菲方法是一种直觉预测技术，它是由兰德公司的研究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙址“德尔菲”（Delphi）命名。1964年，兰德公司研究人员发表《长远预测研究报告》开始将其应用于技术预测之中。作为一种直觉预测技术，最初是为了军事策略问题的预测而设计的，后逐步为政府部门和工商业所采用，并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活质量等领域。它最初强调利用专家对以经验数据为基础的预测进行证实，后来在20世纪60年代开始用于价值预测问题，这种方法已经为美国、加拿大、英国、日本的分析人员广泛使用。
德尔菲法是采用匿名通信和反复征求意见的形式，向与所预测问题有关领域的专家分别提出问题，是专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合反馈，这样经过多次反复循环，技术处理后最后得到一个比较一致且可靠性较大的预测结果。
德尔菲法是为了克服专家会议决策法的缺陷，在专家会议决策法的基础上发展起来的一种行之有效的决策方法，与专家会议法相比，德尔菲法具有以下三个特点：
（1）匿名性。德尔菲法采用函询调查的形式，被征询者（专家）彼此陌生，互不知晓，背靠背，不受学术权威、口才、劝说、资力、压力等因素的干扰提出自己的观点，发表自己的意见，也可以在别人不知道的情况下改变自己的意见而无损于自己的面子和威望，从而维护自己的学术地位。
（2）有利于信息反馈和思想沟通。问题调查表的反馈使参加应答的专家及时了解集体的意见、目前的状况及集体的意见倾向，并据此做出各自判断。同时，信息反馈的匿名性也会使专家避免受到没有根据的判断或意见的影响，反对意见也不会受到压制，专家之间容易沟通思想，也容易形成新的判断做出新的预测。
（3）德尔菲法预测结果易于统计。德尔菲法的一个重要特点是可以进行定量处理，分析只需对预测结果采用统一评定回答的方法，根据小组的回答计算出中位数和上下四分点，中位数代表小组的评价意见，上下四分点之间的间隔代表专家意见的偏差。所谓中位数和四分点是指把各位专家的决策结果按数值大小（一般是按预测时间的先后顺序）的次序进行排列，并将专家人数分成四等份。中分点的决策结果即为中位数，它表示有一半专家的决策小于它，而另一半人的决策结果则大于它，先于中分点的四分点的结果称为下四分数，简称下四分点，而后于中分点的四分点结果则为上四分点。
传统德尔菲法强调这样几个基本原则：一是匿名原则。所有参与的专家，以个人身份发表意见，遵守匿名原则，不把身份公开；二是循环往复原则。由主持人收集参与者的意见并加以公开宣布，如此循环往复数次（一般为四个回合），允许参与者在参考别人判断的资料之后修正自己的看法；三控制反馈原则。让参与者回答事先设计出的问卷，并使其对收集归纳出的判断论证作总体的衡量；四是团体回答统计原则。对所有参与者的意见作综合判断时，通常必须考虑中位数、趋势及次数分配等情况；五是专家共识原则。德尔菲法的主要目的是使专家达成共识，得出最后预测结果。
作为一种费用低、效果好的决策方法，德尔菲法特别适用于缺乏客观信息时的长期预测和方案评估，为使专家意见有序化和便于统计，应用程序的有序化具有十分重要的意义，通常完整的德尔菲法的工作程序包括以下几个步骤：
1．设计意见征询表既然德尔菲法是借助于函询调查方式来进行的，意见调查表就扮演着极为重要的角色，其设计好坏直接关系到决策结果的优劣。在设计意见征询表时，应当注意以下几个问题：
（1）向专家提供背景材料同时对德尔菲法做简要的说明。因为并非每一个专家都了解德尔菲法，即使有些专家对这一方法有所了解，但也难免会存在这样或那样的误解。
（2）问题含义要明确，用词要确切，避免使用含义模糊的语言。
（3）问题要有独立性、针对性，对一个问题的回答不应以对另一个问题的回答为条件，按等级排列，遵循先整体后局部，先简单后复杂的原则以激起应答者回答问题的积极性。
（4）回答问题的方法要统一，应做到有助于应答人员做出评价，否则就难以对预测结果做出比较。此外，还应注意问题的数量，切忌领导者或领导小组的介入，从而影响决策结果的科学性。
2．确定专家名单，组成专家调查小组专家在德尔菲法中具有重要的意义，它在很大程度上直接关系到德尔菲法的成败。“物色专家是德尔菲法的一个关键步骤，因为它本身就是一种对于意见和价值进行判断的作业。”
如果应邀专家不具备与决策对象有关的广博知识，就不可能提出正确的意见和有价值的判断。在选择专家时，应该注意专家的专业结构性、专家的规模等。
3．确定专家小组后，在预测小组的领导下，发出和收回意见征询表在设计好意见征询表和确定专家小组之后，就要向专家小组成员分别寄调查表，要求他们对调查问题做出解答并及时反馈给领导小组。这是一个需要数次往复的过程，具体的往复次数要视情况而定，一般经过以下四轮：
第一轮：把意见征询表寄给专家小组成员，请他们填写意见，预测工作小组收回调查表后计算出中位数和上下四分位数。
第二轮：将第一轮得到的中位数及上下四分位数的数值反馈给每位专家，要求他们以此为参考，重新填写意见，预测工作小组收到调查表后就要根据新的数据重新计算出中位数和上下四分位数。
第三轮：专家组的成员根据所得到的综合统计报告，对所给出的论据进行评论并重新进行预测和陈述理由。专家小组各成员的重新评价和论证再次返回给研究小组，研究小组计算出新的中位数和上下四分点，并综合各方面提出的论证，而后再次返回给应答者。
第四轮：应答者再次进行预测，并根据研究小组的要求做出或不做出新的论据。研究小组根据回答，再次计算出每一事件的中位数和四分点。如此轮番征询数次，直到专家们的意见大致相近为止，并得出最终的带有相应中位数和四分点日期的事件一览表。
4．统计结果分析在调查过程结束之后，组织者需要对统计结果的价值取向和可信度做出结论，决定是否将其作为政策依据或参考。因决策对象的不同、统计结果的显示与方法亦有所不同，往常使用的具体方法有直观图、文字表达、列表格等。
德尔菲法是目前使用的最广泛的分析方法之一，是系统分析方法在认知领域内的一种有益延伸，它突破了传统数量分析的限制，为决策者科学决策提供了思路和多方案选择的可能性，由于这种方法费用低、适应性强，特别适用于客观材料或数据缺少情况下的长期预测或其它方法难以进行的技术预测，它能够对未来发展中的各种“可能出现”和“期待出现”的前景做出概率估计，因而在决策实践中获得广泛应用。
但是，德尔菲法同其他任何决策方法一样虽然有较大的科学性，但也不是没有缺陷的，存在着一些不足，有待于进一步发展与完善，其缺陷主要有：（1）受主观因素和认识上的限制较大。由于参加应答的各个专家的学识渊博程度不同，各有所持的标准及心理状态亦存在差别，因此，有时即使是对同一事件进行决策，也往往会得到差别较大的结果。（2）理论上缺乏深刻的逻辑论证。由于德尔菲法专家的评价是建立在直观经验的基础上，缺乏理论逻辑的严密论证，因而所得出的方案、结论常常是不稳定的。（3）影响重大问题的突破。由于德尔菲法是以人们的传统观念对决策对象的发展趋势进行推断的，再加上专家门不能面对面展开思想交锋，有些专家仍然无法摆脱“潮流效应”的影响，因而对于那些超前的新思想的产生和确立，往往难以做出准确的预测。
随着科学技术的发展与进步，特别是20世纪60年代以来，德尔菲法决策实践的广泛深入，一些政策分析者或组织团体，如兰德公司在传统的德尔菲技术基础上加入价值分析等因素，对经典的德尔菲法作了一些修正，发展出政策德尔菲法，突破了传统德尔菲法的局限，由此派生出各种各样的改良方法，以便分析复杂的政策问题。具有代表性的有两类：一类是保持原德尔菲法的基本概念和技术方法的特性，只是局部地改变某些环节，如增加向专家提供与其专业有关的更为广泛的背景材料，减少应答的轮次等；另一类是政策德尔菲法除了保持传统德尔菲法的循环反复和控制反馈两个原则外，修改或改进了其他几项原则，如有选择的匿名，有选择的反馈，在函询基础上引入公开争论、信息灵通的多方面倡导，回答统计的两极化，冲突的建构和电子计算机的辅助，它试图创造新的程序来解决复杂的政策问题。按它的一个创立者说法：德尔菲法最初是为解决技术问题，寻求同类专家小组之间达成一致而建立的。而在另一方面，政策德尔菲法则试图就重大政策问题的潜在解决方案产生尽相互对立的意见。这个政策问题不需要专家，只需要掌握充分信息的建议者及裁判。因此，德尔菲法在不断的发展，它仍然是政策决策预测过程中最简便、费用最低、结果最可靠的创造性思维方法之一。
三、脚本写作近年来，脚本这个词很流行。脚本，原是电影、戏剧中术语，它是用来描述环境的未来情景。在公共政策分析中，脚本是对所要分析、设计和评估的系统或政策被设想将要实现的各种条件的描述或预言，作为一种创造性思维方法，脚本写作（Scenario writing）就是准备一系列的从现在到未来的某个时候的假设可信事件的逻辑序列。脚本写作是综合运用决策者自己已有的知识、技术和经验，并依靠直觉、灵感、判断和顿悟等非理性或超理性思维，通过对从现在到未来某个时候一系列假设可信事件的逻辑来编写若干脚本的构思和写作过程。它必须回答的问题是：决策者要实现的目标在5年、10年、20年或更长时间中与环境之间有多大的相关性，为了改进和实现这些目标以确保它们适应未来环境，必须采用哪些措施。脚本有各种表现形式，在一些场合下，脚本可能由计算机的语言来加以表达；而在另一些场合，它看起来可能像一篇历史论文，有丰富的细节，传达的不仅是有形的状况，而且有作者的语调和心情。
现在我们正生活在一个不确定性日益增长的时代，我们不可能拟定一套概率很大的假定，因而也不可能编写一部可以高度信赖的未来脚本。因此，脚本有其不同于其他政策分析方法的特征：一方面，脚本写作以一系列的假设为基础，而不是以某一假设作基础，这些假设是对未来特定时间内（3年、5年、10年、20年等）系统或政策及环境的发展趋势或状况的措施或预测；另一方面，由于未来的系统，政策及环境存在着各种不确定的因素，而任何脚本只能描述一种可能的前景。因此，在政策分析中，往往要编写几个可能的脚本，而不只是单一的脚本，因为脚本编写结果不是未来终极目标的情景分析，而是对一个漫长过程的不同阶段的情景预测。
一些脚本规定典型的任务、典型的条件和典型的限制即构思和起草合理性、可能性和有代表性的“无突变”脚本，它基于的假定是：当前的趋势将不受重大干扰而延续到未来，在选择、附加与脚本有关的假定时，要考虑到他们的类似性和内部延续性，它们通常选来为“无突变”脚本两边的一些脚本的主要参数提供结果，这样就确定了一个范围，在这一范围内可以合理地期望可能出现的结果。人们对未来情况设想得越大，不确定性就越大，就越不可能符合“无突变”脚本的设想，所以另一些脚本注意考虑引入突发事件，对未来不确定性情景变化作“灵敏度”分析，规定独特的、不可能甚至是极端的未来情景拟定新的政策方案，一般至少需要两种脚本。
一个常见的做法是同时准备三个脚本，“无突变”的脚本A（既假定目前趋势不会产生重大改变的未来情况的脚本）、备选脚本B 和C（条件可能发生大的变化、时间更长、范围更广的脚本）。在公共政策分析中，许多决策方法都可以用产生脚本，时间序列法显然在确定“无突变“脚本中起着主要作用，德尔菲法可用来为备选脚本选择假定，而动态模拟或交叉影响法可用来做分析，由于脚本写作法是使一系列预测方法服从总体环境研究的方法，所以决策者可以因环境的不同而加以选择。
脚本写作作为政策分析中的一种有用的创造性思维方法，脚本写作具有以下自己独特的优点：（1）脚本写作为研究者提供关于未来的洞见或信息，克服定性分析和定量分析分离对立的弊端，综合运用各种政策分析方法，让研究者弄清某项特殊政策的潜在结果；（2）脚本写作作为一种对各种假定的未来情景的预测分析，既适应于确定性情景下的政策分析，又适合不确定性或风险性情景下的政策分析，可以帮助分析者更好地处理问题的各个方面，以辨别出一种可能状况中的各种因素关系，并消除不相干的因素；（3）脚本写作作为一种极其灵活的富有弹性的创造性思维方法，可以提醒未来可能出现的危险，提供灵敏的未来预测；（4）脚本写作作为一种有用的创造性思维，从经济学角度来讲，成本适中，费用较小，能使决策者做出比较实用、有效益的行动方案；（5）脚本写作最典型的运用场合是用来探索潜在的军事和外交上可能出现的危机情况，除了在军事、外交、政策分析上的应用之外，脚本写作也被用于其他领域（如组织行为研究）。它能为决策者指明哪些变量应当优先加以考虑，对于决策者来说有特殊的价值。
脚本主要是一种交流手段，一个好的分析脚本——通过对实际数据的逻辑的和想象的使用伸展了可能的世界——的戏剧性的诉求已被证明在军事、工业、商业中拓宽偶然性是非常有用的，从某种意义上来说，脚本写作可以应用与几乎所有的政策问题领域。
当然，作为一种创造性思维方法，脚本写作存在着不足，如脚本编写者通常编写三个脚本，而决策者一般把“无突变”脚本作为最可能实现的预测而忽视含有可能发生的新因素的其他脚本；编写者很少采用系统化的方法，而导致其可靠性的怀疑；脚本写作这种创造性思维方法已被滥用甚至经常被当作科学幻想一类的代名词。
四、运筹博弈
1994年的诺贝尔经济学奖授予了约翰·纳什（John Nash）、约翰·豪尔绍尼 (John.Harsanyi) 和泽尔滕 (R.Selten)三人，表彰他们在博弈论的发展及其在经济学领域的应用中所做出的开创性贡献，这意味着博弈论的重要性得到了学术界的公认。
