第12讲、
我国是否应当实行农业保护主义政策？
——外国农业保护政策经验教训和启示
外国农业保护主义发展过程
农业保护主义与多边贸易规则
农业保护主义的利益和弊端
我国是否应实行农业保护主义政策？
问题的背景
90年代中后期，研究人员和官员提出，在新形势下应实行农业保护政策。农业保护论提出了不同理由支持这一观点：
有的是从农业本身属性角度讨论，如农业是弱质产业、农业是高风险行业等等
（定义和逻辑困难！）。
有的从农民收入角度讨论，提出保护主义政策有助于提高农民收入
（最终目标可取，但不一定用保护手段！）
还有从借鉴国外做法角度讨论。认为许多国家在经济发展过程中曾实行农业保护政策，并使本国粮食和其它农产品显著增长，因而我国实施农业保护政策能从外国有关政策经验中得到支持。
区分“农业保护”一词两种含义
一种是把日常语言中通常具有褒义的“保护”一词，运用到农业部门形成的一些概念。例如，保护农民抵制乱收费的权益，通过消除在流通领域挤压农业剩余做法来保护农民生产积极性，以至保护耕地资源、保护农业环境和农业水利设施等等。这类意义上的保护要求自然是正当合理的。
另一类是经济学分析和国际经贸关系领域的保护政策。它是针对市场经济基本原则而言，根本特征在于通过政府国内价格干预和边境控制手段，替代和扭曲市场机制作用，以实现某种产量/收入的政策目标。由于在一个重要部门超越市场机制，会在资源配置效率、收入分配、贸易关系等方面产生重要影响，所以农业保护政策需要从经济分析加以考察和评价。
基本观点和分析思路
从历史上看，许多国家在农业面临比较优势压力时，曾实施农业保护政策，并确实达到使本国粮食和其它农产品在一定时期内较快增长效果。
然而农业保护政策代价很大：财政负担加重，扭曲市场机制造成资源浪费和福利损失，进口限制和补贴出口使贸易磨擦愈演愈烈等等。这些问题存在与发展，“乌拉圭回合”开始把农业保护政策置于多边贸易协议规范之下，推动了世界范围内农业保护政策由盛转衰转折。
因而，依据许多国家曾实施农业保护政策，便认为我国也应当采取这一政策，是不适当的看法。
二战前欧美国家农业保护政策
农业保护政策可追溯到近代欧洲主要国家在经济发展过程中实施的粮食等农产品贸易保护措施。
较早实施这一政策的是英国。17世纪英国革命（1688年“光荣革命”）后，开始实行谷物贸易保护政策，但十九世纪中期英国废除“谷物法”，转变为农业自由化倡导国以及当时最主要谷物进口国。1970-1914年，英国吸纳了美国谷物出口一半，随着远洋运输成本下降，阿根廷、澳大利亚等国也成为英国的重要谷物出口国。
英国高速工业化时采取农业自由化政策，当然与它作为第一个工业化国家特殊地位相适应。作为十九世纪“世界工场”，英国享有制成品出口竞争优势及海上霸权，因而英国人有足够自信，认为无需搞农业保护。
与英国不同，欧洲大陆主要国家在工业化开始时就实施了农业保护政策。
德国曾经是对英国的粮食出口国。然而，十九世纪后期高速工业化过程中，面对新大陆廉价谷物的竞争，德国粮食生产比较优势迅速下降，于是转而对农业实施保护政策。德国东部大地主容克（The Junkers）与西部钢铁巨头联手施加压力，使德国从十九世纪八十年代对谷物征收进口税。法国从1892年开始实施农产品进口税，并在1895年提高进口税率。意大利也实施了类似的政策。
“这些政策部分反映它们是后起工业化国家，它们在制成品方面的比较优势不象英国那样确定，同时还由于这些国家的新兴工商资本家集团觉得有必要与地主与农民结盟，以抵制当时已是风起云涌的工人运动与社会主义思潮”。
美国曾长期实施农业自由竞争政策。与欧洲国家着眼于粮食自给率下降，从贸易方面开始农业保护政策不同，美国农业保护政策起因是考虑农民收入，从国内保护开始的。
二十世纪三十年代大危机时期，谷物价格降至历史最低点。为提高农民收入，罗斯福政府于1933年制定“农业调整法案（The Agricultural Adjustment Act）”和“商品信用合作法案（Commodity Credit Cooperation）”作为“新政”重要内容。
