第十二章 公共政策的经济学分析
经济学与政策科学是两门关系十分密切的学科，经济学构成了政策分析的一个主要基础，经济学途经是政策科学研究的主导性途经之一，经济学分析方法则是政策分析方法的重要组成部分。本章先介绍了经济学的相关理论，进而讨论经济学途径和分析方法在公共政策研究中的具体应用，特别是以公共选择理论为例进行详细的说明。
第一节 政策分析的经济学基础
经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。
一、什么是经济学按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。英国著名经济学家马歇尔(Alfred Marshall)认为“经济学是对处于普通生活事务中的人类的研究”。美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A,Samuelson）则将经济学定义为“研究人和社会如何进行选择，来使用可 以有其他用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在和将来分配给社会的各个成员或群体以供消费之用。” 有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。
我们倾向于将经济学定义为：“研究社会如何管理自己的稀缺资源”。它所研究的经济问题，包括以下四个方面：（1）生产什么？即总量为既定的生产资源用来生产哪些产品和生产多少？（2）如何生产？即如何组织生产使生产要素能够最有效率的被使用。（3）为谁生产？即生产出来的产品如何在消费者、企业、政府和其他经济组织之间进行分配。（4）既定的社会资源总量是否被充分利用以及如何得以充分利用？
二、经济学的分类经济学有不同的分类方法。经济学作为一门经验社会科学，按起研究对象、研究手段和方法的不同，可以分为微观经济学和宏观经济学；理论经济学和应用经济学；规范经济学和实证经济学。
1．微观经济学和宏观经济学经济学的一种常见的分类方法是将它划分为微观经济学和宏观经济学，前者考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为；后者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题。 在传统上经济学领域被分为两个次领域：“微观经济学研究家庭和企业如何做出决策，以及他们在某个市场上的相互交易；宏观经济学研究整体经济现象”。在经济分析中以单个经济主体（作为消费者的单个家庭、作为生产者的单个厂商、作为消费者和生产者完成交易的单个市场）的经济行为作为研究对象的，称为微观经济学；而把社会当作一个整体经济活动作为研究对象，并研究政府经济政策的制订与执行的，称为宏观经济学。
微观经济学将经济行为的基本主体分为两大类：个人和企业。个人一方面是消费者，另一方面是生产要素（劳动、资本、土地、才能）的所有者；企业即生产单位，一方面是商品的生产者，另一方面是生产要素的需求者。微观经济学研究这些经济行为主体，如何在一系列既定的假设条件下，在市场机制中，通过价格机制，最终实现自己利益的最大化和资源的最佳配置，并使经济达到一般均衡。微观经济学理论主要有：消费者行为理论，均衡价格理论，生产和成本理论，市场结构理论，生产要素收入分配理，一般均衡理论等。
宏观经济学主要考察微观经济分析中被假定为已知和既定的社会资源总量的大小是如何决定的。因此，它研究国民收入大小、通货膨胀高低及其变化、全社会就业和失业人数等等问题。它使用的变量都是将一个社会作为一个整体进行考察时的经济变量的总量，如由各个家庭在一定时期（如一年）的消费和储蓄加总而形成的全社会消费支出和储蓄总额、政府在预算年度的收入和支出、各行各业的就业人数加总而成的全社会就业总量等。宏观经济学理论主要有：国民收入核算理论、国民收入决定和变动理论、总量均衡理论、通货膨胀理论、宏观政策理论等。
微观经济学和宏观经济学的关系可以用以下例子来说明。例如它们都研究就业或失业问题，微观经济学研究单个劳动力市场上货币工资升降对劳动力需求的影响，研究单个工人可能受哪些因素影响而增减自己的劳动力供给量等等，而这是以既定的宏观经济环境为前提，例如以一定的社会货币供给量、一定的通货膨胀率为前提。宏观经济学研究其它经济总量如国民收入变动和通货膨胀等对就业量的影响，研究如何达到充分就业。但这是在单个工人货币工资率决定的微观经济学理论基础上进行分析的。
2．理论经济学和应用经济学另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学中量化和形式化程度最高的学科。
与此相近的分类是将经济学分为数理经济学和描述经济学。描述或构造经济理论、模型或方法的不同造成了数理经济学和描述经济学之分：“我们将专门用数学语言来表述经济理论的，称为数理经济学。而采用文字来表述经济理论的，称为描述经济学”。
3．实证经济学和规范经济学经济学研究的目的，在于揭示有关经济变量之间稳定的关系。由此得出的经济理论或提出的假说，不仅要求能够反映或解释已观察到的事实，还要能够对有关情况将来可能出现的现象做出正确的预测，并接受检验。我们将这种局限于表达原因和结果，表述函数关系，阐述客观事物是怎样的（过去是什么，现在是什么或将来是什么），不涉及价值判断的经济理论称为实证经济学。而规范经济学以一定价值判断作为出发点，寻求改善经济活动的准则，在应用方面着重规定准则去影响经济活动以达到特定的目标，它涉及到“应该是什么”行动的问题。这两种经济学的划分事实上并不规范，其实质上只是经济学的两种表述方式，即实证表述（企图描述世界是什么的观点）和规范表述（企图描述世界应该如何运行的观点）。
另外，在经济学的发展中，还出现了许多的学派。例如，20世纪70年代中期以后出现供给学派。它强调的是政策的运作，重视市场机制的作用而反对政府过多细的干预，否定凯恩斯“需求管理”政策而提倡“供给管理”政策，认为克服经济滞胀和失业的根本途径在于增加供给；在政策主张上极力强调减税政策，并配合以加速折旧放松管制等政策，由此调动生产和投资积极性。供给学派理论在美国里根政府时期付诸实践，1981年和1986年美国实施了以减税为主要内容的经济复兴法案和税改。据说，尽管政策执行效果在当期并不很显著，但却为90年代尤其是克林顿时期美国经济的迅猛发展打下了基础。又如，在凯恩斯主义陷入了“滞胀”困境的历史条件下，产生了以弗里德曼为代表的货币主义该理论侧重从微观进行分析，认为在经济活动的众多变量中，唯有货币数量的变化至关重要，它不仅影响到价格及产品的产量，而且还直接影响经济的稳定。弗里德曼指出，凯恩斯宣扬的财政政策是“外生的”因素，不是经济活动本身固有的。因此，一个决策的失误往往会导致整个经济的混乱，调整经济应该从“内生的”因素入手解决问题。
三、经济学与政策分析的相关性俗话说，“莫道君行早”，与社会学者相比，经济学者对政策问题的研究历史更为久远，成就更加卓著。英国资产阶级古典政治经济学的创始人威廉·配第(1623—1687)和英国资产阶级古典经济学的杰出代表及其理论体系的建立者亚当·斯密(1723—1790)、英国资产阶级古典经济学的最后的伟大的代表者和完成者大卫·李嘉图(1772—1823)等人的著作，都带有明显的经济政策研究的性质。亚当·斯密在其名著《国富论》的前三篇侧重讨论经济学的基本原理和经济史问题，在后两篇则集中研究经济政策问题，大卫·李嘉图的《赋税原理》一书，从一开始就提出了研究经济政策问题。因此，一些学者认为，古典学派的经济理论与其说是对经济制度机能的一般说明，不如说是关于经济领域中的公共政策原则的理论。当然，古典经济学派的著作，较多涉及的是政策建议或政策选择，还较少论及经济的政策方法论问题。到了19世纪下半叶，随着边际主义经济学和福利经济学的发展，西方经济政策理论也有了进一步发展。20世纪30年代，凯恩斯主义形成。凯恩斯理论的提出，就是为制定经济政策服务的。许多经济学家认为，凯恩斯的理论建议正是他的宏观经济政策理论。
按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途的选择作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为（不管是私人决策还是公共决策或公共选择行为）的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。
然而，在相当长的时期，公共政策的经济学分析既被经济学家所忽略，也被政治学家忽略。从亚当·斯密开始，经济学家们把焦点集中在私人部门上，而将公共部门尤其是政府的研究留给政治学家和社会学家。一旦涉及政府或国家，经济学家就会将政府看作一个独立的个体，即追求效用最大化的独立个体，并在规范的意义上来讨论政府。政治学家将政治学的领域界定为政府、权力或社会价值的权威性分配，然而却忽视公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了价值分配的经济学方面。后面我们将会看到，正是一批所谓的“政治的经济学家”特别是公共选择学者在二战后将经济学的分析方法应用到政治和公共决策领域，使得经济学分析在公共政策的研究中的地位与作用突显出来。
在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最深。根据荷兰学者汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟芬在《民主与福利经济学》一书中的说法，福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济 所决定的团体的幸福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学们为公共政策的研究提供了相关的概念、理论和方法。
例如，收入的再分配和资源的有效配置一直是福利经济学研究的中心问题，收入的再分配将促进收入的均等化，即意味着平等；资源的有效配置意味着“效率”。因此“平等”和“效率”既是福利经济学的基本社会目标，也是它的基本政策目标。但“平等”是否是实现福利最大化的必要条件，经济学家们存在争论，而把实现经济资源的有效配置即“效率”作为促进福利的基本途径，则是经济学家一致同意的。公共政策是政府用来调控社会利益关系的基本工具，就其基本目标而言，从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。根据广义社会福利理论对社会福利的解释，政府在制定公共政策时，应从广义上来理解公共政策的目标，并采用相应的利益调控手段，以有利于实现广义上的社会福利的最优化。社会福利理论对公共政策的重要意义在于：
第一，公共政策的制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益即社会福利的优化作为根本目标。广义社会福利理论在个人福利与社会福利的关系问题上坚持社会福利决定个人福利的原则，把社会福利置于个人福利之上，认为只有当全社会的福利得到改善，个人福利才能最终得到改善。这种观点与公共政策的基本价值观是一致的。从这种观点出发，政府在制定公共政策时，应从社会整体利益出发，坚持公共利益的价值取向，以社会福利的优化作为公共政策所要达到的最终目标。“公共政策的价值取向是什么？是公共利益还是团体利益？这是公共政策理论中长期争论不休的问题”。
第二，公共政策必须关注社会中个人的福利，但要求个人福利以社会福利为前提。按照广义福利理论的观点，公共政策的目标是为了谋求最大的公共福利即社会福利，但这并不意味着公共政策不关心个人福利。
第三，公共政策在关心人的全面福利的同时，必须把经济福利放在优先考虑的位置，正确处理好经济福利、政治福利和文化福利之间的关系。
微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分析可以增加决策的科学性和合理性。
经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有将研究成果应用到政策问题的传统。以政府是否要参与社会保障计划为例。经济学家萨缪尔森曾提出了著名的叠代模型理论，他将每个人的生命分为两个时期，第一时期具有劳动能力，可以创造财富；第二时期失去劳动能力，不能创造财富，只能依靠第一时期的积蓄生存。并且任一特定时期的人口中一半人具备劳动能力，另一半人失去了劳动能力。这就是所谓的叠代模型，看起来并不复杂，但用来分析社会保障计划却可以得出皆大欢喜的结论。
根据叠代模型所描绘的社会结构，有两种方式设计社会保障计划：一种是投资型，一种是转移型。投资型事实上是一种政府不参与的方式，就是说没有社会保障计划，在这样的社会中，一个人在第一时期赚了钱，消费一部分，在银行积蓄一部分（银行存款即为投资）；第二时期到来时，此人消费银行里的积蓄。转移型是政府参与的社会保障方式，政府强迫某一时期的具有劳动能力的人把他们创造的部分财富无偿的转移给同一时期失去劳动能力的人，下一时期到来时，前一时期失去劳动能力的人失去了劳动能力，新的一代人出生了，政府强迫新的一代人将其创造的财富的一部分无偿的转移给这一时期不具备劳动能力的人。
从表面上看，以上两种方式没有什么区别。如果社会是静止的，两种方式确实没有什么区别，然而在一个经济高速发展的社会里，转移型社会保障计划则会使整个社会的福利提高。用一个简单的例子来说明：假定每个时期只有两个人，一个能够创造财富，一个则无力创造，我们还假定社会的经济增长率为20%。注意，去除通货膨胀率后，银行存款的实际利率几乎为零，甚至是负数。为简便起见，假定存款的实际利率为零。如果政府不参与，在某一时期，有劳动能力的人创造了1单位的财富，他消费0.5单位，在银行存款0.5单位，下一时期到来时，这个人消费银行中的0.5单位存款，就是说此人每个时期的消费是0.5单位。如果政府强制实行转移式社会保障计划，最简单的一种方式就是让社会成员平均分配某一时期创造的社会财富。那么在某一时期，有劳动能力的人创造了1单位的财富，他消费0.5单位，这一时期没有劳动能力的人消费另外的0.5单位；下一时期到来时，由于生产率的提高，社会的总产值为1.2单位，上一时期具备劳动能力的人在这一时期失去了劳动能力，但是按照政府的平均分配原则，他在这一时期可以消费0.6单位的财富，就是说，他第一时期的消费是0.5单位，第二时期的消费是0.6单位。相对于政府不参与的情况来讲，他第一时期的消费没有降低，第二时期的消费从0.5单位增加到0.6单位。
我们知道，转移型社会保障计划会使整个社会的福利提高。所以政府是否参与社会保障计划关系重大。把这一经济学的研究成果运用到政策问题中就要求政府承担起制定和强制实行社会保障计划的职责。
从上述的分析可以看到经济学与政策分析的相关性及用经济学的理论知识来分析公共政策问题的有用性。经济学既可以为政策的制定提供理论的建议，又可以增加政策中包含的科学的成分。同时，不管是社会保障政策的出台还是政府其他政策的制定和实施，都不是单纯从经济学出发，或单纯从政策学出发，而要把二者合理的结合起来。这就足以说明经济学与政策分析的密切相关性。
第二节 政策研究的经济学途径
政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它是建立在各门其他学科的基础之上的。这门学科本身的性质，决定了政策分析的研究途径是多样的。其中，经济学途径日益受到各国学者的广泛关注，成为政策分析的一个主导途径。经济学理论的具体应用体现在分析政策的过程之中，运用经济学中的理论假定、概念框架和分析方法，为解决现实问题提供了实证的分析工具，这将为政府制定出合理的公共政策提供科学的依据。
一、政策研究的经济学途径的内容经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚于政策研究的政治学途径。
所谓的政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共决策问题。按照阿马切尔（Ryan C,Amacher）在“经济学和公共政策”一文中的概括，政策研究的经济学途径的基本内容是：
（1）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导；
（2）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果Ａ，则Ｂ”一类的问题，一般并不预言Ａ的出现；
（3）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；
（4）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；
（5）经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会；
（6）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；
（7）经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析；
（8）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。
下面我们用失业问题的经济学分析的例子来加深对政策分析的经济学途径八点内容的理解（我们采用政策分析的基本程序的几个步骤，进行失业问题的经济学分析，并提出解决方案）。
第一步：确定政策目标在各国的微观、宏观经济中存在许多基本问题，如失业、通货膨胀、经济萧条等。经济学家凯恩斯认为其中最关键的是失业问题，在我国经济发展过程中，这一点体现的尤为明显。因此，公共政策解决的问题是失业问题。国务院将这项公共政策的目标设定为用5年左右的时间初步建立起适应社会主义市场经济需要的社会保障体系和就业机制。
第二步：找出解决目标的可能方法分析失业问题的原因可以从微观和宏观两个方面入手，并提出公共政策的解决方案。创造就业机会是实现充分就业的关键问题。决定创造就业机会有以下两个因素：第一，人力资源是市场经济发展的一个基本要素，作为生产力各要素中唯一的活要素，他在经济发展中起着决定的作用。人力资源在劳动力市场中充分自由地流动，可以使从业人员获得更多的就业机会。第二，经济增长率。当经济高涨时，旺盛的消费需求、投资需求，引起社会消费品、生产资料的生产规模不断扩大，从而创造出更多的就业机会；相反，当社会不景气时，消费低靡，投资缩减，对整个社会生产的拉动力乏力，造成企业出现局部停工减产的情形。因此，经济增长率的高低也是分析失业问题的一个关键因素。从两个主要的因素来看，就业者、劳动力市场及微观主体规章的设立都属于微观问题；提高经济增长率，促进经济水平的提高，属于宏观问题。对这两方面原因的分析有利于我国政府运用相关的公共政策解决我国的所面临的失业问题。
第三步：分析两种方案及其结果按照前面的思路，我们可以构建失业率决定模型，该模型主要由以下两个变量决定：第一，经济增长率；第二，劳动力市场的弹性系数，以及随机扰动项的制度因素。设失业率为Y，劳动力市场的弹性系数为X1，经济增长率为X2，随机扰动项的制度因素为ε，则劳动力总供求失衡时的失业率模型是,Y=A+αX1+βX2+ε
这里X1为劳动力市场的弹性系数，是部分工时人员数与社会受雇人员总数之比，它表示人力资源在劳动力市场上的流动性，劳动力市场弹性系数越大，表明劳动力市场人力资源的共享性越大，劳动力的流动性越高；X2表示经济增长率水平的高低，经济增长率水平越高，创造就业机会越大，缓解就业压力的能力越强。由此结果，我们不难看出，失业率水平与劳动力市场弹性系数、经济增长率有着较强的依赖关系，因而解决失业问题的有效途径是，推动劳动力市场建设，促进劳动力市场弹性工时制实施；提高经济增长水平，增加就业机会。
（1）失业问题的微观分析-劳动力市场弹性工时制的实施劳动力市场的决定因素是劳动力市场的弹性工时制。“弹性工时制（灵活工时或部分工时）是指在非常规工时制度的基础上，根据企业对劳动力的实际需求状况来灵活的安排职工的工作时间的一种制度。”我们看到：就政府而言，弹性工时制作为一项新实施的微观政策，在我国目前的实施的过程中仍存在许多不确定的因素，这需要政府在制定微观政策时，全面确定执行政策所花费的成本，包括政策经费的货币成本、新旧体制转变的转制成本以及政策影响范围的无形成本，同时也要确定制定政策所获得的利益等方面的问题。就政策本身而言，这项政策属于社会保障政策的范畴。从个人——这一微观主体来说，实行部分就业的模式，即劳动者自主、灵活地选择工作时间，能充分挖掘劳动者个人的人力资本潜能，合理、有效的配置人力资本；另一方面，从劳动力市场这一微观主体来说，有选择、分时段地安排间隔就业，数量一定的就业岗位可以安排若干倍的人员就业，将对缓和就业压力起到积极的作用。社会保障政策的作用在于：使劳动力在市场价格信号的引导下，双向选择，竞争就业，合理流动，逐步统一劳动力市场，打破城乡之间、地区之间、部门之间的劳动力市场壁垒。通过劳动力和用人单位的双向选择，公平竞争实现就业。因此，推行劳动力市场的弹性工时制以及其它配套改革，是今后较长一段时间内扩大就业、缓解就业的一种灵活的政策选择。
（2）失业问题的宏观分析决定失业问题的另一个关键因素是经济增长的状况。经济增长率水平的高低决定了所创造的就业机会的多少。我们除了采用上面的数学模型分析，还可以采用凯恩斯的有效需求不足理论分析失业问题。
有效需求。是指商品的总供给价格与总需求价格达到均衡时的社会总需求。总供给价格（S）：企业家按最低的预期收入来确定其在一定就业量下所生产的商品总量的最低卖价。总需求价格（D）：企业家预期社会购买这些商品所愿意支付的价格。当总供给价格大于总需求价格，部分商品卖不出去，厂商缩小生产，解雇部分工人。当总供给价格小于总需求价格，需要生产更多的产品，厂商扩大生产规模，增加雇佣工人。因此，社会就业量由劳动力这种商品的总供给价格与总需求价格决定。两者的关系可由下图来表示。
在凯恩斯的有效需求不足理论中，他采用短期分析方法，假定在这期间，社会结构、劳动力与固定资本的设备、生产技术等微观变量保持不变。
当总就业量只取某一特定值时，才能实现充分就业。实际的就业量由供给曲线S与需求曲线D相交于E1，实际就业量N1，充分就业量为N0，因为N1< N0，有失业N1N0，这是由于有效需求D1<充分就业D0，即失业是由有效需求不足造成的。所以，要实现充分就业的目标，必须提高社会总需求的水平。
有效需求不足的存在机理有以下三个方面的原因：边际消费倾向递减，资本边际效率递减及流动偏好三个经济学因素造成的。