博弈论的出现与发展是一个渐进演变的过程，它作为一门学科而确立的标志是美国数学家冯·诺伊曼(Von Neuman)与奥斯本·摩根斯坦(Oskar Morgenstern)在1944年所出版的《博弈论与经济行为》一书，而其基本思想则滥觞已久。例如，在人们非常熟悉的“石头、剪刀、布”的游戏中，在四人进行的扑克牌游戏中和在各种广为流传的棋谱中，我们的问题是：对方如何行动？而我将如何应对方才是最佳？这实际上就涉及到了博弈论的核心问题，即博弈论以对方的行为作为自己决策的依据，并寻求最佳。
博弈论（game theory），又译作对策论、游戏论。它是一门研究相互影响着的局中人进行策略选择时的行为规律科学。20世纪初期是博弈论的萌芽阶段，其研究对象主要是从竞赛与游戏中引申出来的严格竞赛博弈，即二人零和博弈；50年代是博弈论的成长期，这一时期，博弈论的研究队伍开始扩大，兰德公司在圣其尼卡开业，在随后的多年里，那里成为博弈论的研究中心；60年代是博弈论的成熟期；不完全信息与非转移效用联盟博弈的扩充使理论变得更具广泛应用性；70年代至今是博弈论的丰富壮大时期。博弈论在所有领域尤其是经济领域和政策分析领域得到重大突破，博弈论开始对其它学科的研究产生强有力的影响，计算机技术的飞速发展，使得研究复杂与涉及大规模的博弈模型发展起来。在国外博弈论已成为博大精深的体系，广泛应用与经济学、政治学、军事决策、计算机科学、政策科学等研究，政策科学中运筹博弈创造性思维方法正是博弈论运用到公共分析中的产物，两门学科整合的结果。
博弈论最初起源于军事领域。在20世纪中期，由于二战硝烟散去不久以及美苏对立的背景，博弈论的重要应用领域是军事战术问题及冷战策略，它可用来描述从多头垄断竞争到裁军种种表现不一的现实问题，20世纪50年代随着合作博弈理论、非合作博弈理论的进一步发展，经济学、政策分析逐渐成为博弈论最重要的应用领域，“人们常说‘上有对策，下有对策’生动地反映了政策分析的博弈特征。”政策制定者（政府）和政策执行者（公众或企业）作为博弈双方，他们有各自的目标和利益，并经常出现冲突或不一致，这样，就可以用博弈论的方法来解释和分析公共政策的制定与调整、公众的反应及对策、政策的有效性与一致性等问题。
运筹博弈(operational gaming)是由人参与的模拟活动，博弈的局中人（参加者）通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的行为。它包括四个基本元素：博弈的参加者(player)、策略空间(strategy space)、进行博弈的次序(the order of play)、博弈的信息(information)，任何一个完整的博弈行为都包括上述四个必要要素。
运筹博弈的两种基本类型是人—机博弈（man-machine gaming）和人工博弈（manual gaming）。前者是同时使用计算机和人工的博弈类型，其中包含了计算机和在一个被研究的系统中扮演角色的人。例如，人们已经在实验室中研究了军事后勤的某些部分的运作，通过让分析者扮演决策者的角色而进行。人工博弈本质上是一种实验，在实验中，人们力求了解决策者的行为，并通过观察模拟者在控制条件下的活动来改善他们的行为。后者（人工博弈）是不需要由计算机模拟而由人直接参与的博弈。奎德在《公共决策分析》曾用一个研究对付有组织犯罪的政策选择的博弈例子来说明这种博弈方法的应用。
运筹博弈还可以按照其他标准而划分为其他不同的类型。例如，按博弈方划分为单人博弈和多人博弈；按策略空间划分，可分为有限策略博弈和无限策略博弈；按进行博弈的次序划分可分为静态博弈和动态博弈；按得益信息划分，可分为完全信息博弈与不完全信息博弈；按得益情况分为零和博弈与非零和博弈。
运筹博弈论的政策分析步骤可以概括如下：（1）根据发现的政策问题，明确政策目标和变量；（2）分析政策实施对象作为博弈参与者的特点，给出不同政策对象在特定政策环境（政策环境应当能够用政策变量来规划）条件下的行动空间、策略空间和效用函数；（3）根据政策对象的效用函数求博弈的均衡状态，这一均衡可以作为对政策后果的一种预测；（4）通过均衡解与政策目标的比较优化政策质量，直到达到一个满意的结果或者因找到满意的结果而否定一项政策措施。
运筹博弈作为一种解决公共政策现实问题的理论工具，具有重大的方法论作用。它突出了政策分析活动中多个利益主体的行为所产生的相互作用和影响的分析，应用博弈论的理论、方法，有可能得到社会系统中个人与团体行为的较为真实的描述，并对公共政策实施的后果，做出较为准确的预测；博弈论大大开阔了我们的眼界，为决策理论的发展提供了一个有趣的思路，拓宽了政策科学方法论的研究领域，特别是在冲突情境下进行决策时它所发挥的作用更为明显。就运筹博弈的发展趋势而言，博弈论在决策领域的影响将不断扩大。
作为一种理论工具，博弈论也有自己的缺陷：博弈论通常只被社会科学家视为一种分析思路或研究工具，而非政府官员进行决策的行动指南；博弈论所强调的条件与现实生活还有着很大的距离，决策方案的选择很少像博弈局势里那样的简单；更重要的是，决策者很难清楚地知道或真正了解他们从可选方案中所能得到的确切收益以及他们的对手可能做出的行动选择；最后，局中人在选择策略做出理性决策时存在着许多障碍，博弈论排斥政策参与者的情感、意志、经验等心理因素的影响，是在纯理性的假设前提下分析人的策略行为的，这显然难以真实、全面地描述、解释人们的动机行为，容易由于形式化的偏差而导致决策失误，这都限制了博弈论在公共政策分析中的进一步广泛运用。
在短短数十年发展过程中，博弈论以其新颖的思路，完整严密的体系给公共政策分析带来一股新风，使公共政策呈现出活力去面对非程序性决策。博弈论的思想既简单又复杂，既生动又抽象，现在最关键的问题是怎样才能使这些闪光的思想在决策实践中得到有效应用，这也是博弈论创造性思维方法面临的最大障碍。
上面我们介绍了政策研究中的几种创造性思维方法,这些方法常常被人们称为定性分析方法。应当注意，这些创造性思维方法属于超理性的方法，但它们并不排斥理性或定量分析方法的运用。正如台湾学者伍启元在《公共政策》一书中所说的：“非理性不是指没有理性，而是指没有办法达到理性方法所追求的最佳最适的解决办法，并且没有办法达到有限理性方法所追求的次佳次适的或可满意的解决办法。但决策者还是会利用精细的计算和科学方法，去分析若干部门的政策的。”无论是专家决策技术（前三种），还是脚本写作和运筹博弈，都少不了定量分析技术以及数学模型和计算机技术的恰当运用。简言之，这些创造性思维方法是理性分析与非理性分析、定量方法与定性方法的有机综合。
案例
“一国两制”的伟大构想(
“一国两制”方针的产生，有一个长期酝酿的过程，当初，是为了解决台湾问题而提出的。
1979年1月1日，全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》指出：“我们的国家领导人已经表示决心，一定要考虑现实情况，完成祖国统一大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”邓小平在全国政协举行的座谈会上发表重要讲话，指出台湾和祖国大陆和平统一的问题已提到具体日程上来了。
同年1月底，邓小平访问美国时在华盛顿发表谈话指出：“用什么方式解决台湾归回祖国的问题，那是中国的内政。”“我们不再用‘解放台湾’这个提法了，只要台湾归回祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”
同年3月29日，邓小平在向来访的香港总督麦里法介绍中国政府对台方针时说：“我们始终考虑到台湾的特殊地位，不改变那里的社会制度，不影响那里人民的生活水平，甚至作为一个地方政府可拥有广泛的自治权，拥有自卫武装力量。当然不能有两个中国，也不能有一个半中国。”至于香港问题，他也指出：香港是中国领土的一部分，但“我们把香港作为一个特殊地区、特殊问题来处理，到了1997年，香港问题不管如何解决，香港的特殊地位都可以得到保证，就是在本世纪和下世纪初相当长的时间内，香港可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义，因此请各国投资者放心。”同年4月11日，全国政协主席邓颖超在京举行的记者招待会上也重申了这个政策。她指出；“我们根据毛主席周总理的遗愿，一再申明，在解决我国统一问题的时候，将尊重台湾的现状和现行制度，采取合情合理的政策和方法，不使台湾人民蒙受损失，不改变台湾人民的生活方式，也不影响外国在台湾的经济利益。”当时，虽然“一国两制”的方针还未正式提出来，但是，在台湾和香港回归祖国后，可以继续保持现行的资本主义制度，这一点已是明白无误地昭告天下了。
历史跨入80年代，中国人民面临三大历史任务：第一、在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平；第二、台湾回归祖国，实现祖国统一；第三、加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设。在实现祖国统一这个任务中，除了台湾问题以外，就是收回香港和澳门。由于香港新界地区的租约到1997年6月30日便届满，到时，英国继续管制新界的“法律根据”也将不复存在，英国便没有理由再赖着不走。而新界的面积占整个香港地区的92%，经过几十年的发展，已经同香港岛和九龙半岛南部地区密不可分。因此，“九七”问题并不是一个新界问题，而是整个香港地区的问题。对这一点，无论是中国政府还是英国政府，彼此都是心知肚明的。
随着1997年的日益临近，香港问题的解决已逐渐无可回避，迫在眉睫。如前所述，通过和平谈判，收回香港，是中国政府的一贯方针。正是基于这一方针，中共中央和邓小平同志高瞻远瞩，创造性地提出了“一国两制”的伟大构想。这一构想最初是为解决台湾问题而提出的。但是由于“九七”的临近，便首先在解决香港问题上加以运用。
1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英根据中共中央的决定，向新华社记者发表谈话，全面阐述了中国政府关于台湾回归祖国，实行和平统一的方针政策（又称“九条方针”）。这九条方针是“共产党和国民党两党对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业；互通音讯，开展贸易，增进了解，双方共同为通邮、通商、通航、探视、旅游以及开展学术、文化、体育交流提供方便，达成有关协议；国家实现统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务；台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同国外的经济、文化关系不变；”等等。这九条方针，已明确指出了在台湾回归后，在一个统一的国家里，台湾可以实行同大陆不同的社会制度。至此，“一个国家，两种制度”的方针轮廓已清晰可见。
1982年1月，邓小平同志在会见外国朋友时指出：叶剑英委员长就台湾问题发表的“九条”方针，实际上就是“一个国家，两种制度”，在国家实现统一的大前提下，国家主体实行社会主义制度，台湾实行资本主义制度。“两制是可以允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不要破坏他那个制度。”
同年2月，中共中央总书记胡耀邦在粤闽工作座谈会上谈到香港工作时说：“现在我们除了实行经济上对外开放的政策之外，还要在不远的将来，用另一种方式，即一个国家允许两种制度的方式，去解决统一台湾和收复香港、澳门主权的问题。这是我们在新的历史条件下应当采取的正确方针。”为了贯彻落实这一方针，使之具体化、法律化，符合香港的历史和现实情况，并有利于香港未来的繁荣和稳定，中共中央和国务院决定成立有国务院港澳办公室成员（其中包括现任国务院港澳事务办公室主任鲁平）和新华社香港分社成员参加的调查小组，多次赴港，深人各个阶层进行调查研究，后来拟订了中国政府1997年之后对香港的基本方针政策。（即后来的十二条”政策）。1984年5月，第六届全国人大第二次会议通过的《政府工作报告》正式提出在祖国统一后，可以实行“一个国家，两种制度”的方针。至此，以“一国两制”的方针来解决香港回归问题便已经成为了我们国家的一项基本国策。
事实证明，“一国两制”保证了香港、澳门顺利回归，也保证了香港、澳门继续保持繁荣稳定，同时它为解决国际争端提供了新模式。“一国两制”的方针，是中国共产党和中国政府运用马克思主义原理，同中国统一的实际相结合的伟大创造。
[思考题]
1．简述理性、有限理性和渐进主义的含义与要点。
2．什么是创造性性思维？如何看待它在政策分析中的地位与作用？
3．创造性思维有哪些基本方法及技术？
4．用例子说明头脑风暴法、德尔非法和脚本写作法的应用。
5．分析上述案例，指出创造性性思维在“一国两制”的构想形成过程中的作用。
