第五讲、第三次过剩和粮食保护价
更大规模的粮食相对过剩
粮食保护价政策
保护价成本效益分析
保护价政策背后的理念
规模更大的粮食相对过剩
好像是为了证实我国粮食生产对价格信号的反应能力，在人们对粮价上涨的危机感尚未消除之际，1996年粮食产量越过一万亿斤的历史性台阶。以此为标志，粮食供求关系按照它重复展示的周期变动程序拉开了第三次市场过剩序幕，并在1997-98年达到高潮。
不相信市场调节作用人们会用粮食省长责任制政策来解释1996年粮食产量增长。实际上省长责任制行政干预对增产有效果，并相应加剧了1996年以后的粮食过剩；但其作用无论积极还是消极都是较为次要的。粮食产量增长主要是1995年真实粮价高峰水平拉动的产物，是市场调节机制（包括过度调节作用）的表现。米袋子省长责任制不应是其主要原因，否则无法解释非市场体制下“以粮为纲”那样空前力度的行政干预无法解决人们温饱水平的粮食需要。没有价格信号和市场机制作用，任何一种行政干预手段不可能有改革以来包括1996年那样粮食增产效果。

一万亿斤产量是过去认为到2000年也难以达到的计划目标，于是引发产量数据可靠性的争论。低估价格信号作用的成见使人们难以理解1996年粮食增长，于是怀疑统计数据可靠性。统计部门将1996年粮食产量数据上报后，被责成重新复查数据是否包含了较大水份。由于当时统计制度下粮食是唯一用抽样调查方式产生的农产品数据，由于抽样调查的数据产生程序比较规范和客观，统计部门最终有可能成功地消除人们对数据可靠性的疑虑。
然而，这并不足以使一些研究人员根本改变认识，他们转而提出一万亿斤产量不代表我国现阶段农业综合生产能力。问题在于，如果实际产出不反应生产能力，那末所谓“综合生产能力”实在缺少一个正常概念所应起码具有的具体内涵和实用价值呢。

实际上1万亿斤产量揭开了第三次粮食过剩的序幕。这次过剩规模比前两次有过之无不及，原因在于没有充分消化第二次过剩，供求变动周期中的紧缺阶段期比较短暂，因而与前一次过剩有某种叠加性质。
过剩仍是通过粮食过量库存和真实粮价走势传达它来临的消息。据国家统计局统计，1995年末农户人均存粮高达540公斤。1996年通货膨胀较低但真实粮价很高，从经济收益上看是抛售存粮的好时机。结果1996年年末农户人均库存量比上年狂泄43公斤，是有该项统计以来农户存粮减少最多的一年。假定存粮农户人口总数为八亿，则1996年库存减少总量在320亿公斤以上。到1997年末，农户人均粮食库存上升到550公斤的历史最高水平。

过剩在国有粮食部门表现得更为明显。国家于1996年开始高保护价敞开收购粮食，使当年增产的740亿斤粮食以及农户方面约640亿斤增加出售的存粮转化为国有部门过量库存；1995年创纪录的近400亿斤净进口粮食形成结转库存；仅这三方面因素就估计使1996年的国有粮食过量库存增加了近1800亿斤。1997年年末国家粮食库存量为4000亿斤，合理需要量约为1500亿斤。过量库存超过2000亿斤，其中大部分估计是在1996年形成的。
库存量异常增长再次形成空前规模的仓容危机。国有粮食部门的现有正规仓容能力在1500亿斤左右，对于实际周转及储备需要来说缺口不大，但无法容纳4000亿斤库存。过量粮食库存有的堆放在空置厂房，兵营，校舍等临时仓库内，更多则不得不户外露天存放。粮食库存在压占资金利息和经营费用等资金成本之外，还会发生显著的自然损耗。非正常储存条件的存粮无疑会更多地发生实物性损耗。

反应粮食相对过剩市场信号是真实粮价变动趋势。从图3上看，真实粮价在1995年达到周期性高峰水平之后，1996年开始明显回落。1997年粮价快速下跌，已显著低于长期均衡水平，1998年粮价仍在一路下跌。
