《公共支出经济分析》课程教学案例 财政金融学院财政教研室 1 第一章 公共支出的分类与结构 《案例一》财政购买支出与转移支出的数据分析 表—1 两类国家的财政购买支出与转移支出所占比重（%） 类 别 发达国家 发展中国家 购买性支出 42.2 61.5 其中：经常性支出， 34.9 50.1 资本性支出 转移性支出 10.3 41.0 11.4 22.5 其 其他 其中：公债利息 补助金 5.6 35.4 13.8 5.5 17.0 16.0 合计 100.0 100.0 参考资料：《财政学》中国人民大学出版社 主编 陈共 表—2 我国财政支出中的转移支出及其比重 年份 转移支出总量（亿元） 转移支出占财政支出的比重 （%） 1978 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 30．1 166．6 839．7 1205．2 1686．6 2231．3 2981．0 3570．0 2．7 13．2 33．0 31．2 21．0 23．3 25．9 32．1 资料来源：《中国统计年鉴（1999）》 简要分析： 1．按财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将财政支出分为购 买性 支出和转移性交出。购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占比 重的大 小，可以反映政府在一定时期内直接动员社会资源的能力以及对社会 经济的影 响程度。 2．购买性支出和转移性支出占总支出的比重，受一国经济发展水平的影 响， 一般而言，经济发达国家，由于政府较少直接参与生产活动，财政收入比 较充 裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比 重较 大，或与购买性支出相当，或较购买支出增长更快。发展中国家，由于政 府较 多地直接参与生产活动，财政收入相对匮乏，购买性支出占总支出的比重较 大， 转移支出的比重较小。如表—1 所示 3．我国作为一个发展中国家，财政支出结构具有发展中国家一般的特 征， 12 总体上表现为转移支出所占比例较低（如表—2 所示），这从一个角度反映了我 国财政在经济发展方面长期面临的支出压力。但从表—2 的数据变化来分析， 也说明我国从经济体制改革以来，随国民经济的迅速增长，财政支出结构的变 化。表现为在全部财政支出中，购买性支出所占比重有所下降，而转移性支出 所占比重有所上升。这种变化反映出我国改革开放以来，政府财政的资源配置 能力减弱，收入分配能力增强。其间转移支出占财政支出的比重虽然有所回落， 但转移支出占财政支出的比重上升仍将是一个总的趋势。这是与我国市场经济 制度的建立与发展相一致的。 思考题：你认为我国政府应怎样合理安排与使用财政购买支出与转移 支 出？为什么？ 《案例二》 中国财政支出结构的历史变动情况 财政支出 各类财政支出占财政支出总额的比重（%） 年份 总额 （亿元） 经济建设 支出 社会文教 支出¨ 国防支出 行政管理 支出 其他支出 1950 1960 1970 1980 1985 1990 1992 1993 1995 1997 1998 2000 2001 68．1 654．1 649．4 1212．7 1844．8 3452．2 3742．2 4642．3 6823．72 9233．55 10798．18 15886．5 18902 58 25．5 70．4 60．5 55．3 48．5 44．8 43．1 39．52 41．85 39．5 38．71 36．18 34．24 11．1 13．2 8．0 16．4 22．1 21．4 25．92 25．38 25．73 26．74 27．14 27．6 27．58 41．1 8．9 22．4 16．0 10．4 8．4 10．1 9．17 9．3 8．8 8．66 7．6 7．6 19．3 4．8 4．9 6，2 9．3 12．O 12．38 13．66 14．6 14．72 14．82 17．42 18．58 2．9 1．O 4．2 3，7 7．5 7．9 8．5 12．26 8．47 10．24 10．68 11．19 11．97 参考资料：根据《中经网数据中心》数据整理 简要分析：上表的数据概 括了我国建国后的财政支出在几十年间的巨大变 化，这既反映出财政支出总额的大幅度增长，也表现出财政支出结构的变动。 13 从而表现出几个特点： 1．经 济 建设费用一直是我国财政支出的主体。在 计 划 经 济时期这一比 重通 常在 50%以上，改革开放以来这一比重有所下降，这与市场经济制度的 发展及 政府逐渐从一些生产领域退出有直接的关系。（国家的经济建设开支主 要包括基 本建设支出、流动资金拨款、企业挖潜改造资金、新产品试制费、 地质勘探费 等等。其中基本建设费用支出又在经济建设支出中占有相当大的 比重。特别是 在传统经济体制下的 1951 年、1956 年、1960 年、1970 年， 基本建设拨款占到 经济建设开支的 76—78％。） 2．社 会 文 教 费 支出的比重有了较大的提高，成为仅次于经济建设支出的第 二大支出项目。这反映了我国自改革开放以来，国家对科学技术、文化教育事 业和社会福利事业的重视程度逐渐加强。（社会文教费用支出是国家用于文化教 育、医疗卫生、社会抚恤和社会福利方面的开支） 3．国 防费用稳中有降。改 革开放以来，我国的国防支出比重虽然有所下 降， 但随财政支出总量的增长，其绝对额仍然有较大增加，并为我国的国防现 代化 发挥了重要作用。 4．国家财政支出中行政管理费用的开支在改革以后呈增长趋势，甚至 超过 了同期国防费用开支，成为中国财政支出的第三大支出。这一现象的产 生有其 合理的因素，也有行政机构过度膨胀的原因。 因此，从我国财政支出结构考查，反映出我国财政基本上还是一个以经济 建设为主的财政。其为社会职能实现的支出虽然有所增加，但是比起为经济建 设提供支出仍然比较小。但是，随社会主义市场经济制度的建立，政府职能的 转变，政府对经济进行调控的方式必须改变，政府应从原来经济的直接管理者 和直接参与者变为经济的间接调控者，完成从直接行政管理到间接调控的转变。 财政支出结构中的经济建设支出比重应进一步下降，体现公共财政职能需要的 其他支出项目将会上升。 思考题：我国现行财政支出结构是否合理？为什么？ 第二章 公共支出理论 《案例一》财政学的研究对象和研究范围 温家宝总理说：“当前摆在我们面前 主要问题是：第一，农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为制约扩 大内需的一个重要因素。第二，一部分企 业经营困难，建立现代企业制度 将是一个长期的任务。第三，下岗和失业人口 不断增加，社会保障的压力 非常之大。第四，城乡发展不平衡，东西部发展不 平衡，还有相当一部分 地区、相当一部分人口处于贫困状态。第五，财政负担 沉重，金融不良资 产比例较多。” 简要分析：财政学的对象范围和研究范围是有区别的。财政学的研究对象 是指国家参与一部分社会产品或国民收入分配与再分配所进行的一系列经济活 动中存在的分配关系及发展规律。而研究范围要比对象范围宽泛得多，除对象 范围外，尚包括对象范围之外的一些现象和事物。如果就温总理提出的五个问 题来分析，在相当程度上都可以纳入财政学的研究范围，并从中表现出财政学 的研究对象。 思考题：请分析温总理提出的上述五个问题中可以从哪些方面来认识财政 学的研究对象？ 《案例二》关于经济学研究方法的思考 1986 年，哈佛大学公共管理学院的约翰?贝勒博士说，美国正在抗癌的 战 斗中遭受失败，“对癌症的治疗工作没多大起色。”但是，美国癌症学会的 L? 加菲考博士回答道：“毫无疑问，总体死亡率上升的原因是肺癌所致。如果不 考 虑肺癌，死亡率就不是上升了 8%，而是下降了 13%。” 参考资料：《美国抗癌失败录》，载《纽约时报》，1986 年 5 月 8 日 简要分 析：这一简单的事例反映了对某一问题的研究可能因研究方法的不 同而形成对结果的不同表达方式，显然，前者是立足于规范性概括得出的一般 性结论，后者则立足于实证性研究而更准确地说明了问题的真实结果。