政策科学并不是一门精确的(经验)科学，它与经验科学追求的目标有所不同：经验科学追求真理，并寻求理解和预言；政策科学关心更有效地操纵或控制现实世界，寻求帮助决策者做出更好的政策选择。同时，政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可检验性而努力。这样，理性分析尤其是定量分析方法在政策研究或政策分析中占有重要的一席之地，是政策科学形成、发展的一个主要方法论基础。然而，理性分析方法仅仅是政策研究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非）理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为政策研究方法的一个主题。
第一节 理性、有限理性和渐进主义
为了更好了解定量分析方法的地位、作用和内容，我们有必要先了解构成这些方法基础或根据的理性(合理性)概念，以及对理性概念及理性主义模式的批评而形成的有限理性和渐进主义的概念及模式。
理性和有限理性
1．理性与理性主义政策研究中的定量分析方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。所谓的理性或合理性(rationality)，简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳最适的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。这个概念是德国著名学者马克斯·韦伯(Max Weber)最先提出的，是他将哲学的理性(reason)概念运用于社会学领域而得到的一个新术语，这个术语后来被广泛地运用于社会科学的各个领域，包括决策分析领域。
显然，理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分析方法及其技术。而政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法(定量分析及定性分析)作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。理性主义模式又可称为纯粹理性模式（Pure Rationalism Model）或者是全面理性主义模式（Rational-comprehensive Model）。
根据这一模式，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相对权重，所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果；必须能够估计每一政策方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。林德布洛姆将(纯粹)理性模式的要点概括为：（1）决策者面对一个既定的问题；（2）理性人首先应该首先清楚自己的目标、价值或要求，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备选方案；（4）调查每一备选方案所有可能的结果；（5）比较每一备选方案的可能结果；（6）选择最能达成目标的备选方案。
从理性主义模式所表现出来的特征中可以发现，它同经济学中的“经济人”假设存在着密切的联系。“经济人”假设认为：个人具有明确的个人价值序列观。他们总是设法扩大某种满意的价值，而且他们总是能够找到一切适用的方法，并清楚地知道每一个方法所带来的后果，因此总可以合理地做出选择，从而取得满意的价值。事实上，“经济人”理论为理性主义模式提供了两个基本的假设：人具有无限的认识能力和存在一致的价值序列。
显然，理性主义模式表现出来的是一种对“客观理性”的追求。这种可谓是理想化的决策模式，或许反映了在民主社会中人们对于科学合理的公共政策的一种强烈要求。虽然带有幻想的色彩，可是它对于社会价值的广泛重视，却成为当代政府有效进行公共决策的有益借鉴。然而，理性主义模式所建立的假设基础同现实情况存在太多的差异，“全面理性的情势同现实的决策情境存在太多的背离，它追求的是理想化”（John Forest语）；它忽视了决策过程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而受到了来自各个方面的批评，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批评，并由此提出不同的政策分析模式。这些批评概括起来有如下几个方面：
（1）假设前提方面。理性主义模式建立的一个基础假设是社会存在着一致的价值序列，即整个社会有一个为大众所共同认定和追求的价值、目标，而这些价值、目标不但可以知道，并且还可以量化显示。这样的一个假设受到了阿罗所提出的“不可能定理”的严峻挑战。在他的这个著名的定理中，阿罗否定了社会中存在着一致的价值观的可能性。的确，在现今崇尚社会多元化的时代里，自由主义的真谛在于对于不同的价值观和偏好的宽容。因此，很难找到一个让世人所普遍认同的价值取向。如果按照传统的权威社会中利用强制的手段做出价值判断和利益分配，一来将背离民主自由社会的根本要求，同时更可能激化社会中矛盾。
理性主义模式的另一个假设前提是人的无限的认知能力。人类认识社会的过程需要借助一系列的资源作为工具。所以，无限的认知能力是需要无限的资源作为基础的。但是，社会中的各项资源都是稀缺的。对于政府来说，它的行为更是受到了来自各个方面的约束。这些限制中，最大的制约也许是各个年度中政府的财政预算问题。有限的财政预算大大地束缚了政府就相关的政策问题所需要采取的活动的进行，从而难以达到所谓的“客观理性”。
（2）资料收集问题。理性主义模式所要求的目标的确定和选择方案的比较，需要完备的信息作为前提。不过由于受到人为因素以及计算能力等的影响，充分完备的信息收集通常是不能彻底达到的。
首先，人的认知能力是有限的。人并非是全知全能的，人脑存储和处理信息的能力是有一个限度的。同时，加上人的精力等生理条件的影响，决策者很难如同理性主义模式要求的那样，对相关的信息悉数掌握和分析，并有效进行方案后果的评价和比较。尽管计算机的使用，大大地提高了人们收集和处理信息的能力，但是，相应的程序设计和编制仍然需要经过人脑，最终还是摆脱不了人为因素的制约。
其次，理性主义模式需要一个对所有价值与偏好的了解。可是，在实际的决策过程中是否能够作到这一点，依然存在极大的疑问。即使可以得到，所得到的价值序列的真实性，也是受到人们的质疑的。既然理性主义模式假定每个人都是“经济人”，那么他们都具有趋利避害、最大化其个人利益的取向。于是，个人在面对一个同自己的利益紧密相关的偏好调查时，就可能尽力夸大即将制定的方案给自己所带来的损害或者极力掩饰随之而来的收益。人们这种潜在的机会主义行为，可能导致调查所得的价值序列失真。再次，决策者在进行决策的过程中，政策的最终决定也并非如理性主义模式要求的那样，是严格建立在完备信息的基础之上的。相反，资料的收集和处理有时是同决策同步进行的。
最后，按照理性主义模式所要求的信息收集，无疑需要耗费大量的金钱和时间成本。这同现实的许多情况的差距更是明显，而且同该模式本身所追求的经济最优的方案存在巨大的抵触。
（3）决策者个人的问题。政策决策者应该是公正的、公平的、以民为先是理性主义模式对制定者提出的基本要求，缺乏一个客观公允的立场和态度，决策者便不可能对社会中的价值序列做出一个正确的评定。可是在实际的政治生活中，决策者常常受到诸如专业背景、个人价值观和利益集团等因素的影响。因为每个人的学习能力都是有限的，所以很少人可以对社会中的各个领域的知识全部理解透彻。所以，决策者就只有可能对自己熟悉的领域做出一个比较清楚的认识和评价。
另外，个人价值观的不同，也将使人们对同一个问题的看法存在差别。比如，在香港政府就“赌球合法化”的问题进行决策的过程中，决策者之间的观点明显不同。一派的观点认为：赌球合法化是利大于弊。因为它可以增加政府的税收收入和慈善事业的资金来源，还可以减少处于非法状态中由于黑帮势力的介入所引发的社会不稳定；另一派的观点则担心赌球合法化会破坏社会风气，产生一系列的社会问题。不过在现实中，决策者往往更容易受到利益集团的左右。因为政府官员通常寻求连选连任，而这需要得到利益集团的支持，为此，决策者有时候不得不调整自己的观点和立场，去迎合特定利益集团的需要。
2．有限理性赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)批评(纯粹)理性概念及模式，提出有限理性的概念及模式。西蒙认为，(纯粹)理性概念是依据古典经济学和统计决策论而发展起来的。它包含了如下四个先决条件：(1)存在着数种可以相互取代的行为类别；(2)每类行为都能产生明确的结果；(3)经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；(4)经济主体拥有一套确定的偏好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。西蒙和马尔奇（March）两人认为现实的决策者面临着的是这样一种情境：（1）模糊并且没有得到明确界定的问题；（2）有关选择方案的不完备的信息；（3）有关“问题”背景和基准的不完备的信息；（4）有关假定选择方案所达致后果的不完备的信息；（5）有关价值、偏好和利益的内容和排序的不完备的信息；（6）以及有限的时间、技术和资源。
西蒙指出，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得(纯粹)理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性(Bounded rationality)，而不是(纯粹)理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限理性模式去取代(纯粹)理性模式。其要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。
由于考虑到人的认知能力和决策资源的制约，有限理性主义模式并没有如理性主义模式那样去追求一种“客观理性”，相反，它追求的是一种“主观理性”。因此，决策者寻求的不再是理想化的最优方案，而是产生于自身决策条件基础上的“满意”或“足够好”的方案。
同理性主义模式相比，有限理性主义模式的一个合理性表现在它所建立的假设基础之上。西蒙摒弃了传统的“经济人”理论，提出了“行政人”的概念。“行政人”具有如下的特点：他充分意识到把握决策环境中的各个方面的相互关系是不可能的，自觉地承认他对行政形势的看法往往过于简单化，且只满足于“满足”的标准而不愿追求最大限度。而作为行政人理性，它同传统的理性概念存在不同，因为它没有将一个额外范围的事实纳入考虑之内，这些事实与情感、政治权力、群体互动、人性和脑力健康相关。正是因为减少了决策所需收集的信息的范围和数量，决策者做出一项政策需要花费的成本将得到相当程度的降低。
虽然有限理性主义模式更能够真实地反映决策过程，并突出了非理性因素在政策分析中的重要性（这一模式并未全盘否认理性的作用），但是，它还是没有摆脱理性主义模式所陷入的割裂目的——手段联系的窠臼。决策通常被形式化为一种手段——目的关系：手段一般被理解成是根据最后独立确定的目的（先于手段之前确立）进行评估和选择的。因此，这两种模式都遵循着这样一条路线：即先确定明确的目标，再依此为指导，选择合适的手段。事实上，人们的价值偏好并非固定不变的，管理学中的马斯洛需求层次理论就证明了这一点。当人们的较低层次的需求得到满足之后，便开始以更高层次的需求为目标，并将它当作是工作或者生活的动力。应该注意的是，人们的许多行为通常受到社会环境的巨大影响。所以，割裂手段和目的之间的互动进行方案的抉择，便潜藏着方案偏离目标要求的可能性。
二、渐进主义林德布洛姆更强烈地批评理性概念及理性主义模式，并提出他的“渐进主义”概念及模式。该模式在不同时期有不同的名称：它最初被称为“渐进主义“（Incrementalism），后来叫做“边际调适科学”（Science of Muddling Through），后又变成“断续的渐进主义”（Disjointed Incrementalism）。虽然名称不同，但是其内涵却基本上保持一致。如果说西蒙主要是从理性的角度来修正、补充理性概念及理性主义模式的话，那么，林德布洛姆则可以说是另起炉灶，提出了一种全然不同的决策模式。
林德布洛姆认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义模式与实际的政策制定过程不相符。尽管他同意某些分析工作对政策制定是必要的，但他对那种把分析方法放到主导性的地位表示深深的怀疑。基于对美国联邦、州及地方政府机构的政策过程的实际考察，他发现政策过程是如此零碎和复杂，涉入其中的有立法、行政和司法部门、政党、压力团体和公民等各种政治力量，以至于理性分析只具有边际的效果。他在《政治和市场》一书中论证说，在人类的智力和社会世界之间存在着如此之大的不配称，在形成操作目标所遇到的困难，在价值和评价标准上的不一致，以及利益团体对理性分析的抵制等降低了公共政策分析的作用及质量，并使关于处理政策问题的建议或方案除了小的变化之外，成为政治上不可分行的。他在《政策过程》中又认为，政治上可行的东西是“那种渐进地或边际上不同现存政策，具有本质上的差别的方案不在此列”。