保护价新对策
由于“双推论”逻辑影响，与前两次过剩实施市场化改革的应对思路迥然不同，这次过剩时政府一度以价格保护为中心采取对策。
1996年出台了两项极为重要的价格政策：从新粮上市起把国家粮食定购价提高40%左右，并从秋季开始以定购价为保护价（即“地板价”）敞开收购农民余粮。1996年市场价仍显著高于长期均衡价，再次提价使定购价显著超出市场价，因而上述政策意味着政府在显著高于市场均衡价以上确定了干预性的“地板价（THE FLOOR PRICE）”，高出比例据估计约在15-20%以上。
这一价格保护政策不仅决定了90年代后期粮食政策走势，对国家财政带来巨大负担，在我国粮食政策乃至整个农业政策演变的历史上具有标志性地位，需要细致分析。
什么是粮食保护价？
首先要界定两点概念性问题。第一，区分“保护”一词两种含义。一种是把日常语言中“保护”一词概念，另一种是经济学意义上的保护政策。后者是针对市场经济基本原则而言的，手段之一是政府以高于市场价的干预价收购粮食和农产品，替代或限制市场机制作用，以达到某种控制目标。保护价是上述保护政策的一种形式，即政府通过实施支持性的“地板价”对市场价格机制进行干预的政策工具。
第二，进一步区分两种保护价。一种是以刺激粮食产量和并农民转移收入的保护价，特征是把价位定在均衡价以上，具有提升均衡产量并向粮农均衡收入的政策目标。另一种是以市场稳定为目标的保护价，特征是把价位定在均衡价以下和周期低谷以上，主要设计功能是降低粮价周期波动振幅，不一定具有提升粮食产量和粮农收入的作用。
区分两类保护价关键是政策支持价格与市场均衡价比较价位。从政策实践上看政府进行价格干预的动机可能是多样的，往往既有产量和收入动机，也有市场稳定考虑，因而两类保护价干预手段可能会相互渗透而难以区分。
我国粮食保护价政策源起和发展
价格保护理念和政策可以上溯到第一次粮食过剩和85粮改时期：依据当时政策，如果市场价格下降到原来的统购价格以下，国家将无限制收购；此后实际市场价格从未下降到统购价水平，所以这一承诺从未发生实际作用，但是它至少在原则上表达了政府可能进行价格保护的意向。
这一思路不断发展和具体化。如1990年粮食产量再次达到历史最高水平，国务院44和55号文件都要求各省，自治区，直辖市制定最低保护价和最高限价。1993年颁布“中华人民共和国农业法” 规定了对粮食及其它有关国计民生的重要农产品进行价格保护原则。1993年国务院12号文件等文件，除了重申粮食价格保护原则，还对实施方式及资金来源做了规定。当时政府领导人指出：“农业生产风险大，比较利益低，既有自然风险，又有市场风险，政府必须给予保护。…….最重要的是价格保护。首先从粮食做起，今后逐步扩大到其它农产品”。
上述政策演变含义耐人寻味：我国经济，政治和文化传统，似乎导致对粮食价格干预具有一种特殊的亲和力；粮食价格政策从挤压到保护转变是一个连续的过程，以价格自由化为基本内容之一的粮食市场化改革面临特殊困难。
我国粮食保护价政策的实施尽管粮食保护价理念由来已久并呼声愈高，但从政策实践上看，1996年以前还不能说是真正大规模地实施了粮食保护价政策。85粮改明文规定的保护价水平是当时的统购价。统购价经济功能是通过剪刀差转移农民收入，虽经1979年提价20%，仍远远低于市场均衡价，还可能低于市场周期低谷价，因而以统购价为基准的保护价在经济学意义上没有实际作用。