这一事 例如果借鉴于经济学的研究，可以概括经济学家的双重任务，一是解释经济如 何运行――实证经济学，二是判断经济运行是否产生良好效果――规范经济学。 原则上，实证分析不要求做价值判断，因为它的目的在于描述。另一方面，规 范经济学则需要有伦理标准，因为没有伦理标准，就无法说何者为“好”。一般 来 说，经济理论有助于说明那些可能影响某种特定经济行为的因素。然而，只 有 理论，往往无法说明任何具体因素的重要程度。这就需要通过经验研究（即 实 证研究）来测定政府政策的变动对行为影响的方向和大小。 思考题：试将力图确定抗癌效果的研究者碰到的问题和力图确定经济政策 2 影响的经济学者碰到的问题联系起来考虑。 《案例三》从我国财政支出看财政的维护国家职能 目前的财政学教科书多 赞同马斯格雷夫的财政三职能：“配置资源职能、收入分配职能、稳定经济 职能”。但本书认为除此之外，还有维护国家的职能。这 可从建国以来国家 财政为社会主义政权建设提供的财力保障来看。1998 年，国 家财政用于 行政经费支出达 725.6 亿元，比 1952 年的 14.5 亿元增长了 49 倍， 年均递增 8.9%；用于公检法部门的经费支出达 481.2 亿元，比 1982 年的 12.亿元增长了近 38 倍，年均递增 27.6%。1950?1998 年，国 家财政累计安排国 防费 9972.5 亿元。如果从我国建国后的财政支出结构 分析，在前三十年中，财 政支出中国防支出占财政支出的比重在多数年 份名列第二，改革开放以来，国 防支出占财政支出的比重虽然退至第 三，但同期国家的行政管理经费却有较大 增长，这里面虽有不合理的部 分，但不可否认的是，我国的国防行政支出的的 正常增长为国家的巩 固、社会经济的稳定发挥了重要的作用，从而体现出财政 维护国家职能 的不可替代的地位。 简要分析：其实配置资源、分配收入、稳定经济是财政的三大经济职能， 而维护国家则是财政的政治方面的职能。一个国家应是既有政治职能又有经济 职能的统一体，与此相对应，财政职能也应反映在这两个主要方面的区别。事 实上，不论在我国还是其他国家，财政分配在为国家的存在、巩固与发展方面 的重要作用都是客观的，不可取代的。 思考题：你是怎样理解财政职能的？ 《案例四》党的十六大确定的收入分配政策 党的十六大报告指出：“理顺分 配关系，事关广大群众的切身利益和积极性的发挥。调整和规范国家、企 业和个人的分配关系。确立劳动、资本、技术 和管理等生产要素按贡献 参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方 式并存的分配制 度。坚持效率优先、兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实 分配政 策，既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。初次分配注重效率，发挥 市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注 重公 平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。规范 分配秩序， 合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。以共 同富裕为目标，扩 大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。” 简要分析：从十六大报告中可以明确，在市场经济制度下，应充分肯定在 国民收入初分配中注重效率，在再分配中则应注重公平，这是正确处理公平与 效率的基本准则。财政作为国家分配社会产品与国民收入的重要杠杆，并不直 接干预初分配，但有必要通过财政再分配来体现对市场经济条件下的收入差距 的必要调节，这对实现社会公平和共同富裕的目标有重要的意义。在实践中， 可以通过改革个人所得税，建立和健全社会保障体系，完善财政转移支付等制 度措施来实现。 思考题：财政应如何实现十六大报告关于收入分配政策的目标？ 《案例五》前任财政部部长项怀诚谈公共财政改革 前任财政部部长项怀诚说： “公共财政改革，实际上是贯穿了这 5 年整个财政改革的方方面面。…… 公共财政的灵魂，最最核心的是什么呢，第一个是部门预算。部门预算最 最重要的是全面、细致、公开、透明，人人都可以查，它 别的作用现在 看不到，等到你把部门预算全部公开的时候可就厉害了。你这个 部长一 年能干多少事，你这个部长一年事情干得怎么样，你这个部长一年花了 国家多少钱，你这个部长一年给国家贡献多少。这必须跟人大报告的，这 就是 人大的立法机构的作用就体现出来了，人大这种政治改革的推动力 就体现出来 了。第二我们搞的公共财政的改革，就叫作国库集中收付制 度。财政部门管资 金的支付，预算成立了以后，你这个部门的首长你可 以决定预算的使用方向， 不削你的权，不减你的权，但是钱不到你这儿。 你商品谁提供的，我就拨给谁； 劳务谁提供的，我就拨给谁，不经过任 何中间环节，直接到达，这样资金效益 就高了。……我们中国最大的问 题不就是水到田头使嘛，不就是雁过拔毛嘛， 叫作截留嘛，叫挪用嘛， 背后就是腐败嘛。你讲反腐败，我就说开一百个会， 不如推动一个制度 的建立。这个过程中间，有的人老觉得是财政部这个权利太 大，财政部 在剥夺人家的权利，实际上这个剥夺权利的过程是中国政治民主化 的过 程。” 简要分析：首先，我们必须明确公共财政是市场经济条件下的财政运行模 式，是建立在市场与政府的职能边界清晰基础上的财政。一项最新的研究结果 显示，按照国际公认的标准测定（以是市场经济发展程度是否达到 60％作用判 定一国是否是市场经济国家的临界水平），中国 2001 年市场经济发展程度为 69％，已成为发展中的市场经济国家。在这种背景下，我国的财政必然区别于 过去在计划经济体制下的财政，应转型为市场经济制度下的公共财政。第二， 在社会主义市场经济条件下，要求用法制来规范财政关系涉及的主体和分配范 围，正确划分市场与财政各自的作用范围。要求把财政关系及其公共性纳入市 场经济体制运行轨道，使财政分配既能为国家职能的现实服务，又有利于市场 经济的发展。因此，建立市场经济条件下公共财政框架必然成为我国财政改革 的重要内容。 思考题：怎样从项怀诚的讲话中来认识什么是公共财政？ 财政支出的理论依据 《案例六》公共产品、混合产品与私人产品的区别及公共产品的供给 （一）公共产品与私人产品的区别：如下表： 6 分类 物品特点 供应方式 实例 纯私人产品 单独消费（独享） 没有外在性 供给易 于排他 混合产品 单独消费（非 独 享） 具有外在性 供 给易于排除 纯公共产品 共同消费（共享） 具有外在性 供给不 易排除 市场提供 向消费 者直接收 费 政府提供或政 府 资助市场提供 政府拨款或直 接 收费 政府提供 政府拨款 食品、服装、汽车 等 公园、影剧院、医 院等 国防、公路、灯塔 等 （二）公共产品的供给、公共选择与政府失灵分析： 公共产品的最优供 给量的前提是每增加一个单位的公共产品所需付出的成 本恰好等于社会愿意为这一单位所支付的数额。要以每个人都能真实地表示他 愿意支付的价格为前提，但“搭便车”问题就否定了这个问题的存在。同时， 由于公共产品的非竞争性和非分割性，每个人在事实上也都不能准确地表示他 所需要的数量，因此，公共产品的特点就决定了消费者不愿和不能准确地表示 出自己对它的需求量。显然，用市场选择来解决公共产品的生产均衡以达到资 源有效地配置的目的是无效的，即市场选择是失灵了，而必须代之以公共选择 公共选择是指非市场的集体选择，实际是政府选择。是用政府决策来替代 个 人决策。但是，当公众把公共产品的供给交给官员组成的政府后，政府就一 定作出最佳的公共选择吗?事实上，政府也存在低效率运行的可能性，政府也会 失灵。主要表现在： 1．政府官员垄断了公共产品的供给，缺乏竞争，造成浪费。由于在提供公 共产品上没有与政府竞争的对手，就可能超出公众的实际需要来提供公共服务。 由此可能导致公共产品供给成本的提高，生产公共产品的资源配置不当，造成 社会财富的巨大浪费。 2．