这些政策建立在“平价（parity price）”概念基础上。所谓“平价”是指1909-1914年农业繁荣时期农产品对工业品相对价格。为了保证农民相对收入和农产品相对价格不低于这一繁荣时期水平，美国政府保证按“平价”买进农产品。上述法案通过标志美国开始实施农业保护政策。这一政策实施了几十年没有根本变化。
二战后外国农业保护政策
二战后外国农业保护政策一般趋势，是有关国家加大了保护的力度。这由相互联系的三方面原因决定的。
一是战后资本主义国家经济高速发展，某些农产品生产比较优势下降和农民收入问题更为突出，使得政府认为有必要加大保护力度。
二是保护政策具有追加性和自我强化特点，即随着时间推移，为了实现既定保护目标，需要增大保护力度或追加保护。
三是保护政策导致粮食和其它农产品补贴性出口竞销，保护国为了保持和扩大市场份额，不得不增加本国农业的补贴和保护。
美国三十年代“平价”收购政策提高了农民收入，但很快面临生产过剩、财政支出负担沉重的问题。从此，如何固守“平价”保护原则，又减少财政负担并解决生产过剩问题，成为历届美国政府棘手的难题。杜鲁门农业部长想用直接收入支持代替“平价”收购保护方法，让市场供求决定价格，但遭到农业集团反对。
战后欧洲重建和朝鲜战争使过剩粮食暂时有了出路，然而朝鲜战争结束后过剩问题再次突出。在不能触犯保护主义原则、因而不能解决过剩供给的前提下，只好从扩大需求上找出路。1953年6月，美国参议院农林委员会制订一项食物援助法案：PL480（Public Law 480），于1954年开始执行。PL480出口在1956-1967年间达到高峰，年出口量大都超过1000万吨。七十年代后，美国农业保护政策经历多次修改调整，但未解决根本问题。
战后欧共体农业保护政策主要手段是价格干预和可变进口关税（variable import levy）。进口虽然允许，但规定输入欧共体粮食的“门坎价（the threshold price）”，必须不低于西德最大缺粮地区（Duisburg）“目标价”。“门坎价”与进口价（c.i.f.）之间差价由“可变进口关税”来填补。
这一政策使欧共体农业生产增长率远远超过世界平均水平。1955-1965年，欧共体名义保护率由35%上升到45%；谷物、糖、葡萄酒、牛肉、奶类由60年代末全面净进口变成70年代的全面净出口；除了杂粮外，六种主要农产品自给率达到102-124%。
由于欧共体预算分配对农业大幅度倾斜，所以不仅法国这类农业资源优势较好的国家农业得到发展，一些不具备农业比较优势、原先大量进口农产品的国家如西德和英国等国农业也快速发展。
实施“共同农业政策（common agricultural policy,CAP）”后，西德农业出口比进口增长快12倍，到80年代前期，西德已成为欧共体内重要的小麦出口国，英国也在19世纪40年代废除“谷物法”之后第一次变成谷物出口国。法国原先认为“共同农业政策”对它有利，结果发现由于其它国家农业发展，欧共体内部农产品贸易大减而对自己反而不利。由于内部消费已经饱和，过剩农产品只能通过补贴出口找出路。
为了提供日俄战争经费，日本1904年开始征收大米关税，但直到三十年代保护水平仍较低。原因在于当时日本制造业以出口劳动密集型产品为主，要城市工资低水平促进出口，农业保护会对工业化产生不利影响。
大危机和太平洋战争时期，为使本国农业生产不受影响，并最大限度保证战时粮食供给，日本增大了保护政策的力度，使本国农业生产高速增长。
战后日本经济高速发展，农业保护政策环境发生多方面变化。第一，工业部门由原先劳动密集型向资本、技术和技能密集型方向快速转变，不再需要低工资来维护其出口竞争力。
第二，食物支出比例下降。1955-1970年间人均真实收入增加两倍半，恩格尔系数由51%下降到36%，城市居民大米支出占总支出比例由13%下降到4%。
第三，非农业人口比例虽然上升，但由于“搭便车”因素作用，反而削弱了反对农业保护的动机和力量。工商资本家集团发现，通过农业保护政策与农民结盟，可以维持自由民主党的保守体制。
结果农业保护主义迅速发展。大米名义保护率由1955-59年的50%上升到1975-79年的263%，包括大米、小麦、牛肉、猪肉、鸡肉等七种主要食物在内的平均名义保护率由44%上升到147%。日元升值后到90年代，大米等农产品价格相当于国际市场5-7倍。