政府在分析解决失业这一宏观问题时面临多种政策组合，如财政政策和货币政策的配合使用，但不同的政策在作用机制、传导方式、政策时滞等方面差别很大，在实施的过程中又存在着一定的替代性，因此应详细分析各种政策在解决社会问题在运行时所产生的效用，诸如可以采用成本——效能分析、评估一项政策在实现即定的目标过程所产生的功效。这种经济学方法可以使决策者比较各种政策的成效，别分别予以列等，作为进一步决策的根据，与相似的政策目标相比较，制定合理的政策解决方案。如积极的财政政策与稳健的货币政策相配合，尽管两种政策在实行的过程中，作用实施存在一定的局限性，而且两种政策在一定范围内的存在一定的替代作用，但考虑到货币政策是通过发行货币，使利率降低，信贷放松，刺激投资和消费需求，提高就业水平的，可能引起通货膨胀的危险，因此扩张性货币政策的作用是有限的，尤其在经济的发展阶段，采用货币政策不一定是解决失业问题的一个较好办法。因此积极财政政策则成为解决失业问题的一种主要手段在经济发展的现阶段，积极财政政策的一个重要功能是完善结构调整和降低改革成本。成本包括：为不断增加的下岗职工提供必须的基本生活开支和职业培育费用，还要为企业豁免一定的债务等。在结构调整方面，为了企业关闭停产或转产提供必须的财政支持，为了促进产业结构升级，仍需要采取一定的税收优惠及补贴政策。措施是：税收方面：第一，当税率较低时会导致劳动强度的下降，有利于经济增长和就业的增加，因此减税可以促进就业水平的提高。第二、工资所得税：降低工资所得税比降低个人所得税更能增加就业，因为这样可以使单位成本不变而公司收入增加，从而增加劳动力需求，同时可以把资源从公营部门转移到私营部门，提高全社会的劳动生产率。第三，个人所得税：由于非雇员性质的个体，特别是小企业主，他们的供给弹性大，因此个人所得税率的降低能够提高他们的积极性，从而增加产量和就业。此外，政府还可以发行一定规模的社会保障专项国债。形成消费需求的增加机制等配套政策的实施。
第四步：依一定的标准排列各种备选方案的顺序失业问题是影响我国经济发展的一个重要的制约因素。因此，解决失业问题应该从微观和宏观两个角度同时入手，在两个角度内则应按照一定的顺序来实施。这里不在赘述。
从上面的分析，我们可以看出，经济学的分析作为政策分析的一个主导途径，为公共政策的制定、分析、执行提供了新的分析思路，我国政府将运用微观和宏观的经济学的分析工具，在政策分析中起到越来越重要的作用，同时我们也应看到，在研究政策分析时既要充分吸收、借鉴西方政策分析的理论和方法成果，应立足于国情及现状进行有中国特色的政策分析研究。
二、经济学的基本假定和概念犹如导论所述，政策分析的经济学途径是指采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在这里，我们介绍经济学的基本假定和概念框架，以加深对政策分析的经济学途径的理解。
1．经济学的基本理论假定
（1）“经济人”的假设条件。“经济人”的假设条件指各个微观主体都是以追求利益最大化为目的的“经济人”或“理性人”，他们自觉地按照利益最大化的原则做事，即制定利益最大化的目标并获得最大化的利益。“经济人”假设是就政策制定的主体而言的，其决定了在政治决策过程中，每个人都是“经济人”，即追求自己的最大效用。人们在现实生活中总是怀疑这一理论假定存在的合理性，需要指出的是这里的“经济人”假设并不总意味着利己主义或一味追求个人经济利益，它还表示人们所追求的最大效用可以在追求慈爱、友谊、和平、社会进步等精神因素中实现，一方的存在不否认另一方的存在，两方共同满足了人们多方面的需求，缺少其中的任何一个因素都难以实现个人效用的最大化，对相关理论的分析将无从谈起。
（2）资源的稀缺性。资源的稀缺性是现代经济学的重要假设前提，指“相对于人类社会无限的欲望而言，生产这些物品的资源（人力、土地、商品、技术、劳务）总是不足的，即资源的相对有限性”。资源的稀缺性假设是就政策制定的客体而言的，相对于人类社会欲望的无限性，人力与非人力资源是有限的，生产与提供此两类稀缺资源也有限的，需要人们以零价格以上的价格，通过互相交换，才能使消费者享有资源，这便形成了稀缺性的矛盾以及因此总结出的稀缺性规律。西方经济学家认为稀缺性是一切经济问题产生的根源，是经济学的出发点。
（3）信息的不完全、不对称。经济中专业分工造成了信息的不对称。这种信息的不对称一方面使人们不需要探求他们不关心的信息，另一方面这也为机会主义行为提供了更多的机会。此外，由于市场竞争的不完全性，导致了交易双方不能处于平等的地位，主要表现为信息的不完全、不对称，这导致了在信息不对称的环境中，隐瞒行为以及集体中“搭便车”行为的产生，因此需要政府制定相应的政策解决。
（4）交易费用大于零。由于信息的不对称性，在交易中要了解相关信息，要寻找交易的对象，要管理和监督交易的行为，众多的交易行为都需要一定的费用，这些都是交易费用。同时，复杂性和不确定性等因素也决定了交易费用的上涨，这必然使社会中的各个主体在进行相关的交易时的成本是大于零的，这其中也包括政府在改革过程中的机会成本和转制成本。
（5）外部效应普遍存在。外部效应又叫外部性，是指“私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。它可具体分为外部经济和外部不经济。”现在越来越多的经济学家与政策的制定者从外部效应入手分析在政策制定的过程中存在的问题，如奥尔森从“集体行为”入手，诺斯对“搭便车”行为进行分析等。外部效应对“经济人”行为的影响，如在寻租活动中会产生巨大的负外部效应，必须加以解决。
综上所述，与前两种经济学假设相比，后三种假设属于新制度经济学的范畴，其更符合现实的需要，建立在此基础上的公共政策能够更好地解决现实问题。因此，新制度经济学逐渐成为了一个主要的政策分析的经济学途径。
2．政策分析中常用的经济学概念政策分析的过程中经常采用一些重要的经济学概念，包括“自由市场模式、成本、收益、主体资格、外部性、弹性、边际分析和公正”等。
自由市场模式（freedom market pattern）指当市场运行的公共政策目标失败时，政府便担当起提供基本公共产品和公共服务的角色，通过税收等两种干预手段，调整各个微观主体的利益关系，实现各主体的最大化利益。
成本（cost）是政策分析的中心问题之一，经济学家认为成本是资源的投入，这种资源包括所有行为所能涉及到的资源，包括无形成本和有形成本。政策制定者在政策分析的过程中，应正确处理成本与边际成本、沉淀成本和机会成本等概念的关系，超越现实分析中成本的分析局限，提高政策的科学性与合理性。
收益（benefits）是指通过买卖且价格相对容易确定的物品或服务获得的收入。收益可以是有形的、无形的、货币衡量的、货币无法衡量的、短期的、长期的等等。成本—收益分析法构成了政策分析的主要方法。
主体资格（standing）是指在完成成本与收益的过程中，“考虑到哪些主体有权利承担福利一效用的变化都要给予以估算的个人或集团”。
外部性（externalities）是指市场不能确定价格的积极的或消极的现象或影响，公共政策的目标是将外部性的价格加入到市场的定价中去，政府通过行政手段对受到外部性损失的予以补偿，对从外部性中获益的予以征税，实现外部不经济向外部经济的转变。
弹性（elasticity）是经济学中一个十分重要的概念，它反映的是经济变量之间的函数关系。弹性表示的是作为因变量的经济变量的相对变化对于作为自变量的经济变量的相对变化的反映程度，可以分为需求弹性、供给弹性、收入弹性等，政府通过分析不同商品的价格弹性，采取不同的价格政策。
边际（marginal）也是一个重要的概念，边际量表示一单位的自变量所引起的因变量的变化量，边际分析方法是政策分析中最基本的分析方法之一。
公正（equity）是指商品和服务在社会个人和次级组织中的有效、合理的分配，分配的公正性包括现行的分配和计划中的分配，而目前大家最关心的就是社会成员之间收入分配的公平性及收入差距过大的问题。
三、几种主要的经济学分析框架
1．微观经济学框架微观经济学框架即通过对微观个体经济单位的经济行为的研究，来说明现代西方经济市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的政策途径。这一框架由以下理论构成：价格理论、消费者行为理论、厂商生产理论、成本理论、分配理论及微观经济政策分析与制定等理论组成。
微观经济框架在公共政策分析中具有重要作用。微观经济学是一门选择性科学，为政策制定者提供了政策建议的目标取向。微观经济学家在参与公共政策事务的过程中，致力于政策分析与经济学的交叉研究，把政府或国家作为一个独立的微观个体。根据最基本的前提条件，运用演绎法和数学模型，运用各种行政手段，解决在市场经济运行中存在的“市场失灵”，使各种资源得到最优化的配置，以社会效用最大化为目的来讨论政府的微观行为。其中包括估算政府制定政策的机会成本与沉淀成本，及取得社会效益的最大化以及指导其他的微观主体的社会行为等等。微观经济学是使公共问题的争论转化为实证分析的有效途径，目的在于提高公共政策决策的科学性和合理性程度。
2．宏观经济学框架宏观经济学框架是政策制定者运用总量分析方法及宏观经济模型，分析社会总体的经济行为及其后果，制定各项宏观经济政策，实现促进就业、稳定物价、促进经济增长等社会目标。这一框架包括整个社会的产量、收入与价格水平理论、失业与通货膨胀理论、经济周期理论、经济增长理论及宏观经济政策等理论。
宏观经济学框架在公共政策分析中具有重要作用。我国政府在社会经济生活中扮演重要角色，运用经济模型，通过公共政策的制定与执行，在保持宏观经济总量平衡及经济增长，提供公共物品、消除外在效应、收入及财富的再分配和维持市场秩序等方面发挥积极作用。例如，现阶段我国政府运用宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段以及指导性的经济计划来调控宏观经济的运行，力求达成经济增长、经济效率和社会稳定等基本经济目标，使国民经济健康、高速的发展。
3．福利经济学框架福利经济学框架是“福利经济学从抽象的角度来说，主要讨论的是社会选择标准的界定、收入的再分配及资源的优化配置。从现实的角度来说，福利经济学利用这种标准来评价以不同制度（主要是政府和市场）为基础的经济，以便确认最理想经济的学科。”福利经济学的框架是建立在社会选择标准的基础之上的，这包括配置效率或帕累托效率，满足这项原则的必要条件；公平理论及实施的原则；社会福利函数及各个学派的公式；社会最优选择等等。
公共政策运用福利经济学的有关理论分析了政府现实的政治、经济制度中，从微观经济层次角度，对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等社会现象进行剖析，提高政策运行效率，由政府针对市场中存在的“市场失灵”等问题，制定微观经济政策，实现收入的公平分配；从宏观经济层次的角度，在封闭的经济中，制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济的平稳运行。在开放的经济中，政府通过对货币及汇率制度进行国际标准化的管理，实现国际收支平衡。
4．制度经济学框架制度经济学框架“从广义的角度看，制度经济学包括新制度经济学，在它之前的所谓旧制度经济学和后制度经济学。从横向的角度看，包括公共选择理论，法与经济学，集体行动的逻辑等相近理论”。
制度经济学框架在公共政策分析的运用在中国的制度变迁中体现的尤为明显。新制度经济学研究“制度运转的费用”，通过对交易费用的高低判断制度的运行效率，还可以用“制度变迁的成本”或“改革成本”来判别不同改革道路的优劣。在中国更多的学者注重用制度经济学现实地分析人与人之间的利益冲突，以及“改革成本”及改革导致的利益分配不均带给某些人的利益损失。在我国经济的转轨时期，在我国产业结构调整的过程中出现了许多问题，如我国产业的非均衡性发展，这集中反映在产业结构和就业结构的严重背离上，导致了以工业发展为基本特征的东部与以农业发展为基本特征的西部之间的差距在不断拉大。制度经济学框架为中国渐进式的改革提供了理论基础及改革思路。
第三节 公共选择
20世纪70年代兴起的公共选择理论（Public choice theory）是政策研究的经济学途径的典型，它是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。因此,可以把公共选择理论看作一个政策科学学派,看作政治学和经济学的交叉研究领域(实际上,它被称为“政治的经济学”和“新政治经济学”)。
一、什么是公共选择理论公共选择理论有不同的名称，如“公共选择”(public choice)，“集体选择”(Collective Choice)，“公共选择经济学”(Economics of Public Choice)，“新政治经济学”( New Political Economy)，“政治的经济学”(Economics of Politics)或“政治的经济理论”（Economic Theory of Politics）等。
作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。用其奠基人布坎南（James M,Buchanan）的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。“按照另一个公共选择学者缪勒(Dennis C.Muller)的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究,或简单地定义为将经济学运用到政治科学；它所使用的是经济学的方法,其基本假定是经济学的,经济人”假定，即人是自利的、理性的效用的最大化者。
公共选择是研究集体决策的科学。这有两层含义：一是集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的；二是规则性。决策就是指定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体决策范围包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配等等政治问题。
公共选择又被定义为以经济学方法研究政治问题的科学，它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治决策过程，所以公共选择理论被认为是最名副其实的“政治经济学”。而日本学者小林良彰在其《公共选择》一书中说到，如果经济学是采用经济学的方法的学科，政治学是处理政治领域问题的学科，哲学是研究理想的学科，那么公共选择理论既是政治学、也是经济学、又是哲学，即借公共选择理论为契机，以实现社会科学内部的结构调整。
二、公共选择理论的兴起公共选择理论产生于20世纪40年代末，“大体上从1948年以来，公共选择作为一个独立的研究领域而发展起来了”（布坎南语），而它作为一个学派或思潮的兴起则是20世纪60年代末70年代初的事。公共选择理论的创建至今仅仅50余年时间，但是它不仅成为当代西方社会学特别是经济学、政治学中的一个重要理论学派，而且成为当代西方公共管理实践特别是政府改革实践的一个重要理论基础。
1.公共选择理论兴起的背景及原因西方传统的经济学在分析经济问题时，都以亚当·斯密的“经济人”假设作为出发点，即个人参与经济活动的动机都是利己心，其经济行为的目的都是为了个人利益的最大化——作为消费者要实现效用最大化；作为生产者要实现利润最大化。但在分析社会的政治行为时，经济学家们并没有运用这种“经济人”假设，而是把各种政治团体特别是政府作为摆脱了利己心的公共机构，作为一个专门为社会谋福利而没有自身利益的组织，其参与主体更是无私奉献的圣人。在自由放任时代，由于国家干预经济很少，这种分析方法并没有遇到挑战。但是，当凯恩斯主义的国家干预对经济的影响不断加深，人们对政府行为日益关注之时，经济学家们就要着手探讨政府所制定的各种经济政策为什么会失败或出现偏差？财政赤字、通货膨胀、效率低下和资源浪费等经济困境的根源在哪里？公共选择理论就是在这个时候应运而生的。
二战后的西方经济日益依赖于政府干预的现实，给经济学家和政治学家提出了重大的研究课题。20世纪40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家——詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择（公共选择或公共政策）的过程。他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。而在这三种理论中，当今影响最广泛而且争论最大的要算公共选择理论了。
公共选择理论提出了不同于作为新主流经济学的凯恩斯理论的解释。凯恩斯理论完全肯定政府经济的干预，认为市场经济的内在缺陷必然导致经济衰退和严重失业，而国家的干预是弥补市场缺陷的唯一良策。公共选择理论则认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出，也是由个人组成的群体。因此，选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境地。当时，公共选择理论对这些社会“瘤疾”给予了独树一帜的分析，其主要创建人美国经济学家詹姆斯·布坎南（James M．Buchanan）为此还获得了1986年诺贝尔经济学奖。
2.公共选择理论形成的思想渊源
（1）维克塞尔财政理论。维克塞尔被布坎南认为是现代公共选择理论的主要先驱。他对公共选择理论的主要影响，是他用公共选择方法和立宪观点解释了公共财政问题，这集中体现在他的《财政理论研究》（1896年）一书中。该书在方法论上奠定了公共选择理论的三个要素：方法论上的个人主义、个人的理性行为和政治是一个复杂的交易过程。
（2）意大利的公共财政学派。其主要影响在于他们提出了两种国家模型，一种是垄断的专制的国家模型，其中各集团都是自私的，统治集团的决策，被统治集团只能被动接受或抵制，故统治集团会选择一个被统治集团抵制最小的财政结构；另一种民主的或合作的国家模型，其中公共决策的基本单位是个人，每一成员都既是决策的参与者又是决策后果的承受者。这两种模型以民主模型为主都被现代公共选择理论接受。
（3）18、19世纪的投票数学研究。这个时期一批数学家孔多塞、博尔达等人对投票过程的数学分析进行了研究，迈开了公共选择理论发展的第一步。
（4）以亚当·斯密为代表的古典政治经济学。他们注重分析政治对经济的影响，分析不同制度环境下的经济行为，这成为公共选择理论的分析特色。
（5）美国开国元勋们的联邦主义观点与宪法观点。这些观点主要影响到公共选择学派中的宪制经济理论。
3.公共选择理论的学派及主要代表人物根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学派，他们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。
（1）罗彻斯特学派。这一学派的代表人物威廉·赖克（William Riker）在1962年应用博弈论来批评道恩斯的《民主的经济理论》，始为人所知。除赖克外，沃尔德舒克（Ordeshook）、布莱姆斯（Brams）、黑利希（Hinich）、阿兰森（Aranson）等人也可划归这一学派。他们都喜欢称自己的治学领域为“实证的政治理论”（positive political theory），并善于用博弈论等抽象的形式语言来描述选举、政党策略、投票机制、共谋行为、立法活动和官僚体制等现实的政治、法律过程。但批评者常常指责他们的理论离现实太远。
（2）芝加哥学派。公共选择理论的芝加哥学派同新古典微观经济学上的芝加哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一贯的传统。芝加哥学者们，包括斯蒂格勒（George Stigler）、贝克尔（Becker）、佩尔茨曼（Peltzman）、巴罗（Barro）、兰德斯（Landes）和波斯纳（Posner），将价格理论的基本原则和方法直接用于对政治和法律过程的分析之中，对美国的司法活动产生着最直接的影响。
（3）弗吉尼亚学派。以布坎南和塔洛克为首的弗吉尼亚学派对公共选择这一学科的形成和发展做出了决定性的贡献。如果说前述众多学者是因为用了经济学的方法和原则来分析政治、法律问题而被认为对公共选择理论的发展做出了贡献的话，布坎南和塔洛克则是以他们有意识地建立和完善“公共选择”这一独立研究领域的持续不断的努力而著称的。布坎南认为，他们是在“法律和制度”的社会结构之中来研究经济的，并且他把价格理论而不是数学形式看作经济学的真正基础，并强调这种价格理论是应用于真正的现实问题的价格理论。由于公共选择理论与弗吉尼亚结下了不解之缘，以致于丹尼斯·缪勒写到：“今天，我们所有从事公共选择研究的人都是弗吉尼亚学派的成员，就像所有经济学家都是由亚当·斯密创立的‘苏格兰学派’的成员一样” 。
有西方学者在罗切斯特学派、芝加哥学派、弗吉尼亚学派之外，加上印地安纳学派。印地安纳学派的领袖人物是一对夫妇政治学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom ）和伊莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）。这个学派研究的主题是个人自我利益与公有社会文化之间、政府强制与自愿合作之间的紧张而有趣的协调；他们接受公共选择的理性人假设，但是承认个人除了经济利益外还有其他利益；他们也是方法论上的个人主义者，但是又强调文化和制度在形成个人需要、社会权力和社会习俗方面的作用。
三、公共选择理论的主题和方法
1．公共选择理论的主题作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。用布坎南的话来说：公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量用于集体或非市场决策而产生。而穆勒将公共选择对非市场决策的分析思路归纳为：（1）做出与一般经济学相同的行为假设（理性的、功利主义的个人）；（2）通常把偏好显示过程描述为类似于市场（选民从事交换活动、个人通过投票行为来显示他们的需求表，公民自由进入或退出俱乐部）；（3）提出与传统价格理论相同的问题（均衡存在吗？它们是否稳定？是否具有帕累托效率？它们是如何达成的？）。