90年代初政府规定的保护价基准水平是当时的定购价，它与1985年的比例价很相近，可能已经高于市场周期低谷价。然而由于政策还不够配套，尤其是地方政府因财政考虑没有价格保护积极性，加上1994年以后随着市场粮价上升后，保护价又低于市场价，所以也没有实际作用。
直到1996年以前保护价并未得到真正实施。但是1994和1996年两次大幅度提高定购价，使其显著高于市场均衡价，1996年政府又明确要求国有粮食部门用定购价无限制收购农民粮食，于是粮食保护价政策终于在多年酝酿准备后得到大张旗鼓的实施。
保护价的成本效益分析
保护价作为一种政策手段必然既有功效也有成本，可以当从成本效益两方面分析。
粮食价格保护政策都不是我国原创，外国在经济发展特别是在工业化带来经济结构转变和粮食以及农业生产相对甚至绝对下降的形势下，都曾利用价格支持手段来保护本国粮食生产和农业部门。
这一政策具有吸引力原因之一，在于它能够刺激本国粮食生产较快发展，一定时期内改变由于市场经济比较优势规律作用粮食生产增速甚至绝对量下降的趋势。例如，由于采取保护政策，欧共体由粮食净进口地区变为净出口，日本，南韩提高了大米自给率。
但扭曲市场机制必然要付效率低下的成本，由于保护政策体现了政府意志，效率损失表现为财政补贴费用。从国际范围看，在农业保护主义盛行的国家和地区，财政补贴占到粮食等农产品价值的三分之一甚至三分之二以上，政府因此发生巨额亏损都是常见现象。粮食保护价既能刺激增产也会带来亏损，这既是经济学常识，也是普遍的观察事实。
我国粮食价格保护当然也会受上述成本效益规律支配。值得注意的是，国外即便是在农业保护政策上走得较远的国家，在实施保护价收购时仍要根据财政支持能力等约束条件，事先限定保护收购的数量。相比之下，我国价格保护特点是无限制敞开收购，并向农民承诺价格不会变。可见我国价格保护政策的信号更强，至少在1996年保护力度很大，从理论逻辑上推论增产成效和亏损代价必然更为显著。
我国粮食生产继1995年丰收和1996年特大丰收之后，1997和1998两年仍是较大丰收年。与过去谈粮食“两丰一歉”或“两丰两歉一平”一类说法，具有很大异常性。反常现象应有反常原因，这应主要是价格保护政策功劳，在绝对或相对意义上实现了政府的粮食稳定增长目标。同时高价收购也使农民得到暂时的实惠，从农民收入来看，1996年农村人口人均纯收入增长率高达9%，远远高于1990-1997年间的4.2%的平均水平，其中高强度的保护价政策显然起到了相当大作用。这些是保护价在增产和增收方面的成效。
另一方面就是财务成本。1996年第三次粮食过剩序幕已经拉开，真实市场粮价进入改革以来第三次急速走低的周期下行阶段，国有粮食系统用高于市场价格敞开买进的大量粮食，或者锁定为过量库存并通过自然损耗和库存经营成本实现亏损，或者由于在较低价位上脱手在市场上实现亏损。1996年到1998年第一季度的短短两年间，国家粮食亏损竟高达近千亿元。如同增产增收效果很灵验一样，亏损效应也立竿见影。
巨额粮食亏损有四个原因，其中保护价最重要。
第一，在市场粮价周期性急速走低时用高于市场均衡价的保护价敞开收购粮食必然会通过增加过量库存而发生亏损，这是近年粮食亏损激增的最根本原因。1996年粮食市场名义价格是每斤约一元，国家保护价显著高于这一价位，因而估计1800亿斤左右过量库存粮食收购费用在2000亿元之数。即便让最有效率的粮商来执行保护价收购政策也必然会发生巨额财务亏损。保护价政策是巨额亏损充分条件。