政府官员不是以利润最大化为目标，而是以追求规模最大化为目标，借 以增加自己的升迁机会和扩大自己的权力范围。其结果是：必然会出现机构臃 肿、人浮于事的现象，造成政府效率低下。 3．政府官员缺乏监督。但由于向这些监督者提供情况的恰恰是被监督者， 这使监督有可能完全被被监督者所操纵。因此，政府所作出的决定有可能利于 官僚主义而不利于公众。 4．产生寻租行为。由于任何可以通过改变政府的决策而得到好处的企业或 7 个人都有动机这样做。利益集团游说政府执行对他们有利的公共产品供给政策， 生产者游说政府职能部门希望得到公共产品的生产订单，等等。寻租行为不仅 消耗大量的资源，也必然导致政府决策的低效率。 可以说，政府失灵是政府干预市场可能出现的结果，也是将公共选择交给 政府决定的必要成本。而要消除政府失灵又是—个十分艰巨的系统工程，也是 理论界和实际工作部门一直探讨的难题 参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版社 魏杰 于同申主编 简 要分析：“市场失灵”是政府提供公共产品与相当部分混合产品的原因， 但在提供公共产品上的市场失灵使公共选择成为必要。由于公共选择主要是通 过政府选择来实现的，这又可能导致“政府失灵”，并产生新的的问题。因此， 在市场经济制度下，解决“市场失灵”可以采用公共选择（或政府选择），但要 解 决“政府失灵”则不仅需要加强法制建设与管理，在可能的条件下，也应将 一 些市场原则引入政府选择之中，在此方面，政府采购制度的产生和发展就是 一 个现实的例证。 思考题：1．公共支出主要应提供那些产品？ 2．政府失灵有何表现？怎样治理政府失灵？ 《案例七》夏、商、周三代的《量入为出，多有结余》的财政原则 夏，商、 周，史称三代，是中国历史上的奴隶制社会时期（主要包括夏、 商、西 周，东周为奴隶制向封建制过渡的时期）， 在 经 济上以农业为主要生产部 门，土地的产出是国家财政的主要收入，国家财政状况几乎完全依赖并取 决于 农业生产状况。然而，三代奴隶制时期，生产工具简陋落后，生产 力水平极为 低下，季节转换，气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有 严重影响。因此， 三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础 上来安排支出，即根据收 入的数量来确定支出的规模，这就是中国历史 上最早的“制国用，量入以为出” 的财政原则，据此达到以收抵支，收支 平衡的目的。但是，三代的财政收支平 衡，又不是简单的平衡，而是要 求多有结余。其原因在于早期农业社会对自然 灾害缺乏抵御能力，农业 生产靠天吃饭，不可能年年风调雨顺，五谷丰登。如 果没有足够的结 余，势必造成国家的社会经济危机。在周代，财政遵循多有结 余原则，即 “三年耕，必有一年之余，八年耕，必有三年之余”。按“耕三余一” 来制定 财政支出总额。如果“国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰急，无 三年之蓄，曰国非其国也”。由此可见，三代时期“量人为出，多有结余”的 重 要地位。同时，周代还有专项储备，以待急用，即“凡邦国之贡，以 待吊用， 凡万民之贡，以充府库”。是为保证国用的充足和社会生活的安 定。 8 参考资料：《中国财政史纲》上海财经大学出版社 黄天华编著 简要分 析：中国“三代”时期在财政上强调“量人为出，多有结余”原则， 有其特定的社会经济基础，其基本内涵不仅重视“量入为出”，而且强调“多有 结 余”，这种理财思想，是与当时国民经济对农业的依赖，农业对自然的依赖一 致 的。事实上，在长期落后的农耕社会中，以丰补歉，多有结余一直是国家必 须 遵循的治国理财之策。这与亚当·斯密时期提倡的“量入为出”思想，以及 现 代社会的“量入为出，略有结余”的财政思想均有本质的区别。但从不同时 期 的“量入为出”的财政原则分析，均有一个共同之处，即无不强调财政收入 对 财政支出的限制，这对财政分配的稳定与社会经济的稳定是具有积极意义的。 思 考题：历史上强调“量入为出”财政支出原则的原因是什么？ 《案例八》中国历史上的《量出为入》的财政原则 （一）中国历史上的《量出为入》财政原则始于三代时期 三代时期，国家财政的 主要收入来自于田赋，财政状况完全取决于农业生 产状况，然而三代的生产 力水平极为低下，天灾人祸严重地影响到农业的收成，因此，其理财原则， 只能是在已经取得收入的基础上，逐一安排支出，根据收 入的数量来确定 支出的规模，故有“量入为出”的原则。但到了春秋战国时期， 生产力的发 展促进了社会经济的全面发展，这为增税开辟了财源。然而，三代 时期由 兼并、争霸和统一导致的战争连绵不断，军费开支浩大，支出增长惊人， 财 政入不敷出，国 库 捉襟见肘。为 维持财政收支平衡，各诸侯国不得不实行“量 出为入”的财政原则，根据支出来确定收入。用调整收入来弥补支出，以求 财 政平衡。因此，春秋战国时期各国竞相修订税制，纷纷提高税率，传统 的什一 税已不复存在，代之而起的是鲁国的什二税，魏国的什三税，齐国 的什六税， 秦国则二十倍于古，加倍课征以积累财富，横征暴敛已成为这 一时期的普遍现 象。 （二）唐朝的“两税法”与“量出为入”的财政原则 唐朝在安史之乱 后，社会经济遭到严重破坏，土地荒芜，人口逃亡，国家财政所能课征的 租庸调收入非常有限，而各地节度使在内地各占一方，形成藩 镇割据， 任意截留中央赋税，使国家财政收入雪上加霜。加上当时浩繁的军事 开 支，最终给唐政府造成了的财政危机。以至于京师官吏的俸禄也不能按时 发 放，令政府不得不“税天下地青苗钱(附加税)以充百官课料”。同时，京 师粮价 猛涨，已直接影响到唐王朝的政治经济稳定。为扭转这一局面， 唐德宗采纳了 宰相杨炎的建议，改革税制，实行两税法。 两税法是唐朝重要的税税制改革，但其指导思想是“量出为入”。据《旧唐 书·杨炎传》记载：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。” 9 两税法的“量出以制入”，即“量出为人”的原则。是指根据国家的财政支出数， 匡 算财政收入总额，再分摊给各地，向民户征收。在具体的课税对象、课税标 准、纳税期限与纳税形态上都进行了改革。 参考资料：《中国财政史纲》上海财经大学出版社 黄天华编著 简要分析： 总体上讲，在农耕社会中，国家实现“量入为出”财政原则更 有利于国家社 会的巩固与稳定。而“量入为出”财政原则的选择一般有特殊的 社会、政治、 经济背景，大多出于财政的巨大压力而采用，对国家政治经济基 础稳定有一定 的积极作用，如“两税法”改革由于其适应了唐中期后社会生产 力的发展和生 产关系的转变，因而对封建社会经济的发展起到了一定的促进作 用。主要表现 一是简化了税制，减少了纳税项目，集中了纳税时间，简化了纳 税手续，便于 农民缴纳，便于政府征收；二是扩大了纳税面，增加了财政收入。 两税法规定 “户无主客”都要纳税，不仅官吏世族地主要纳税，连同被其庇荫 的客户，不 定居的商贾，甚至世代享有免税特权的寺院僧尼都要负担税收。纳 税户增加， 从而扩大了纳税面，给国家带来更多的财政收入；三是调节了税收 负担，有利 于税负公平。两税法以田亩资产为本，即“以贫富为差”。资产田亩 多者则多 征，资产田亩少者则少征，商人同农民一样纳税。这种按贫富等级课 税的方 法，符合公平的原则；四是加强了中央集权。两税法集财权于中央，整 顿了以 前混乱不堪的财政局面，打击了地主豪强势力，限制了税吏随意苛剥勒 索农民的现象，在一定程度上缓和了阶级矛盾，巩固了中央集权。 但是，两 税法在实施的过程中，由于制度本身的缺陷和执法者枉法而暴露 出不少缺点和弊病，更重要的是在封建制度下，量出为入，直接导致横征暴敛 （如春秋战国时期因“量出为入”而使横征暴敛成为这一时期的普遍现象）。两 税 法以“量出以制入”的办法，来确定赋税收入总额，这个原则直接导致支出 常无准则，故而收入日趋扩大。一遇军兴，政府财力匮乏，即任意加征税课， 如建中二年(781 年)唐德宗“以军兴十一而税”，自建中三年(782 年)起“两税钱 每千增二百”。②贞元八年(792 年)两税征收额又增加了五分之一。