公共选择所涉及的是政治或公共决策的主题领域。按照穆勒的说法，公共选择的主题与政治学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治和官僚机构等。按照荷兰学者德尔和韦尔瑟芬的说法，公共选择或政治决策的经济学理论中最重要的几个主题是：一个团体中公共物品的供给和需求，不同权力集团的交易过程中的价值分配，政党争取选票的竞争和官僚机构行为对政府政策的影响。法国学者勒日帕认为，公共选择理论涉及如下四个基本主题：（1）研究政治制度和最佳经济状态之间的关系；（2）发展出有关官僚体制的经济理论；（3）深入研究代议制政治制度运转的逻辑及其缺陷；（4）力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素，尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨。
由于上述主题的探讨，公共选择学者提出了种种的理论，如非市场决策论（公共决策论）、代议民主制经济理论、国家理论、政党理论、利益集团理论、寻租理论、官僚制理论、政府扩张论、政府失灵论、俱乐部理论、以脚投票论、财政联邦制论、立宪经济理论等。核心是公共决策或公共物品的生产与提供理论。
2．公共选择理论的研究范围皮科克（Alan Peacock）把公共选择理论的研究范围划分为三大政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场（但是，他又认为，公共选择理论还可以应用于许多其他领域，如国际政治学、组织内部政治学）。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的供求分析构成公共选择理论的基本原理，这些原理包括分析各种不同的投票制度的结果，如一致同意的选举制度，少数服从多数的选举制度，中间投票人定理等。在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段。对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在政策执行市场上，主要分析政策执行给一些人带来影响，如纳税人、领取福利的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人，这些人或多或少被动调整自己的行为来适应法律的要求。
皮科克认为，公共选择理论虽然也分析政策问题（见1），但是它不同于主流经济学中的政策范式(见图2)，后者主要解释宏观经济政策是如何运作的。二者的区别可以用下面两个图形来说明。
因变量 约束条件 政策手段控制机构
政治市场
要 素 政策执行 政策
与商品 市场 供给
市 场 市场
政策执行图1 公共选择分析中的政策范式在图中，
W——政策结果（反映在政策目标上，如通货膨胀率，就业等）
G——政府（选票最大化者）
B——官员（机构）（产出最大化者或预算最大化者）
H——居民户（选民）（效用最大化者）
F——厂商 （效用最大化者）
因变量 约束条件 政策手段控制机构
n
图2 主流经济学中的政策范式在图中，
W——“政府”的福利函数
G——“政府”（集体福利最大化者）
F——“厂商”（利润最大化者）
H--------“居民户”（效用最大化者）
3．公共选择理论的研究方法公共选择理论主要是运用了经济学的分析方法来研究政治问题。它的研究方法归纳起来主要有以下三点：
（1）“经济人”假设。众所周知，经济学分析是建立在“经济人”假设之上的。这一假设认为，人们总是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化。公共选择理论坚持经济学对人性的这一概括，把“经济人”假设扩大到人们在面临政治选择时的行为分析。认为人就是人，人并不因为占有一个经理位置，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。进行市场决策的人和进行政治决策的人是同样的，都受自身效用最大化的引导。公共选择理论将人类在市场领域和政治领域中的行为统一起来，“把人类行为的两个重要方面重新纳入单一的模式”。公共选择对“经济人”运用范围的拓展，使得经济学最基本的分析方法，即成本收益法，能够在政治领域得到应用,为制度分析提供了前提。并由此产生了一系列富有启发性的结论。
（2）个人主义的方法论。这种方法论认为人类的一切行为，不论是政治行为，还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。在公共选择理论将个人主义的分析方法带入政治学之前，传统的政治理论一直主要采用集体主义的分析方法。在考察集团行为时，传统的政治学总是把集团当作一个不可分割的有机体，从整体的角度分析其政治行为与社会行为。分析国家时，又通常把国家看成代表整个社会的唯一决策单位，而且认为国家利益和公共利益独立于个人利益。个人主义方法论与传统政治学的这种集体主义方法论不同。它把个人作为最基本和最后的决策者，强调一切公共行为都源自于个人决策。
（3） 交易政治学。公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过程看作是市场过程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。进入政治领域的人们也有各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应受到承认和尊重。总之，政治制度就是一个市场，在那里人们建立起契约关系，一切活动都以起码的个人成本——收益计算为基础。“我们没有理由认为个体公民在选举人秘密写票室中的行为与个体消费者在超级市场中的行为有本质上的不同。”
四、对公共选择理论的评价
1986年，在瑞典皇家科学院举办的诺奖颁奖典礼上，斯塔尔（Ingemar Stahl）教授代表评奖委员会评价了布坎南和公共选择理论的贡献。他称布坎南的获奖理由是“发展了经济和政治决策的契约论与宪法基础”，而他为之做出主要贡献的公共选择理论则有如下三方面的理论意义：（1）将传统经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而创造出了一种关于政治系统中的不同成员实际上如何运作的内部逻辑一致的实证性（或描述性）理论，而不是一种关于他们应当如何运作的规范性理论。（2）它改变了经济学家们对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很容易得到解释，比如：巨大财政赤字的产生使所有经济利益都被这一代人（包括今天的选民和政治家）所享用，而其成本将由在目前的决策中没有投票权的后代承受。（3）它为揭示经济和政治决策的基础做出了重要贡献。Stahl教授评价道：“这种研究的进一步结果是一种不仅整合政治和经济决策、而且将法律制度纳入其中的社会理论”。
而法国学者亨利·勒帕日把货币主义、人力资本理论、产权理论和公共选择理论合称为美国新自由主义经济学。他认为，公共选择理论的重要贡献在于：（1）公共选择经济学家们成功地把经济人范式用于大量非商业性的（如政治领域）人类及社会状况，公共选择理论著作有助于提高经济人范式的科学用途。（2）公共选择理论填补了古典自由主义理论中最重要的空白之一，即自由主义者过去没有充足的理由来驳斥对手们对公共行动功效的盲目信赖。而且它避开了著名的阿罗定理对整个现代政治思想造成的障碍（阿罗定理的结论是：从逻辑上说，人们不可能建立完全协调一致的集体选择制度；没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人和集体，因而十全十美的民主政治是不存在的）。公共选择理论在个人行为和集体选择之间重新架起了一座桥梁。（3）公共选择理论最富有创造贡献之一，是对国家现象的发展提出了一系列合理的解释。人们可以把这些解释概括成非常简单的一句话：西方民主政体是一种过时的政治技术的俘虏；这种政治技术的逻辑使得现代国家的增长和发展只有利于特权公民阶层，即官员阶层。公共选择理论的这些解释有助于更好地了解现代国家规模增长的原因。
公共选择理论虽然是一种颇有争议的学说，在“经济人”假设和个人主义等方法论上有些走极端，它的一些理论还有待检验和证实，但是它用经济学的分析方法来研究公共选择活动和政治行为，把经济学和政治学纳入一个统一的逻辑体系，是有积极意义的。公共选择已取得了丰富的理论及方法论成果，它的理论和方法已得到广泛的应用，尤其是自20世纪80年代后期以来，公共选择理论的应用范围已经远远超出了主流经济学和正统政治学的研究范围，它几乎涉猎当代所有的社会热点问题。
公共选择理论对于公共政策研究具有合理和可供借鉴之处：（1）公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；它用方法论个人主义来取代作为传统政治学主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究政治学途径的有益补充或扩展。（2）公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析，官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。（3）有助于对当代西方国家公共政策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。
第四节 政策分析中的经济学方法
公共政策大都具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济分析方法应用于公共政策分析的现实基础；而演绎法、“经济人假说”和方法论个人主义则构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法和数学模型的采用是经济学分析的一个基本特征。演绎法由假设推导出定理，是由一般到特殊的推理过程；一个数学模型则表现为一系列在逻辑上一致的数学方程式。演绎法和数学模式的采用使得经济学分析具有形式化、定量化和精确化的特点，特别是保持逻辑上的一致性或消除逻辑矛盾，简单地描述复杂的现象结构，做出预言和进行经验检验。考察经济效果有三种常见方法，即成本—效益分析（或损益分析）、成本—效能分析（或称成本－有效性分析）和公共定价法。下面就介绍这三种方法。
一、成本—效益分析方法政府提供公共物品是因为私人市场本身不能生产有效率的数量。但确定政府应该起作用只是第一步。政府还应该确定，提供那些公共物品，以及提供多少。
假定政府正在考虑一个公共项目，例如修一条新的高速公路。为了判断要不要修这条公路，政府必须比较所有使用这条公路的人的总利益和修该公路所有的成本。为了做出这个决策，政府就会请有关的专家，进行成本—效益分析，它的目标是核算该项目相对作为一个整体而言的社会总成本和总利益。
1．政策分析中成本、效益的含义要了解成本—效益分析方法，必须先了解成本和效益（利益、收益）的含义。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动或达到一定目的，就必须耗费一定的资源，其所费资源的货币表现及其对象化称之为成本。(随着商品经济的不断发展，成本的概念的内涵和外延都处于不断的变化之中。美国会计学会与标准准则委员会对成本作了如下的定义：成本是为了一定目的而付出的（或可能付出的）用货币测定的价值牺牲。从这个定义的外延看相当广泛，它可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。
从经济学的一般意义上讲，效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；所得，即由上述实践活动带来的有用的结果。人们研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。公共决策中的效益是一个多层面的综合性概念，有以下几个特征：
（1）经济效益与社会效益的统一。经济效益是可以用货币来衡量的有形成果。社会效益是财政资金的耗费与社会效果的对比关系，这里的社会效果包括经济的稳定协调发展、社会公平、国家安全、社会秩序安定、生态平衡及环境保护、教育科普、科学进步等一系列社会目标的实现，是难以用货币来衡量的。两者是互相依存、互相制约的对立统一关系。
（2）宏观效益和微观效益的统一。宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；微观效益是指每一笔决策项目所带来的具体经济效果。
（3）直接效益与间接效益的统一。例如在安排投资于学校的教育经费项目来说，其直接效益主要表现在该项支出与学校培养出的合格学生的数量及教员的科研项目数量之间的对比关系；其间接效益主要表现在学生走向社会后对生产力的推动作用及上述科研成果对社会发展的影响等。
成本—效益分析被广泛地应用于私人企业和公共部门的决策分析中。利益与成本两个概念的含义随决策主体的不同而不同。如果主体是私人企业，它是以盈利性为追求利润为基本目标。因而，其成本与收益的识别是以利润减少或增加为原则，识别的基本方法是追踪项目的货币流动：凡是流入项目之内的货币视作收益即现金流入（如销售收入）；凡是流出项目的货币视作支出即现金流出（如投资、经营成本、税金等）。由于这些财务收支仅是流入或流出项目的货币，且都可以借助价格系统进行货币计算，所以其识别与计量就相对简单和容易。而公共政策的项目或方案，它是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。其目的是追求最大的社会福利，政府不能只象一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系。还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。有而这些收益与成本又往往缺乏市场价格而难以用货币计量，这都使其成本与收益的识别和计量相对复杂和困难。因而正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。一般来说可以包括以下几个方面：
（1）直接收益与成本、间接收益与成本直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本。如公路建设项目可以直接提高运输能力；某一灌溉项目旨在提高某片土地的肥力，直接收益为一定时期内获得灌溉的那片土地农产品产量的净增长。间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本。它与特定成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象的成本。间接收益与成本是由直接收益与成本引发生成的。如公路建设项目除提高运输能力外，还能带动沿公路带的经济发展；对于灌溉项目而言，间接收益可能包括毗邻土地肥力的增长。毗邻土地实际并未获得灌溉，但由于地下水位升高，该片土地也从中受益。
（2）内部收益与成本、外部收益与成本内部收益是由项目投资经营主体获得的收益。内部成本是由项目投资经营主体承担的成本。一个污水处理项目，项目投资与经营成本由企业自身承当，减少污染的收益由附近地区的居民获得。外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。例如，一个免费通行的公路项目，通行者从通行中获得的收益是项目的外部收益；政府投资建设的学校，学生从免费就读中获得的收益是外部收益。而机动车辆在公路上行驶产生的噪音对附近地区的居民带来的损失是一种外部成本；一个正在施工的市区道路项目给行人的不便而带来的损失也是一种外部损失。
需要指出的是，公共项目的直接收益（或成本）并不一定等同于内部收益（或成本），间接收益（或成本）也不一定等同于外部收益（或成本），尽管它们之间在有些情况下可能重合，但并非所有项目都能重合，二者之间在概念上的差异不能混淆。例如，一个公共消防项目，它所提供的减少或消除火灾损害的服务，具有公共品的免费服务特性，由它所获得的减少财产损失和人员伤亡的收益是一种直接收益，但这种收益却不是项目的内部收益而是消防部门以外的外部收益。一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。当然，必须谨防对某一项目的收益进行重复计算。例如，某一灌溉项目可能使农用土地的价值增加。然而，这种增值仅仅反映了土地产出的增长能力。同时计算土地价值的增加和农产品增加的价值将导致对项目收益的重复计算。不幸的是那些从事成本—收益的人并不总是能够理解这一点，重复计算的确会偶尔出现。
（3）有形收益与成本、无形收益与成本有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。由于公共项目的成本—效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应尽可能把项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。一般而言，公共项目投入物的货币价值容易计算，如投资和经营支出等，而其产出收益则常常缺乏市场价格而不易计量其货币价值。在对无市场价格的产出收益的货币化计量方面，通常有两种可供选择的方法：第一种方法是把可以获得同样的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益；第二种方法是把消费者愿意支付意愿作为收益的估价，而对项目产出所带来的外部损失，则可以用被损害者愿意接受的最低补偿收入作为外部成本或负收益价值的估价。在上述方法难以实行的情况下，有必要采用实物计量的方法来计量项目的有形收益和成本。无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的收益与成本。例如，因交通项目产生的时间节约所导致的收益，由保健支出带来的生命延续和疾病的减少，以及由飞机场的噪音污染而产生的成本等，这些都是难以用货币或其他计量单位加以度量的，有的公共项目，其无形收益与成本可能并不重要，可以对其忽略不计，但是有的项目无形收益很可能是其根本性收益，就不能对其忽略不计。但是，通常其货币价值无法从市场上取得，而必须从其他渠道获取，通常是间接地参考来自别处的市场行为。如果无法货币化，也无法采用其他方法计量，则应采用图片、音响、文字等各种形式予以描述和解释。
2．成本—效益分析的步骤与方法一般地说，成本—效益分析的过程由如下5个步所构成：
第一步：识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标；
第二步：调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案；
第三步：收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案效果的资料；
第四步：选择阶段，定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法，由于定性指标未包括在正式分析之中，管理人员必须用自己的判断决定在最终决策时定性因素占多大比重；以确定各个项目或方案的优劣次序；
第五步：决策阶段。要以上述次序为依据，并要看限制条件情况而定。
成本—效益分析有许多种具体方法，可以分为如下两种情况来加以讨论：
（1）贴现的分析评价方法贴现的分析评价方法，是指考虑货币时间价值的分析评价方法，亦被称为贴现现金流量分析技术。在现实生活中，许多项目的建设周期都不会限于一个年份，这样一来，任何一个项目的收益和成本不可以直接相加，必须将“货币时间价值考虑”在内，将不同时点的成本、收益按一定的贴现率换算成同一时点的成本、收益，进行计算。
1）净现值法(以NPV代表)。是指特定方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。在该方法下，未来现金流入和流出都要按照预定的贴现率折算为他们的现值，然后在计算它们的差额。其算式是：
假设方案A，第一年年初投入100000元，设I=10%，以后的五年内的回收情况如下：
第一年末
第二年末
第三年末
第四年末
第五年末
25000
20000
25000
40000
45000
方案A的净现值NPV（A）
=（25000*0.909+20000*0.826+25000*0.751+40000*0.683+45000*0.621）–100000=29055元计算的结果如得到的净现值为正数，说明该方案可实现的收益率大于所用的贴现率；反之，如得到的净现值为负值，说明该方案可实现的收益率小于所用的贴现率。从上述计算可知，方案A的收益率大于所用的贴现率，该方案可取。其贴现率是个关键，如果选择不当，就可能导致错误的分析，例如较高的贴现率，对使用年限较短的支出项目有利。
2）净现值率法。净现值率和净现值的不同，在于它不是简单的计算投资方案未来的现金流入的现值同它的原投资额之间的差额，而是计算前者对后者之比。仍采用上例：
NPVR（A）=129055/100000=1.29
若指数大于1，说明其收益超过成本，即报酬率大于预定贴现率。它可以看成是1元原始投资可望获得的现值净收益，它是一个相对数指标，反映投资的效率；而净现值是绝对数指标，反映投资的效益。净现值和净现值率这两个指标之间有着如下关系：
净现值＞0 净现值率＞1
净现值=0 净现值率=1
净现值＜0 净现值率＜1
3）内部收益率法。上述净现值、净现值率的计算虽然考虑了“货币时间价值”，但有一个共同的特点，就是不能据以了解各个投资方案本身可以达到的具体的投资收益率是多少。内部收益率的计算可以做到这一点，是考察项目盈利能力的主要动态评价指标。它是投资方案在建设和生产经营年限内，各年净现金流量的现值累计等于0时的折现率，也就是下式中的r：
从上述数量关系，可以看到，内部收益率有以下一些特性：
r=0
r<0
r>0
第一种情况是意味着决策方案未来的现金流入量的总和刚好同原投资额相等，没有带来任何盈利，说明所作的投资没有取得相应的收益，即其内部收益率为0；第二种情况说明资金投入以后，不仅没有盈利，而且还使原投资额亏蚀了一部分而收不回来，因而其内部收益率就表现为负数；第三种情况是意味除收回原投资额外，还取得一定的利润，说明所作的投资取得了相应的收益，据以确定的内部收益率为正值，取得的盈利越多，r越大；同样的利润额，取得的时间越早，r越大。