林德布洛姆提出了他的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、一条没有开端和终结、没有准确的边界的长链来展开。渐进主义的要点是：
（1）在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上，这就大大减少了分析的因素的数量及复杂性。
（2）在政策目标确立上，认为难以一下子就确定一个清晰明确的政策目标，而只需确定一个大致的方向，在沿着方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，并且这给灵活调整目标或方案留有余地。
（3）在政策方案的设计上，渐进主义并不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，而只要求对原有政策的部分修正、变化较小的方案，把创新限于边际性范围内。
（4）在政策方案的抉择上，渐进主义认为，政策的决策并非这运用理性分析的结果，而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案的选定是根据现实政治力量的相互协商、妥协所达到的平衡点敲定的。
从渐进主义模式的这些要点看来，渐进主义模式比前两种模式更加贴近政治生活。利益集团对政治生活影响日益巨大是现代政治发展的一个重要的特点。因此，一项政策是否能够得到有效的支持，取决于它对于不同利益集团的损益状况。相比于理性主义模式和有限理性主义模式来说，渐进主义追求的不仅仅是经济合理性，而是更进一步的政治合理性。受到经济学自由竞争模式的影响，渐进主义抛弃了政策可以由表达集体之“善”的社会中心机构来指导的看法。相反，政策是社会中无数社会团体一个“释放和吸收”（give-and-take）的结果。于是，判断一项政策优劣的标准也随之发生了改变。一个好的政策的标准是政策制定者的同意。的确，在一个民主得到越来越多的人所认同和支持的时候，缺乏一定的公众支持的政策，在执行将面临许多的阻力和困难。
渐进主义模式的另一个明显的优势在于：它更适合于处在当今社会变换频繁的环境下，人们追求平稳的心理。渐进主义强调政策只不过是对原有政策做出的边际性的调整和矫正，并不鼓励创新。在面对一个复杂的政策问题时，运用渐进主义模式所取得的政策确实能够较大地节约沉淀成本，减少社会剧烈变动的程度。许多渐进主义的批评者认为，做得更好通常意味着偏离渐进主义；渐进主义者则认为，对于复杂的问题的解决常常意味着更加熟练地运用渐进主义，并且极少偏离。
虽然渐进主义模式表现出了更多的真实性和合理性，但是，它也存在明显的局限性。首先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，因为团体间存在着各自权力地位的不同，弱势群体和组织涣散的团体的要求可能得不到体现。所以，政府作为社会公共部门，有责任承担起维护公平和正义的任务，从而保证社会的稳定。其次，渐进主义容易忽视基本的社会创新，因为它只关注于短期，寻求的只是同以往政策有限差别的结果。这样一种倾向于保守的政策取向，固然可以为一项政策赢得更好的政治支持。再次，这种模式可能比较适合于变动节奏较慢的社会环境。如果社会系统发生了根本的改变，那么，援引旧例便会导致政策的失败。而且，在进行社会系统改造的过程中，长远的目光对于政策制定者相当重要，渐进主义者似乎低估了他们对政策制定者的冲击。
由此可见，在渐进主义那里，理性的分析(决策的科学化、形式化、定量化分析等)的作用及地位是有限的。林德布洛姆认为，理性分析不应被用来寻求政策方案的重大革新，而应为寻求其边际的或弥补性的变化服务；理性分析更多地是一种帮助决策者进行讨价还价的手段，而不是为他提供足够多的信息而做出决策。因此，他断言，政策研究或政策分析所要考察的是那些渐进地不同于现行的政策和渐进地彼此不同的替代方案，要做更多的理性分析(定性定量工作)也只能是浪费精力，徒劳无功。显然，渐进主义看到了政策制定过程中的政治、价值等因素的作用，注意到政策的连续性和稳定性问题，但是，它低估甚至否定了理性分析在政策研究过程的地位和作用，而且具有明显的保守倾向。
三、理性分析方法的作用及其局限性
理性分析尤其是定量分析是当代政策分析的主流。政策分析不能单凭经验、想象、臆断或直觉，在许多情况下，必须有准确可靠的数字资料的分析作为依据。定性分析以及创造性思维方法只能是单测度的，其结果只能指出大致的方向或区间范围，无法得出精确的结论。这个工作必须靠理性分析尤其是定量分析来完成。现代政策科学及政策分析的奠基者们为了提高决策的科学化、合理化和可靠性，从一开始就从运筹学、系统分析、统计学、数学、计量经济学等定量化学科中借鉴和发展出一些适应于政策研究领域的新方法和工具。尤其是60年代以后，系统分析方法在政策研究领域中得到了广泛的应用，从而使定量化(分析)成为现代政策研究中重要标志。
定量分析方法在现代政策研究中占有举是轻重的地位，具有十分重要的作用。首先，定量方法能使有关的知识条理化、专门化，能比较一些变量随时间的变化，以及将这些变量和其他特殊的变量加以比较。模式化、定量化的研究方式使我们能够使用现代的计算机技术手段，并通过信息子系统积累、贮存和处理信息。
其次，定量分析使公共决策所面临的复杂而又不确定的问题的表述更容易把握，它为规定系统的输出提供了判断标准。通过定量分析，我们可以将发生的事件记录下来，以便复查、评估、比较以及用特殊的方法加以检验；利用定量分析的报告、定量表达的关系式以及随时间变动的数量关系，我们可以设计出反馈机制来帮助控制和决策；定量分析使仿真模拟成为可能，因为这些具备结构化的、合理的、可重复的处理手段，能够通过调整数量表示的自变量对不同的输出结果进行分析(敏感性分析)；通过数学和统计学推导出来的递归函数，能够看出各种有用的关系。
再次，定量分析方法比其他的方法更客观、准确和严密。它们能够直观、具体、明确地反映或展示研究对象的运动变化及所处的状态，因而有助于更好地界定问题、确定目标、设计、比较和选择方案，既有助于政策制定，也有利于政策的执行、评估与监控。
虽然我们在政策研究中不可避免地要涉及价值(效用)、政治或组织、文化或意识形态等方面的不能定量分析因素，但是，定量分析是政策分析的一种不可或缺或基础性的方面。因为所有的政策问题如同其他事物一样，都具有质和量两个方面，或者说是质和量的统一，量的方面的探索和质的方面的探索同样重要，而且从认识论的角度看，量的方面的认识是在质的方面的认识基础上进行的，因而是一种更高层次或深化的认识。在当代，几乎所有重大政策问题的研究都毫不例外地要运用定量分析方法。随着理性方法尤其是定量分析方法及计算机技术的日益成熟，其应用不只局限于技术性和经济性的政策研究，而且也同样应用于政治性和社会性的政策研究；不只应用于政策制定的阶段，同样应用于政策的执行、评估及监控的阶段。正是定量分析方法的成长及其广泛的应用，才使得人类实现从传统的经验型决策向现代的科学化决策的飞跃。
但是，另一方面，理性分析方法尤其是定量分析方法有其局限性和适用范围，它不能处理所有的政策问题或政策问题的所有方面，不能取代其他分析方法，如定性方法、创造性思维方法、价值分析和组织(政治)分析方法的作用。这种方法的局限性主要表现在如下几个方面：
（1）用理性方法尤其是理性模型(定量分析模型)得出的政策并不是在何时期或任何情况下都是最优政策，每个理性模型都是建立在一定的假定和研究框架的基础上的，如果时间、空间或其他方面的条件改变了，则原有的假定和框架可能不再与实际情况相符，结果原为最优的方案，未必再是最优、甚至可能是错误的方案。
（2）理性方法都是一种静态的方法，结果得到的方案或答案大都是长期性的；而有的改策从长期看可能是有问题的或错误的，但从短期看可能是正确、是必要的；同样，一种从长期看是最优的政策，如果不考虑许多其他因素，在短期内实施，可能导致严重的不良效果。
（3）公共政策深受制度化和社会化了的过去的政策和价值标准的影响。这些制度化了的政策的存在，可能妨碍政策分析者达成合理的研究结论；即使能找到最优的方案，这些现存的旧政策也可能成为采纳并执行新政策的阻力。
（4）政策分析者用理性的、科学的方法去分析一个政策问题，有时可能得出两个同样优良的政策方案，而靠分析者用理性方法难以确定应当选择哪一个。政府必须在科学或理性的方法以外去决定哪一个方案是最优的，并加以采纳。
（5）理性方法遇到的最大困难则是如何对各种不能量化的因素加以处理的问题，人类行为、心理因素、社会政治制度及过程、价值观、意识形态等是难以靠定量分析来处理的。在当代、如果不能将非量化的因素加以处理，要想得到最优的、合理的政策方案就是十分困难的。
因此，必须充分认识理性方法以及定量分析的局限性和应用范围，不要片面夸大其作用，将它们当作政策分析的唯一的方法，而必须在各种场合辅以其他的方法。在政治问题、社会问题、经济上的分配问题、军事战略等领域，理性的计算或定量分析的局限性更是明显，甚至在环境问题、犯罪问题、交通问题的应用上，政策分析者也常常感到定量分析方法的作用有限。这就给非理性思维或创造性思维留下很大的空间。
第二节 创造性思维的特征和作用
自20世纪40、50年代奥斯本（A,F,Osborn）和吉尔福特（J,P,Guilford）提倡创造力开发及创造心理学研究以来，有关创造性思维的理论和应用研究已取得很大进展。但是，对创造性思维本质、特征和作用等许多问题，学者们并没有一致的看法。
什么是创造性思维
1．创造性思维的内涵什么是创造性思维？要回答这个问题并不是件轻而易举的事。从古到今并没有一个关于它的令人满意的定义。有人把直觉、灵感、顿悟等看作创造性思维的几种主要形式；有人则把这几种形式看成同一东西，而把创造性思维称为直觉思维或灵感思维，并与逻辑思维和形象思维相对照。而对直觉、灵感、顿悟同样没有明确的定义。例如，对于直觉，柏拉图认为是一种直接的认识方式；柏格森认为是一种通过理智体验把握实在的生命本能；莱布尼兹则看作一种认识自然的理性的真理能力；贝弗里奇在《科学研究的艺术》一书中则综合了一些科学家的观点，把直觉定义为突然跃入脑海的能阐明问题的思想。
目前，有一种普遍的看法，认为创造性思维有狭义和广义之分。所谓狭义的创造性思维是指人们在创造活动中直接形成创造成果的思维活动，诸如发明技术、提出假说、创建新理论等；广义的创造性思维是指人们在提出问题和解决问题的过程中，一切对创造成果起作用的思维活动。
政策分析中的创造性思维是指广义上的创造性思维，即相对于以往政策分析中认识问题、解决问题的思维而言，一切具有创新性质的思维过程，都是创造性思维。它具有双重意义：一是狭义的创造性思维是建立在广义的创造性思维这中的，是它的特殊高级形式。无论广义的创造性思维还是狭义创造性思维，都有其限定性，当然狭义理解的限定性要比广义理解的限定性更强，预设的条件更多。因而广义层面的创造性思维有更好的研究基础、现实意义和长远利益。在政策分析中，创造性思维主体不仅指高层决策者，民主与科学的决策环境鼓励决策系统中所有政策参与者提供信息，提供具有创新性的构想、意见。所以，从广义层面去理解创造性思维，能够打破普遍政策参与者对创造性思维的神秘心理，鼓励他们在组织决策中更加积极地运用创造性思维，发挥创造性思维的作用；二是创造性思维本质并不是一种孤立的单向思维活动过程，而是一种多层次协同进行的思维整体过程，并非只局限于孤立的高层次思维活动。从创造性思维领域的开山祖师吉尔福特以及著名学者阿瑞提、高桥浩的研究著作中都可发现，他们探讨的创造性思维理论以及创造性思维的培养、发展都是从日常生活、生长环境中进行研究的。同样，研究政策分析中的创造性思维，不仅要研究对国家、社会产生重大影响的重要政策及重要人物，也要研究普通政策中组织与个人对创造成果起作用的思维活动。
2．创造性思维的基本特征
人们对于非理性思维或创造性思维的拒斥，往往基于对这种思维的本性的误解。因此，有必要了解创造性思维的一些基本特征。
首先，创造性思维既是心理的过程，又是逻辑的过程，是心理过程与逻辑过程的统一。创造性的直觉、灵感、顿悟等并不是神秘莫测的东西，也不是对事物的表面现象的生动直观，而是对事物本质或规律的洞察性猜测。它首先表现为一个心理过程，这一过程的机制可以根据现代心理学和神经生理学的成果来加以解释。弗洛伊德关于意识和潜意识的划分及其相互作用的深层心理学，美国著名神经生理学家斯佩里关于裂脑的研究成果，艾克尔斯和波普尔在《自我者及其脑》中提出的脑与“自我意识精神”相互作用的观点，都可以作为解释创造性思维心理机制的科学依据。心理学家通过创造性思维的发展阶段进行了大量研究，提出了许多理论（其中影响较大的沃勒斯1926年提出的“四阶段说”——即把创造性思维过程分成准备、孕育、明朗和验证四个阶段）。同时，创造性思维又表现为一个逻辑的过程。从表面上看，创造性思维并没有按照严格的逻辑规则进行，它的问题的结论直接显示出来，从问题到结论似乎没有逻辑道路，没有显示出中间的逻辑过程。但这并不意味着它是完全非逻辑和非理性的，它是各种思维方法和推理形式的综合运用。意识的逻辑运演是明确的，同样，潜意识也包含着不甚清晰的思维图式，思维的心理过程包含着逻辑的运演在其中，不能把创造性思维归结为纯粹的心理的东西。日本著名物理学家汤川秀树指出，人类的直觉能力和抽象思维能力在创造性思维中都起作用，两者在科学创造中是结合在一起的。事实上，人类必然从直觉或想象着手，然后才能发挥自己的抽象能力，抽象能力与直觉能力可以相互转化。