南韩、台湾50年代实施进口替代政策，挤压农业，保护工业部门，农业保护率为负。60年代开始实施出口导向政策。到60-70年代农业部门压力增大。农民抱怨没有得到合理的增长利益，所以要求保护。
南韩和台湾的大米名义保护率从1965-69年到1980-82年分别由6%和-13%上升到154%和144%；同期八种主要农产品平均名义保护率分别由9%和2%上升到166%和55%。
然而，南韩与台湾的保护策略有重要差别。南韩是对农业全面保护：80年代初八种主要农产品保护率在101-354%之间；台湾则是有选择保护：除了大米和牛肉，其它农产品保护率都在100%以下。台湾肉类和饲料粮保护率较低，如台湾大豆名义保护率由1955-59年的69%下降到1975-79年的16%，结果台湾肉类反而在70-80年代出现竞争优势，净出口快速扩大。
农业保护政策和多边贸易规则
农业保护政策一些内容违背GATT原则。例如，GATT第16条禁止通过任何形式价格和收入补贴手段，来谋求直接或间接增加出口或减少进口；第11条规定除关税外不得用其它任何手段禁止或限制进出口。这些显然与农业保护政策相抵触。为什么农业能够成为一般多边贸易规则的例外呢？
GATT内部，一些农业贸易自由化倡导国如澳大利亚、加拿大等，一开始就主张将农业包括在GATT管辖范围内。但GATT战后建立时，欧洲主要国家关注如何恢复被战争损害的农业部门，反对将农业置入GATT管辖范围的动议。美国受国内“农业调整法案”约束，害怕外国竞争会对美国农业造成危害，也对农业自由化方案采取抵制立场。当时GATT设计和谈判基本受欧美“大西洋对话”操纵，美欧态度使农业成为超越GATT规则的例外。
有趣的是，随着欧共体农业保护政策发展，美国不久就发现上述立场不符合其自身利益。“肯尼迪回合”时，美国曾威胁如没有农业关税与贸易协定，将拒绝结束谈判。“东京回合”前夕，美国提出如果没有饲料谷物行业自由化，将退出GATT。但是，农业保护政策具有“路径依附”的特征：一旦进入轨道，改弦更张很难，欧共体CAP未受到实质性限制。
可见，农业几十年来能够抵制贸易自由化浪潮主要几点原因。第一，许多国家基于农业特殊论认识，对农产品自由化怀疑和抵制。战时经历和战后冷战环境，促使许多国家把粮食和食物自给作为基本政策目标。第二，农产品贸易行为直接是各国国内农业价格和收入政策的延伸，国际贸易组织难以改变现状。第三，在GATT产生阶段，美国对农产品自由化与本国利益关系作出了错误估计。
GATT“乌拉圭回合”对农业保护主义提出挑战。农业第一次作为多边贸易谈判行业领域被提上了日程。谈判历尽艰险，波澜迭起，直到1993年12月14日即“乌拉圭回合”截止日期前一天才达成协议。
“农业协议”主要内容包括：把保护政策依据其效果转变为关税即“关税化”；规定受保护农产品的最低市场准入标准；削减政府对农产品价格和其它方式的支持；削减政府对鼓励农产品出口提供的各种补贴等等。协议为发达国家和发展中国家分别规定了6年（1995-2000）和10年（1995-2004）的实行期以及各项要求所必须达到的数量标准。考虑到农业部门的特点，协议允许政府进行农业科研与农业环境保护方面投资，政府还可以对贫困地区农业进行补贴和投资等。
多哈回合，发展中国家要求发达国家取消出口补贴，现面临争议和困难。
导致潮流转变主要有两方面原因。一是人们对保护政策弊端认识加深。经济学分析发挥了重要作用。1973年，美国经济学家D,Gale Johnson发表了“World agriculture in disarray”一书，对农业保护政策背后基本假定从理论上进行了分析和批评，对其效率损失给以实证评价，对当时仍如日中天的农业保护政策提出有力挑战。
Kym Anderson和日本经济学家Yujiro Hayami 联合发表“农业保护的政治经济学”，对日本和东亚其它地区如台湾和南韩农业保护政策进行研究，进一步剖析了农业保护政策在自给自足与增加农民收入口号下掩盖的不合理实际利益关系。这些著作和有关大量文献及长期普及传播，使人们认识到农业保护政策效率低下，得不偿失，而它的合理目标因素可以通过非保护性政策手段来实现。