这里有两点需要讨论的是两个概念：第一是贴现率的采用，在公共决策中常采用“预算资金的社会机会成本”作为确定贴现率的依据。“预算资金的社会机会成本”是指在同样一笔资金若不用于公共支出项目，而投入私人部门所能创造的社会效益。如果一笔资金投入到私人部门创造出更高社会效益，就不应该将这笔资金从私人部门转到公共部门，由政府支配使用。预算资金成本通常可以用资金市场上的利率来表示。但在使用时必须注意两点：一是市场利率应是完全竞争资本市场上的利率，在不存在完全竞争市场的情况下，就必须利用“影子利率”来衡量了；二是市场利率往往含有税收的因素，在使用时必须对其加以排除。如在所得税税率为10%的条件下，市场利率为20%，排除税收的因素，其实际的市场利率，也就是纳税人实际可以获得的资金收益率只有10%，很显然，资金的机会成本以后者为准，而不可以建立在前者的基础上。决定贴现率的理想方法应确定被政府活动挤代的私人支出类型并使用被挤代支出的平均回报率。从实用角度看，考虑各种因素估算贴现率更为方便。这些因素可能包括被挤代的投资和税收的风险。
第二个需要探讨的是影子价格（也称为最优计划价格）概念。其名称是从线性规划来的，也就是说影子价格是求资源最优分配的线性规划的对偶解的价格。投入产品和产出产品存在市场价格，这些价格无法确切反映边际社会收益和成本，如果市场存在税收扭曲、配额或者法规条例，市场价格可能无法表现社会价值。而公共部门进行成本—效益分析应以真实的社会成本及收益为基础，为此，经济学家引入“影子价格”这一分析工具。即针对无价可循或有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。理想的“影子价格”应为不存在社会失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。
（2）非贴现的分析评价方法非贴现方法不考虑时间价值，把不同时间的货币收支看成是等效的。这些方法在选择方案时起辅助作用。例如：回收期法。它代表收回投资所需要的年限，主要用来测定方案的流动性而非营利性。
3．成本－效益分析的作用和局限性虽然成本－效益分析可以作为预算决策经济分析的一个重要手段，但经济学家对成本—效益分析的评价，不是很高。在他们看来，这种方法的适用范围是很有限的。它是一项艰难的工作。因为以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当地分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币这个尺度来表示是很困难的；而教育、住宅建设和公路建设，虽然被认为可以提供巨大的货币效益，但迄今为止也没有可靠的测量方法。它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分是属于非经济性质。就高速公路来说，所有的人都可以免费使用高速公路，没有判断高速公路价值的价格。简单的问人们，他们对于高速公路的评价多少是不可靠的。那些要用高速公路的人为了修这条路有夸大他们所得到的利益的激励。那些受高速公路伤害的人为了阻止修这条路有夸大其成本的激励。因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率提供私人物品更困难。私人物品由市场提供。私人物品的买者通过他们愿意支付的价格反映他们对该物品的评价。卖者通过他们愿意接受的价格反映出他们的成本。与此相比，当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本—效益分析并没有提供任何价格信号。关于公共决策的成本和效益的结论充其量是近似而已。①因此，成本—效益分析对于那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经济性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。
然而，对于公共政策的经济分析来说，成本—效益的作用是十分重要的，在经济学家们来看，它至少可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。在某些情况下，有些决策的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。因为预算资金有限，同样的资金可能在别的项目上获得更大的收益，要在一些项目和方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于是决策的效益达到最优。二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。在某些情况下，即使有些公共决策的项目相当庞大，但是其效益更大，从经济角度分析，这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。②
成本—效益分析是一种有用的工具，可以分析政府投资项目的净收益和社会回报。在实践中，与其说成本—效益分析是一门科学倒不如说是一种艺术。为了计算项目产品的收益，必须做出许多简化后的假设。此外，当项目涉及外部负效应时，专家们对如何评价外部负效率通常存在巨大分歧。在列举和评估成本与收益时，经济学家们可以设计一些指导原则。在实践中，实际的列举和评估工作要求科学家、工程师和其他专家通力合作。
二、成本—效能分析方法对于不合适用成本—效益分析法的项目，可以运用成本—效能进行分析。这个方法的要点是根据方案或项目预期的结果的成本与效能，来评估每个方案或项目的效果。许多公共政策大都需要成本（而成本往往可以计算），但无法计算利益，比如非经济的因素，以及文化、教育等不能用货币来衡量的方面很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。这样则无法进行上述的成本—效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本—效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。
成本—效能法与成本—效益分析法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能，来评估每个方案或项目的效果是不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
运用该法来确定方案，其步骤同成本—效益分析法大致相同，由于免去了计算支出效益与无形成本的麻烦，分析的内容要简单的多。首先，确定决策目标，例如，假设我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数。我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、饮用酒精危害的资料；我们可以要求使用建筑物必须安装烟雾探测器，向低收入地区免费提供，由于其住房质量差以致于由于住宅失火而死亡的人数非常多；我们可以提供补贴，改进国内医院的治疗设施等等。其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要多年的项目，也要用贴现法计算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择。
成本—效能分析法使得政策制定者可以通过为具有类似任务的结构共同编制预算而发现各项计划之间的协调性。政府通过这种方法可以降低实现某些目标的成本，例如促进健康或减少因交通堵塞而导致的延误。该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上。运用成本—效能法来确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现用一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
三、公共定价法在市场经济中，所有经济行为为主体都采取自我利益最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现资源最优配置的主要机制。由于政府也提供大量满足社会公共需要的“市场性物品”，那么，这些物品也涉及到同其他商品和服务一样的问题。即价格的确定，这就是所谓的公共定价。
我们从一个观察到的真实情况开始。从来没有一个城市通过修建更多的道路就能解决道路拥挤和污染的问题。对于汽车拥挤和污染政策问题，经济学家总有一个理论上的回答—道路定价。根据人们用那一条道路，在一天中午和一年中什么时候用这条道路，以及他们使用这些道路时污染问题的程度，来对使用道路的人收费。要把价格确定在最适当的使用量的水平上。在新加坡决定试着这样做之前，还没有那一个城市敢用道路定价法。许多想法在理论上看来是很好，但总有一些隐藏的、未预期到的缺点。新加坡现在有了十多年的经验。这个制度还在运行！没有什么未预见的问题。新加坡是地球上唯一一个没有道路拥挤，没有汽车引起的污染问题的城市。在新加坡城市中心区周围有一系列收费站。要开车进入城区，每辆车必须根据行驶的道路，开车的时段以及当天的污染问题交费。价格的上升和下降使使用量达到最适水平。此外，新加坡计算了中心城市以外没有污染时可容纳的最大汽车量，并在每月拍卖新车执照权。不同类型的牌照允许不同程度的使用。允许在任何时候使用车的牌照比只允许在周末——拥挤不太严重的时间——使用车的牌照贵的多。价格取决于供求。有了这种制度，新加坡不用把资源浪费在无助于抑制道路拥挤和污染问题的基础设施上。从这种制度中得到的钱用于降低其他税收。
可以看到公共定价法就是把市场等价交换原则引申运用到公共劳务的提供和使用中去，通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，适当地约束和限制社会对该公共劳务的消费量，从而使公共劳务得到最有效、最节约的使用，以达到提高公共支出收益、提高财政资金使用效益的目的。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：纯公共定价和管制定价，两者都涉及到两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需要结构（家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求）考虑进来的各种定价组合。公共定价方法可以包括：平均成本定价法和负荷定价法等。当然，需要注意的是，公共定价法也只是适用于可以买卖的、采用定价收费方法管理的公共服务部门，并且在运用时还必须制定正确的价格政策，才能达到社会资源最佳分配的目的。
案 例一、对我国货币政策有效性问题的经济学分析
当前我国主要可分为政策问题的特性，政策本身的因素以及政策以外的三个因素，其中政策本身的因素中政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，而目标的制定出台必定要经过仔细的研究审定，这就常常会用到经济学的理论及框架，通过经济学途径来衡量目标的可行性。政策出台后有效性的衡量则更会用到经济学的相关知识。因为这样不仅直观，有说服力，而且可以使问题的解决由规范变为实证，列举大量的数字，定理，计算公式和事实为决策的合理性提供了强而有力的论据。下面我就我国经济政策中的一个方面——即货币政策执行的有效性问题，运用经济学的理论知识作一分析，以便进一步论证经济学对政策分析的有用性。
我们知道，货币政策是一国宏观调控的重要政策。在我国，当前由于经济运行状态和机制中存在的某些问题，使得人民银行低利率的货币政策效果不显著。下面我将分三个方面结合经济学相关知识论述我国的货币政策的有效性问题，这三个方面分别为：货币政策有效性的经济学相关理论，我国货币政策执行不明显的原因以及增加货币政策有效性的政策建议。
1．货币政策有效性的经济学相关的理论开放经济条件下的货币政策目标一般被概括为内部均衡和外部均衡，内部均衡包括通货稳定、充分就业和经济增长；外部均衡指国际收支基本平衡、汇率稳定。主流经济学对于开放经济和宏观政策分析工具之一是蒙代尔——弗莱明模型，“即当较低的物价水平降低了利率时，投资者把他们的部分资金转移到国外，并引起国内通货相对于国外通货贬值。这种贬值使国内物品与国外物品相比变得便宜，从而刺激了净出口”。它分析了资本充分流动、利率平价处处成立条件下，不同汇率制度中政策工具的有效性。按照蒙代尔——弗莱明模型，固定汇率制下货币政策是无效的，因为资本高度流动，任何国内货币政策变动所导致的国内外利率水平偏差将引起国际套利，从而抵消货币政策的效应；在浮动汇率制度下，货币政策的影响使汇率水平发生变动，能使货币政策的灵活性和有效性都得到增强，通过货币政策的调控，可以同时达到内部均衡与外部均衡。
关于实际利率与储蓄。在利率与储蓄之间的负相关关系中，利率指的是名义利率，但考虑到价格水平的变化，需要考察一下实际利率与储蓄之间的关系，如果名义利率下降的幅度赶不上物价下降的幅度，实际利率会上升，储蓄存款则会增加；反之，如果名义利率下降的幅度超过物价下降的幅度，则实际利率会降低，储蓄存款会减少。
名义利率与储蓄。在理论上，名义利率与储蓄之间是负相关关系，当存款利率降低后，居民会减少储蓄而选择其他金融资产。但在我国这一传导机制的实现却有现实的障碍，居民的储蓄利率弹性非常小。
弗里得曼认为，货币供应量的增长导致名义收入的增长有平均6-9个月的滞后，从名义收入的增长到物价的上涨也有平均6-9个月的滞后。也就是说，降低利率的货币政策的收入增长效应几乎一年的时滞，物价上升效应则有几乎两年的时滞。
公共选择理论认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公众利益服务的观念。政府是由个人选出的，也是由个人组成的，因此，选举规则和个人的多元化目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济运行引入恶化的境地。
流动偏好理论，它是凯恩斯的理论，认为利率的调整使货币供给与货币需求平衡。这种理论可作为短期利率理论。
从中国目前的情况看，我国有管理的浮动汇率制事实上已经近乎固定汇率，资本流动有限且不对称，资本流入相对容易而流出较为困难，此时汇率平价在中国的作用也是不对称的。当国内实际汇率高于国外实际汇率时，小规模的利率上调就会导致大量的资金流入，从而汇率需要做较大幅度变动才能维持国际收支平衡；相反，扩张性的货币政策却不易引起同样程度的资金外流。一般而言，开放资本项目初期必有资本的大量流入或流出，此时若中央银行一味的强调稳定汇率，则有可能破坏内部经济的稳定。
我国在今年2月21日，人民银行再一次下调全国金融机构的存、贷款利率，这是自1996年以来，人民银行第8次下调金融机构的存、贷款利率。根据弗里德曼的观点，我国1996年第一次降低利率的收入增长效应应在1997年，物价上升效应应在1998年，以后各次降息的效应依次类推。而人民银行连续降低利率后，1997年GDP增长率为8.8%，以后各年基本维持在7%左右，都没有超过往年的水平。更不可思议的是，降息后居民的消费价格指数却是持续走低，1998年和1999两年还出现了负增长。经由这些经济分析可以得出，1996年以来，我国货币政策效果不显著。
2．我国货币政策效果不显著的原因
一项政策没有达到预期目标或对它着重解决的问题没有发生作用，原因是多方面的。在我国，利率政策的中介目标是储蓄、消费、贷款和投资。但是由于当前经济运行状况和机制中存在的一些问题，降息后，居民储蓄没有下降，消费、贷款和投资也没有显著增长，进而货币政策效果不显著。
1997年以来，我国物价水平的下降幅度明显超过名义利率的下降幅度，导致我国的实际利率从1998年以后明显高于名义利率。实际利率的持续攀升可以看成是对我国利率不断下调，但居民储蓄存款反而不断增加的一个重要原因。
一般的，影响储蓄的因素有收入、价格、利率、个人偏好、社会风尚等。但由于当前经济结构调整、企业体制转型、社会保障制度改革（如医疗、就业、保险等），导致社会下岗、分流人员较多，一些企业经济效益低下和居民的预期支出增加。使得人们普遍感到，生活中存在诸多不确定因素，他们需要牺牲当前消费来保证未来消费，从而储蓄对利率下调的反应程度低，储蓄的利率弹性远小于储蓄的收入弹性，“惜储”也就再所难免。
当前我国居民消费结余部分除现金和银行存款外，其他可供选择的金融资产较少，在别无选择的情况下，居民一反贱买贵卖的规律，在利率下调的条件下反而增加储蓄。特别是今年来，在物价持续下降，居民实际购买力不断提高、名义利率多次下调，储蓄存款越来越不合算的情况下，人们不仅不增加消费，反而继续储蓄，利率越是下降，人们越是储蓄。
我国居民跨期消费选择行为的政策启示：
在当前我国居民跨期消费选择行为中，由于利率下调所带来的收入效应在很大程度上抵消了其所带来的替代效应，因而单一利率政策对居民当期消费的拉动作用将受到较大的限制，必须辅之以相应的配套政策才能使利率政策效应得到凸现。如加快完善我国社会保障体系建设，消除居民不确定风险等。而上述配套政策，首先必须以居民对未来的不确定风险预期为前提。当前我国的公费医疗、义务教育、退休福利等制度都面临着重大的改革，同时实行的住房体制改革、医疗体制改革、高校教育扩招等措施，又都使得当前我国居民对于未来的支出预期大大增加，所以尽管储蓄利率一降再降，人们的储蓄预防动机依然十分强烈，银行储蓄总额不断攀升。因此只有继续加强和完善我国的社会保障体系建设，解决下岗职工基本生活保障，促进医疗、养老保险、失业、助学基金的建立，使得人们尽可能的消除后顾之忧，从而整个社会经济进入需求供给的良性循环，摆脱通缩态势。
3．增加货币政策有效性的政策建议在前两点中，阐述了货币政策的经济学理论根据和不显著效果的分析，但也不能否认货币政策的宏观调控的作用。当前世界各国都积极的运用货币政策干预和调节经济，然而货币政策影响经济运行的方式和机制在各国上不一样的，各国的具体国情也是不一样的。之所以我国货币政策效果不显著，是因为短期内缺乏货币政策作用的条件，这就涉及到创造性的执行政策的问题，政策都是需要逐步完善的，既然当前我国采用的货币政策效果没有体现出来，那就应该根据具体情况，参考经济学的相关原理，有针对性的改进政策中不适应国情与现状的环节，因时因地，因国情，坚持灵活性与原则性相结合，使预期的政策目标得到真正的实现。当前在执行货币政策时，执行僵化，没有创造性是一大弊端，随着资本的流动和资本项目的放开，国际资本的流出流入更加频繁，各种新的情况层出不穷，而我国实行的固定汇率目标则增加了中央银行货币政策调控的难度和成本。此外，体制和结构的因素也不能忽视，这就需要大力创造一个适合货币政策发挥效能的政策环境，因此下面我将就如何提高货币政策执行的有效性问题，提出几点建议。
首先，推进经济体制改革，降低居民的消费成本。提高我国货币政策的有效性首先要从体制入手，降低居民的消费成本，而不能不顾代价的运用货币政策。我国经济体制的内在矛盾是造成货币政策基本无效的重要原因。如，为刺激消费，国家鼓励住房消费，但居民办理住房贷款则需经过层层审批，不仅手续烦琐，而且代价较大；而在住房、汽车、电信消费方面，价格则高得让人不可思议，结果是大多数人的实际消费能力下降。所以，如果不能从根本上改革这种高成本的经济体制，货币政策的效果就有限。
其次，逐步实现灵活的弹性汇率制，增加货币当局调控的主动性和灵活性。蒙代尔——弗莱明模型表明，在固定汇率制度下货币政策无效。因此，资本项目放开条件下要保持货币政策的独立性或有效性，就必须实行更加灵活的弹性汇率制。
再次，利率改革是汇率改革的前提，建立更加灵活的汇率制度必须得到利率市场化的配合。资本项目放开后，资本流动性增加，货币供应量的控制日益困难，而利率和汇率对货币政策的敏感性越来越高，因此，更应当重视利率作为货币政策工具的调控作用。
第四，增加城乡居民收入，调节收入分配不公。思想上高度重视农村和农民问题，并从精简农村政府机构、减免农业税费、加大农业投入和实现农业产业化和农村城镇化等途径，切实提高农民收入；出台优惠政策，大力鼓励居民特别是下岗人员兴办第三产业；通过社会保障制度的立法来推进医疗、保险、养老等社会保障制度改革；在国家财力许可的情况下，加大政府转移支付的力度，继续提高低收入阶层的收入水平，消除他们的后顾之忧。
最后，完善货币政策调控手段，确立公开市场业务政策在我国货币控制中的主导地位。开放经济下，可供中央银行控制的直接调控工具越来越少，必须更多的利用间接调控工具才能有效的实现中央银行的政策目标，市场经济中一般性的货币政策调控工具主要是指所谓的货币政策“三大法宝”，即公开市场业务、再贴现率和法定准备金制度。
二、京津唐高速公路的成本—效益分析(
京津唐高速公路是我国“七五”至“八五”期间的重点交通建设项目，也是部分利用世界银行贷款建设的跨省、市高速公路工程。该公路为新建双向4车道、全部控制出入的收费高速公路，连接两市一省及沿海港口，公路全长142.69公里。
（一）经济效益分析
1．经济成本分析和调整
（1）工程建设成本
· 四大消耗材料的影子价格钢材、木材按外贸货物调整；水泥、沥青按非外贸货物调整。调整后价格如下：
数量消耗量
市场采购价（元/吨）
贸易费率/%
平均运距/公里
运费（元/吨公里）
影子价格（元/吨）
钢材/吨
51153
1967.86
6
400
0.27
2122.17
木材/立方米
52710
1013.72
6
1500
0.27
1096.17
水泥/吨
305883
157.8
0
400
0.27
315
沥青/吨
69515
755.58
0
900
0.27
1088
· 劳动力工资的调整：由于比重较小，不予考虑
· 土地费用的调整：由于建设高速公路，部分农田被征用，损失了农林牧渔业生产所产生的经济效益，在作经济评价分析时，需以负值的形式计入效益。
水田
旱地
菜田
鱼、果、苗
合计
净效益
（元/亩）
A地
653.42
1818.28
600.71
193.25
3265.66
净收益
405
188
1074
1702
608.92
B地
654.74
66.88
721.62
C地
1976.21
6299.84
1972.64
860.27
1114.76
净收益
452
157
1019
641
594.87
合计
3284.37
8185.0
2573.35
1053.52
15130.04
（2）公路大修及养护管理成本分析和调整平均养路管理费按1995年的35万/年公里计算，近期的养护费用是4281万元/年，考虑一定的增长率，按平均每15年进行一次大修，预计第一次大修在2008年，大修费为150万元/公里，初期总的大修费预计为22500万元。
（3）汽车运输成本调整按照费用与效率的计算范围和计算口径对应一致的原则，汽车运输费用应相应调整为经济成本。
公路运输成本影子价格调整 单位：元/千吨公里，元/万人公里线路
老路
高速公路
车型
客车
货车
客车
货车
年份
95/94
95/94
94
94
成本合计
财务成本
476.3 /596.4
363.6/352
438.8.