第二，保护价与亏损关系之间因果联系不是一次性的，而是具有连续作用的动态效果。保护价——库存量——亏损额三者之间存在动态因果联系，是因为高于市场均衡价的保护价信号会刺激粮食生产，使下一年产量比没有保护价来得高。在已经发生市场过剩背景下，增产效应会加剧过剩或抑制延缓市场价格机制本身对过剩的正常调节，相应使国有粮食部门过量库存扩大，并通过自然损或不得不低价销售（包括在国际市场亏本出售，给别国消费者提供补贴）实现亏损。也就是说，保护价的动态效果会使粮食财务亏损滚动发生和扩大。

第三，国有粮食企业效率低下导致亏损。国有粮食收储企业一般比非国有企业效率低。CCER在1995年调查表明，小麦仓储和加工的经营成本对于私营粮商占其收购价格的36%，而国有粮食企业则要占到66%。也就是说，即便让国有企业完全以赢利为目的经营，不执行政策性任务，也会由于效率低而发生亏损。因为只要不是国有垄断，而是实行“双轨制”存在非国有企业经营活动，市场价格就可能主要由更有竞争力的非国有企业成本和报价决定，从而使经营成本较高的国有企业发生亏损。
过去国有粮食部门有可能在特定时期不发生亏损或亏损较小，前提条件是凭借国家低价强制收购政策从农民那里收购粮食，然后用市场价格卖出去，即用不等价交换设定的人为价差来弥补国有企业的效率损失。
第四是“粮鼠”原因。一是粮食部门个别坏人化公为私犯法行为，二是国有粮食企业或某级管理机构违背财经纪律，挪用粮食收储资金搞其它经营活动，然后把所得收益打入企业的经营利润。都会造成粮食亏损（或有利润时利润额下降），还会带来国有存粮帐实不符，在国家需要紧急调用粮食库存时没有粮食可调。
“粮鼠”自然要用财经纪律和法律手段来制裁，但“粮鼠”盛行仍与体制和政策原因有关。第一“双轨制”下国有粮食企业承担政策性与经营性双重职责使它们作为“代理人”处于无法监督或监督成本很高的缺乏效率状态。第二因为保护价超越市场机制客观上提供了寻租机会。如报道安徽省霍邱县执行粮食保护价政策过程中出现问题就很能说明这一点。该县1997年粮食保护价是1.32元/公斤，而市场价是1.00元/公斤，二者差价便成为粮鼠的盛餐。“他们利用手中职权，在验质，司磅，开票，审核，付款等五个环节上百般刁难，迫使农民自动放弃售粮指标，然后私下瓜分”这些指标，用市场价收购粮食来冒充用保护价收购的粮食，从而“套取巨额差价款”。“鼠患”与行政干预过多和政策变动频繁存在联系。
因而“粮鼠”现象说明了行政干预政策在我国实行必然发生的第二类成本。干预市场机制会发生两类成本：一是扭曲资源配置而发生的社会成本；二是执行过程中为寻租者提供舞弊机会而发生的额外成本。
第二类成本对于任何社会都是不可避免的，然而这类成本与一个社会的法制健全程度以及行政的透明和廉洁程度直接相关。我国幅员广大，又处在社会主义初级阶段，行政人员自律性较低，社会对行政过程的监督机制还远未健全，实行任何一项价格保护政策必然会引发大量寻租和舞弊问题，导致执行成本大增。
——基本结论是：第一，即便最有效率的私营企业执行1996年粮食保护价政策，也必然发生巨额亏损；第二，由治理结构不完善的国有企业执行保护价政策，亏损更大；第三，由于国有粮食部门存在委托代理问题，所以发生第二类干预成本，亏损更大。所以，保护价是亏损根本原因。如果国家不想继续浪费资源，就必须逐步废除保护价政策，这是在1998年就能提出的分析结论。
粮食保护价背后的理念
观察我国粮食保护价政策实践会发现一个特殊现象：一方面，人们对保护价积极功能预期很强，希望以此刺激粮食产量和提高农民收入；另一方面，上上下下对巨额粮食亏损感到意外和惊讶，不准备支付财务成本。原因在于有以下理念支持：
假定粮食没有过剩可能性
粮食需求增长具有刚性
粮食问题总具有政治性？
这些判断都存在简单常识性问题，说明保护价政策政缺乏分析依据。