更为实质性推动来自西方贸易国之间利益格局变化。乌拉圭回合前夕，农产品价格低迷，库存大增，农业财政支出大增，贸易壁垒和补贴出口是贸易摩擦加剧。不仅实施补贴出口政策的欧共体和美国之间摩擦加剧，并且实施补贴出口政策与不实施补贴出口的农业出口国集团之间矛盾也在激化。
1986年8月，14个粮食出口国农业部长和贸易部长在澳大利亚港口城市凯恩斯（Cairns）举行会议，讨论如何通过集体行动对付欧美出口补贴政策。会议通过了“共同宣言”，呼吁取消农产品贸易壁垒和出口补贴。“凯恩斯集团”产生使农产品贸易谈判舞台上出现欧美之外的第三种力量，对启动农业自由化进程起到了关键作用。
外国农业保护政策的经验和教训
由于历史原因，农业保护政策有一定普遍性。还应肯定，农业保护政策能够增加国内农产品产量和农民收入。例如，欧共体采取农业保护政策使粮食等农产品由净进口变为净出口。日本，南韩由于农业保护政策保持了较高的大米自给率。这些国家农民收入与城市人口大体一致或较为接近水平。
但是农业保护政策经济代价巨大。第一，政府财政支出和纳税人负担沉重。例如，1982-84年，实行农业保护政策的发达国家农业收入中政府补贴所占比重：日本占72%，欧共体33%，美国22%。1990年，发达国家农业保护政策需要每个非农业家庭支出1400美元。农业保护政策支出具有追加性特点：为了找平农业劳动力工资水平与收入平价不断扩大的差距，需要不断扩大保护程度。
第二，资源配置的效率损失。由于CAP政策扭曲资源配置机制，结果使英国、西德这些不具备粮食生产比较优势的国家也大量增加了粮食生产，法国这样农业生产条件较好的国家农业反倒未能得到充分发展。在更广阔范围内，欧共体粮食生产发展了，意味着更具备比较优势的国家如澳大利亚、加拿大等国粮食生产未能得到充分发展。发生机会成本或效率损失。
第三，高价格对消费者的福利损失。90年代初期，日本大米价格高达国际市场七倍，小麦国内价是进口价5.65倍，大麦为6.49倍，玉米为4.60倍，大豆为5.95倍，牛肉为2.86倍，蜂蜜为4.20倍等。由于农业保护，消费者要支付比国际价格高好几倍代价得到食物供给。
第四，补贴出口和限制进口引起贸易摩擦。这一矛盾到八十年代中期“乌拉圭回合”开始前后已发展到不可收拾的地步。
第五，对农民的不利影响。欧共体和澳大利亚农民的行为方式不同，受政策环境塑造培养而成。农业保护政策使农民得到短期利益同时，也使他们市场经营素质下降，带来长期不利影响。在这个意义上，保护的一个成本就是被保护。
我国不宜实行农业保护政策
第一，如前文分析强调的，农业保护政虽然策能够增加农产品产量，并可能在一定程度上增加农民收入，但其经济代价巨大，远远超过其成效。农业保护政策不可取，根本理由在于它缺乏效率。
第二，我国现实的内外环境特点，决定了实施农业保护政策必然面临额外困难。首先，外国这一政策是多数人保护少数人困难较小，比较容易实现。我国现今以及今后相当长时期，农业人口仍占总人口的较大部分，少数人保护多数人更难实现。其次，“乌拉圭回合”将农业纳入多边贸易规则的范围，国际环境正在发生变化，实施农业保护政策成本更高。
第三，我国农业从外贸角度看，我国可以发展以食物交换食物的贸易结构，并非必然需要保护。
第四，农业保护以提高农民收入为目的，但是我国由于行政透明度和廉洁度限制，难免因为政策实行过程“跑冒滴漏”甚至“粮老鼠”之类行为，使得农民难以得到较多实惠。
最后，农民收入问题极为重要，但是对这一问题要有比较全面和客观的分析看法。
第一，要保证农民作为市场主体的平等权利：反对流通领域积压性干预如价格和市场限制等；保证进城择业选择自由并取消歧视性政策；保证农民得到基本劳动者待遇如工作环境、工伤、按时得到工资等等。
第二，在收入再分配上进行适当倾斜，如增加对农村教育投入，对农村公共卫生的资助，对农民培训的帮助，农业科技以及基础设施投入等等。政府在这些领域可以而且应当发挥积极作用。
第三，由市场机制作用，农民一般收入水平低于城市水平，对于发展中经济来说是一个难以避免现象，也是具有经济合理性的现象。政府不应当通过价格等保护主义政策来改变这一点。