259.9
经济成本
439.3 /525.2
337.0/326.7
404.7
241.2
汽车财务运输成本
工资福利
56.7/67.8
53.3/51.7
52.2
38.2
燃料
104.0 /124.4
105.6/102.4
95.8
75.6
轮胎
10.0/12.0
18.7/18.1
9.3
13.4
修理
60.9/72.8
37.4/36.2
56.1
26.7
折旧
131.5 /157.2
36.6/35.4
121.2
26.2
养路
71.8/85.9
58.7/56.9
66.2
42.0
管理
7.7/9.2
5.5/5.4
7.1
4.0
税金
11.5/13.7
3.4/3.3
10.6
2.4
其他
22.1/26.5
44.0/42.6
20.4
31.5
2．经济效益计算
（1）运输成本降低的效益运输成本主要包括燃料费、轮胎费、大修费和车辆折旧费等项与运输量及交通条件相关费用。从油耗试验及成本调查结果看，客货车在高速公路比在相关老路上行驶其耗油均有不同程度的降低。
（2）运输时间节省的效益高速公路时间节省效益，主要是车速大幅度提高所带来大量客货在途时间的节省；
老路时间节省的效益，自高速公路建成投产后，老路客车的平均行使速度由原来的45公里/小时提高到55公里/小时，货车的平均行使速度由原来的30公里/小时提高到40公里/小时；
运输距离缩短的效益，与高速公路全程距离与老路相比，缩短了24公里，使两地间来往车辆的行使费用降低，带来运距缩短效益；
交通事故减少的效益，与通道内原有相关公路比较，该高速公路开通后，每年的事故明显减少，百万车公里事故发生率指标降低了一半以上；
相关公路减少拥挤的效益。由于高速公路的分流，使相关公路交通量增幅下降，减少拥挤，提高行车速度，缩短了客、货运车辆的在途时间；同时也降低了运输成本。
上述五项效益的总和详见下表
经济效益汇总表 单位：万元
成本降低
时间节省
里程缩短
事故减少
减少拥挤
合 计
1990
35.5
1188.9
23.4
0
0
1247.8
1993
5646.7
5828.1
2413.0
555.1
10437.6
24916.5
1994
9571.2
8661.3
3572.5
589.9
11266.4
33661.3
2002
37033.3
35189.0
9172.2
1123.7
23523.1
106041.3
（3）经济效益评价主要采用的经济评价指标为：效益成本比BCR、内部收益率比IRR、净现值NPV和投资回收期Pt。
项目经济净现值 （贴现率12%） 单位：万元
效益合计
费用合计
效益现值
费用现值
累计净现值
1986
0
15975
0
15975
(15975)
1990
1247.8
27878.8
888.2
19836.5
(92580.5)
1994
33661.3
34632.7
15226.7
15666.1
(110207.5)
1999
84178.3
6321.3
21606.5
1622.5
(19669.4)
2000
93977.1
6544.3
21537.1
1499.8
367.9
2005
128480.5
7572.4
18712.5
1102.9
72721.9
2010
217286.9
9565.0
16033.2
705.8
169157.0
2014
292481.1
11241.5
13715.5
527.2
223742.2
利用经济指标的计算方法，得出经济效益评价的各项指标：
评价指标
计算结果
效益成本比
2.2
内部收益率
21.43%
净现值
223742.2万元
投资回收期
14年
（二） 社会效益影响分析
1．改善投资环境，促进沿线高新技术产业经济带的发展该高速公路的建成，显著改善了道路交通状况，达到了投资环境改善和国土资源开发的目的。沿线先后兴建了10个经济技术开发区，吸引了数百亿投资，其中，大部分为外资，引入大量高新技术产业，逐步形成了一条高速公路布局的产业带，成为该地区的一个新兴的经济增长点。
2．促进地区经济合作，发展区域经济缩短了两城市地区间的距离，刺激了沿线地区及城市间客货运输发展，加强了人员的往来、科技和物资等方面交流，从而为地区间的经济合作形成和带动区域经济一体化发展提供了有利条件。
3．沿线地区土地资源大幅增值沿线一些地区在高速公路修建之前由于土质较差，一般只能种植两类农作物，土地价值每亩不足千元。建成后，房地产价格迅速上涨，科技性产业地价每亩为5.5-8.5万元不等，工业生产加工性地价每亩为10万元以上，房地产行业用地可高达每亩15-20万元，商业性开发地价也达到每亩10万元左右。
4．加速区县的发展，促进大城市人口合理分布高速公路的修建，为沿线地区城镇间的交通提供了方便条件。具备便捷交通条件的高速公路沿线地区将避免乡镇居民向城市转移，从而达到促进两城市人口合理分布，缓解了大城市人口过于密集的局面。
5．增加地区人口就业机会由于带动了沿线相关产业的发展，也就提供了大量人口的就业机会。其中该高速公路本身交通管理、道路养护、车辆收费等部门职员，以及服务区的汽车修理、加油站、餐饮等配套设施人员共1000人以上，加上沿线各经济开发区企业员工，合计约6万人以上。
6．推动了我国公路建设行业科学技术进步依托该高速公路完成的高速公路工程建设成配套技术科研成果，代表了我国公路建设和管理的先进水平，带动和促进了我国公路交通科学技术进步的发展，为我国高速公路发展奠定了理论与技术基础。
7．开发了对培养人才的作用该高速公路的建设实施培养造就了一大批公路规划设计、建设和管理等方面的专业技术人才，这些人才在后来的许多高速公路建设过程中发挥了重要的骨干和中坚作用。
（三）建设项目目标持续性分析
1．外部条件对项目目标持续性影响该高速公路已成为改善沿线地区投资环境、扩大对外发放、发展外向型经济的必要基础设施，对沿线地区经济发展已经产生巨大的促进作用，公路两侧先后兴建的10个经济技术开发区，正逐步形成了一条高速公路产业带，成为沿线地区兴建的经济增长点。
2．内部条件对项目目标持续性影响对高速公路建设期间的严格过程管理，是工程质量得到了有效的控制。自投入以来，物理状态一直良好，从当前质量状况分析，可以做到14年内不进行大修，使该高速公路能够节省养护维修费用，降低运营成本。
[思考题]
1．为什么说经济学是政策分析的重要学科基础？
2．简述政策分析的经济学途径的要点。
3．公共选择理论对于政策分析的作用表现在哪里？
4．经济分析方法的方法论基础及特征是什么？
5．案例二是如何应用成本－效益分析和成本－效能分析方法的？
经济学与政策科学是两门关系十分密切的学科，经济学构成了政策分析的一个主要基础，经济学途经是政策科学研究的主导性途经之一，经济学分析方法则是政策分析方法的重要组成部分。本章先介绍了经济学的相关理论，进而讨论经济学途径和分析方法在公共政策研究中的具体应用，特别是以公共选择理论为例进行详细的说明。
第一节 政策分析的经济学基础
经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。
一、什么是经济学按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。英国著名经济学家马歇尔(Alfred Marshall)认为“经济学是对处于普通生活事务中的人类的研究”。美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A,Samuelson）则将经济学定义为“研究人和社会如何进行选择，来使用可 以有其他用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在和将来分配给社会的各个成员或群体以供消费之用。” 有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。
我们倾向于将经济学定义为：“研究社会如何管理自己的稀缺资源”。它所研究的经济问题，包括以下四个方面：（1）生产什么？即总量为既定的生产资源用来生产哪些产品和生产多少？（2）如何生产？即如何组织生产使生产要素能够最有效率的被使用。（3）为谁生产？即生产出来的产品如何在消费者、企业、政府和其他经济组织之间进行分配。（4）既定的社会资源总量是否被充分利用以及如何得以充分利用？
二、经济学的分类经济学有不同的分类方法。经济学作为一门经验社会科学，按起研究对象、研究手段和方法的不同，可以分为微观经济学和宏观经济学；理论经济学和应用经济学；规范经济学和实证经济学。
1．微观经济学和宏观经济学经济学的一种常见的分类方法是将它划分为微观经济学和宏观经济学，前者考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为；后者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类的政策问题。 在传统上经济学领域被分为两个次领域：“微观经济学研究家庭和企业如何做出决策，以及他们在某个市场上的相互交易；宏观经济学研究整体经济现象”。在经济分析中以单个经济主体（作为消费者的单个家庭、作为生产者的单个厂商、作为消费者和生产者完成交易的单个市场）的经济行为作为研究对象的，称为微观经济学；而把社会当作一个整体经济活动作为研究对象，并研究政府经济政策的制订与执行的，称为宏观经济学。
微观经济学将经济行为的基本主体分为两大类：个人和企业。个人一方面是消费者，另一方面是生产要素（劳动、资本、土地、才能）的所有者；企业即生产单位，一方面是商品的生产者，另一方面是生产要素的需求者。微观经济学研究这些经济行为主体，如何在一系列既定的假设条件下，在市场机制中，通过价格机制，最终实现自己利益的最大化和资源的最佳配置，并使经济达到一般均衡。微观经济学理论主要有：消费者行为理论，均衡价格理论，生产和成本理论，市场结构理论，生产要素收入分配理，一般均衡理论等。
宏观经济学主要考察微观经济分析中被假定为已知和既定的社会资源总量的大小是如何决定的。因此，它研究国民收入大小、通货膨胀高低及其变化、全社会就业和失业人数等等问题。它使用的变量都是将一个社会作为一个整体进行考察时的经济变量的总量，如由各个家庭在一定时期（如一年）的消费和储蓄加总而形成的全社会消费支出和储蓄总额、政府在预算年度的收入和支出、各行各业的就业人数加总而成的全社会就业总量等。宏观经济学理论主要有：国民收入核算理论、国民收入决定和变动理论、总量均衡理论、通货膨胀理论、宏观政策理论等。
微观经济学和宏观经济学的关系可以用以下例子来说明。例如它们都研究就业或失业问题，微观经济学研究单个劳动力市场上货币工资升降对劳动力需求的影响，研究单个工人可能受哪些因素影响而增减自己的劳动力供给量等等，而这是以既定的宏观经济环境为前提，例如以一定的社会货币供给量、一定的通货膨胀率为前提。宏观经济学研究其它经济总量如国民收入变动和通货膨胀等对就业量的影响，研究如何达到充分就业。但这是在单个工人货币工资率决定的微观经济学理论基础上进行分析的。
2．理论经济学和应用经济学另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学中量化和形式化程度最高的学科。
与此相近的分类是将经济学分为数理经济学和描述经济学。描述或构造经济理论、模型或方法的不同造成了数理经济学和描述经济学之分：“我们将专门用数学语言来表述经济理论的，称为数理经济学。而采用文字来表述经济理论的，称为描述经济学”。
3．实证经济学和规范经济学经济学研究的目的，在于揭示有关经济变量之间稳定的关系。由此得出的经济理论或提出的假说，不仅要求能够反映或解释已观察到的事实，还要能够对有关情况将来可能出现的现象做出正确的预测，并接受检验。我们将这种局限于表达原因和结果，表述函数关系，阐述客观事物是怎样的（过去是什么，现在是什么或将来是什么），不涉及价值判断的经济理论称为实证经济学。而规范经济学以一定价值判断作为出发点，寻求改善经济活动的准则，在应用方面着重规定准则去影响经济活动以达到特定的目标，它涉及到“应该是什么”行动的问题。这两种经济学的划分事实上并不规范，其实质上只是经济学的两种表述方式，即实证表述（企图描述世界是什么的观点）和规范表述（企图描述世界应该如何运行的观点）。
另外，在经济学的发展中，还出现了许多的学派。例如，20世纪70年代中期以后出现供给学派。它强调的是政策的运作，重视市场机制的作用而反对政府过多细的干预，否定凯恩斯“需求管理”政策而提倡“供给管理”政策，认为克服经济滞胀和失业的根本途径在于增加供给；在政策主张上极力强调减税政策，并配合以加速折旧放松管制等政策，由此调动生产和投资积极性。供给学派理论在美国里根政府时期付诸实践，1981年和1986年美国实施了以减税为主要内容的经济复兴法案和税改。据说，尽管政策执行效果在当期并不很显著，但却为90年代尤其是克林顿时期美国经济的迅猛发展打下了基础。又如，在凯恩斯主义陷入了“滞胀”困境的历史条件下，产生了以弗里德曼为代表的货币主义该理论侧重从微观进行分析，认为在经济活动的众多变量中，唯有货币数量的变化至关重要，它不仅影响到价格及产品的产量，而且还直接影响经济的稳定。弗里德曼指出，凯恩斯宣扬的财政政策是“外生的”因素，不是经济活动本身固有的。因此，一个决策的失误往往会导致整个经济的混乱，调整经济应该从“内生的”因素入手解决问题。
三、经济学与政策分析的相关性俗话说，“莫道君行早”，与社会学者相比，经济学者对政策问题的研究历史更为久远，成就更加卓著。英国资产阶级古典政治经济学的创始人威廉·配第(1623—1687)和英国资产阶级古典经济学的杰出代表及其理论体系的建立者亚当·斯密(1723—1790)、英国资产阶级古典经济学的最后的伟大的代表者和完成者大卫·李嘉图(1772—1823)等人的著作，都带有明显的经济政策研究的性质。亚当·斯密在其名著《国富论》的前三篇侧重讨论经济学的基本原理和经济史问题，在后两篇则集中研究经济政策问题，大卫·李嘉图的《赋税原理》一书，从一开始就提出了研究经济政策问题。因此，一些学者认为，古典学派的经济理论与其说是对经济制度机能的一般说明，不如说是关于经济领域中的公共政策原则的理论。当然，古典经济学派的著作，较多涉及的是政策建议或政策选择，还较少论及经济的政策方法论问题。到了19世纪下半叶，随着边际主义经济学和福利经济学的发展，西方经济政策理论也有了进一步发展。20世纪30年代，凯恩斯主义形成。凯恩斯理论的提出，就是为制定经济政策服务的。许多经济学家认为，凯恩斯的理论建议正是他的宏观经济政策理论。
按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途的选择作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为（不管是私人决策还是公共决策或公共选择行为）的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。
然而，在相当长的时期，公共政策的经济学分析既被经济学家所忽略，也被政治学家忽略。从亚当·斯密开始，经济学家们把焦点集中在私人部门上，而将公共部门尤其是政府的研究留给政治学家和社会学家。一旦涉及政府或国家，经济学家就会将政府看作一个独立的个体，即追求效用最大化的独立个体，并在规范的意义上来讨论政府。政治学家将政治学的领域界定为政府、权力或社会价值的权威性分配，然而却忽视公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了价值分配的经济学方面。后面我们将会看到，正是一批所谓的“政治的经济学家”特别是公共选择学者在二战后将经济学的分析方法应用到政治和公共决策领域，使得经济学分析在公共政策的研究中的地位与作用突显出来。
在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最深。根据荷兰学者汉斯·范登·德尔和本·范·韦尔瑟芬在《民主与福利经济学》一书中的说法，福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济 所决定的团体的幸福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学们为公共政策的研究提供了相关的概念、理论和方法。
例如，收入的再分配和资源的有效配置一直是福利经济学研究的中心问题，收入的再分配将促进收入的均等化，即意味着平等；资源的有效配置意味着“效率”。因此“平等”和“效率”既是福利经济学的基本社会目标，也是它的基本政策目标。但“平等”是否是实现福利最大化的必要条件，经济学家们存在争论，而把实现经济资源的有效配置即“效率”作为促进福利的基本途径，则是经济学家一致同意的。公共政策是政府用来调控社会利益关系的基本工具，就其基本目标而言，从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。根据广义社会福利理论对社会福利的解释，政府在制定公共政策时，应从广义上来理解公共政策的目标，并采用相应的利益调控手段，以有利于实现广义上的社会福利的最优化。社会福利理论对公共政策的重要意义在于：
第一，公共政策的制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益即社会福利的优化作为根本目标。广义社会福利理论在个人福利与社会福利的关系问题上坚持社会福利决定个人福利的原则，把社会福利置于个人福利之上，认为只有当全社会的福利得到改善，个人福利才能最终得到改善。这种观点与公共政策的基本价值观是一致的。从这种观点出发，政府在制定公共政策时，应从社会整体利益出发，坚持公共利益的价值取向，以社会福利的优化作为公共政策所要达到的最终目标。“公共政策的价值取向是什么？是公共利益还是团体利益？这是公共政策理论中长期争论不休的问题”。
第二，公共政策必须关注社会中个人的福利，但要求个人福利以社会福利为前提。按照广义福利理论的观点，公共政策的目标是为了谋求最大的公共福利即社会福利，但这并不意味着公共政策不关心个人福利。
第三，公共政策在关心人的全面福利的同时，必须把经济福利放在优先考虑的位置，正确处理好经济福利、政治福利和文化福利之间的关系。
微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分析可以增加决策的科学性和合理性。
经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有将研究成果应用到政策问题的传统。以政府是否要参与社会保障计划为例。经济学家萨缪尔森曾提出了著名的叠代模型理论，他将每个人的生命分为两个时期，第一时期具有劳动能力，可以创造财富；第二时期失去劳动能力，不能创造财富，只能依靠第一时期的积蓄生存。并且任一特定时期的人口中一半人具备劳动能力，另一半人失去了劳动能力。这就是所谓的叠代模型，看起来并不复杂，但用来分析社会保障计划却可以得出皆大欢喜的结论。
根据叠代模型所描绘的社会结构，有两种方式设计社会保障计划：一种是投资型，一种是转移型。投资型事实上是一种政府不参与的方式，就是说没有社会保障计划，在这样的社会中，一个人在第一时期赚了钱，消费一部分，在银行积蓄一部分（银行存款即为投资）；第二时期到来时，此人消费银行里的积蓄。转移型是政府参与的社会保障方式，政府强迫某一时期的具有劳动能力的人把他们创造的部分财富无偿的转移给同一时期失去劳动能力的人，下一时期到来时，前一时期失去劳动能力的人失去了劳动能力，新的一代人出生了，政府强迫新的一代人将其创造的财富的一部分无偿的转移给这一时期不具备劳动能力的人。
从表面上看，以上两种方式没有什么区别。如果社会是静止的，两种方式确实没有什么区别，然而在一个经济高速发展的社会里，转移型社会保障计划则会使整个社会的福利提高。用一个简单的例子来说明：假定每个时期只有两个人，一个能够创造财富，一个则无力创造，我们还假定社会的经济增长率为20%。注意，去除通货膨胀率后，银行存款的实际利率几乎为零，甚至是负数。为简便起见，假定存款的实际利率为零。如果政府不参与，在某一时期，有劳动能力的人创造了1单位的财富，他消费0.5单位，在银行存款0.5单位，下一时期到来时，这个人消费银行中的0.5单位存款，就是说此人每个时期的消费是0.5单位。如果政府强制实行转移式社会保障计划，最简单的一种方式就是让社会成员平均分配某一时期创造的社会财富。那么在某一时期，有劳动能力的人创造了1单位的财富，他消费0.5单位，这一时期没有劳动能力的人消费另外的0.5单位；下一时期到来时，由于生产率的提高，社会的总产值为1.2单位，上一时期具备劳动能力的人在这一时期失去了劳动能力，但是按照政府的平均分配原则，他在这一时期可以消费0.6单位的财富，就是说，他第一时期的消费是0.5单位，第二时期的消费是0.6单位。相对于政府不参与的情况来讲，他第一时期的消费没有降低，第二时期的消费从0.5单位增加到0.6单位。
我们知道，转移型社会保障计划会使整个社会的福利提高。所以政府是否参与社会保障计划关系重大。把这一经济学的研究成果运用到政策问题中就要求政府承担起制定和强制实行社会保障计划的职责。
从上述的分析可以看到经济学与政策分析的相关性及用经济学的理论知识来分析公共政策问题的有用性。经济学既可以为政策的制定提供理论的建议，又可以增加政策中包含的科学的成分。同时，不管是社会保障政策的出台还是政府其他政策的制定和实施，都不是单纯从经济学出发，或单纯从政策学出发，而要把二者合理的结合起来。这就足以说明经济学与政策分析的密切相关性。
第二节 政策研究的经济学途径
政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它是建立在各门其他学科的基础之上的。这门学科本身的性质，决定了政策分析的研究途径是多样的。其中，经济学途径日益受到各国学者的广泛关注，成为政策分析的一个主导途径。经济学理论的具体应用体现在分析政策的过程之中，运用经济学中的理论假定、概念框架和分析方法，为解决现实问题提供了实证的分析工具，这将为政府制定出合理的公共政策提供科学的依据。
一、政策研究的经济学途径的内容经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚于政策研究的政治学途径。
所谓的政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共决策问题。按照阿马切尔（Ryan C,Amacher）在“经济学和公共政策”一文中的概括，政策研究的经济学途径的基本内容是：
（1）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导；
（2）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果Ａ，则Ｂ”一类的问题，一般并不预言Ａ的出现；
（3）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；
（4）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；
（5）经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会；
（6）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；
（7）经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析；
（8）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。
下面我们用失业问题的经济学分析的例子来加深对政策分析的经济学途径八点内容的理解（我们采用政策分析的基本程序的几个步骤，进行失业问题的经济学分析，并提出解决方案）。
第一步：确定政策目标在各国的微观、宏观经济中存在许多基本问题，如失业、通货膨胀、经济萧条等。经济学家凯恩斯认为其中最关键的是失业问题，在我国经济发展过程中，这一点体现的尤为明显。因此，公共政策解决的问题是失业问题。国务院将这项公共政策的目标设定为用5年左右的时间初步建立起适应社会主义市场经济需要的社会保障体系和就业机制。
第二步：找出解决目标的可能方法分析失业问题的原因可以从微观和宏观两个方面入手，并提出公共政策的解决方案。创造就业机会是实现充分就业的关键问题。决定创造就业机会有以下两个因素：第一，人力资源是市场经济发展的一个基本要素，作为生产力各要素中唯一的活要素，他在经济发展中起着决定的作用。人力资源在劳动力市场中充分自由地流动，可以使从业人员获得更多的就业机会。第二，经济增长率。当经济高涨时，旺盛的消费需求、投资需求，引起社会消费品、生产资料的生产规模不断扩大，从而创造出更多的就业机会；相反，当社会不景气时，消费低靡，投资缩减，对整个社会生产的拉动力乏力，造成企业出现局部停工减产的情形。因此，经济增长率的高低也是分析失业问题的一个关键因素。从两个主要的因素来看，就业者、劳动力市场及微观主体规章的设立都属于微观问题；提高经济增长率，促进经济水平的提高，属于宏观问题。对这两方面原因的分析有利于我国政府运用相关的公共政策解决我国的所面临的失业问题。
第三步：分析两种方案及其结果按照前面的思路，我们可以构建失业率决定模型，该模型主要由以下两个变量决定：第一，经济增长率；第二，劳动力市场的弹性系数，以及随机扰动项的制度因素。设失业率为Y，劳动力市场的弹性系数为X1，经济增长率为X2，随机扰动项的制度因素为ε，则劳动力总供求失衡时的失业率模型是,Y=A+αX1+βX2+ε