既有政府明 令加征，又有地方非法苛敛，各种横征暴敛，纷至沓来，苛捐杂税越来越多， 最终导致“两税法”归于失败。 应当说，“量出为入”的财政原则以基本财政支出来确定财政收入本身并没 有理论上的障碍，但在实践中如果没有严格的制度约束，的确可能给国家带来 更大的危害。因此，现代国家实施“量出为入”的财政原则，应当吸取历史教 训，科学合理地加以运用。 思考题：古代社会的“量入为出”与现代社会的“量入为出”财政支出原 则有何差异？ 10 《案例九》公共支出增长理论的一个观点——官僚行为增长论 这种理论从制 度角度解释了财政支出规模与官僚行为的关系。按照公共选 择理论的观点， 官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地 说是指负责政府提供服务的部门。经济学家们经常假设个人是以追 求自身 利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目 标 最大化?尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的 权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模 不 断扩大，甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出 水平。 由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构 通常以两种 方式扩大其预算规模。第一，如上所述，他们千方百计让政府 相信他们确定的 产出水平是必要的。第二，利用低效率的生产技术来增加 生产既定的产出量所 必需的投入量(增加预算、附加福利、工作保障，减 少工作负荷)，这时的效率 损失不是由于官僚服务的过度提供，而是由投入 的滥用所致。由此可见，官僚 行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规 模不断膨胀。 参考资料：《中国财政理论前沿》 主编：刘溶沧 赵志耘 简要分析：自 瓦格纳以来，政府公共支出不断增长问题为各国经济学家所重视，并从不 同的角度来研究了这一现象的原因。官僚行为增长论，是西方国 家关于 公共支出不断增长的四大实证性理论之一，这一理论将官僚作为通过政 治制度作出的集体选择的代理人集团来看待，指出官僚以追求机构最大化 和权 力最大化为目标，并因此通过其特殊地位对政府产生影响，从而导 致公共支出 规模不断膨胀。这种理论，尽管是对西方国家官僚制度的分 析，但对研究公共 支出的增长与控制仍有一定的参考价值。 思考题：你认为影响公共支出增长还有哪些因素？ 购买支出（上） 政府公共工程投资的一个实例 美国西部的哥伦比亚河可用于优良的水 电开发，但需要首先在上游建设一 个蓄水库（饿马水坝）， 这个水库贮存 雨季的水供旱季用，也可贮存多雨年度 的水供干旱年度之用。当水放开 时，可流经下游的十二个水坝，每个水坝都可 发电。但是，事实上，有四 分之三的电力都是在下游发出的。因此，一个私人公司是不愿开发饿马这 个水坝的，因为它大部的利益将归其他私人电力公司获 得。结果饿马就 成为美国的一项公共工程，并通过政府来建设。 在这里，虽然政府干预是必需的，但公有制或政府的公共提供也并非唯一 可能的解决办法。政府也可以允许一个私人公司通过法律授权向它的受益者征 收费用，联邦政府还可以付给一个私人公司一种补助金，以补偿饿马因此受到 的利益损失，或者下游的受益人也可自愿组合来修筑饿马水坝，或者设计出一 个公私混合的组织，在这个组织的指挥下，联邦政府可修筑水坝，让发电设备 由私营企业提供。但是，在美国，政府不喜欢付给大公司补助金或给私人公司 以征收费用的权力。并且自愿组织因有利害冲突也不易组织起来，因此，这种 情况常常导致由政府来经办。 参考资料：《公共财政学》中国财经出版社 美·阿图·埃克斯坦著 简要 分析：公共工程在各国的历史上或当代都是政府投资的主要对象，这 受政府活动范围的直接影响。政府活动的范围是什么，这是每一个国家都面临 的问题。古典经济学的创始人亚当·斯密对政府活动范围列出三点：（1）防务， （2）司法裁判，（3）一些公共工程。这种划分在自由资本主义时期表现突出。 在现代市场经济制度下，公共工程仍然是政府投资的主要对象。这与许多公共 工程通常是私人无力提供或不愿提供，或者是由政府来提供可以起到更加积极 作用的原因有关，饿马水坝成为一项公共工程，应当说较为典型地反映了这些 原因。 思考题：公共工程的建设与政府投资有何关系？ 《案例二》美国扶持农业发展的财政经济政策 由于农业生产是经济再生产过 程同自然再生产过程的统一，而自然条件的 变化对农产品供求与价格都会产生较大影响，从而可能影响农业的稳定，这使 美国政府自 20 世纪 30 年代初开始，对农业采取了一系列支持政策，以保持 农 业的稳定发展。主表现在几个方面： 1．支持农业基础设施建设和农业的教育、科研工作。美国联邦政府举办以 促进农业发展为中心的大型综合开发项目，最为典型的是田纳西流域工程计划。 1933 年，联邦政府成立了田纳西流域管理局，负责进行了以修筑水库堤坝、综 合利用水资源为主的大型公共工程，并在与各州及地方政府的通力合作下，共 修建了 29 个大坝，控制了洪水，疏通了干余公里的航道，改善了水源供应，发 展了鱼类及野生动物的繁养，还开辟出优美的游览区。这一大规模综合开发试 验区取得的成功，使田纳西流域的收入增长了 4 倍，并提供了充足的电力。 在 农业教育和科研方面，每个州都建立一个州立农业学院，或者在州立大学 设立 农学院，各州赠地给学院建立农业试验站，联邦政府的农业部设研究试 验局， 15 组织农业科研工作。同时，政府为农业发展与应用研究提供经费。 2．推行休耕、限耕计划，控制耕种面积。针对美国不断出现农产品生产过 剩问题，为避免由此推动农产品市场价格下降，导致农场主收入下降情况的出 现，美国政府每年制定有偿休耕、限耕计划，以控制农产品生产，协调供求关 系（这一计划目前主要适用于饲料粮食、小麦、稻谷和棉花这几种主要产品）。 具体方法是：每一农场主的基本耕种面积要分为三个部分，即计划内面积、弹 性面积和环保性休耕面积。计划内面积必须耕种计划作物并可得到政府的补贴， 弹性面积可耕种任何计划作物和除水果、蔬菜以外的任何计划外作物，但不能 获得政府补贴；环保性休耕面积是不耕种的面积。农场主是否参加政府的休耕、 限耕计划是自愿的，但凡是参加这一计划的农场主都可得到现金、实物或贷款 补偿。 3．价格支持政策。为了稳定农产品价格，保证农民收入，联邦政府长期以 来一直对一些主要农产品进行价格支持，即保证农民出售的农产品价格不低于 官方提出的最低价格。为了实现这一目标，联邦政府采取了无追索权贷款和政 府购买的手段。所谓无追索权贷款，就是由联邦政府的农产品信贷公司发放给 符合条件的、生产特定农产品的农场主的一种贷款。贷款率，即单位农产品的 贷款额，是由联邦立法机构或农业部长根据立法规则确定的。如果市场上农产 品的价格高于贷款率，那么农场主在出售农产品后，可以归还这一贷款加上应 付利息；如果农产品价格低于贷款率，农场主可以不归还贷款而把自己的农产 品交给农产品信贷公司，并且不负担任何费用或罚款。显然，贷款率就是支持 价格或最低价格。如果贷款率高于市场价格，必然会出现供大于求的状况，这 时，政 府 必须负责收购多余的农产品以维持支持价格，这就是所谓的政府购买。 在 50 年代末和 60 年代初，政府购买是维持支持价格的基本手段，但目前这 一 手段只用于牛奶和糖两种产品。 4．直接收入支持政策。就是通过直接给农场主提供收入支持，保障他们收 入的稳定。其具体手段包括目标价格和差额支付。目标价格，就是政府设置— 个用于计算支付农场主收入的价格，或者说是理沦上的合理的农产品价格。当 市场价格低于目标价格时，那些符合规定条件的农场主就可依法获得差额支付 或补贴。支付率，即单位农产品应得的支付额或补贴额，等于目标价格与市场 价格和贷款率两者之高者的差额。就是说，当市价高于贷款率，则支付率就等 于目标价格与市场价格之差，如果市价低于贷款率，则支付率等于目标价格与 贷款率之差。直接收入支持政策的实施范围主要是玉米、小麦、棉花等主要农 产品。 