其次，创造性思维既是突发的，偶然的，又是渐进的、必然的，它是突发和渐进、偶然与必然的辩证统一。创造性思维往往以突然爆发的形式出现，即所谓的“豁然开朗”、“茅塞顿开”。灵感或顿悟等的发生往往并不是在苦思冥想之时，而是在思路中断而转向之时，如在散步、观光、闲谈、做梦等时候。在这些情景中，研究者能触景生情，思路开通，问题的答案迅速出现。费尔巴哈说道：“热情和灵感是不为意志所左右的，是不由钟点调节的，是不会依照预定的日子和钟点迸发出来的。”许多科学家、文学艺术家、创造发明家都以自己亲身感受证明这一点。德国大物理学家赫姆霍兹说：在对问题作了各方面的研究以后，“巧妙的设想不费吹灰之力意外地到来，犹如灵感”。他发现这些思想不是出现在精神疲惫或是伏案工作的时候，而往往是在一夜酣睡之后的早上，或是当天气晴朗缓步攀登树木葱茏的小山时。从表面看，直觉、灵感等的出现似乎主要靠运气、意外，但实际上，这正是研究者长期探索、经验积累和思想进化的必然结果，它经历了一个由量变到质变的长时间的孕育过程。一朝分娩，必先有“十月怀胎”。如果没有长期的研究思索的艰苦过程，没有知识、经验及思想的积累，就不可能有创造性思维的突发。直觉、灵感、顿悟只垂青于天才而又勤奋的头脑。从另一个角度上说，直觉、灵感、顿悟的迸发带有偶然性，它在何时出现、以何种方式出现、由何种因素所触发等是偶然的。但正如唯物辩证法所指出的，偶然中有必然，偶然和必然是辩证统一的。从意识与潜意识的相互作用中可以解释发现过程中的偶然与必然的统一。潜意识的活动是在自我意识的参与下完成的，意识对所思索的问题发散式地提供各种相关的信息，在这些信息中说不定其中的一个一下子打开了潜意识的大门，导致发现的突然产生。
最后，创造性思维既以创新性为目标，又以传统性为基础，它是创造性与传统性的统一。在科学研究及政策研究活动中，创造性思维的目标是发现新概念、新定律和新理论，因此，新颖性、独特性和求异性是它追求的目标。它或者表现为对已有理论或方案的分析批判，或者表现为大刀阔斧、另辟蹊径。创造性思维是沿着人类铺就的知识大道前进的，它必须以背景理论或知识作为出发点。只有当原有的理论或知识不能解决新问题或出现矛盾时，才会产生进一步解决问题的直觉、灵感和顿悟。猜测是在有了谜，而没有谜底时才发生的。因此，知识传统是创造性思维的出发点和思想原料。一般来说，知识越广博就越容易产生直觉、灵感和顿悟。当然，有了丰富的知识，还必须具备批判的眼光。
二、创造性思维的表现形式
Ｒ·Ｍ·克朗对超理性的过程（非理性的过程）在政策分析中的作用作了分析，他列出了超理性过程的各种表现或形式，并给这些形式下定义。在他看来，超理性过程包括：（1）判断——从经验中获得的决策智慧；（2）直觉——不依靠逻辑推理而在头脑中领悟到的知识；（3）创造力——产生型式、构造和关系的脑力过程；（4）灵感——通过非理性的方式而得到的偶然发现；（5）隐含的知识——通过生活体验而获得的知识；（6）信仰——未经理性检验而接受为真理；（7）洞察力——理解能力；（8）意志——达到目的决心；（9）超感交流——越出感觉的正常范围的交流；（10）预见能力——预见未来事件的能力。此外还包括爱情、欢乐、歉意、憎恨、恐惧、领袖的魅力、政治等等。
创造性思维的主要表现形式有联想、想象、直觉、灵感等。它们在政策研究过程的各个环节中都起了独特而又重要的作用。
联想。所谓联想，是从一个概念或事物想到其他概念或事物的心理活动。联想在政策研究过程中的作用在于，首先帮助研究者和决策者形成和提出有价值的决策目标。决策目标并不容易确定，有时决策目标是研究者把观察到的事物或现象，与已有的某个政策问题或社会需要联想到一起提出来的；其次，联想是围绕创造目标，搜寻和调动头脑中储存的有关知识的途径。头脑中已有的各种知识和经验不是杂乱无章地堆积在一起，而是按各种知识元素的相互联系有秩序地记忆下来，当调动和运用这些知识时，需要联想检索；再次，通过联想可以把记忆的知识的丰富内容展现出来，也可以把许多知识与信息联系起来，从中把握客观事物的本质、相互联系及其规律。联想还可以开阔思路，从而产生、形成新的构想或解决问题的新途径。在实践中，联想不应是孤立的，而应是交叉的，要尽量广泛思考大量相关政策问题，才能使联想具有较高的灵活性、广阔性和独创性。
想象。想象是在认识世界、改造世界过程中，根据实际需要与有关规律对头脑中储存的各种信息进行改造、重组，形成新的意象的思维活动。文学需要想象，科学技术创新需要想象，政策分析同样需要想象。尽管科学技术日益渗透到政策问题研究中，但政策分析中的许多不可预测的因素或不确定性因素需要想象发挥作用，帮助决策者或政策研究者掌握政策问题的动态发展。而且，想象可以转化为激发创造者奋斗不息的动力，它能使决策者或研究者看到迷人的目标和美好的前途，从而激发出不懈的努力。例如，邓小平提出的关于“三步走”的百年战略，既是一个科学预测，又是一个伟大的设想。它为党和政府如何领导全国人民进行现代化建设指明了道路，也激发了全国人民努力奋斗的决心与信心。
直觉。贝弗里奇认为，直觉是指对情况的一种突如其来的颖悟或理解同，也就是人们在不自觉地想着某一题目时，虽不一定但却常常跃入意识的一种使问题得到澄清的思想。哈佛大学认知研究中心创始人布鲁纳说：“我们认为，应该承认直觉思维和分析思维相互补充的性质。一个人往往通过直觉思维对一些问题获得解决，而这些问题借助分析思维将无法解决，或者充其量也只能慢慢解决。直觉思维者甚至可以发明或者发现分析家所不能发现的问题。”直觉在政策研究中的作用就是在于帮助决策者或政策研究者构建问题、分析问题的原因、性质并界定问题的边界、预测问题及环境的变化、抓住问题与其他问题及环境的联系，形成政策未来的大致图景，帮助决策者和研究者研究政策目标和形成方案。在政策方案选择时，用定量方法有时难以有效达到目的，这时决策者的直觉是一种重要方法。
灵感。心理学认为，灵感是创造思维过程中的认识飞跃的心理现象，指的是对问题突如其来的领悟。在科技史上，有许多通过灵感解决难题的例子，灵感也因此被许多科学家推崇备至。在政策分析过程中，决策者或政策研究者可能因问题的某个症结而陷入了思维困境，而灵感能使人们在思维的困境中突然抓住问题的本质，产生意想不到的创造性设想，设计出解决问题的新方案，或者在方案的论证、比较和抉择中提供线索。
创造性思维对人的行为和决策有着直接的、重要的影响。人们往往认为理性思维或逻辑分析比依据非理性过程做到出的决策得到更好的结果，因而忽视或低估非理性思维的作用。实际的情况是，人类的决策既依赖于理性或逻辑分析，也依赖非理性的分析。在一些场合，决策主要是依靠非理性过程做出的。例如，在世界各地，都存在着所谓的“经验型”决策，即纯粹由有经验的领导者根据直觉和基于经验的判断，而不是靠逻辑分析而做出的决策，这种决策类型往往也能做出高质量的政策规定；相反，单靠逻辑分析做出合理的、高质量的决策的情形，反而不多见。当然，纯粹靠经验决策，靠非理性过程做决策也往往会使人类陷入灾难。因此，在政策研究中，应注意到非理性因素的作用，把理性分析的科学与非理性分析的艺术很好地结合起来。理性分析能提供工具，却难以提供智慧；非理性分析虽不能提供工具，却可以提供智慧。
三、创造性思维在政策分析中的作用理性思维方式尤其是定量分析方法是政策研究方法论的基础，但是理性及定量分析方法有其明显的局限性，不可能解决全部的政策研究问题，必须有另外的分析途径尤其是非理性或创造性思维方法及价值分析途径来加以补充。下列几种情况需要我们采用非理性或创造性思维方法：
第一，在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜定量分析技术的情况。例如教育、福利、卫生、文化、城市规划、环境保护等问题，这些问题涉及到广泛的社会、政治、文化、组织因素和宗教、民族、意识形态，伦理道德因素，使得定量分析难以进行或难以收到预期的效果，因而必须靠非理性或创造性思维方法及价值分析来加以研究。
第二，有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来解决，但仍然存在某些难以量化的因素。因此，当一个公共政策问题包含社会、政治、组织、意识形态，伦理道德因素时，就不能单纯靠理性或定量分析方法解决、必然结合创造性思维尤其是专家的经验、直觉、灵感和判断来进行分析和解决。
第三，即使是那些能够进行完善分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。因为并非每个政策分析者都具备与问题有关的所有方面的知识，因此，他们需要请教有关方面的专家，听取专家的意见与判断。
由此可见，非理性或创造性思维方法对于政策研究方法论的重要意义就在于，它们可以弥补理性方法尤其是定量分析方法的不足，凭借专家以及决策者的直觉和判断、智慧和经验，根据政策问题的性质及其所处的外部环境，通过直观归纳，对相关政策问题的过去、现在的状况、发展变化的过程进行综合研究，找出其一般的发展、变化规律，从而对问题及环境的未来发展趋势做出预测判断、并在此基础上提出解决问题的可行性方案，供决策者参考。近半个世纪以来的政策分析实践表明，非理性方法或创造性思维的方法在政策研究中，发挥着越来越重要的作用。这是它能够迅速发展，并且与定量分析技术并驾齐驱的一个重要原因。
创造性思维的各种基本形式（如直觉、灵感、判断和顿悟等）在政策研究过程的各个环节中都起着重要作用。例如，直觉（预感、洞察力、直觉判断等）在政策研究过程中的作用就在于，帮助研究者和决策者构造问题，分析问题的原因、性质并界定问题的边界，预测问题及环境的变化，抓住该问题与其他问题及环境的联系，形成政策未来的大致图景；帮助决策者和研究者确定政策目标和形成方案。有时，解决政策问题的方案及所要达到目标并不是靠严格的逻辑分析获得的，相反，是决策者、研究者和咨询者的直觉捕获的。直觉还有助于方案的抉择，有时多种方案的优劣靠理性分析是难以确定和选择的，这时候决策者及研究者靠直觉和经验可以做出抉择。又如，灵感（顿悟）对政策研究过程中的作用也是十分明显的，它有助于启发思路，提供新设想或解决问题的新途径，并在方案的论证、比较和抉择中提供线索。
当然，任何事物都是矛盾的统一体，创造性思维例外。创造性思维有上述积极作用，但同时它也有一定消极作用。尽管创造性思维是逻辑性与非逻辑性的统一，但它在逻辑的基础上更倾向侧重强调非逻辑性。创造性思维与非创造性思维或习惯性思维最大的特征区别在于新颖性，新颖性源于创造性思维从非常规的角度去思考问题，得出非常规的或以前所没有的成果及问题解决方法。但这些新构想、新方法除了创新性外，还可能有谬误性。纽约大学心理学教授詹·布鲁勃指出：“直觉可以把你带入真理的殿堂，但如果你只停留在直觉上，也可使你陷入死角。”直觉能起启发作用，没有证实功能，因为它本身就是飘忽不定：既无充分事实根据，又未走完正常的推理程序，它本身都还有待证明。因而通过创造性思维获得的成果未能通过验证而直接运用于政策实践活动中，则可能带来意想不到的错误。在政策执行过程中，虽然有政策实验阶段，但政策目标、政策方案不能在实验中被精确验证，且政策实验的环境与政策执行的环境也存在差异；另一方面，政策实验在现实政策活动中还未受到足够的重视，创造性思维的成果根本未能得到检验。
四、创造性思维的培养
“创新是一个民族的灵魂”（江泽民语）。任何一个组织的生存都离不开创造性，离开了创造性，组织就失去了继续与发展的动力。纵观人类历史，我们可以发现，一个政府充满活力、勇于改革、善于创新，则会引导一个国家飞速发展；反之，一个政府因循守旧、死板僵化则会导致一个国家的衰弱甚至灭亡。尽管说创造性思维存在一定缺陷，但这并不能改变它在政策分析中的作用与地位。因而，要使政府的各项政策取得较大的效率与效益，决策者及政策研究者作为个体要有活跃的创造性思维，一个决策组织或研究组织则应具备创造性氛围。
那么，决策者及政策研究者如何培养起创造性思维呢？我们认为，要注意如下几点：
1．保持“年轻”的心态，敢于创新和承担责任很难想象，一个打算创造一个新构想的人，在通向成功的道路上却采取消极的心态。决策者及政策分析者在面对政策问题时，应采取积极应对的态度，要有一种为民服务的责任心，以政策效益、效率最大化为目标，满足人民的需求，促进社会的发展进步。决策者及政策研究者若以消极、敷衍了事的心态解决政策问题，不关心国家的政策资源，不重视政策后果，就很难保证他们会积极运用创造性思维去分析政策、解决问题。同时，政策分析过程中运用创造性思维存在政策失误的可能性，这就需要决策者及政策研究者要有承担风险的勇气。政策失误可能给个人带来政治、经济甚至法律上的责任，因此决策者及政策研究者往往忽略政策中变化了的因素，乐于遵循守旧，认为依照前例、采用一贯的政策方法会得到更高的安全系数。总之，没有积极的创造欲望，没有为民负责的责任心，即使有健全的决策系统，有知识渊博的知识库，也不能保证政策分析的正确性。