这里X1为劳动力市场的弹性系数，是部分工时人员数与社会受雇人员总数之比，它表示人力资源在劳动力市场上的流动性，劳动力市场弹性系数越大，表明劳动力市场人力资源的共享性越大，劳动力的流动性越高；X2表示经济增长率水平的高低，经济增长率水平越高，创造就业机会越大，缓解就业压力的能力越强。由此结果，我们不难看出，失业率水平与劳动力市场弹性系数、经济增长率有着较强的依赖关系，因而解决失业问题的有效途径是，推动劳动力市场建设，促进劳动力市场弹性工时制实施；提高经济增长水平，增加就业机会。
（1）失业问题的微观分析-劳动力市场弹性工时制的实施劳动力市场的决定因素是劳动力市场的弹性工时制。“弹性工时制（灵活工时或部分工时）是指在非常规工时制度的基础上，根据企业对劳动力的实际需求状况来灵活的安排职工的工作时间的一种制度。”我们看到：就政府而言，弹性工时制作为一项新实施的微观政策，在我国目前的实施的过程中仍存在许多不确定的因素，这需要政府在制定微观政策时，全面确定执行政策所花费的成本，包括政策经费的货币成本、新旧体制转变的转制成本以及政策影响范围的无形成本，同时也要确定制定政策所获得的利益等方面的问题。就政策本身而言，这项政策属于社会保障政策的范畴。从个人——这一微观主体来说，实行部分就业的模式，即劳动者自主、灵活地选择工作时间，能充分挖掘劳动者个人的人力资本潜能，合理、有效的配置人力资本；另一方面，从劳动力市场这一微观主体来说，有选择、分时段地安排间隔就业，数量一定的就业岗位可以安排若干倍的人员就业，将对缓和就业压力起到积极的作用。社会保障政策的作用在于：使劳动力在市场价格信号的引导下，双向选择，竞争就业，合理流动，逐步统一劳动力市场，打破城乡之间、地区之间、部门之间的劳动力市场壁垒。通过劳动力和用人单位的双向选择，公平竞争实现就业。因此，推行劳动力市场的弹性工时制以及其它配套改革，是今后较长一段时间内扩大就业、缓解就业的一种灵活的政策选择。
（2）失业问题的宏观分析决定失业问题的另一个关键因素是经济增长的状况。经济增长率水平的高低决定了所创造的就业机会的多少。我们除了采用上面的数学模型分析，还可以采用凯恩斯的有效需求不足理论分析失业问题。
有效需求。是指商品的总供给价格与总需求价格达到均衡时的社会总需求。总供给价格（S）：企业家按最低的预期收入来确定其在一定就业量下所生产的商品总量的最低卖价。总需求价格（D）：企业家预期社会购买这些商品所愿意支付的价格。当总供给价格大于总需求价格，部分商品卖不出去，厂商缩小生产，解雇部分工人。当总供给价格小于总需求价格，需要生产更多的产品，厂商扩大生产规模，增加雇佣工人。因此，社会就业量由劳动力这种商品的总供给价格与总需求价格决定。两者的关系可由下图来表示。
在凯恩斯的有效需求不足理论中，他采用短期分析方法，假定在这期间，社会结构、劳动力与固定资本的设备、生产技术等微观变量保持不变。
当总就业量只取某一特定值时，才能实现充分就业。实际的就业量由供给曲线S与需求曲线D相交于E1，实际就业量N1，充分就业量为N0，因为N1< N0，有失业N1N0，这是由于有效需求D1<充分就业D0，即失业是由有效需求不足造成的。所以，要实现充分就业的目标，必须提高社会总需求的水平。
有效需求不足的存在机理有以下三个方面的原因：边际消费倾向递减，资本边际效率递减及流动偏好三个经济学因素造成的。
政府在分析解决失业这一宏观问题时面临多种政策组合，如财政政策和货币政策的配合使用，但不同的政策在作用机制、传导方式、政策时滞等方面差别很大，在实施的过程中又存在着一定的替代性，因此应详细分析各种政策在解决社会问题在运行时所产生的效用，诸如可以采用成本——效能分析、评估一项政策在实现即定的目标过程所产生的功效。这种经济学方法可以使决策者比较各种政策的成效，别分别予以列等，作为进一步决策的根据，与相似的政策目标相比较，制定合理的政策解决方案。如积极的财政政策与稳健的货币政策相配合，尽管两种政策在实行的过程中，作用实施存在一定的局限性，而且两种政策在一定范围内的存在一定的替代作用，但考虑到货币政策是通过发行货币，使利率降低，信贷放松，刺激投资和消费需求，提高就业水平的，可能引起通货膨胀的危险，因此扩张性货币政策的作用是有限的，尤其在经济的发展阶段，采用货币政策不一定是解决失业问题的一个较好办法。因此积极财政政策则成为解决失业问题的一种主要手段在经济发展的现阶段，积极财政政策的一个重要功能是完善结构调整和降低改革成本。成本包括：为不断增加的下岗职工提供必须的基本生活开支和职业培育费用，还要为企业豁免一定的债务等。在结构调整方面，为了企业关闭停产或转产提供必须的财政支持，为了促进产业结构升级，仍需要采取一定的税收优惠及补贴政策。措施是：税收方面：第一，当税率较低时会导致劳动强度的下降，有利于经济增长和就业的增加，因此减税可以促进就业水平的提高。第二、工资所得税：降低工资所得税比降低个人所得税更能增加就业，因为这样可以使单位成本不变而公司收入增加，从而增加劳动力需求，同时可以把资源从公营部门转移到私营部门，提高全社会的劳动生产率。第三，个人所得税：由于非雇员性质的个体，特别是小企业主，他们的供给弹性大，因此个人所得税率的降低能够提高他们的积极性，从而增加产量和就业。此外，政府还可以发行一定规模的社会保障专项国债。形成消费需求的增加机制等配套政策的实施。
第四步：依一定的标准排列各种备选方案的顺序失业问题是影响我国经济发展的一个重要的制约因素。因此，解决失业问题应该从微观和宏观两个角度同时入手，在两个角度内则应按照一定的顺序来实施。这里不在赘述。
从上面的分析，我们可以看出，经济学的分析作为政策分析的一个主导途径，为公共政策的制定、分析、执行提供了新的分析思路，我国政府将运用微观和宏观的经济学的分析工具，在政策分析中起到越来越重要的作用，同时我们也应看到，在研究政策分析时既要充分吸收、借鉴西方政策分析的理论和方法成果，应立足于国情及现状进行有中国特色的政策分析研究。
二、经济学的基本假定和概念犹如导论所述，政策分析的经济学途径是指采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在这里，我们介绍经济学的基本假定和概念框架，以加深对政策分析的经济学途径的理解。
1．经济学的基本理论假定
（1）“经济人”的假设条件。“经济人”的假设条件指各个微观主体都是以追求利益最大化为目的的“经济人”或“理性人”，他们自觉地按照利益最大化的原则做事，即制定利益最大化的目标并获得最大化的利益。“经济人”假设是就政策制定的主体而言的，其决定了在政治决策过程中，每个人都是“经济人”，即追求自己的最大效用。人们在现实生活中总是怀疑这一理论假定存在的合理性，需要指出的是这里的“经济人”假设并不总意味着利己主义或一味追求个人经济利益，它还表示人们所追求的最大效用可以在追求慈爱、友谊、和平、社会进步等精神因素中实现，一方的存在不否认另一方的存在，两方共同满足了人们多方面的需求，缺少其中的任何一个因素都难以实现个人效用的最大化，对相关理论的分析将无从谈起。
（2）资源的稀缺性。资源的稀缺性是现代经济学的重要假设前提，指“相对于人类社会无限的欲望而言，生产这些物品的资源（人力、土地、商品、技术、劳务）总是不足的，即资源的相对有限性”。资源的稀缺性假设是就政策制定的客体而言的，相对于人类社会欲望的无限性，人力与非人力资源是有限的，生产与提供此两类稀缺资源也有限的，需要人们以零价格以上的价格，通过互相交换，才能使消费者享有资源，这便形成了稀缺性的矛盾以及因此总结出的稀缺性规律。西方经济学家认为稀缺性是一切经济问题产生的根源，是经济学的出发点。
（3）信息的不完全、不对称。经济中专业分工造成了信息的不对称。这种信息的不对称一方面使人们不需要探求他们不关心的信息，另一方面这也为机会主义行为提供了更多的机会。此外，由于市场竞争的不完全性，导致了交易双方不能处于平等的地位，主要表现为信息的不完全、不对称，这导致了在信息不对称的环境中，隐瞒行为以及集体中“搭便车”行为的产生，因此需要政府制定相应的政策解决。
（4）交易费用大于零。由于信息的不对称性，在交易中要了解相关信息，要寻找交易的对象，要管理和监督交易的行为，众多的交易行为都需要一定的费用，这些都是交易费用。同时，复杂性和不确定性等因素也决定了交易费用的上涨，这必然使社会中的各个主体在进行相关的交易时的成本是大于零的，这其中也包括政府在改革过程中的机会成本和转制成本。
（5）外部效应普遍存在。外部效应又叫外部性，是指“私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。它可具体分为外部经济和外部不经济。”现在越来越多的经济学家与政策的制定者从外部效应入手分析在政策制定的过程中存在的问题，如奥尔森从“集体行为”入手，诺斯对“搭便车”行为进行分析等。外部效应对“经济人”行为的影响，如在寻租活动中会产生巨大的负外部效应，必须加以解决。
综上所述，与前两种经济学假设相比，后三种假设属于新制度经济学的范畴，其更符合现实的需要，建立在此基础上的公共政策能够更好地解决现实问题。因此，新制度经济学逐渐成为了一个主要的政策分析的经济学途径。
2．政策分析中常用的经济学概念政策分析的过程中经常采用一些重要的经济学概念，包括“自由市场模式、成本、收益、主体资格、外部性、弹性、边际分析和公正”等。
自由市场模式（freedom market pattern）指当市场运行的公共政策目标失败时，政府便担当起提供基本公共产品和公共服务的角色，通过税收等两种干预手段，调整各个微观主体的利益关系，实现各主体的最大化利益。
成本（cost）是政策分析的中心问题之一，经济学家认为成本是资源的投入，这种资源包括所有行为所能涉及到的资源，包括无形成本和有形成本。政策制定者在政策分析的过程中，应正确处理成本与边际成本、沉淀成本和机会成本等概念的关系，超越现实分析中成本的分析局限，提高政策的科学性与合理性。
收益（benefits）是指通过买卖且价格相对容易确定的物品或服务获得的收入。收益可以是有形的、无形的、货币衡量的、货币无法衡量的、短期的、长期的等等。成本—收益分析法构成了政策分析的主要方法。
主体资格（standing）是指在完成成本与收益的过程中，“考虑到哪些主体有权利承担福利一效用的变化都要给予以估算的个人或集团”。
外部性（externalities）是指市场不能确定价格的积极的或消极的现象或影响，公共政策的目标是将外部性的价格加入到市场的定价中去，政府通过行政手段对受到外部性损失的予以补偿，对从外部性中获益的予以征税，实现外部不经济向外部经济的转变。
弹性（elasticity）是经济学中一个十分重要的概念，它反映的是经济变量之间的函数关系。弹性表示的是作为因变量的经济变量的相对变化对于作为自变量的经济变量的相对变化的反映程度，可以分为需求弹性、供给弹性、收入弹性等，政府通过分析不同商品的价格弹性，采取不同的价格政策。
边际（marginal）也是一个重要的概念，边际量表示一单位的自变量所引起的因变量的变化量，边际分析方法是政策分析中最基本的分析方法之一。
公正（equity）是指商品和服务在社会个人和次级组织中的有效、合理的分配，分配的公正性包括现行的分配和计划中的分配，而目前大家最关心的就是社会成员之间收入分配的公平性及收入差距过大的问题。
三、几种主要的经济学分析框架
1．微观经济学框架微观经济学框架即通过对微观个体经济单位的经济行为的研究，来说明现代西方经济市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的政策途径。这一框架由以下理论构成：价格理论、消费者行为理论、厂商生产理论、成本理论、分配理论及微观经济政策分析与制定等理论组成。
微观经济框架在公共政策分析中具有重要作用。微观经济学是一门选择性科学，为政策制定者提供了政策建议的目标取向。微观经济学家在参与公共政策事务的过程中，致力于政策分析与经济学的交叉研究，把政府或国家作为一个独立的微观个体。根据最基本的前提条件，运用演绎法和数学模型，运用各种行政手段，解决在市场经济运行中存在的“市场失灵”，使各种资源得到最优化的配置，以社会效用最大化为目的来讨论政府的微观行为。其中包括估算政府制定政策的机会成本与沉淀成本，及取得社会效益的最大化以及指导其他的微观主体的社会行为等等。微观经济学是使公共问题的争论转化为实证分析的有效途径，目的在于提高公共政策决策的科学性和合理性程度。
2．宏观经济学框架宏观经济学框架是政策制定者运用总量分析方法及宏观经济模型，分析社会总体的经济行为及其后果，制定各项宏观经济政策，实现促进就业、稳定物价、促进经济增长等社会目标。这一框架包括整个社会的产量、收入与价格水平理论、失业与通货膨胀理论、经济周期理论、经济增长理论及宏观经济政策等理论。
宏观经济学框架在公共政策分析中具有重要作用。我国政府在社会经济生活中扮演重要角色，运用经济模型，通过公共政策的制定与执行，在保持宏观经济总量平衡及经济增长，提供公共物品、消除外在效应、收入及财富的再分配和维持市场秩序等方面发挥积极作用。例如，现阶段我国政府运用宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段以及指导性的经济计划来调控宏观经济的运行，力求达成经济增长、经济效率和社会稳定等基本经济目标，使国民经济健康、高速的发展。
3．福利经济学框架福利经济学框架是“福利经济学从抽象的角度来说，主要讨论的是社会选择标准的界定、收入的再分配及资源的优化配置。从现实的角度来说，福利经济学利用这种标准来评价以不同制度（主要是政府和市场）为基础的经济，以便确认最理想经济的学科。”福利经济学的框架是建立在社会选择标准的基础之上的，这包括配置效率或帕累托效率，满足这项原则的必要条件；公平理论及实施的原则；社会福利函数及各个学派的公式；社会最优选择等等。
公共政策运用福利经济学的有关理论分析了政府现实的政治、经济制度中，从微观经济层次角度，对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等社会现象进行剖析，提高政策运行效率，由政府针对市场中存在的“市场失灵”等问题，制定微观经济政策，实现收入的公平分配；从宏观经济层次的角度，在封闭的经济中，制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济的平稳运行。在开放的经济中，政府通过对货币及汇率制度进行国际标准化的管理，实现国际收支平衡。
4．制度经济学框架制度经济学框架“从广义的角度看，制度经济学包括新制度经济学，在它之前的所谓旧制度经济学和后制度经济学。从横向的角度看，包括公共选择理论，法与经济学，集体行动的逻辑等相近理论”。
制度经济学框架在公共政策分析的运用在中国的制度变迁中体现的尤为明显。新制度经济学研究“制度运转的费用”，通过对交易费用的高低判断制度的运行效率，还可以用“制度变迁的成本”或“改革成本”来判别不同改革道路的优劣。在中国更多的学者注重用制度经济学现实地分析人与人之间的利益冲突，以及“改革成本”及改革导致的利益分配不均带给某些人的利益损失。在我国经济的转轨时期，在我国产业结构调整的过程中出现了许多问题，如我国产业的非均衡性发展，这集中反映在产业结构和就业结构的严重背离上，导致了以工业发展为基本特征的东部与以农业发展为基本特征的西部之间的差距在不断拉大。制度经济学框架为中国渐进式的改革提供了理论基础及改革思路。
第三节 公共选择
20世纪70年代兴起的公共选择理论（Public choice theory）是政策研究的经济学途径的典型，它是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。因此,可以把公共选择理论看作一个政策科学学派,看作政治学和经济学的交叉研究领域(实际上,它被称为“政治的经济学”和“新政治经济学”)。
一、什么是公共选择理论公共选择理论有不同的名称，如“公共选择”(public choice)，“集体选择”(Collective Choice)，“公共选择经济学”(Economics of Public Choice)，“新政治经济学”( New Political Economy)，“政治的经济学”(Economics of Politics)或“政治的经济理论”（Economic Theory of Politics）等。
作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。用其奠基人布坎南（James M,Buchanan）的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。“按照另一个公共选择学者缪勒(Dennis C.Muller)的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究,或简单地定义为将经济学运用到政治科学；它所使用的是经济学的方法,其基本假定是经济学的,经济人”假定，即人是自利的、理性的效用的最大化者。
公共选择是研究集体决策的科学。这有两层含义：一是集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的；二是规则性。决策就是指定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体决策范围包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配等等政治问题。
公共选择又被定义为以经济学方法研究政治问题的科学，它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治决策过程，所以公共选择理论被认为是最名副其实的“政治经济学”。而日本学者小林良彰在其《公共选择》一书中说到，如果经济学是采用经济学的方法的学科，政治学是处理政治领域问题的学科，哲学是研究理想的学科，那么公共选择理论既是政治学、也是经济学、又是哲学，即借公共选择理论为契机，以实现社会科学内部的结构调整。
二、公共选择理论的兴起公共选择理论产生于20世纪40年代末，“大体上从1948年以来，公共选择作为一个独立的研究领域而发展起来了”（布坎南语），而它作为一个学派或思潮的兴起则是20世纪60年代末70年代初的事。公共选择理论的创建至今仅仅50余年时间，但是它不仅成为当代西方社会学特别是经济学、政治学中的一个重要理论学派，而且成为当代西方公共管理实践特别是政府改革实践的一个重要理论基础。
1.公共选择理论兴起的背景及原因西方传统的经济学在分析经济问题时，都以亚当·斯密的“经济人”假设作为出发点，即个人参与经济活动的动机都是利己心，其经济行为的目的都是为了个人利益的最大化——作为消费者要实现效用最大化；作为生产者要实现利润最大化。但在分析社会的政治行为时，经济学家们并没有运用这种“经济人”假设，而是把各种政治团体特别是政府作为摆脱了利己心的公共机构，作为一个专门为社会谋福利而没有自身利益的组织，其参与主体更是无私奉献的圣人。在自由放任时代，由于国家干预经济很少，这种分析方法并没有遇到挑战。但是，当凯恩斯主义的国家干预对经济的影响不断加深，人们对政府行为日益关注之时，经济学家们就要着手探讨政府所制定的各种经济政策为什么会失败或出现偏差？财政赤字、通货膨胀、效率低下和资源浪费等经济困境的根源在哪里？公共选择理论就是在这个时候应运而生的。
二战后的西方经济日益依赖于政府干预的现实，给经济学家和政治学家提出了重大的研究课题。20世纪40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家——詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择（公共选择或公共政策）的过程。他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。而在这三种理论中，当今影响最广泛而且争论最大的要算公共选择理论了。
公共选择理论提出了不同于作为新主流经济学的凯恩斯理论的解释。凯恩斯理论完全肯定政府经济的干预，认为市场经济的内在缺陷必然导致经济衰退和严重失业，而国家的干预是弥补市场缺陷的唯一良策。公共选择理论则认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出，也是由个人组成的群体。因此，选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境地。当时，公共选择理论对这些社会“瘤疾”给予了独树一帜的分析，其主要创建人美国经济学家詹姆斯·布坎南（James M．Buchanan）为此还获得了1986年诺贝尔经济学奖。
2.公共选择理论形成的思想渊源
（1）维克塞尔财政理论。维克塞尔被布坎南认为是现代公共选择理论的主要先驱。他对公共选择理论的主要影响，是他用公共选择方法和立宪观点解释了公共财政问题，这集中体现在他的《财政理论研究》（1896年）一书中。该书在方法论上奠定了公共选择理论的三个要素：方法论上的个人主义、个人的理性行为和政治是一个复杂的交易过程。
（2）意大利的公共财政学派。其主要影响在于他们提出了两种国家模型，一种是垄断的专制的国家模型，其中各集团都是自私的，统治集团的决策，被统治集团只能被动接受或抵制，故统治集团会选择一个被统治集团抵制最小的财政结构；另一种民主的或合作的国家模型，其中公共决策的基本单位是个人，每一成员都既是决策的参与者又是决策后果的承受者。这两种模型以民主模型为主都被现代公共选择理论接受。
（3）18、19世纪的投票数学研究。这个时期一批数学家孔多塞、博尔达等人对投票过程的数学分析进行了研究，迈开了公共选择理论发展的第一步。
（4）以亚当·斯密为代表的古典政治经济学。他们注重分析政治对经济的影响，分析不同制度环境下的经济行为，这成为公共选择理论的分析特色。
（5）美国开国元勋们的联邦主义观点与宪法观点。这些观点主要影响到公共选择学派中的宪制经济理论。
3.公共选择理论的学派及主要代表人物根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学派，他们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。
（1）罗彻斯特学派。这一学派的代表人物威廉·赖克（William Riker）在1962年应用博弈论来批评道恩斯的《民主的经济理论》，始为人所知。除赖克外，沃尔德舒克（Ordeshook）、布莱姆斯（Brams）、黑利希（Hinich）、阿兰森（Aranson）等人也可划归这一学派。他们都喜欢称自己的治学领域为“实证的政治理论”（positive political theory），并善于用博弈论等抽象的形式语言来描述选举、政党策略、投票机制、共谋行为、立法活动和官僚体制等现实的政治、法律过程。但批评者常常指责他们的理论离现实太远。
（2）芝加哥学派。公共选择理论的芝加哥学派同新古典微观经济学上的芝加哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一贯的传统。芝加哥学者们，包括斯蒂格勒（George Stigler）、贝克尔（Becker）、佩尔茨曼（Peltzman）、巴罗（Barro）、兰德斯（Landes）和波斯纳（Posner），将价格理论的基本原则和方法直接用于对政治和法律过程的分析之中，对美国的司法活动产生着最直接的影响。
（3）弗吉尼亚学派。以布坎南和塔洛克为首的弗吉尼亚学派对公共选择这一学科的形成和发展做出了决定性的贡献。如果说前述众多学者是因为用了经济学的方法和原则来分析政治、法律问题而被认为对公共选择理论的发展做出了贡献的话，布坎南和塔洛克则是以他们有意识地建立和完善“公共选择”这一独立研究领域的持续不断的努力而著称的。布坎南认为，他们是在“法律和制度”的社会结构之中来研究经济的，并且他把价格理论而不是数学形式看作经济学的真正基础，并强调这种价格理论是应用于真正的现实问题的价格理论。由于公共选择理论与弗吉尼亚结下了不解之缘，以致于丹尼斯·缪勒写到：“今天，我们所有从事公共选择研究的人都是弗吉尼亚学派的成员，就像所有经济学家都是由亚当·斯密创立的‘苏格兰学派’的成员一样” 。
有西方学者在罗切斯特学派、芝加哥学派、弗吉尼亚学派之外，加上印地安纳学派。印地安纳学派的领袖人物是一对夫妇政治学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom ）和伊莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）。这个学派研究的主题是个人自我利益与公有社会文化之间、政府强制与自愿合作之间的紧张而有趣的协调；他们接受公共选择的理性人假设，但是承认个人除了经济利益外还有其他利益；他们也是方法论上的个人主义者，但是又强调文化和制度在形成个人需要、社会权力和社会习俗方面的作用。
三、公共选择理论的主题和方法
1．公共选择理论的主题作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。用布坎南的话来说：公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量用于集体或非市场决策而产生。而穆勒将公共选择对非市场决策的分析思路归纳为：（1）做出与一般经济学相同的行为假设（理性的、功利主义的个人）；（2）通常把偏好显示过程描述为类似于市场（选民从事交换活动、个人通过投票行为来显示他们的需求表，公民自由进入或退出俱乐部）；（3）提出与传统价格理论相同的问题（均衡存在吗？它们是否稳定？是否具有帕累托效率？它们是如何达成的？）。