5．为农产品的销售创造市场。 包括扩大国内消费和促进农产品出 口。在 扩大消费方面，美国政府在支付社会福利费用时尽量增加食品的消 费，这包括 16 向低收入者发放用于领取食品的“食品券”，向在校儿童供应有政府补贴的早、 午餐等。扩大出口方面，早在 1954 年美国政府根据国会通过《480 号公法》(1959 年起称为“粮食用于和平计划”)，以赠予和长期优惠贷款的方式向第三世界大 量提供粮食、奶粉等食品，以帮助解决国内的农产品过剩问题。70 年代后，美 国政府主要采取提供补贴和给买主以出口信贷的办法来促进农产品的出口。直 到目前，联邦政府仍对小麦等农产品的出口给予补贴。同时还对一些农畜产品 的进口实施严格的限额制度，以保护国内的生产者。 参考资料：《 外 国 宏 观 经 济 管理》中国物价出版社 主编 靳晓黎 简要分析：综上所 述，可以明显看出，美国政府对于农业的支持是不遗余 力的。这 些 政 策 使 农 场 主的收入稳定提高，使他们应付经济危机能力得到加强， 从而保证了美国 农业生产的稳定。当然，美国也为此付出了巨大的代价，尤其 是财政方面 的负担日益加重。因此，近年来美国经济界对现行的农业政策展开 了各种 形式的争论，有的主张取消价格和收入支持政策而代之以收入保险政策， 有 的主张采取“收入稳定补贴”政策等，但由于长期实行的这些支持政策已经 形成了一些特定的利益集团，改革现行政策的阻力较大，因而现行政策发生 根本性改动的可能性不大。 在我国，农业从总体上讲仍属弱势产业，其特 殊的生产条件及其对国民经济的影响客观上需要政府的扶持。而美国对农业 的支持的多种政策中，政府财 政投资、直接支出安排与政府购买都起着重 要的作用，这对美国农业的稳定和 发展，对地区经济的开发增长都发挥了重 要的影响，其经验值得我国学习借鉴。 思考题：中国发展农业的财政支出政策应如何选择？ 《案例三》日本政府的财政投融资制度 利用国家信用筹集资金，按照政策需 要进行投融资活动是日本的传统，但 建立庞大的以国家信用为基础的财政投融资制度却是战后日本的新创造，是日 本为实现宏观经济政策与微观经济的协调，对经济供给过程进行于预的制度保 证。 日本的财政投融资制度的前身是由邮政储蓄和大藏省存款部构成的资金筹 措和资金运用的国家信用制度，1952 年则启动为资金筹集，资金分配和资金运 用相结合财政投融资制度，即在国家预算的—般会计和特别会计之外，建立具 体由政府进行投融资操作的国家第二预算。其机构和工作机制为：大藏省的资 金存款部改为资金运用部，负责资金分配，通过为用户提供具有政策优惠的邮 政储蓄制度扩大邮政储蓄的规模，以邮政储蓄与产业投资基金资金、年金和保 险基金以及政府担保借款作为资金来源，并通过日本开发银行、日本进出口银 行和中小企业金融公库等二行十公库等政府金融机构，按政策性、诱导性、公 17 共性和有偿性相结合的原则运用这些资金，并对日本经济发展产生了重要影响： 1．政府对社会间接资本，特别是对产业基础设施的大规模投资，极大地缓 解了产业迅速发展而引起的交通运输设施和用水用地的瓶颈制约，从而促进了 经济的迅速发展。财政支出中用于基础设施部分(道路+港湾十废弃物处理+工业 用水十铁路)的支出额，1956 年为国民生产总值的 1％，到 1965 年这一比 例上 到到 3．5％以上。 2．通过财政投融资，对电力、海运和铁道提供了低利贷款，降低了这些产 业的成本。日本的财政投融资的资金来源属于有偿资金，其运用也按有偿原则 进行，但这些资金并不以盈利为主要目的，利率比商业银行的利率低。据估计， 从 1961 年到 1973 年的年平均水平看，使用财政低息贷款而降低的利息负担 约 占整个制造业设备投资额的 1％，其中的一些产业又远远高出这一比例。例 如， 机械工业达 5％，电力工业 6％，汽车工业 7％，海运业则高达 22％。 参考资料：《外国宏观经济管理》中国物价出版社 主编 靳晓黎 简要 分析：日本政府对产业基础设施的财政投入和支持是日本财政制度运 行中最成功的内容，也是日本经济持续高速增长并得以维持良好的经济环境的 重要原因。概括而言，日本财政投融资的作用有几个方面：一是财政投融资将 通过国家信用筹集的资金按照政策目标统一进行分配和使用，实现资源的直接 配置，诱导民间资金按政策方向配置。二是通过财政投融资调节经济周期。日 本的财政投融资同财政预算一样，都是根据经济周期的动向进行编制的，而且 比一般预算会计更有弹性，可以压缩或追加。第三，财政投融资的资金筹措和 资金运用均按有偿原则进行，既发挥了调节经济的作用，又减轻了财政负担。 因此，从某种意义上讲，日本的财政投融资是日本兼顾凯恩斯有效需求理论维 持政府较大的支出规模、又维护其均衡财政的宏观经济政策的重要实践，并对 日本产业政策的实施发挥了重要的作用。但尽管如此，日本运用财政手段配合 产业政策的实施对经济也有一些负面的影响。即为了维持社会安定等社会目标， 日本财政在保护落后产业方面也起了很大作用。特别是战后财政支出用于补贴 的部分，大多数被用于衰退的煤炭工业等，从而也造成了资源的较大浪费。 思 考题：怎样合理有效地利用财政投融资来为我国经济发展服务？ 《案例四》新加坡的政府宏观经济管理模式与政府投资 新加坡不仅是一个高 度自由的市场经济国家，而且政府也对经济生活进行 强有力地干预，这使新加坡有自身独特的宏观经济管理模式，政府投资在这一 管理模式中有十分重要的地位。 1．政府拥有重要的经济资源。 新加坡政府拥有大量的土地、劳动力 和资本，并且可以根据需要进行灵活 18 的调节和管理。在新加坡，全国土地的 75％归政府所有，其余 25％的土地政府 仍有权力随时征用，而且征用价格比市场价格低 30％。政府又是人力的最大雇 主，全国就业人口的 20％是政府雇员。政府还是最大的资本占有者，政府通过 财政收入、公共机构收入和中央公积金等渠道，控制了国民收入的较大部分， 特别是国内建设资金的主要部分 2．政府以投资者的身份参与社会经济生活。 新加坡政府的投资活动 主要通过两个基本途径实现其对社会经济的干预， 一是投资于企业，二是投资于基础设施和社会服务事业。 （1）投资于某些企业。其目的在于：第一，填补民间资本的投资空白，促 使经济全面发展。在新加坡，政府的投资方向首先是那些在国民经济中具有十 分重要的作用，但同时或者由于利润较少，民间资本不愿投资的部门，或者由 于投资批量的起点高，民 间 资本无力投资的部门。政府通过对这些部门的投资， 实现经济的全面发展，为产业结构合理化创造条件。第二，推动新兴产业的发 展，加快产业结构高级化的进程。对新兴产业的投资是新加坡政府的投资重点 之一。政府通过对新兴产业的投资，并为民间资本投资提供心理保证，对民间 资本的投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，从而推动新兴产业的发展， 加快产业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化。第三， 为了打破垄断、保护自由竞争和增强国家经济实力、维护国家主权的目的而投 资于企业。外国资本在新加坡的经济发展中发挥着支柱作用，跨国公司资金雄 厚、技术先进、管理水平高，新加坡本地的私人企业很难与之竞争和抗衡，在 某些经济领域有可能形成外国资本的垄断。为此，新加坡政府在某些有可能形 成外国资本垄断的重要经济领域进行投资，发展国家资本，造就出能够与外国 资本相匹敌的国营企业，以保护自由竞争，增强国家经济实力和维护国家主权。 新加坡政府向企业投资的方式，分为直接投资和间接投资两种。直接投资 是通过政府的控股公司(淡马锚控股公司、胜利控股公司和国家发展部控股公司) 向企业投资取得企业的股份，间接投资是通过政府参与部分投资的新加坡开发 银行或国际贸易公司取得企业的股份。目前政府投资参与的领域涉及制造业、 金融、贸易旅游等几乎所有的经济部门，其中国家资本在金融业发展最为迅速。 （2）投资于基础设施和社会服务事业。其目的在于：第 一 ，改 善 投 资 环 境 ， 以 吸 引 外 国资本的投资。新加坡独立后，政府就意识到，要尽快实现新加坡的 工业化，本地企业在资金、技术管理上都难以承担如此重任，必须吸引外国投 资者前来开办企业，为此必须改善投资环境。