2．注意收集、贮存信息对于个人而言，思维的成败部分取决于记忆贮存中有关信息的多寡。们产生的几乎所有观念，都是通过提取记忆贮存中的信息这样一种方式获得的。对于组织，则应强调建立信息网的重要性。决策者及政策研究的所有工作都离不开信息。信息是政府实施管理、推行行政事务的基础，是政策决策者科学决策的依据。政策问题的各种要素是动态的，而不是静止不变的。能否有真实、全面、及时的信息，是创造性思维能否产生有效作用的前提条件。决策者及政策研究者平时要善于积累信息，积极思考各种社会问题及政策问题。许多著名学者、科学家在谈论直觉、灵感等创造性思维形式时，都认为直觉、灵感不是凭空产生的，而是平时努力钻研、踏实积累的结果。车尔尼雪夫斯基形象地说道：“灵感是一个不喜欢释访懒汉的客人。”同时，政府应建立一个全国性的信息网，实现决策信息共享，因为政府决策所涉及的信息往往十分巨大，单靠决策者及政策研究者个人是难以掌握的。
3．克服从众心理，不盲从群体思维大多数人都有一种从众心理，在群体活动中，每个人的活动目标都应该符合群体目标，当一个人的活动偏于群体的活动时，会感受到群体的压力，在这种压力的作用下，个体行为与群体目标或多数成员的行为会产生趋同现象。从众心理从个人角度而言，受智力、情绪、自信度、性格特点、个人能力等因素影响；从外部环境而言，受群体的人际关系、群体竞争性、群体凝聚力、群体成员的共同性等因素影响。政策过程是决策全部内部成员相互协作的过程。由于政府官僚体制的特性，强调下级对上级的服从，强调领导权威，更容易形成从众心理。一个政策研究者虽有其独到的见解，但如果不由自主地赞同或屈从群体或权威的看法，放弃自己最初的想法，使自己的思路沿着他人的思路轨迹运行。久而久之，这会限制研究者的独立分析能力，抑制自己的创造性思维。因此，政策研究者应独立自主地把握创造契机，大胆提出自己在政策分析中的新见解、新构想。
4．在决策系统内培养一种质疑现状的文化组织积极为创造性思维活动提供一个良好的空间，其中包括培养一种质疑现状的文化。在政策分析过程中，很容易产生守旧思想及服从权威，而决策组织要产生更多的新构想，就应鼓励正当的质疑。一个健康的阻力可以使你的深思熟虑保持纯正。质疑并不等于全盘否定，一个新想法、新构想总有不完善之处，质疑能够使新构想得到补充与完善，而且相互质疑可以进一步激发决策者及政策研究者的创造性思维。
5．决策领导者的支持决策领导者在政策分析中扮演最关键的角度。政策问题的界定、政策目标的确立以及政策方案的选择，决策领导者都有最后的决断权。政策咨询系统提供相关信息供决断者选择，决断者的支持鼓励将极大激发其他成员大胆运用创造性思维；反之，决断者对新构想持冷漠、拒绝的态度，将会扼杀政策研究者的创新积极性。决断者支持创新，首先应善于聆听。对新的想法最大鼓励就是创造者知道有人尤其是领导聆听并加以考虑。甚至对某些“匪夷所思”的构想，领导者都应给予必要的尊重；其次，做新构想的捍卫者。新的构想需要强力的捍卫者。决断者是最理想的捍卫者。当国王赞助新的想法，创见会源源不断；商鞅变法若没有秦孝公的强力支持就难以取得成功。新构想与根深蒂固的规则会产生激烈的冲突，新的构想还可能损害既得利益的利益。没有决断者的支持与保护，即使是最佳的创见也无法勇敢面对根深蒂固的思想及势力。
6．鼓励组织学习彼得·圣吉在《第五项修炼》开篇即指出：为什么在许多团体中，每个成员的智商都在一百二十以上，而整体智商却只有六十二？企业不能再只靠像福特·史隆或华生那样伟大的领导者一夫当关，运筹帷幄和指控全局，未来真正出色的企业，将是能够设法使各阶层人员全心投入，并有能力不断学习的组织。一个组织不学习，将会变得僵化与保守。一个决策也应该坚持学习，彼得·圣吉所提出的五项即自我超越、改善心智模式、建立共同愿望、团体学习及系统思考，同样适合政府决策系统组织。通过学习，决策系统才能不断更新知识，掌握不断变化的信息，改善原有的思维方法与思维模式，促进创造性思维的发挥。
第三节 创造性思维的方法
“方法”一词，来源于希腊文的“沿”和“途”。因此，从词义上说，“方法”的含义是指沿着正确的道路行进的意思，即人类活动的具体方式、组织程序、操作手段和表达形式的总和。托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中，将创造性思维方法定义为“由旧范式向新范式的过渡。” 在政策研究或政策分析过程中，建立在直觉、判断、灵感和类比等形式基础上的创造性思维方法的应用相当广泛，很难将这些方法加以系统、全面的概括与总结，我们仅仅简要介绍几种比较成熟和常用的创造性思维方法。
一、专家预测法专家预测法，又称专家决策法、专家评优法，是以专家的创造性思维（如直觉、灵感、判断和顿悟等）来获取未来信息的一种直观型决策方法。现代管理决策所必须遵循的一条重要原则，就是邀请各类专家进入决策过程，吸收他们的创造性思维，这既是社会化大生产和人类决策实践活动不断发展的客观要求，也是进行科学决策的重要保证。一方面，日益复杂化的社会使得决策者面临诸多越来越难以解决的政策问题，复杂多样的公共事物。因此，任何一个决策者凭自己的知识经验、能力和智慧是远远无法适应现代决策发展要求的，必须借助“外脑”，充分利用专家个人或群体的智慧和力量，力图通过专家个体之间的信息交流产生“思维共振效应”，进行创造性思维活动，并在此基础上形成政策研究成果尤其是政策方案。另一方面，专家能够从大量的感性经验资料中准确的抓住事物发展的客观规律，找到各种随机现象之间的相互联系，从而对事物的未来做出判断，专家的这种创造性思维在政策决策中可以发挥重大作用。
依据专家人数，一般将专家决策法分为两大类：一类是以专家个人对预测对象的发展趋势及状况做出判断的个人判断法，又称为个人风暴法；另一类是通过召集一定数量的专家一起开会，从而对某一问题共同做出判断的专家会议法，又称作集团头脑风暴法。
1．个人判断法个人判断法（Individual judgement）又称作个人头脑风暴法(Brain storming)，是指依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出自己判断的一种创造性政策研究方法。这种方法一般先征求专家个人的意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理而得出一般结论。
这种方法的最大优点是能够最大限度地发挥出专家的微观智能结构效应，充分利用个人的创造力；同时，这种方法能够保证专家在不受外界影响，没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是，个人判断法受专家个人的智能结构、专家的知识面和知识深度、占有资料的多少、信息来源及其可靠性、对预测对象兴趣的大小乃至偏见等因素所囿，缺乏相互启发的氛围，因此难免带有一定的局限性。
2．专家会议法专家会议法，又称集团头脑风暴法，是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来的发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。头脑风暴法是由美国著名工程学家亚历克斯·奥斯本（Alex F· Osbern）作为加强创造性的一个手段而创立的，“可用来针对潜在的问题解决方案提出大量建议”，它与个人判断法相比，具有以下特点和优点：能够发挥若干专家所组成的团体的宏观智能结构效应，而且这种效应往往大于团体中各个成员单独创造能力的总和，即集思广益、信息放大，发挥一组专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振”作用，可在较短的时间内取得可喜的创造性成果，有利于创新；专家团体所拥有及提供知识和信息量比单个专家所拥有的知识和信息量大得多；专家团体所拥有及提供的备选方案，比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、更全面和更合理。
专家会议法（头脑风暴法）在现代管理决策中占有极为重要的地位，已广泛应用于军事决策、行政管理决策等领域中，成为管理决策的一种有效方式，其最明显的优势在于当缺少足够的统计数据和没有类似经验可以借鉴的情况下，它能够起到非常有效的预测效果；专家会议法往往被用于项目规模宏大且环境条件复杂的预测情况，但该方法也不是万能的，也存在一些局限，主要表现在：参加会议的人数有限，代表不够充分；权威的影响较大，权威一旦发表意见，其他成员往往会顺其思路发表意见，产生所谓的“乐队效应”；由于自尊心等心理因素的影响，容易出现固执己见、感情用事、听不得不同意见等现象；专家的语言表达能力和信息接受能力对会议中意见交流也会构成很大影响。“头脑风暴法（专家会议法）不是根据逻辑的一致性或比较的合理性，而是根据所有小组人员的共识进行评价，以达成共识作为构建问题的评价标准，其局限性在于它可能压制对问题本质的冲突，从而排斥产生和评价其他潜在的合适的意见、目标和战略机会。”
头脑风暴法有两种基本的类型：直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。直接头脑风暴法又称作畅谈会法或智力激励法，它由奥斯本1939年首创，其实质是会议成员通过相互启发和信息交流，产生思维共振，以引发更多的创造性设想。质疑头脑风暴法也是一种集体产生设想的方法，与直接头脑风暴法所不同的是，它需要先后召开两次会议：第一次会议完全遵守直接头脑风暴法的原则，第二次会议则是对第一次会议提出的已经系统化的设想进行质疑。对设想进行质疑，是评价设想的现实可行性一个专门程序，包括全面评价所设想的问题，编制一个评论意见一览表以及可行设想一览表，评估评价意见形成实际可行的最终设想一览表。
为了使头脑风暴法能够产生更显著的成效，奥斯本提供了一组头脑风暴法对讨论会须遵循的原则：（1）排除批评。不到稍晚的时候，对新观点做出相反判断予以阻止。（2）欢迎畅所欲言。观点越不合常理越好，驾驭野性的思想总比虚构那些观点容易。（3）数量需要。观点的数量越多，产生有效用的观点的可能性越大。（4）寻求合并的对象及改进的方法。除了拿出自己的观点以外，讨论的参与者还应当对如何改进其他人的观点提出建议或者对如何将两个或两个以上的观点组合成另外一种观点表明自己的看法。
根据中外学者的观点和政策实践的要求，我们认为要使头脑风暴法取得预想的结果，必须遵循以下几个方面的原则：
第一，创造一个良好的思维环境在进行头脑风暴法时，应可能提供一个有助于把注意力高度集中于所论问题的环境，它有助于思维共振的产生，进而产生一些最有价值的设想。而要创造一个良好的思维环境，一方面，专家会议法主持人和领导人必须充分发挥作用，支持和鼓励与会者解放思想，创造一种自由讨论的氛围，激发其想象力和创造力；另一方面要确定专家会议的最佳人数和会议的持续时间。经过这些年的发展，运用头脑风暴法的个人和团体都发现由4—12人组成的团体一起工作的效果最佳，确保组成团体的人数为单数或许是必要的；而且该专门小组应当包括一名组长、一名副组长、五名核心成员。讨论会的时间可以短到15分钟也可以长至45分钟。
第二，会议参加人员必须遵循会议的行为准则。为了获得真知灼见，采用头脑风暴法组织专家会议时，应遵循以下行为准则：提出议题的具体要求，限制议题范围，每一次讨论的题目不宜太窄或带有限制性，也不宜过于宽泛，并规定提出设想时所用的术语，使主题突出，而不至于漫无边际；会上严格禁止对别人的意见或建议评头论足，以免阻扰创造性设想的产生；参加会议的人员不分尊卑，任意自由想象，产生想法越新奇越好；发言要简练不要详述，因为拖延时间将会阻碍创造性活动的进行，冗长的阐述将有碍创造性气氛，使人感到压抑；会上不准私下交谈，使每个成员的意见都能充分表达，要让与会者都了解和知道；每个成员只能发表自己的设想和看法，而不能取代别人发表意见，更不允许参加宣读事先准备好的建议一览表，等等。
第三，择合乎要求的与会专家。由于头脑风暴法主要是借助与会专家的判断和直觉来进行决策，那么，选择合乎要求的专家在决策过程中就具有极其重大的意义，直接关系到决策的准确性和可靠性。选择专家应符合以下几个原则：（1）所选择的专家与所议的问题专业对口，专家专业构成合理，一般应由方法论学者（预测学领域的专家）、设想产生者（专业领域的专家）、分析者（专业领域的高级专家）、演绎者（具有较强逻辑思维能力的专家）等构成。（2）如果参加人员彼此认识，应从同一职位（职称或级别）的人员中选取，领导人员不应参加。经验告诉我们：应当由地位平等的组成这样一个小组，因为上级的存在可能会使下级的自由参与信心不足。（3）要有一个核心成员且核心成员的角色是不固定。核心成员要在观点形成的过程中扮演具有高于平均水平的技能排头兵角色，而且这样一个小组的成员要不断进行更换。（4）遵循科学的步骤和顺序。顺利实现决策目标的重要保证，必须遵循一定的步骤和顺序，在具体实施头脑风暴法时，应采取以下几个阶段：准备阶段，包括明确议题，挑选专家；“热身”；介绍问题，提出各种设想方案；对方案进行评价择优。
头脑风暴法作为一种思想创新的方法，早在400多年前的印度就萌芽了。印度教的教士在向信徒们传教时，就使用过与头脑风暴法相似的程序，自20世纪30年代晚期以来，奥斯本将头脑风暴法这一分析技术不断推向成熟，它与那些象征性较强的（正式）会议相比，一次经过适当筹划的头脑风暴法讨论会可以在较短时间内产生多得多的新观点。因此，有人（脑风暴法的赞同者）称这种方法是一种生成新观点和新思想的最好方法，而且一直以来该技术都视为思想创新的方法。