公共选择所涉及的是政治或公共决策的主题领域。按照穆勒的说法，公共选择的主题与政治学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治和官僚机构等。按照荷兰学者德尔和韦尔瑟芬的说法，公共选择或政治决策的经济学理论中最重要的几个主题是：一个团体中公共物品的供给和需求，不同权力集团的交易过程中的价值分配，政党争取选票的竞争和官僚机构行为对政府政策的影响。法国学者勒日帕认为，公共选择理论涉及如下四个基本主题：（1）研究政治制度和最佳经济状态之间的关系；（2）发展出有关官僚体制的经济理论；（3）深入研究代议制政治制度运转的逻辑及其缺陷；（4）力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素，尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨。
由于上述主题的探讨，公共选择学者提出了种种的理论，如非市场决策论（公共决策论）、代议民主制经济理论、国家理论、政党理论、利益集团理论、寻租理论、官僚制理论、政府扩张论、政府失灵论、俱乐部理论、以脚投票论、财政联邦制论、立宪经济理论等。核心是公共决策或公共物品的生产与提供理论。
2．公共选择理论的研究范围皮科克（Alan Peacock）把公共选择理论的研究范围划分为三大政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场（但是，他又认为，公共选择理论还可以应用于许多其他领域，如国际政治学、组织内部政治学）。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的供求分析构成公共选择理论的基本原理，这些原理包括分析各种不同的投票制度的结果，如一致同意的选举制度，少数服从多数的选举制度，中间投票人定理等。在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段。对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在政策执行市场上，主要分析政策执行给一些人带来影响，如纳税人、领取福利的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人，这些人或多或少被动调整自己的行为来适应法律的要求。
皮科克认为，公共选择理论虽然也分析政策问题（见1），但是它不同于主流经济学中的政策范式(见图2)，后者主要解释宏观经济政策是如何运作的。二者的区别可以用下面两个图形来说明。
因变量 约束条件 政策手段控制机构
政治市场
要 素 政策执行 政策
与商品 市场 供给
市 场 市场
政策执行图1 公共选择分析中的政策范式在图中，
W——政策结果（反映在政策目标上，如通货膨胀率，就业等）
G——政府（选票最大化者）
B——官员（机构）（产出最大化者或预算最大化者）
H——居民户（选民）（效用最大化者）
F——厂商 （效用最大化者）
因变量 约束条件 政策手段控制机构
n
图2 主流经济学中的政策范式在图中，
W——“政府”的福利函数
G——“政府”（集体福利最大化者）
F——“厂商”（利润最大化者）
H--------“居民户”（效用最大化者）
3．公共选择理论的研究方法公共选择理论主要是运用了经济学的分析方法来研究政治问题。它的研究方法归纳起来主要有以下三点：
（1）“经济人”假设。众所周知，经济学分析是建立在“经济人”假设之上的。这一假设认为，人们总是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化。公共选择理论坚持经济学对人性的这一概括，把“经济人”假设扩大到人们在面临政治选择时的行为分析。认为人就是人，人并不因为占有一个经理位置，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。进行市场决策的人和进行政治决策的人是同样的，都受自身效用最大化的引导。公共选择理论将人类在市场领域和政治领域中的行为统一起来，“把人类行为的两个重要方面重新纳入单一的模式”。公共选择对“经济人”运用范围的拓展，使得经济学最基本的分析方法，即成本收益法，能够在政治领域得到应用,为制度分析提供了前提。并由此产生了一系列富有启发性的结论。
（2）个人主义的方法论。这种方法论认为人类的一切行为，不论是政治行为，还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。在公共选择理论将个人主义的分析方法带入政治学之前，传统的政治理论一直主要采用集体主义的分析方法。在考察集团行为时，传统的政治学总是把集团当作一个不可分割的有机体，从整体的角度分析其政治行为与社会行为。分析国家时，又通常把国家看成代表整个社会的唯一决策单位，而且认为国家利益和公共利益独立于个人利益。个人主义方法论与传统政治学的这种集体主义方法论不同。它把个人作为最基本和最后的决策者，强调一切公共行为都源自于个人决策。
（3） 交易政治学。公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过程看作是市场过程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。进入政治领域的人们也有各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应受到承认和尊重。总之，政治制度就是一个市场，在那里人们建立起契约关系，一切活动都以起码的个人成本——收益计算为基础。“我们没有理由认为个体公民在选举人秘密写票室中的行为与个体消费者在超级市场中的行为有本质上的不同。”
四、对公共选择理论的评价
1986年，在瑞典皇家科学院举办的诺奖颁奖典礼上，斯塔尔（Ingemar Stahl）教授代表评奖委员会评价了布坎南和公共选择理论的贡献。他称布坎南的获奖理由是“发展了经济和政治决策的契约论与宪法基础”，而他为之做出主要贡献的公共选择理论则有如下三方面的理论意义：（1）将传统经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而创造出了一种关于政治系统中的不同成员实际上如何运作的内部逻辑一致的实证性（或描述性）理论，而不是一种关于他们应当如何运作的规范性理论。（2）它改变了经济学家们对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很容易得到解释，比如：巨大财政赤字的产生使所有经济利益都被这一代人（包括今天的选民和政治家）所享用，而其成本将由在目前的决策中没有投票权的后代承受。（3）它为揭示经济和政治决策的基础做出了重要贡献。Stahl教授评价道：“这种研究的进一步结果是一种不仅整合政治和经济决策、而且将法律制度纳入其中的社会理论”。
而法国学者亨利·勒帕日把货币主义、人力资本理论、产权理论和公共选择理论合称为美国新自由主义经济学。他认为，公共选择理论的重要贡献在于：（1）公共选择经济学家们成功地把经济人范式用于大量非商业性的（如政治领域）人类及社会状况，公共选择理论著作有助于提高经济人范式的科学用途。（2）公共选择理论填补了古典自由主义理论中最重要的空白之一，即自由主义者过去没有充足的理由来驳斥对手们对公共行动功效的盲目信赖。而且它避开了著名的阿罗定理对整个现代政治思想造成的障碍（阿罗定理的结论是：从逻辑上说，人们不可能建立完全协调一致的集体选择制度；没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人和集体，因而十全十美的民主政治是不存在的）。公共选择理论在个人行为和集体选择之间重新架起了一座桥梁。（3）公共选择理论最富有创造贡献之一，是对国家现象的发展提出了一系列合理的解释。人们可以把这些解释概括成非常简单的一句话：西方民主政体是一种过时的政治技术的俘虏；这种政治技术的逻辑使得现代国家的增长和发展只有利于特权公民阶层，即官员阶层。公共选择理论的这些解释有助于更好地了解现代国家规模增长的原因。
公共选择理论虽然是一种颇有争议的学说，在“经济人”假设和个人主义等方法论上有些走极端，它的一些理论还有待检验和证实，但是它用经济学的分析方法来研究公共选择活动和政治行为，把经济学和政治学纳入一个统一的逻辑体系，是有积极意义的。公共选择已取得了丰富的理论及方法论成果，它的理论和方法已得到广泛的应用，尤其是自20世纪80年代后期以来，公共选择理论的应用范围已经远远超出了主流经济学和正统政治学的研究范围，它几乎涉猎当代所有的社会热点问题。
公共选择理论对于公共政策研究具有合理和可供借鉴之处：（1）公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；它用方法论个人主义来取代作为传统政治学主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究政治学途径的有益补充或扩展。（2）公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析，官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。（3）有助于对当代西方国家公共政策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。
第四节 政策分析中的经济学方法
公共政策大都具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济分析方法应用于公共政策分析的现实基础；而演绎法、“经济人假说”和方法论个人主义则构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法和数学模型的采用是经济学分析的一个基本特征。演绎法由假设推导出定理，是由一般到特殊的推理过程；一个数学模型则表现为一系列在逻辑上一致的数学方程式。演绎法和数学模式的采用使得经济学分析具有形式化、定量化和精确化的特点，特别是保持逻辑上的一致性或消除逻辑矛盾，简单地描述复杂的现象结构，做出预言和进行经验检验。考察经济效果有三种常见方法，即成本—效益分析（或损益分析）、成本—效能分析（或称成本－有效性分析）和公共定价法。下面就介绍这三种方法。
一、成本—效益分析方法政府提供公共物品是因为私人市场本身不能生产有效率的数量。但确定政府应该起作用只是第一步。政府还应该确定，提供那些公共物品，以及提供多少。
假定政府正在考虑一个公共项目，例如修一条新的高速公路。为了判断要不要修这条公路，政府必须比较所有使用这条公路的人的总利益和修该公路所有的成本。为了做出这个决策，政府就会请有关的专家，进行成本—效益分析，它的目标是核算该项目相对作为一个整体而言的社会总成本和总利益。
1．政策分析中成本、效益的含义要了解成本—效益分析方法，必须先了解成本和效益（利益、收益）的含义。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动或达到一定目的，就必须耗费一定的资源，其所费资源的货币表现及其对象化称之为成本。(随着商品经济的不断发展，成本的概念的内涵和外延都处于不断的变化之中。美国会计学会与标准准则委员会对成本作了如下的定义：成本是为了一定目的而付出的（或可能付出的）用货币测定的价值牺牲。从这个定义的外延看相当广泛，它可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。
从经济学的一般意义上讲，效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；所得，即由上述实践活动带来的有用的结果。人们研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。公共决策中的效益是一个多层面的综合性概念，有以下几个特征：
（1）经济效益与社会效益的统一。经济效益是可以用货币来衡量的有形成果。社会效益是财政资金的耗费与社会效果的对比关系，这里的社会效果包括经济的稳定协调发展、社会公平、国家安全、社会秩序安定、生态平衡及环境保护、教育科普、科学进步等一系列社会目标的实现，是难以用货币来衡量的。两者是互相依存、互相制约的对立统一关系。
（2）宏观效益和微观效益的统一。宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；微观效益是指每一笔决策项目所带来的具体经济效果。
（3）直接效益与间接效益的统一。例如在安排投资于学校的教育经费项目来说，其直接效益主要表现在该项支出与学校培养出的合格学生的数量及教员的科研项目数量之间的对比关系；其间接效益主要表现在学生走向社会后对生产力的推动作用及上述科研成果对社会发展的影响等。
成本—效益分析被广泛地应用于私人企业和公共部门的决策分析中。利益与成本两个概念的含义随决策主体的不同而不同。如果主体是私人企业，它是以盈利性为追求利润为基本目标。因而，其成本与收益的识别是以利润减少或增加为原则，识别的基本方法是追踪项目的货币流动：凡是流入项目之内的货币视作收益即现金流入（如销售收入）；凡是流出项目的货币视作支出即现金流出（如投资、经营成本、税金等）。由于这些财务收支仅是流入或流出项目的货币，且都可以借助价格系统进行货币计算，所以其识别与计量就相对简单和容易。而公共政策的项目或方案，它是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。其目的是追求最大的社会福利，政府不能只象一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系。还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。有而这些收益与成本又往往缺乏市场价格而难以用货币计量，这都使其成本与收益的识别和计量相对复杂和困难。因而正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。一般来说可以包括以下几个方面：
（1）直接收益与成本、间接收益与成本直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本。如公路建设项目可以直接提高运输能力；某一灌溉项目旨在提高某片土地的肥力，直接收益为一定时期内获得灌溉的那片土地农产品产量的净增长。间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本。它与特定成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象的成本。间接收益与成本是由直接收益与成本引发生成的。如公路建设项目除提高运输能力外，还能带动沿公路带的经济发展；对于灌溉项目而言，间接收益可能包括毗邻土地肥力的增长。毗邻土地实际并未获得灌溉，但由于地下水位升高，该片土地也从中受益。
（2）内部收益与成本、外部收益与成本内部收益是由项目投资经营主体获得的收益。内部成本是由项目投资经营主体承担的成本。一个污水处理项目，项目投资与经营成本由企业自身承当，减少污染的收益由附近地区的居民获得。外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。例如，一个免费通行的公路项目，通行者从通行中获得的收益是项目的外部收益；政府投资建设的学校，学生从免费就读中获得的收益是外部收益。而机动车辆在公路上行驶产生的噪音对附近地区的居民带来的损失是一种外部成本；一个正在施工的市区道路项目给行人的不便而带来的损失也是一种外部损失。
需要指出的是，公共项目的直接收益（或成本）并不一定等同于内部收益（或成本），间接收益（或成本）也不一定等同于外部收益（或成本），尽管它们之间在有些情况下可能重合，但并非所有项目都能重合，二者之间在概念上的差异不能混淆。例如，一个公共消防项目，它所提供的减少或消除火灾损害的服务，具有公共品的免费服务特性，由它所获得的减少财产损失和人员伤亡的收益是一种直接收益，但这种收益却不是项目的内部收益而是消防部门以外的外部收益。一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。当然，必须谨防对某一项目的收益进行重复计算。例如，某一灌溉项目可能使农用土地的价值增加。然而，这种增值仅仅反映了土地产出的增长能力。同时计算土地价值的增加和农产品增加的价值将导致对项目收益的重复计算。不幸的是那些从事成本—收益的人并不总是能够理解这一点，重复计算的确会偶尔出现。
（3）有形收益与成本、无形收益与成本有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。由于公共项目的成本—效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应尽可能把项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。一般而言，公共项目投入物的货币价值容易计算，如投资和经营支出等，而其产出收益则常常缺乏市场价格而不易计量其货币价值。在对无市场价格的产出收益的货币化计量方面，通常有两种可供选择的方法：第一种方法是把可以获得同样的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益；第二种方法是把消费者愿意支付意愿作为收益的估价，而对项目产出所带来的外部损失，则可以用被损害者愿意接受的最低补偿收入作为外部成本或负收益价值的估价。在上述方法难以实行的情况下，有必要采用实物计量的方法来计量项目的有形收益和成本。无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的收益与成本。例如，因交通项目产生的时间节约所导致的收益，由保健支出带来的生命延续和疾病的减少，以及由飞机场的噪音污染而产生的成本等，这些都是难以用货币或其他计量单位加以度量的，有的公共项目，其无形收益与成本可能并不重要，可以对其忽略不计，但是有的项目无形收益很可能是其根本性收益，就不能对其忽略不计。但是，通常其货币价值无法从市场上取得，而必须从其他渠道获取，通常是间接地参考来自别处的市场行为。如果无法货币化，也无法采用其他方法计量，则应采用图片、音响、文字等各种形式予以描述和解释。
2．成本—效益分析的步骤与方法一般地说，成本—效益分析的过程由如下5个步所构成：
第一步：识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标；
第二步：调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案；
第三步：收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案效果的资料；
第四步：选择阶段，定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法，由于定性指标未包括在正式分析之中，管理人员必须用自己的判断决定在最终决策时定性因素占多大比重；以确定各个项目或方案的优劣次序；
第五步：决策阶段。要以上述次序为依据，并要看限制条件情况而定。
成本—效益分析有许多种具体方法，可以分为如下两种情况来加以讨论：
（1）贴现的分析评价方法贴现的分析评价方法，是指考虑货币时间价值的分析评价方法，亦被称为贴现现金流量分析技术。在现实生活中，许多项目的建设周期都不会限于一个年份，这样一来，任何一个项目的收益和成本不可以直接相加，必须将“货币时间价值考虑”在内，将不同时点的成本、收益按一定的贴现率换算成同一时点的成本、收益，进行计算。
1）净现值法(以NPV代表)。是指特定方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。在该方法下，未来现金流入和流出都要按照预定的贴现率折算为他们的现值，然后在计算它们的差额。其算式是：
假设方案A，第一年年初投入100000元，设I=10%，以后的五年内的回收情况如下：
第一年末
第二年末
第三年末
第四年末
第五年末
25000
20000
25000
40000
45000
方案A的净现值NPV（A）
=（25000*0.909+20000*0.826+25000*0.751+40000*0.683+45000*0.621）–100000=29055元计算的结果如得到的净现值为正数，说明该方案可实现的收益率大于所用的贴现率；反之，如得到的净现值为负值，说明该方案可实现的收益率小于所用的贴现率。从上述计算可知，方案A的收益率大于所用的贴现率，该方案可取。其贴现率是个关键，如果选择不当，就可能导致错误的分析，例如较高的贴现率，对使用年限较短的支出项目有利。
2）净现值率法。净现值率和净现值的不同，在于它不是简单的计算投资方案未来的现金流入的现值同它的原投资额之间的差额，而是计算前者对后者之比。仍采用上例：
NPVR（A）=129055/100000=1.29
若指数大于1，说明其收益超过成本，即报酬率大于预定贴现率。它可以看成是1元原始投资可望获得的现值净收益，它是一个相对数指标，反映投资的效率；而净现值是绝对数指标，反映投资的效益。净现值和净现值率这两个指标之间有着如下关系：
净现值＞0 净现值率＞1
净现值=0 净现值率=1
净现值＜0 净现值率＜1
3）内部收益率法。上述净现值、净现值率的计算虽然考虑了“货币时间价值”，但有一个共同的特点，就是不能据以了解各个投资方案本身可以达到的具体的投资收益率是多少。内部收益率的计算可以做到这一点，是考察项目盈利能力的主要动态评价指标。它是投资方案在建设和生产经营年限内，各年净现金流量的现值累计等于0时的折现率，也就是下式中的r：
从上述数量关系，可以看到，内部收益率有以下一些特性：
r=0
r<0
r>0
第一种情况是意味着决策方案未来的现金流入量的总和刚好同原投资额相等，没有带来任何盈利，说明所作的投资没有取得相应的收益，即其内部收益率为0；第二种情况说明资金投入以后，不仅没有盈利，而且还使原投资额亏蚀了一部分而收不回来，因而其内部收益率就表现为负数；第三种情况是意味除收回原投资额外，还取得一定的利润，说明所作的投资取得了相应的收益，据以确定的内部收益率为正值，取得的盈利越多，r越大；同样的利润额，取得的时间越早，r越大。
这里有两点需要讨论的是两个概念：第一是贴现率的采用，在公共决策中常采用“预算资金的社会机会成本”作为确定贴现率的依据。“预算资金的社会机会成本”是指在同样一笔资金若不用于公共支出项目，而投入私人部门所能创造的社会效益。如果一笔资金投入到私人部门创造出更高社会效益，就不应该将这笔资金从私人部门转到公共部门，由政府支配使用。预算资金成本通常可以用资金市场上的利率来表示。但在使用时必须注意两点：一是市场利率应是完全竞争资本市场上的利率，在不存在完全竞争市场的情况下，就必须利用“影子利率”来衡量了；二是市场利率往往含有税收的因素，在使用时必须对其加以排除。如在所得税税率为10%的条件下，市场利率为20%，排除税收的因素，其实际的市场利率，也就是纳税人实际可以获得的资金收益率只有10%，很显然，资金的机会成本以后者为准，而不可以建立在前者的基础上。决定贴现率的理想方法应确定被政府活动挤代的私人支出类型并使用被挤代支出的平均回报率。从实用角度看，考虑各种因素估算贴现率更为方便。这些因素可能包括被挤代的投资和税收的风险。
第二个需要探讨的是影子价格（也称为最优计划价格）概念。其名称是从线性规划来的，也就是说影子价格是求资源最优分配的线性规划的对偶解的价格。投入产品和产出产品存在市场价格，这些价格无法确切反映边际社会收益和成本，如果市场存在税收扭曲、配额或者法规条例，市场价格可能无法表现社会价值。而公共部门进行成本—效益分析应以真实的社会成本及收益为基础，为此，经济学家引入“影子价格”这一分析工具。即针对无价可循或有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。理想的“影子价格”应为不存在社会失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。
（2）非贴现的分析评价方法非贴现方法不考虑时间价值，把不同时间的货币收支看成是等效的。这些方法在选择方案时起辅助作用。例如：回收期法。它代表收回投资所需要的年限，主要用来测定方案的流动性而非营利性。
3．成本－效益分析的作用和局限性虽然成本－效益分析可以作为预算决策经济分析的一个重要手段，但经济学家对成本—效益分析的评价，不是很高。在他们看来，这种方法的适用范围是很有限的。它是一项艰难的工作。因为以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当地分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币这个尺度来表示是很困难的；而教育、住宅建设和公路建设，虽然被认为可以提供巨大的货币效益，但迄今为止也没有可靠的测量方法。它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分是属于非经济性质。就高速公路来说，所有的人都可以免费使用高速公路，没有判断高速公路价值的价格。简单的问人们，他们对于高速公路的评价多少是不可靠的。那些要用高速公路的人为了修这条路有夸大他们所得到的利益的激励。那些受高速公路伤害的人为了阻止修这条路有夸大其成本的激励。因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率提供私人物品更困难。私人物品由市场提供。私人物品的买者通过他们愿意支付的价格反映他们对该物品的评价。卖者通过他们愿意接受的价格反映出他们的成本。与此相比，当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本—效益分析并没有提供任何价格信号。关于公共决策的成本和效益的结论充其量是近似而已。①因此，成本—效益分析对于那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经济性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。