于是，新加坡政府将大量资金投 入到各项基础设施的建设中，特别是那些投资需要量大、投资回收期长、资金 周转慢的基础设施，包括港口码头、机场等交通设施，水电、电仪设施，工业 区所需的各种设施等等。新加坡政府还将大量资金投入于医疗卫生保健、教育 19 和建造公用住宅等方面，极力推动社会服务事业的发展。这些都使新加坡对外 资具有极强的吸引力。第二，形成良好的社会环境，以协调经济与社会的发展， 使经济发展与社会进步协调进行，形成良性的相互推动，避免了某些发展中国 家经济发展而社会停滞不前的不良状况。 3．政府通过制定和实施一系列的政策与法令规范和调控社会经济生活 首先，新加坡政府通过调整和替换经济发展战略，引导经济发展方向和产业结 构的变化。自新加坡实行自治以来，已实行过诸如“发展劳动密集型替代进口 工业的战略”、“发展出口工业为主的经济战略”、“发展资本和技术密集型产业 的战 略”、“发展高新技术和国际服务业的战略”等等，在政府有力的调控下， 这些战 略基本上都得以实现。其次，政府制定财政金融政策、外资政策、工资 政策等 调控经济活动，实现政府的意图。最后，新加坡的财政支出按照用途分 为两部 分，即经常性支出和发展支出，经常性支出主要用于国防、安全、文化 教育， 公务员薪金等国家活动的日常支出，发展支出主要用于社会基础设施的 投资， 从 1966 年到 1990 年、新加坡发展支出从 1．8 亿新元增加到 46．17 亿 新 元，增长了 25．65 倍，同期经常性支出从 4．4 亿新元增加到 95．19 亿新元， 增加了 21．63 倍。发展支出的更快增长，反映出新加坡政府极为重视社会基础 设施的建设。 参考资料：《外国宏观经济管理》中国物价出版社 是主编 靳晓黎 简要 分析：在新加坡，政府的经济政策调控几乎涉及了经济生活的各个重 要方面，即使是对某些自由度较高的经济活动，政府的政策也以其特定的方式 发挥着积极的影响作用。例如，新加坡实行自由价格制度，但决不可就此认为 政府对价格采取自由放任的政策。恰恰相反，新加坡政府虽然不直接干预价格 的形成，却通过控制货币的发行、利率的调整和消费基金的支出等积极地影响 价格总水平，使之保持稳定的状态。这使新加坡不仅成为“亚洲四小龙”中通 货膨胀率最低的国家，而且跻身于世界范围内物价稳定国家的前列。 新加坡政府财政支出政策的一个突出特点，就是通过政府投资对企业和社 会基础设施建设进行扶持，为新加坡经济的全面发展，产业结构合理化，对民 间资本的投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，推动新兴产业的发展，加 快产业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化，在防止外 国资本垄断，发展国家资本，保护自由竞争，增强国家经济实力和维护国家主 权等方面均发挥了重大作用。同时，新加坡政府通过投资于基础设施和社会服 务事业，推动社会的进步，使经济发展与社会进步协调进行，形成良性的相互 推动，又避免了某些发展中国家经济发展而社会停滞不前的不良状况。 可以说，新加坡政府投资不仅为经济发展和社会进步提供了良好的基础设 施环境，而且直接影响着整个社会的投资和消费，从而影响着社会经济的运行， 20 需要说明的是，新加坡财政支出的政策重心并不是‘—成不变的，总体上说， 在新加坡独立后的一段时间内，财政支出的重点是社会基础设施建设。近年来， 随着新加坡基础设施的不断完善，财政支出的重点逐渐转向教育和科技事业。 思考题：中国在发展经济的过程中政府的作用？ 购买支出（下） 《案例一》控制行政管理费的理论与现实思考 （一）行政管理费的影响 行政管理费以及它所支持的国家各项行政管理 活动，对经济的积极或消极影响，是一个复杂的过程。但我们至少可以从 三个角度进行考察： 1．从直接的生产和消费社会财富角度来看，行政管理支出属于社会财富的 “虚耗”，因为，行政活动是非生产性劳动，从而与生产性劳动相对立。就此而 言，这类支出越小越好。 2．从财富生产的社会条件看，政府的行政活动维持了社会生产与生活的秩 序，因而用于行政活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。 3．从社会经济的循环周转来看，生产是产品的创造，消费是产品的实现， 若无消费，生产不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。行政管理活 动正是全社会消费的一个构成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全吸收 掉同期的产出时，行政支出的增加，有增加消费和支持生产的作用；而当社会 的消费需求超过同期产出时，增加行政费，则有通货膨胀的效果。 （二）行政管理费的控制 从上述影响考虑，应当说，对行政费支出的控 制，是一个需要考虑多方面的因素才能决定的问题。而社会经济管理的需 要以及社会总供求的对比关系， 则是其中最重要的两个因素。如果考虑 到这两个最重要的因素，那么，至少在 目前的一段时期中，对于我国的 行政费是应当严加约束的。那么究竟该怎样约 束行政费用呢? 1．通过某种政治程序来实现 政府需要哪些职能些部门，各部门应有 多大规模，通过某种政治程序来确定， 可以实现有效的控制。因为决策 过程实际上是一个权衡与选择的过程，它需要特定的政治程序来表达人民 大众的意愿。在我国，人民代表大会制度便是 这样的政治程序，人民大 众可以通过这一政治程序来表达自己对包括行政事业 费支出在内的财政 支出的意见，从而决定行政管理费用的规模以及支持这一规模的资金来 源。如果这—政治程序能充分实施，公民也能得到充分的信息，行 政机 构的规模以及行政费的规模当可得到适当的确定。 2．对行政费支出的规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指 标，并由司法和民意机关对之施行严格监督。 这是各国在控制行政管理费上的一个可行的的经验，但这种方法还有待于 政治体制和经济体制改革的深化，政府职能的转变和权力过分集中问题的解决。 3．加强行政机关的设置和合理的法制建设，为各机构的设置和活动规定基 本的规范和程序，严格定员定编管理，控制差旅费、会议费等行政费用开支标 准，健全财务管理制度，抑制社会集团的实力，也能有效地约束行政费用的膨 胀。 参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版 魏杰 于同申 主编 简 要分析：行政管理费支出对财政的压力，是现代许多国家面临的一个严 峻课题，其问题的产生原因众多，解决这一问题既要客观评价合理的行政管理 支出的需要，以保障国家管理与正常社会经济秩序的实现，又要有严格的政治 程序与法律制度来管理、约束与监督政府行政管理经费的确定与使用，管理监 督制度的缺失，将难以控制行政管理费用的膨胀，这是每一个国家都必须正视 的问题。 思考题：怎样有效确定与控制我国的行政管理支出？ 《案例二》 政府与教育事业的发展 （一）政府为什么要为提供教育服务？ 在许多国家，政府积极和广泛地 参与了教育这一公共品的提供。除某些私 立学校之外，各种初等、中等和高等教育经费在很大程度上主要由公共部门提 供。实际上，与国防相比较，教育并不是一种纯粹的公共品，所以从某种意义 上讲，教育完全可以由个人或私人部门来提供。但实际情况是公共部门在为全 社会提供教育服务方面起着主要作用。其原因如下： 1．教 育 具有正的外部效应，它使整个社会因受教育者文化程度的提高 而受 益。在一由个人或私人部门提供教育的情况下，这种外部效应就已经存 在，但 私人办教育同时也会遇到资金不足的问题。由公共部门开办教育事 业，更有助 于解决这种问题，使教育产生出更多、更有益的外部效应，从而 有利于整个经 济的发展。 2．解决收入和分配不公平现象使政府有必要参与教育事业。对现存的 收入 和分配不公平现象，政府可以采取社会福利政策，用提供各种补贴和救 济的方 式加以缓解。但仅仅采取这些措施是难以消除贫富差异以及由此而产 生的一系 列问题的，特别是不能解决穷人受教育的问题。因为无论从道义、 还是从社会 22 发展的需要上分析，人们接受教育的机会并不应该受其家庭财富多少的制约。 