二、德尔菲法
德尔菲方法是一种直觉预测技术，它是由兰德公司的研究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙址“德尔菲”（Delphi）命名。1964年，兰德公司研究人员发表《长远预测研究报告》开始将其应用于技术预测之中。作为一种直觉预测技术，最初是为了军事策略问题的预测而设计的，后逐步为政府部门和工商业所采用，并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活质量等领域。它最初强调利用专家对以经验数据为基础的预测进行证实，后来在20世纪60年代开始用于价值预测问题，这种方法已经为美国、加拿大、英国、日本的分析人员广泛使用。
德尔菲法是采用匿名通信和反复征求意见的形式，向与所预测问题有关领域的专家分别提出问题，是专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合反馈，这样经过多次反复循环，技术处理后最后得到一个比较一致且可靠性较大的预测结果。
德尔菲法是为了克服专家会议决策法的缺陷，在专家会议决策法的基础上发展起来的一种行之有效的决策方法，与专家会议法相比，德尔菲法具有以下三个特点：
（1）匿名性。德尔菲法采用函询调查的形式，被征询者（专家）彼此陌生，互不知晓，背靠背，不受学术权威、口才、劝说、资力、压力等因素的干扰提出自己的观点，发表自己的意见，也可以在别人不知道的情况下改变自己的意见而无损于自己的面子和威望，从而维护自己的学术地位。
（2）有利于信息反馈和思想沟通。问题调查表的反馈使参加应答的专家及时了解集体的意见、目前的状况及集体的意见倾向，并据此做出各自判断。同时，信息反馈的匿名性也会使专家避免受到没有根据的判断或意见的影响，反对意见也不会受到压制，专家之间容易沟通思想，也容易形成新的判断做出新的预测。
（3）德尔菲法预测结果易于统计。德尔菲法的一个重要特点是可以进行定量处理，分析只需对预测结果采用统一评定回答的方法，根据小组的回答计算出中位数和上下四分点，中位数代表小组的评价意见，上下四分点之间的间隔代表专家意见的偏差。所谓中位数和四分点是指把各位专家的决策结果按数值大小（一般是按预测时间的先后顺序）的次序进行排列，并将专家人数分成四等份。中分点的决策结果即为中位数，它表示有一半专家的决策小于它，而另一半人的决策结果则大于它，先于中分点的四分点的结果称为下四分数，简称下四分点，而后于中分点的四分点结果则为上四分点。
传统德尔菲法强调这样几个基本原则：一是匿名原则。所有参与的专家，以个人身份发表意见，遵守匿名原则，不把身份公开；二是循环往复原则。由主持人收集参与者的意见并加以公开宣布，如此循环往复数次（一般为四个回合），允许参与者在参考别人判断的资料之后修正自己的看法；三控制反馈原则。让参与者回答事先设计出的问卷，并使其对收集归纳出的判断论证作总体的衡量；四是团体回答统计原则。对所有参与者的意见作综合判断时，通常必须考虑中位数、趋势及次数分配等情况；五是专家共识原则。德尔菲法的主要目的是使专家达成共识，得出最后预测结果。
作为一种费用低、效果好的决策方法，德尔菲法特别适用于缺乏客观信息时的长期预测和方案评估，为使专家意见有序化和便于统计，应用程序的有序化具有十分重要的意义，通常完整的德尔菲法的工作程序包括以下几个步骤：
1．设计意见征询表既然德尔菲法是借助于函询调查方式来进行的，意见调查表就扮演着极为重要的角色，其设计好坏直接关系到决策结果的优劣。在设计意见征询表时，应当注意以下几个问题：
（1）向专家提供背景材料同时对德尔菲法做简要的说明。因为并非每一个专家都了解德尔菲法，即使有些专家对这一方法有所了解，但也难免会存在这样或那样的误解。
（2）问题含义要明确，用词要确切，避免使用含义模糊的语言。
（3）问题要有独立性、针对性，对一个问题的回答不应以对另一个问题的回答为条件，按等级排列，遵循先整体后局部，先简单后复杂的原则以激起应答者回答问题的积极性。
（4）回答问题的方法要统一，应做到有助于应答人员做出评价，否则就难以对预测结果做出比较。此外，还应注意问题的数量，切忌领导者或领导小组的介入，从而影响决策结果的科学性。
2．确定专家名单，组成专家调查小组专家在德尔菲法中具有重要的意义，它在很大程度上直接关系到德尔菲法的成败。“物色专家是德尔菲法的一个关键步骤，因为它本身就是一种对于意见和价值进行判断的作业。”
如果应邀专家不具备与决策对象有关的广博知识，就不可能提出正确的意见和有价值的判断。在选择专家时，应该注意专家的专业结构性、专家的规模等。
3．确定专家小组后，在预测小组的领导下，发出和收回意见征询表在设计好意见征询表和确定专家小组之后，就要向专家小组成员分别寄调查表，要求他们对调查问题做出解答并及时反馈给领导小组。这是一个需要数次往复的过程，具体的往复次数要视情况而定，一般经过以下四轮：
第一轮：把意见征询表寄给专家小组成员，请他们填写意见，预测工作小组收回调查表后计算出中位数和上下四分位数。
第二轮：将第一轮得到的中位数及上下四分位数的数值反馈给每位专家，要求他们以此为参考，重新填写意见，预测工作小组收到调查表后就要根据新的数据重新计算出中位数和上下四分位数。
第三轮：专家组的成员根据所得到的综合统计报告，对所给出的论据进行评论并重新进行预测和陈述理由。专家小组各成员的重新评价和论证再次返回给研究小组，研究小组计算出新的中位数和上下四分点，并综合各方面提出的论证，而后再次返回给应答者。
第四轮：应答者再次进行预测，并根据研究小组的要求做出或不做出新的论据。研究小组根据回答，再次计算出每一事件的中位数和四分点。如此轮番征询数次，直到专家们的意见大致相近为止，并得出最终的带有相应中位数和四分点日期的事件一览表。
4．统计结果分析在调查过程结束之后，组织者需要对统计结果的价值取向和可信度做出结论，决定是否将其作为政策依据或参考。因决策对象的不同、统计结果的显示与方法亦有所不同，往常使用的具体方法有直观图、文字表达、列表格等。
德尔菲法是目前使用的最广泛的分析方法之一，是系统分析方法在认知领域内的一种有益延伸，它突破了传统数量分析的限制，为决策者科学决策提供了思路和多方案选择的可能性，由于这种方法费用低、适应性强，特别适用于客观材料或数据缺少情况下的长期预测或其它方法难以进行的技术预测，它能够对未来发展中的各种“可能出现”和“期待出现”的前景做出概率估计，因而在决策实践中获得广泛应用。
但是，德尔菲法同其他任何决策方法一样虽然有较大的科学性，但也不是没有缺陷的，存在着一些不足，有待于进一步发展与完善，其缺陷主要有：（1）受主观因素和认识上的限制较大。由于参加应答的各个专家的学识渊博程度不同，各有所持的标准及心理状态亦存在差别，因此，有时即使是对同一事件进行决策，也往往会得到差别较大的结果。（2）理论上缺乏深刻的逻辑论证。由于德尔菲法专家的评价是建立在直观经验的基础上，缺乏理论逻辑的严密论证，因而所得出的方案、结论常常是不稳定的。（3）影响重大问题的突破。由于德尔菲法是以人们的传统观念对决策对象的发展趋势进行推断的，再加上专家门不能面对面展开思想交锋，有些专家仍然无法摆脱“潮流效应”的影响，因而对于那些超前的新思想的产生和确立，往往难以做出准确的预测。
随着科学技术的发展与进步，特别是20世纪60年代以来，德尔菲法决策实践的广泛深入，一些政策分析者或组织团体，如兰德公司在传统的德尔菲技术基础上加入价值分析等因素，对经典的德尔菲法作了一些修正，发展出政策德尔菲法，突破了传统德尔菲法的局限，由此派生出各种各样的改良方法，以便分析复杂的政策问题。具有代表性的有两类：一类是保持原德尔菲法的基本概念和技术方法的特性，只是局部地改变某些环节，如增加向专家提供与其专业有关的更为广泛的背景材料，减少应答的轮次等；另一类是政策德尔菲法除了保持传统德尔菲法的循环反复和控制反馈两个原则外，修改或改进了其他几项原则，如有选择的匿名，有选择的反馈，在函询基础上引入公开争论、信息灵通的多方面倡导，回答统计的两极化，冲突的建构和电子计算机的辅助，它试图创造新的程序来解决复杂的政策问题。按它的一个创立者说法：德尔菲法最初是为解决技术问题，寻求同类专家小组之间达成一致而建立的。而在另一方面，政策德尔菲法则试图就重大政策问题的潜在解决方案产生尽相互对立的意见。这个政策问题不需要专家，只需要掌握充分信息的建议者及裁判。因此，德尔菲法在不断的发展，它仍然是政策决策预测过程中最简便、费用最低、结果最可靠的创造性思维方法之一。
三、脚本写作近年来，脚本这个词很流行。脚本，原是电影、戏剧中术语，它是用来描述环境的未来情景。在公共政策分析中，脚本是对所要分析、设计和评估的系统或政策被设想将要实现的各种条件的描述或预言，作为一种创造性思维方法，脚本写作（Scenario writing）就是准备一系列的从现在到未来的某个时候的假设可信事件的逻辑序列。脚本写作是综合运用决策者自己已有的知识、技术和经验，并依靠直觉、灵感、判断和顿悟等非理性或超理性思维，通过对从现在到未来某个时候一系列假设可信事件的逻辑来编写若干脚本的构思和写作过程。它必须回答的问题是：决策者要实现的目标在5年、10年、20年或更长时间中与环境之间有多大的相关性，为了改进和实现这些目标以确保它们适应未来环境，必须采用哪些措施。脚本有各种表现形式，在一些场合下，脚本可能由计算机的语言来加以表达；而在另一些场合，它看起来可能像一篇历史论文，有丰富的细节，传达的不仅是有形的状况，而且有作者的语调和心情。
现在我们正生活在一个不确定性日益增长的时代，我们不可能拟定一套概率很大的假定，因而也不可能编写一部可以高度信赖的未来脚本。因此，脚本有其不同于其他政策分析方法的特征：一方面，脚本写作以一系列的假设为基础，而不是以某一假设作基础，这些假设是对未来特定时间内（3年、5年、10年、20年等）系统或政策及环境的发展趋势或状况的措施或预测；另一方面，由于未来的系统，政策及环境存在着各种不确定的因素，而任何脚本只能描述一种可能的前景。因此，在政策分析中，往往要编写几个可能的脚本，而不只是单一的脚本，因为脚本编写结果不是未来终极目标的情景分析，而是对一个漫长过程的不同阶段的情景预测。
一些脚本规定典型的任务、典型的条件和典型的限制即构思和起草合理性、可能性和有代表性的“无突变”脚本，它基于的假定是：当前的趋势将不受重大干扰而延续到未来，在选择、附加与脚本有关的假定时，要考虑到他们的类似性和内部延续性，它们通常选来为“无突变”脚本两边的一些脚本的主要参数提供结果，这样就确定了一个范围，在这一范围内可以合理地期望可能出现的结果。人们对未来情况设想得越大，不确定性就越大，就越不可能符合“无突变”脚本的设想，所以另一些脚本注意考虑引入突发事件，对未来不确定性情景变化作“灵敏度”分析，规定独特的、不可能甚至是极端的未来情景拟定新的政策方案，一般至少需要两种脚本。
一个常见的做法是同时准备三个脚本，“无突变”的脚本A（既假定目前趋势不会产生重大改变的未来情况的脚本）、备选脚本B 和C（条件可能发生大的变化、时间更长、范围更广的脚本）。在公共政策分析中，许多决策方法都可以用产生脚本，时间序列法显然在确定“无突变“脚本中起着主要作用，德尔菲法可用来为备选脚本选择假定，而动态模拟或交叉影响法可用来做分析，由于脚本写作法是使一系列预测方法服从总体环境研究的方法，所以决策者可以因环境的不同而加以选择。
脚本写作作为政策分析中的一种有用的创造性思维方法，脚本写作具有以下自己独特的优点：（1）脚本写作为研究者提供关于未来的洞见或信息，克服定性分析和定量分析分离对立的弊端，综合运用各种政策分析方法，让研究者弄清某项特殊政策的潜在结果；（2）脚本写作作为一种对各种假定的未来情景的预测分析，既适应于确定性情景下的政策分析，又适合不确定性或风险性情景下的政策分析，可以帮助分析者更好地处理问题的各个方面，以辨别出一种可能状况中的各种因素关系，并消除不相干的因素；（3）脚本写作作为一种极其灵活的富有弹性的创造性思维方法，可以提醒未来可能出现的危险，提供灵敏的未来预测；（4）脚本写作作为一种有用的创造性思维，从经济学角度来讲，成本适中，费用较小，能使决策者做出比较实用、有效益的行动方案；（5）脚本写作最典型的运用场合是用来探索潜在的军事和外交上可能出现的危机情况，除了在军事、外交、政策分析上的应用之外，脚本写作也被用于其他领域（如组织行为研究）。它能为决策者指明哪些变量应当优先加以考虑，对于决策者来说有特殊的价值。
脚本主要是一种交流手段，一个好的分析脚本——通过对实际数据的逻辑的和想象的使用伸展了可能的世界——的戏剧性的诉求已被证明在军事、工业、商业中拓宽偶然性是非常有用的，从某种意义上来说，脚本写作可以应用与几乎所有的政策问题领域。
当然，作为一种创造性思维方法，脚本写作存在着不足，如脚本编写者通常编写三个脚本，而决策者一般把“无突变”脚本作为最可能实现的预测而忽视含有可能发生的新因素的其他脚本；编写者很少采用系统化的方法，而导致其可靠性的怀疑；脚本写作这种创造性思维方法已被滥用甚至经常被当作科学幻想一类的代名词。