然而，对于公共政策的经济分析来说，成本—效益的作用是十分重要的，在经济学家们来看，它至少可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。在某些情况下，有些决策的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。因为预算资金有限，同样的资金可能在别的项目上获得更大的收益，要在一些项目和方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于是决策的效益达到最优。二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。在某些情况下，即使有些公共决策的项目相当庞大，但是其效益更大，从经济角度分析，这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。②
成本—效益分析是一种有用的工具，可以分析政府投资项目的净收益和社会回报。在实践中，与其说成本—效益分析是一门科学倒不如说是一种艺术。为了计算项目产品的收益，必须做出许多简化后的假设。此外，当项目涉及外部负效应时，专家们对如何评价外部负效率通常存在巨大分歧。在列举和评估成本与收益时，经济学家们可以设计一些指导原则。在实践中，实际的列举和评估工作要求科学家、工程师和其他专家通力合作。
二、成本—效能分析方法对于不合适用成本—效益分析法的项目，可以运用成本—效能进行分析。这个方法的要点是根据方案或项目预期的结果的成本与效能，来评估每个方案或项目的效果。许多公共政策大都需要成本（而成本往往可以计算），但无法计算利益，比如非经济的因素，以及文化、教育等不能用货币来衡量的方面很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。这样则无法进行上述的成本—效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本—效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。
成本—效能法与成本—效益分析法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能，来评估每个方案或项目的效果是不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
运用该法来确定方案，其步骤同成本—效益分析法大致相同，由于免去了计算支出效益与无形成本的麻烦，分析的内容要简单的多。首先，确定决策目标，例如，假设我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数。我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、饮用酒精危害的资料；我们可以要求使用建筑物必须安装烟雾探测器，向低收入地区免费提供，由于其住房质量差以致于由于住宅失火而死亡的人数非常多；我们可以提供补贴，改进国内医院的治疗设施等等。其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要多年的项目，也要用贴现法计算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择。
成本—效能分析法使得政策制定者可以通过为具有类似任务的结构共同编制预算而发现各项计划之间的协调性。政府通过这种方法可以降低实现某些目标的成本，例如促进健康或减少因交通堵塞而导致的延误。该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上。运用成本—效能法来确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现用一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
三、公共定价法在市场经济中，所有经济行为为主体都采取自我利益最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现资源最优配置的主要机制。由于政府也提供大量满足社会公共需要的“市场性物品”，那么，这些物品也涉及到同其他商品和服务一样的问题。即价格的确定，这就是所谓的公共定价。
我们从一个观察到的真实情况开始。从来没有一个城市通过修建更多的道路就能解决道路拥挤和污染的问题。对于汽车拥挤和污染政策问题，经济学家总有一个理论上的回答—道路定价。根据人们用那一条道路，在一天中午和一年中什么时候用这条道路，以及他们使用这些道路时污染问题的程度，来对使用道路的人收费。要把价格确定在最适当的使用量的水平上。在新加坡决定试着这样做之前，还没有那一个城市敢用道路定价法。许多想法在理论上看来是很好，但总有一些隐藏的、未预期到的缺点。新加坡现在有了十多年的经验。这个制度还在运行！没有什么未预见的问题。新加坡是地球上唯一一个没有道路拥挤，没有汽车引起的污染问题的城市。在新加坡城市中心区周围有一系列收费站。要开车进入城区，每辆车必须根据行驶的道路，开车的时段以及当天的污染问题交费。价格的上升和下降使使用量达到最适水平。此外，新加坡计算了中心城市以外没有污染时可容纳的最大汽车量，并在每月拍卖新车执照权。不同类型的牌照允许不同程度的使用。允许在任何时候使用车的牌照比只允许在周末——拥挤不太严重的时间——使用车的牌照贵的多。价格取决于供求。有了这种制度，新加坡不用把资源浪费在无助于抑制道路拥挤和污染问题的基础设施上。从这种制度中得到的钱用于降低其他税收。
可以看到公共定价法就是把市场等价交换原则引申运用到公共劳务的提供和使用中去，通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，适当地约束和限制社会对该公共劳务的消费量，从而使公共劳务得到最有效、最节约的使用，以达到提高公共支出收益、提高财政资金使用效益的目的。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：纯公共定价和管制定价，两者都涉及到两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需要结构（家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求）考虑进来的各种定价组合。公共定价方法可以包括：平均成本定价法和负荷定价法等。当然，需要注意的是，公共定价法也只是适用于可以买卖的、采用定价收费方法管理的公共服务部门，并且在运用时还必须制定正确的价格政策，才能达到社会资源最佳分配的目的。
案 例一、对我国货币政策有效性问题的经济学分析
当前我国主要可分为政策问题的特性，政策本身的因素以及政策以外的三个因素，其中政策本身的因素中政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，而目标的制定出台必定要经过仔细的研究审定，这就常常会用到经济学的理论及框架，通过经济学途径来衡量目标的可行性。政策出台后有效性的衡量则更会用到经济学的相关知识。因为这样不仅直观，有说服力，而且可以使问题的解决由规范变为实证，列举大量的数字，定理，计算公式和事实为决策的合理性提供了强而有力的论据。下面我就我国经济政策中的一个方面——即货币政策执行的有效性问题，运用经济学的理论知识作一分析，以便进一步论证经济学对政策分析的有用性。
我们知道，货币政策是一国宏观调控的重要政策。在我国，当前由于经济运行状态和机制中存在的某些问题，使得人民银行低利率的货币政策效果不显著。下面我将分三个方面结合经济学相关知识论述我国的货币政策的有效性问题，这三个方面分别为：货币政策有效性的经济学相关理论，我国货币政策执行不明显的原因以及增加货币政策有效性的政策建议。
1．货币政策有效性的经济学相关的理论开放经济条件下的货币政策目标一般被概括为内部均衡和外部均衡，内部均衡包括通货稳定、充分就业和经济增长；外部均衡指国际收支基本平衡、汇率稳定。主流经济学对于开放经济和宏观政策分析工具之一是蒙代尔——弗莱明模型，“即当较低的物价水平降低了利率时，投资者把他们的部分资金转移到国外，并引起国内通货相对于国外通货贬值。这种贬值使国内物品与国外物品相比变得便宜，从而刺激了净出口”。它分析了资本充分流动、利率平价处处成立条件下，不同汇率制度中政策工具的有效性。按照蒙代尔——弗莱明模型，固定汇率制下货币政策是无效的，因为资本高度流动，任何国内货币政策变动所导致的国内外利率水平偏差将引起国际套利，从而抵消货币政策的效应；在浮动汇率制度下，货币政策的影响使汇率水平发生变动，能使货币政策的灵活性和有效性都得到增强，通过货币政策的调控，可以同时达到内部均衡与外部均衡。
关于实际利率与储蓄。在利率与储蓄之间的负相关关系中，利率指的是名义利率，但考虑到价格水平的变化，需要考察一下实际利率与储蓄之间的关系，如果名义利率下降的幅度赶不上物价下降的幅度，实际利率会上升，储蓄存款则会增加；反之，如果名义利率下降的幅度超过物价下降的幅度，则实际利率会降低，储蓄存款会减少。
名义利率与储蓄。在理论上，名义利率与储蓄之间是负相关关系，当存款利率降低后，居民会减少储蓄而选择其他金融资产。但在我国这一传导机制的实现却有现实的障碍，居民的储蓄利率弹性非常小。
弗里得曼认为，货币供应量的增长导致名义收入的增长有平均6-9个月的滞后，从名义收入的增长到物价的上涨也有平均6-9个月的滞后。也就是说，降低利率的货币政策的收入增长效应几乎一年的时滞，物价上升效应则有几乎两年的时滞。
公共选择理论认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公众利益服务的观念。政府是由个人选出的，也是由个人组成的，因此，选举规则和个人的多元化目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济运行引入恶化的境地。
流动偏好理论，它是凯恩斯的理论，认为利率的调整使货币供给与货币需求平衡。这种理论可作为短期利率理论。
从中国目前的情况看，我国有管理的浮动汇率制事实上已经近乎固定汇率，资本流动有限且不对称，资本流入相对容易而流出较为困难，此时汇率平价在中国的作用也是不对称的。当国内实际汇率高于国外实际汇率时，小规模的利率上调就会导致大量的资金流入，从而汇率需要做较大幅度变动才能维持国际收支平衡；相反，扩张性的货币政策却不易引起同样程度的资金外流。一般而言，开放资本项目初期必有资本的大量流入或流出，此时若中央银行一味的强调稳定汇率，则有可能破坏内部经济的稳定。
我国在今年2月21日，人民银行再一次下调全国金融机构的存、贷款利率，这是自1996年以来，人民银行第8次下调金融机构的存、贷款利率。根据弗里德曼的观点，我国1996年第一次降低利率的收入增长效应应在1997年，物价上升效应应在1998年，以后各次降息的效应依次类推。而人民银行连续降低利率后，1997年GDP增长率为8.8%，以后各年基本维持在7%左右，都没有超过往年的水平。更不可思议的是，降息后居民的消费价格指数却是持续走低，1998年和1999两年还出现了负增长。经由这些经济分析可以得出，1996年以来，我国货币政策效果不显著。
2．我国货币政策效果不显著的原因
一项政策没有达到预期目标或对它着重解决的问题没有发生作用，原因是多方面的。在我国，利率政策的中介目标是储蓄、消费、贷款和投资。但是由于当前经济运行状况和机制中存在的一些问题，降息后，居民储蓄没有下降，消费、贷款和投资也没有显著增长，进而货币政策效果不显著。
1997年以来，我国物价水平的下降幅度明显超过名义利率的下降幅度，导致我国的实际利率从1998年以后明显高于名义利率。实际利率的持续攀升可以看成是对我国利率不断下调，但居民储蓄存款反而不断增加的一个重要原因。
一般的，影响储蓄的因素有收入、价格、利率、个人偏好、社会风尚等。但由于当前经济结构调整、企业体制转型、社会保障制度改革（如医疗、就业、保险等），导致社会下岗、分流人员较多，一些企业经济效益低下和居民的预期支出增加。使得人们普遍感到，生活中存在诸多不确定因素，他们需要牺牲当前消费来保证未来消费，从而储蓄对利率下调的反应程度低，储蓄的利率弹性远小于储蓄的收入弹性，“惜储”也就再所难免。
当前我国居民消费结余部分除现金和银行存款外，其他可供选择的金融资产较少，在别无选择的情况下，居民一反贱买贵卖的规律，在利率下调的条件下反而增加储蓄。特别是今年来，在物价持续下降，居民实际购买力不断提高、名义利率多次下调，储蓄存款越来越不合算的情况下，人们不仅不增加消费，反而继续储蓄，利率越是下降，人们越是储蓄。
我国居民跨期消费选择行为的政策启示：
在当前我国居民跨期消费选择行为中，由于利率下调所带来的收入效应在很大程度上抵消了其所带来的替代效应，因而单一利率政策对居民当期消费的拉动作用将受到较大的限制，必须辅之以相应的配套政策才能使利率政策效应得到凸现。如加快完善我国社会保障体系建设，消除居民不确定风险等。而上述配套政策，首先必须以居民对未来的不确定风险预期为前提。当前我国的公费医疗、义务教育、退休福利等制度都面临着重大的改革，同时实行的住房体制改革、医疗体制改革、高校教育扩招等措施，又都使得当前我国居民对于未来的支出预期大大增加，所以尽管储蓄利率一降再降，人们的储蓄预防动机依然十分强烈，银行储蓄总额不断攀升。因此只有继续加强和完善我国的社会保障体系建设，解决下岗职工基本生活保障，促进医疗、养老保险、失业、助学基金的建立，使得人们尽可能的消除后顾之忧，从而整个社会经济进入需求供给的良性循环，摆脱通缩态势。
3．增加货币政策有效性的政策建议在前两点中，阐述了货币政策的经济学理论根据和不显著效果的分析，但也不能否认货币政策的宏观调控的作用。当前世界各国都积极的运用货币政策干预和调节经济，然而货币政策影响经济运行的方式和机制在各国上不一样的，各国的具体国情也是不一样的。之所以我国货币政策效果不显著，是因为短期内缺乏货币政策作用的条件，这就涉及到创造性的执行政策的问题，政策都是需要逐步完善的，既然当前我国采用的货币政策效果没有体现出来，那就应该根据具体情况，参考经济学的相关原理，有针对性的改进政策中不适应国情与现状的环节，因时因地，因国情，坚持灵活性与原则性相结合，使预期的政策目标得到真正的实现。当前在执行货币政策时，执行僵化，没有创造性是一大弊端，随着资本的流动和资本项目的放开，国际资本的流出流入更加频繁，各种新的情况层出不穷，而我国实行的固定汇率目标则增加了中央银行货币政策调控的难度和成本。此外，体制和结构的因素也不能忽视，这就需要大力创造一个适合货币政策发挥效能的政策环境，因此下面我将就如何提高货币政策执行的有效性问题，提出几点建议。
首先，推进经济体制改革，降低居民的消费成本。提高我国货币政策的有效性首先要从体制入手，降低居民的消费成本，而不能不顾代价的运用货币政策。我国经济体制的内在矛盾是造成货币政策基本无效的重要原因。如，为刺激消费，国家鼓励住房消费，但居民办理住房贷款则需经过层层审批，不仅手续烦琐，而且代价较大；而在住房、汽车、电信消费方面，价格则高得让人不可思议，结果是大多数人的实际消费能力下降。所以，如果不能从根本上改革这种高成本的经济体制，货币政策的效果就有限。
其次，逐步实现灵活的弹性汇率制，增加货币当局调控的主动性和灵活性。蒙代尔——弗莱明模型表明，在固定汇率制度下货币政策无效。因此，资本项目放开条件下要保持货币政策的独立性或有效性，就必须实行更加灵活的弹性汇率制。
再次，利率改革是汇率改革的前提，建立更加灵活的汇率制度必须得到利率市场化的配合。资本项目放开后，资本流动性增加，货币供应量的控制日益困难，而利率和汇率对货币政策的敏感性越来越高，因此，更应当重视利率作为货币政策工具的调控作用。
第四，增加城乡居民收入，调节收入分配不公。思想上高度重视农村和农民问题，并从精简农村政府机构、减免农业税费、加大农业投入和实现农业产业化和农村城镇化等途径，切实提高农民收入；出台优惠政策，大力鼓励居民特别是下岗人员兴办第三产业；通过社会保障制度的立法来推进医疗、保险、养老等社会保障制度改革；在国家财力许可的情况下，加大政府转移支付的力度，继续提高低收入阶层的收入水平，消除他们的后顾之忧。
最后，完善货币政策调控手段，确立公开市场业务政策在我国货币控制中的主导地位。开放经济下，可供中央银行控制的直接调控工具越来越少，必须更多的利用间接调控工具才能有效的实现中央银行的政策目标，市场经济中一般性的货币政策调控工具主要是指所谓的货币政策“三大法宝”，即公开市场业务、再贴现率和法定准备金制度。
二、京津唐高速公路的成本—效益分析(
京津唐高速公路是我国“七五”至“八五”期间的重点交通建设项目，也是部分利用世界银行贷款建设的跨省、市高速公路工程。该公路为新建双向4车道、全部控制出入的收费高速公路，连接两市一省及沿海港口，公路全长142.69公里。
（一）经济效益分析
1．经济成本分析和调整
（1）工程建设成本
· 四大消耗材料的影子价格钢材、木材按外贸货物调整；水泥、沥青按非外贸货物调整。调整后价格如下：
数量消耗量
市场采购价（元/吨）
贸易费率/%
平均运距/公里
运费（元/吨公里）
影子价格（元/吨）
钢材/吨
51153
1967.86
6
400
0.27
2122.17
木材/立方米
52710
1013.72
6
1500
0.27
1096.17
水泥/吨
305883
157.8
0
400
0.27
315
沥青/吨
69515
755.58
0
900
0.27
1088
· 劳动力工资的调整：由于比重较小，不予考虑
· 土地费用的调整：由于建设高速公路，部分农田被征用，损失了农林牧渔业生产所产生的经济效益，在作经济评价分析时，需以负值的形式计入效益。
水田
旱地
菜田
鱼、果、苗
合计
净效益
（元/亩）
A地
653.42
1818.28
600.71
193.25
3265.66
净收益
405
188
1074
1702
608.92
B地
654.74
66.88
721.62
C地
1976.21
6299.84
1972.64
860.27
1114.76
净收益
452
157
1019
641
594.87
合计
3284.37
8185.0
2573.35
1053.52
15130.04
（2）公路大修及养护管理成本分析和调整平均养路管理费按1995年的35万/年公里计算，近期的养护费用是4281万元/年，考虑一定的增长率，按平均每15年进行一次大修，预计第一次大修在2008年，大修费为150万元/公里，初期总的大修费预计为22500万元。
（3）汽车运输成本调整按照费用与效率的计算范围和计算口径对应一致的原则，汽车运输费用应相应调整为经济成本。
公路运输成本影子价格调整 单位：元/千吨公里，元/万人公里线路
老路
高速公路
车型
客车
货车
客车
货车
年份
95/94
95/94
94
94
成本合计
财务成本
476.3 /596.4
363.6/352
438.8.
259.9
经济成本
439.3 /525.2
337.0/326.7
404.7
241.2
汽车财务运输成本
工资福利
56.7/67.8
53.3/51.7
52.2
38.2
燃料
104.0 /124.4
105.6/102.4
95.8
75.6
轮胎
10.0/12.0
18.7/18.1
9.3
13.4
修理
60.9/72.8
37.4/36.2
56.1
26.7
折旧
131.5 /157.2
36.6/35.4
121.2
26.2
养路
71.8/85.9
58.7/56.9
66.2
42.0
管理
7.7/9.2
5.5/5.4
7.1
4.0
税金
11.5/13.7
3.4/3.3
10.6
2.4
其他
22.1/26.5
44.0/42.6
20.4
31.5
2．经济效益计算
（1）运输成本降低的效益运输成本主要包括燃料费、轮胎费、大修费和车辆折旧费等项与运输量及交通条件相关费用。从油耗试验及成本调查结果看，客货车在高速公路比在相关老路上行驶其耗油均有不同程度的降低。
（2）运输时间节省的效益高速公路时间节省效益，主要是车速大幅度提高所带来大量客货在途时间的节省；
老路时间节省的效益，自高速公路建成投产后，老路客车的平均行使速度由原来的45公里/小时提高到55公里/小时，货车的平均行使速度由原来的30公里/小时提高到40公里/小时；
运输距离缩短的效益，与高速公路全程距离与老路相比，缩短了24公里，使两地间来往车辆的行使费用降低，带来运距缩短效益；
交通事故减少的效益，与通道内原有相关公路比较，该高速公路开通后，每年的事故明显减少，百万车公里事故发生率指标降低了一半以上；
相关公路减少拥挤的效益。由于高速公路的分流，使相关公路交通量增幅下降，减少拥挤，提高行车速度，缩短了客、货运车辆的在途时间；同时也降低了运输成本。
上述五项效益的总和详见下表
经济效益汇总表 单位：万元
成本降低
时间节省
里程缩短
事故减少
减少拥挤
合 计
1990
35.5
1188.9
23.4
0
0
1247.8
1993
5646.7
5828.1
2413.0
555.1
10437.6
24916.5
1994
9571.2
8661.3
3572.5
589.9
11266.4
33661.3
2002
37033.3
35189.0
9172.2
1123.7
23523.1
106041.3
（3）经济效益评价主要采用的经济评价指标为：效益成本比BCR、内部收益率比IRR、净现值NPV和投资回收期Pt。
项目经济净现值 （贴现率12%） 单位：万元
效益合计
费用合计
效益现值
费用现值
累计净现值
1986
0
15975
0
15975
(15975)
1990
1247.8
27878.8
888.2
19836.5
(92580.5)
1994
33661.3
34632.7
15226.7
15666.1
(110207.5)
1999
84178.3
6321.3
21606.5
1622.5
(19669.4)
2000
93977.1
6544.3
21537.1
1499.8
367.9
2005
128480.5
7572.4
18712.5
1102.9
72721.9
2010
217286.9
9565.0
16033.2
705.8
169157.0
2014
292481.1
11241.5
13715.5
527.2
223742.2
利用经济指标的计算方法，得出经济效益评价的各项指标：
评价指标
计算结果
效益成本比
2.2
内部收益率
21.43%
净现值
223742.2万元
投资回收期
14年
（二） 社会效益影响分析
1．改善投资环境，促进沿线高新技术产业经济带的发展该高速公路的建成，显著改善了道路交通状况，达到了投资环境改善和国土资源开发的目的。沿线先后兴建了10个经济技术开发区，吸引了数百亿投资，其中，大部分为外资，引入大量高新技术产业，逐步形成了一条高速公路布局的产业带，成为该地区的一个新兴的经济增长点。
2．促进地区经济合作，发展区域经济缩短了两城市地区间的距离，刺激了沿线地区及城市间客货运输发展，加强了人员的往来、科技和物资等方面交流，从而为地区间的经济合作形成和带动区域经济一体化发展提供了有利条件。
3．沿线地区土地资源大幅增值沿线一些地区在高速公路修建之前由于土质较差，一般只能种植两类农作物，土地价值每亩不足千元。建成后，房地产价格迅速上涨，科技性产业地价每亩为5.5-8.5万元不等，工业生产加工性地价每亩为10万元以上，房地产行业用地可高达每亩15-20万元，商业性开发地价也达到每亩10万元左右。
4．加速区县的发展，促进大城市人口合理分布高速公路的修建，为沿线地区城镇间的交通提供了方便条件。具备便捷交通条件的高速公路沿线地区将避免乡镇居民向城市转移，从而达到促进两城市人口合理分布，缓解了大城市人口过于密集的局面。
5．增加地区人口就业机会由于带动了沿线相关产业的发展，也就提供了大量人口的就业机会。其中该高速公路本身交通管理、道路养护、车辆收费等部门职员，以及服务区的汽车修理、加油站、餐饮等配套设施人员共1000人以上，加上沿线各经济开发区企业员工，合计约6万人以上。
6．推动了我国公路建设行业科学技术进步依托该高速公路完成的高速公路工程建设成配套技术科研成果，代表了我国公路建设和管理的先进水平，带动和促进了我国公路交通科学技术进步的发展，为我国高速公路发展奠定了理论与技术基础。
7．开发了对培养人才的作用该高速公路的建设实施培养造就了一大批公路规划设计、建设和管理等方面的专业技术人才，这些人才在后来的许多高速公路建设过程中发挥了重要的骨干和中坚作用。
（三）建设项目目标持续性分析
1．外部条件对项目目标持续性影响该高速公路已成为改善沿线地区投资环境、扩大对外发放、发展外向型经济的必要基础设施，对沿线地区经济发展已经产生巨大的促进作用，公路两侧先后兴建的10个经济技术开发区，正逐步形成了一条高速公路产业带，成为沿线地区兴建的经济增长点。
2．内部条件对项目目标持续性影响对高速公路建设期间的严格过程管理，是工程质量得到了有效的控制。自投入以来，物理状态一直良好，从当前质量状况分析，可以做到14年内不进行大修，使该高速公路能够节省养护维修费用，降低运营成本。
[思考题]
1．为什么说经济学是政策分析的重要学科基础？
2．简述政策分析的经济学途径的要点。
3．公共选择理论对于政策分析的作用表现在哪里？
4．经济分析方法的方法论基础及特征是什么？
5．案例二是如何应用成本－效益分析和成本－效能分析方法的？