如果教育由私人提供，通常不会影响富人为其子女在教育方面支付更多的费用， 但会把穷人子弟拒之于学校大门之外。正是出于这种考虑，政府参与教育事业 则成为一种需要，这使社会成员均能享受接受教育的机会和接受教育的权利， 并且也实现了对收入分配的一定调节。 3．资本市场不尽完善，需要政府参与教育的发展。这一点在高等教育中 表 现得尤为明显。政府对大学生的资助，主要采取免费教育、补贴和贷款的方 式。 对于正在接受高等教育的青年人来说，其学成后的收益能够超过耗费，所 以在 财力不足的情况下，他们也愿意通过获取贷款的方式来完成自己的学业。 但问 题在于，私人信贷机构一般都不愿意向大学生发放贷款，其顾虑主要是回 收贷 款相当困难。此时，由政府出面向学生提供贷款，就有助于学生们完成自 己的 学业。 （二）不同教育支出方式的选择 为了提高居民对教育这一公共品的消费 并提高教育支出的效益，政府在安 排教育支出时，可在三种不同的方式之间进行选择，这三种方式包括学费补助、 收入补助以及定额补助。 1．学费补助 学费补助不是直接补助学生本人，而是补助给学校当 局。在美国，这种方 式主要应用于政府对私立高等教育的支持。通过补助，其目的在于降低私立学 校向学生收取的学费定额，从而使更多的学生能够得到接受教育的机会。 2．收入补助 收入补助方式实际上是政府转移性支出的一部分。它是 通过福利性开支增 加某些低收入家庭的收入水平，以相应提高其教育方面的消费。 3．定额补助 定额补助的目的，是让居民享受到一定数额的免费教 育。在美国，它在中 小学教育中应用得比较广泛。定额补助的实行使居民不必放弃对其他产品的消 费也能增加居民的教育消费。 参考资料：《公共财政学》清华大学出版社 刘玲玲编著 简要分析：政府 直接提供或积极促进教育的发展，对社会经济发展、体现 社会公平均有值得肯定的意义。但用何种方式来促进教育的发展则应根据具体 情况来判断哪种方式更加有效。一般来说，如果政府某种教育支出的意图在于 普及义务教育的话，那么选择第三种方式——定额补助就最为合适。学费补助 的方式之所以不适用于普及义务教育的目的，是由于学费补助通常只限于使那 些有机会和有能力进入高等学府的人和家庭受益，而其他的人却不能因此受益。 收入补助方式对于受补者来说具有明显的收入效应，受补者可任意将这种补助 23 用于购买食品和服装，因此收入补助方式亦不能够保证居民将专门补助普及义 务教育的费用用于此目的。如果要保障每一社会成员都必须接受义务教育，收 入补助的方法是不合适的。 思考题：你认为政府应怎样扶持与促进教育的发展？ 《案例三》 国防支出的确定 （一） 国防支出确定的几个相关问题 1．处理好国防支出目标与手段的关系 政府为国防建设购买新式装备 并不是支出的目的，而是加强军备、应付战 争需要的一种手段。国防经济学表明，国防开支中购买导弹、飞机的费用并不 是越便宜越好，而达到最终目标才是最根本、最关键的。假设潜艇上装备的北 极星导弹比陆基导弹贵两倍，但在遭受第一次打击后，75％的陆基导弹会被摧 毁，而潜艇上装备的北极星导弹却安然无恙。从这个意义上说，北极星导弹的 实际成本要低于陆基导弹，因为与陆基导弹相比较，北极星导弹更有助于达到 最终目标。 2．注意“全面”费用分析 在考虑安排国防支出时，既要注意军事设 施或武器装备系统本身的费用，也必须重视与这种设施或武器装备系统有 关的人员经费和设施装备维持费用的 增加。如果不能全面地进行费用分 析，就难以做出正确而有效的选择，从而导 致出现重视设施装备费用而 忽视设施装备的维持费用及人员经费的问题。因此， 全面进行国防支出的 各项费用的分析是至关重要的。 3．装备的更新与实用性 尽快部署新式武器和装备，与国防支出的目 标是—致的。新式武器和装备利用了先进技术，它的部署有利于增强防卫 和打击能力。但可能使原有的武器 和装备因此而受到冷落。从经济学角 度看，应该把武器装备的实用性同由此而 产生的费用联系起来(除非在特 殊情况下才只考虑实用性)。只有当真正把武器 装备的实用性和相关的 费用分析结合起来时，才能谈到军费开支的有效性。 （二）国防支出的合理限度 1．军需与民需品之间的权衡选择 国防支出的合理限度，主要是指国防支 出究竟多少才合适的问题。如果单 纯从国防角度看问题，可能就会得出军费开支越多越好的结论。因为充足的军 费开支有助于提高威慑和防御能力。但是，在政府财力一定的条件下，国防开 支数额应被控制在一定的限度之内。同时也应考虑军需与民需之间的此消彼长 的相互制约关系。 下图描述了社会生产在军需品与民需品之间进行选择的情况。如图所示， 24 一个政府可以扩充军备，但必须以减少民需品等其他产品的生产为代价。图中 的无差异曲线代表着军需品与民需品选择的结合。无差异曲线越远离原点，对 整个社会所带来的利益水平也就越高。在现有资源约束下能够达到的最高的利 益水平位于 E 点，此时社会无差异曲线正好与社会生产可能性曲线相切（E 点）。 民 需 品 E 社会无差异曲线 社会生产可能 性曲线 O 军需品 2．计划一方案一预算”。 上述这种军需品与民需品生产之间的选择、权衡 分析，有利于政府决策时 对两者进行兼顾。但是，通过这种分析仍然没有回答国防支出本身的合理限度 问题。为了探求这种合理限度，“国防经济学”对此问题作了一定的研究，并指 出：国防的目的是保卫国家不受侵犯。侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方， 可能动员的侵犯力量有多大，有效地遏止这些侵犯所需的军事力量要有多大， 都是可以接近准确地估计出来，而且是可以量化为若干指标的。这就为确定国 防费奠定了基础。一国可以首先确定所需的军事打击力量规模，然后为此制定 军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，对各种 方案的成本收益进行分析比较，选定成本最小而收益最大的方案，最后根据被 选定的方案所需资金，编制国防支出的预算。这种制度，一般被称为计划一方 案一预算”。 参考资料：《现代财政制度通论》（同前）《公共财政学》清华大学出版社 刘 玲玲编著 简要分析：国防支出的确定在许多情况下是以国家的安全作为基本依 据 的，但在实践中，也有必要考虑实用性与有效性，考虑军需品与民需品供 给的 关系，所以许多学者认为，上述制度可以广泛地运用于军费预算上。(1) 可用于 重大军事行动的资源配置，例如，面对核战争或常规战争，面对全面 战争和局 部战争，如何安排支出最有效率。(2)在战役安排上，可用于进行军 事配置，如 选择作战武器、军事基地、作战人员、供应通道、通讯联络系统 等。(3)用于安 排各种武器和军事设施的研究与发展。比较这二种用途，前两 种受不确定性因 素的影响较大，因而只能预算出大约数，后一种则可较精确 地实行。尽管这一制度尚有缺陷，但它毕竟为制定国防预算提供了若于可以遵 循的规则。 思考题：怎样理解国防建设与国民经济的关系？ 转移支出 《案例一》 新加坡养老保险模式——储蓄基金制 20 世纪 60 年代中期，新加坡结合本国国情，选择储蓄基金制 作为保障 国民晚年生活的养老模式。该模式的理论依据主要是弗·莫迪利安尼 的“储蓄 生命周期理论”。该理论认为：在消费者的生命周期中，其收入轨迹呈抛 物线 ； 消费轨迹则为递增直线 。 收入曲线 消费轨迹 青年 中年 老年 年龄 从图中可见消 费者青年时是净负债者，中年时是储蓄者，晚年是储蓄使用 者，因而劳动者为使在退休后维持一定的消费水平，必须在劳动期间积累足够 储蓄。 储蓄基金制的主要运作方式是：（1）保险基金来源于雇员和雇主的缴费， 费用全部进入个人帐户，政府不负担任何费用。（2）保险基金由政府直接经营， 民主管理。养老保险基金由国家法定机构——中央公积金局直接经营，由董事 会制定决策，董事会由政府代表、雇主代表、雇员代表，专家代表等社会各届 人士组成。（3）保险基金实行一次给付制。雇员到 55 岁时，除保留政府规定的 法定存款（数量较少）外，可连本带息取走养老保险费用。 简要分析：储蓄基金制取得了较好的运行效果：（ 1 ） 能 培 养 良好的民族精 神。在储蓄基金制下，个人退休后的保障水平取决于工作时存款数额的大小， 因而新加坡人生活节俭、自强自立、积极进取。