四、运筹博弈
1994年的诺贝尔经济学奖授予了约翰·纳什（John Nash）、约翰·豪尔绍尼 (John.Harsanyi) 和泽尔滕 (R.Selten)三人，表彰他们在博弈论的发展及其在经济学领域的应用中所做出的开创性贡献，这意味着博弈论的重要性得到了学术界的公认。
博弈论的出现与发展是一个渐进演变的过程，它作为一门学科而确立的标志是美国数学家冯·诺伊曼(Von Neuman)与奥斯本·摩根斯坦(Oskar Morgenstern)在1944年所出版的《博弈论与经济行为》一书，而其基本思想则滥觞已久。例如，在人们非常熟悉的“石头、剪刀、布”的游戏中，在四人进行的扑克牌游戏中和在各种广为流传的棋谱中，我们的问题是：对方如何行动？而我将如何应对方才是最佳？这实际上就涉及到了博弈论的核心问题，即博弈论以对方的行为作为自己决策的依据，并寻求最佳。
博弈论（game theory），又译作对策论、游戏论。它是一门研究相互影响着的局中人进行策略选择时的行为规律科学。20世纪初期是博弈论的萌芽阶段，其研究对象主要是从竞赛与游戏中引申出来的严格竞赛博弈，即二人零和博弈；50年代是博弈论的成长期，这一时期，博弈论的研究队伍开始扩大，兰德公司在圣其尼卡开业，在随后的多年里，那里成为博弈论的研究中心；60年代是博弈论的成熟期；不完全信息与非转移效用联盟博弈的扩充使理论变得更具广泛应用性；70年代至今是博弈论的丰富壮大时期。博弈论在所有领域尤其是经济领域和政策分析领域得到重大突破，博弈论开始对其它学科的研究产生强有力的影响，计算机技术的飞速发展，使得研究复杂与涉及大规模的博弈模型发展起来。在国外博弈论已成为博大精深的体系，广泛应用与经济学、政治学、军事决策、计算机科学、政策科学等研究，政策科学中运筹博弈创造性思维方法正是博弈论运用到公共分析中的产物，两门学科整合的结果。
博弈论最初起源于军事领域。在20世纪中期，由于二战硝烟散去不久以及美苏对立的背景，博弈论的重要应用领域是军事战术问题及冷战策略，它可用来描述从多头垄断竞争到裁军种种表现不一的现实问题，20世纪50年代随着合作博弈理论、非合作博弈理论的进一步发展，经济学、政策分析逐渐成为博弈论最重要的应用领域，“人们常说‘上有对策，下有对策’生动地反映了政策分析的博弈特征。”政策制定者（政府）和政策执行者（公众或企业）作为博弈双方，他们有各自的目标和利益，并经常出现冲突或不一致，这样，就可以用博弈论的方法来解释和分析公共政策的制定与调整、公众的反应及对策、政策的有效性与一致性等问题。
运筹博弈(operational gaming)是由人参与的模拟活动，博弈的局中人（参加者）通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的行为。它包括四个基本元素：博弈的参加者(player)、策略空间(strategy space)、进行博弈的次序(the order of play)、博弈的信息(information)，任何一个完整的博弈行为都包括上述四个必要要素。
运筹博弈的两种基本类型是人—机博弈（man-machine gaming）和人工博弈（manual gaming）。前者是同时使用计算机和人工的博弈类型，其中包含了计算机和在一个被研究的系统中扮演角色的人。例如，人们已经在实验室中研究了军事后勤的某些部分的运作，通过让分析者扮演决策者的角色而进行。人工博弈本质上是一种实验，在实验中，人们力求了解决策者的行为，并通过观察模拟者在控制条件下的活动来改善他们的行为。后者（人工博弈）是不需要由计算机模拟而由人直接参与的博弈。奎德在《公共决策分析》曾用一个研究对付有组织犯罪的政策选择的博弈例子来说明这种博弈方法的应用。
运筹博弈还可以按照其他标准而划分为其他不同的类型。例如，按博弈方划分为单人博弈和多人博弈；按策略空间划分，可分为有限策略博弈和无限策略博弈；按进行博弈的次序划分可分为静态博弈和动态博弈；按得益信息划分，可分为完全信息博弈与不完全信息博弈；按得益情况分为零和博弈与非零和博弈。
运筹博弈论的政策分析步骤可以概括如下：（1）根据发现的政策问题，明确政策目标和变量；（2）分析政策实施对象作为博弈参与者的特点，给出不同政策对象在特定政策环境（政策环境应当能够用政策变量来规划）条件下的行动空间、策略空间和效用函数；（3）根据政策对象的效用函数求博弈的均衡状态，这一均衡可以作为对政策后果的一种预测；（4）通过均衡解与政策目标的比较优化政策质量，直到达到一个满意的结果或者因找到满意的结果而否定一项政策措施。
运筹博弈作为一种解决公共政策现实问题的理论工具，具有重大的方法论作用。它突出了政策分析活动中多个利益主体的行为所产生的相互作用和影响的分析，应用博弈论的理论、方法，有可能得到社会系统中个人与团体行为的较为真实的描述，并对公共政策实施的后果，做出较为准确的预测；博弈论大大开阔了我们的眼界，为决策理论的发展提供了一个有趣的思路，拓宽了政策科学方法论的研究领域，特别是在冲突情境下进行决策时它所发挥的作用更为明显。就运筹博弈的发展趋势而言，博弈论在决策领域的影响将不断扩大。
作为一种理论工具，博弈论也有自己的缺陷：博弈论通常只被社会科学家视为一种分析思路或研究工具，而非政府官员进行决策的行动指南；博弈论所强调的条件与现实生活还有着很大的距离，决策方案的选择很少像博弈局势里那样的简单；更重要的是，决策者很难清楚地知道或真正了解他们从可选方案中所能得到的确切收益以及他们的对手可能做出的行动选择；最后，局中人在选择策略做出理性决策时存在着许多障碍，博弈论排斥政策参与者的情感、意志、经验等心理因素的影响，是在纯理性的假设前提下分析人的策略行为的，这显然难以真实、全面地描述、解释人们的动机行为，容易由于形式化的偏差而导致决策失误，这都限制了博弈论在公共政策分析中的进一步广泛运用。
在短短数十年发展过程中，博弈论以其新颖的思路，完整严密的体系给公共政策分析带来一股新风，使公共政策呈现出活力去面对非程序性决策。博弈论的思想既简单又复杂，既生动又抽象，现在最关键的问题是怎样才能使这些闪光的思想在决策实践中得到有效应用，这也是博弈论创造性思维方法面临的最大障碍。
上面我们介绍了政策研究中的几种创造性思维方法,这些方法常常被人们称为定性分析方法。应当注意，这些创造性思维方法属于超理性的方法，但它们并不排斥理性或定量分析方法的运用。正如台湾学者伍启元在《公共政策》一书中所说的：“非理性不是指没有理性，而是指没有办法达到理性方法所追求的最佳最适的解决办法，并且没有办法达到有限理性方法所追求的次佳次适的或可满意的解决办法。但决策者还是会利用精细的计算和科学方法，去分析若干部门的政策的。”无论是专家决策技术（前三种），还是脚本写作和运筹博弈，都少不了定量分析技术以及数学模型和计算机技术的恰当运用。简言之，这些创造性思维方法是理性分析与非理性分析、定量方法与定性方法的有机综合。
案例
“一国两制”的伟大构想(
“一国两制”方针的产生，有一个长期酝酿的过程，当初，是为了解决台湾问题而提出的。
1979年1月1日，全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》指出：“我们的国家领导人已经表示决心，一定要考虑现实情况，完成祖国统一大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”邓小平在全国政协举行的座谈会上发表重要讲话，指出台湾和祖国大陆和平统一的问题已提到具体日程上来了。
同年1月底，邓小平访问美国时在华盛顿发表谈话指出：“用什么方式解决台湾归回祖国的问题，那是中国的内政。”“我们不再用‘解放台湾’这个提法了，只要台湾归回祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”
同年3月29日，邓小平在向来访的香港总督麦里法介绍中国政府对台方针时说：“我们始终考虑到台湾的特殊地位，不改变那里的社会制度，不影响那里人民的生活水平，甚至作为一个地方政府可拥有广泛的自治权，拥有自卫武装力量。当然不能有两个中国，也不能有一个半中国。”至于香港问题，他也指出：香港是中国领土的一部分，但“我们把香港作为一个特殊地区、特殊问题来处理，到了1997年，香港问题不管如何解决，香港的特殊地位都可以得到保证，就是在本世纪和下世纪初相当长的时间内，香港可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义，因此请各国投资者放心。”同年4月11日，全国政协主席邓颖超在京举行的记者招待会上也重申了这个政策。她指出；“我们根据毛主席周总理的遗愿，一再申明，在解决我国统一问题的时候，将尊重台湾的现状和现行制度，采取合情合理的政策和方法，不使台湾人民蒙受损失，不改变台湾人民的生活方式，也不影响外国在台湾的经济利益。”当时，虽然“一国两制”的方针还未正式提出来，但是，在台湾和香港回归祖国后，可以继续保持现行的资本主义制度，这一点已是明白无误地昭告天下了。
历史跨入80年代，中国人民面临三大历史任务：第一、在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平；第二、台湾回归祖国，实现祖国统一；第三、加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设。在实现祖国统一这个任务中，除了台湾问题以外，就是收回香港和澳门。由于香港新界地区的租约到1997年6月30日便届满，到时，英国继续管制新界的“法律根据”也将不复存在，英国便没有理由再赖着不走。而新界的面积占整个香港地区的92%，经过几十年的发展，已经同香港岛和九龙半岛南部地区密不可分。因此，“九七”问题并不是一个新界问题，而是整个香港地区的问题。对这一点，无论是中国政府还是英国政府，彼此都是心知肚明的。
随着1997年的日益临近，香港问题的解决已逐渐无可回避，迫在眉睫。如前所述，通过和平谈判，收回香港，是中国政府的一贯方针。正是基于这一方针，中共中央和邓小平同志高瞻远瞩，创造性地提出了“一国两制”的伟大构想。这一构想最初是为解决台湾问题而提出的。但是由于“九七”的临近，便首先在解决香港问题上加以运用。
1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英根据中共中央的决定，向新华社记者发表谈话，全面阐述了中国政府关于台湾回归祖国，实行和平统一的方针政策（又称“九条方针”）。这九条方针是“共产党和国民党两党对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业；互通音讯，开展贸易，增进了解，双方共同为通邮、通商、通航、探视、旅游以及开展学术、文化、体育交流提供方便，达成有关协议；国家实现统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务；台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同国外的经济、文化关系不变；”等等。这九条方针，已明确指出了在台湾回归后，在一个统一的国家里，台湾可以实行同大陆不同的社会制度。至此，“一个国家，两种制度”的方针轮廓已清晰可见。
1982年1月，邓小平同志在会见外国朋友时指出：叶剑英委员长就台湾问题发表的“九条”方针，实际上就是“一个国家，两种制度”，在国家实现统一的大前提下，国家主体实行社会主义制度，台湾实行资本主义制度。“两制是可以允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不要破坏他那个制度。”
同年2月，中共中央总书记胡耀邦在粤闽工作座谈会上谈到香港工作时说：“现在我们除了实行经济上对外开放的政策之外，还要在不远的将来，用另一种方式，即一个国家允许两种制度的方式，去解决统一台湾和收复香港、澳门主权的问题。这是我们在新的历史条件下应当采取的正确方针。”为了贯彻落实这一方针，使之具体化、法律化，符合香港的历史和现实情况，并有利于香港未来的繁荣和稳定，中共中央和国务院决定成立有国务院港澳办公室成员（其中包括现任国务院港澳事务办公室主任鲁平）和新华社香港分社成员参加的调查小组，多次赴港，深人各个阶层进行调查研究，后来拟订了中国政府1997年之后对香港的基本方针政策。（即后来的十二条”政策）。1984年5月，第六届全国人大第二次会议通过的《政府工作报告》正式提出在祖国统一后，可以实行“一个国家，两种制度”的方针。至此，以“一国两制”的方针来解决香港回归问题便已经成为了我们国家的一项基本国策。
事实证明，“一国两制”保证了香港、澳门顺利回归，也保证了香港、澳门继续保持繁荣稳定，同时它为解决国际争端提供了新模式。“一国两制”的方针，是中国共产党和中国政府运用马克思主义原理，同中国统一的实际相结合的伟大创造。
[思考题]
1．简述理性、有限理性和渐进主义的含义与要点。
2．什么是创造性性思维？如何看待它在政策分析中的地位与作用？
3．创造性思维有哪些基本方法及技术？
4．用例子说明头脑风暴法、德尔非法和脚本写作法的应用。
5．分析上述案例，指出创造性性思维在“一国两制”的构想形成过程中的作用。