（2）促进国家经济的发展。中 央公积金制使政府能筹集到雄厚的资金，用于基础设施建设，促进经济快速增 长；（3）实现“居者有其屋”的目标。政府允许投保人提前支取保险金用于购 买住房，解决了居民住房问题。然而，储蓄基金制过于强调个人储蓄，缺乏互 26 助互济功能，不是完全的社会保障制度。 思考题：我国养老 基金制应选择何种模式？请说明理由。 《案例二》社会保险费的征收模式 目前，社会 保险费用的征收模式主要有两种： 1、社会保险机构统一征收。雇主将本身应缴纳的保险费和代收雇员的 保险 费统一交由所在地的社会保险机构集中。世界上多数国家采用这种模 式，如中 国、新加坡、智利、法国。 2、税务机关统一征收。由 雇 主 将 本 身 应 缴 纳 的 保 险 费 和 代 收 的 雇 员 的 保 险 费 统 一 向 税 务 机 关 缴纳 ， 构 成 国 库 的 特别 基 金，由有关部门管理使用。 这实际 上是将社会保险费改为社会保障税。如美国、英国、加拿大。 简要分析：两 种 征收模式各有利弊，社 会 保 险 费 由 社 会 保 险 机 构 统 一征收， 其利是对应性强，调动被保险人工作积极性，但其弊是刚性不足，欠缴、漏缴 率高，挪用现象严重。社会保险费由税务机构统一征收，其利是：1，税收刚性 强，能及时足额上缴，能有效杜绝欠缴、漏缴行为；2，效率高，税务机关拥有 分布广泛的征收机构和众多的税务人员作保证；3，由国库集中征收、调拨，能 有效防范基金分散风险。其弊是：1，政府财政出现危机时，有可能将基金用于 弥补财政赤字；2，税务机关重视程度不够，征收力度不强，进而影响基金的积 累。 思考题：你认为我国社会保险费用征收应采取何种模式？为什么？ 《案例三》税式支出的形式 税式支出是指通过减少税收收入的形式进行的国 家财政支出。其主要形式有： 1、减免税额：指在一定期间内，从计税基数中剔除某些所得项目或所得来 源，或对某些社会经济活动不列入课税范围等，以豁免其税收负担。 2、税收扣除：指在计算所得税的应税所得额时，允许从其毛所得中扣 除一 定的数额，以减少纳税人的应纳税所得额，最终减轻纳税人的税收负 担。 3、税收抵免：是对纳税人的国内外全部所得计征所得税时，准予在税 法规 定的限度内把已纳的外国税额从应向本国缴纳的税额中扣除。 4、税收饶让：指居住国政府对跨国纳税人在非居住国获得的减免税， 视同 已经缴纳的税款给予抵免。 5、优惠税率：是税法承认或许可的已降低了的税率。 6、盈亏互抵：指纳税人在经营过程中发生的亏损，允许其向前或向后结 转， 用盈利年度的利润来冲抵，以使纳税人在一定时期内的总体税负减轻。 27 7、优惠退税：包括出口退税和再投资退税。出口退税是为了鼓励本国 产品 的出口，使出口商以不含税的价格进入国际市场，避免因进口国征税造 成出口 商品的双重税收负担，而采取产品出口时退还已纳的国内增值税、消 费税等流 转税的办法。再投资退税是为吸引外资，鼓励外商在本国境内将取 得的利润进 行再投资而采取的退还再投资部分已纳所得税税款的办法。 8、税收递延：指允许纳税人在合乎规定的年限内，分期缴纳应付税 款，包 括直接延期纳税和间接延期纳税。 简要分析：在市场经济条件下，税式支出在优化资源配置、调节收入分配 差距、促进对外贸易、保持社会总供求基本平衡等方面发挥的作用愈发显著， 在财政补贴中所占比例也不断提高。然而过多或滥用税式支出有悖于公平原则， 不利于市场经济的建立与健全，我们应持谨慎态度。 思考题：如何正确认识税式支出的正面和负面效应？ 公共支出的效果评价 《案例一》某防洪工程的不同类型的成本和收益 成本与收益的类型 成 本 收 益 直 有形的 建筑该工程投入的人力、财力、 接 物力，该工程的管理维修费用 农产品增产、水力发电 的 无形的 田野的损失 美化环境、增进健康 间 有形的 水的转向所造成的损失 减少了土壤侵蚀，养鱼业发展 接实 的 无形的 野生资源的破坏 保护了农业社会 质 中间的 最终的 的 内在的 建设管理和维护旅游设施建设 农具厂投入的人力、物力 建设、管理和维护该工程所投 入的人力和物力，田野的损失 建筑、管理和维护该工程所消 耗的人力和物力 增加了本地区的旅游收入，增加 了农具厂的收入 控制洪水、灌溉便利，发电，减 少土地侵蚀，农产品增产 对本地区提供的直接福利（包括 以上全部） 外在的 下游地区对该工程建设的支持 帮助下游地区控制了洪水 金融的 因地价提高，农具厂职工工资 提高而使工程造价提高 土地所有者增加了收入，农具厂 职工工资提高 参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版社 主编 魏杰 于同申 28 简要分析：上表集中表现了一个公共防洪工程的建设所要考虑的全部成本 与效益的内容，从中可以明确，作为一项公共工程的抉择，较私人投资项目而 言必须从社会和全局的角度来考虑。政府投资某项公共工程不仅耗资巨大，而 且对所涉及的成本和效益进行可行性研究方面也有相当高的要求。假定政府对 上述所有成本效益的分析都可以通过一定的贷币量来反映，那么，在许多情况 下，政府通常会将一个项目所产生的良好的、间接的、中间的、最终的、外在 的社会经济效益作为项目抉择的主要依据，而项目内在的、直接有形的成本与 收益并不是决定政府投资的主要因素。但是在成本—效益分析中，如果对一个 项目可以有几种设计方案，并能将各方案的成本效益折为现值进行比较，这时， 那些既能实现政府预期社会经济目标，又能直接计算现值的投资方案则应当成 为政府项目选择的依据。 思考题：尝试设计一项公共工程的成本—效益内容。 《案例二》成本—效益分析——公共工程收益的度量分析 1．公共工程项目的收益的评价与量度从理论讲上，应当是该项目的效 率与 受益等于—个社会中的每个人愿意为该项目的产出而支付的最大数额的 总和。 但在实际中，这个总和不易得到，因为有些受益的效果不可能估计。 因此，必 须作相应的分析。 按照对公共工程收益的分类，项目收益的度量有以下几种类型： (1)有形直接收益可度量，大致等于需求曲线下方的面积（见下图）。 有形 内在间接收益一般也可度量。 (2)有形外在间接收益不易度量，因为这些产品不进入市场，或虽进入市 场， 而不以反映人们愿意支付的价格销售。由于价格难定，所以往往须费大量 的精 力，运用各种技巧来进行推导，以求出其需求价格，绘制其需求曲线。 (3)无形直接收益和无形间接收益往往不能度量，有时也难估计。无形 产品 的需求曲线无太大意义。然而，投资决策必须考虑无形产品的存在，并 且尽可 能作出某些间接的物质数量的估计。 2．补充投入。有形直接收益往往只在有补充投入时才能实现。补充投人， 指工程项目成本以外投入的金钱和时间。例如，公路、航道、机场，只有当人 们购买了汽车、船舶、飞机和燃料，并且愿意花费必要的旅运行程时间，才能 产生收益。又如农田灌溉，只有当人们从事农业投资(种子、肥料、农具)并使 用劳动时间后，灌溉才能发生农作物增产的效益。这些资源投资和时间价值， 都是补充收入。 这里说明两个基本涵义：第一，效益的正确度量，应从总效益即需求曲线 下方的面积中减去补充投入的成本；第二，当新方案降低补充投入时，节约的 29 成本应作为效益计算。 这里，举例分析某公路运 输工程项目的收益： 假设两城市之间有一条公路来提供客货运输的便利。为了简便起见，以每 趟旅运为运输劳务的单位，而不采用吨公里和人公里等运输单位，每个公路使 用者对每趟旅运必然赋予不同的主观价值，这些价值按高低顺序排列就形成一 条需求曲线或边际收益曲线，即下图中的D=MB。这条曲线下方的面积就是该 公路总收益的估计。再假设每趟旅运的补充投入(金钱和时间)相同，等于OM1， 这就形成供给曲线或边际成本曲线S=MC,在MB与MC1的均衡点B上，旅运趟数 为T1。这时，总收益为面积OABT1，总成本为面积OM1BT1，差额面积M1AB代 表该公路的净收益。 现在假设建造一条新公路，距离较短，补 充 投 入可节约，边际成本降至MC2， 从而旅运趟数增至T2 ，MB与M C2 的均衡点为C。于是，新公路的总收益 为 OACT2，总成本为OM2CT2，净收益为M2AC Ａ M1 B MC1 M2 E C MC2 O D=MB T1 T2 新旧公路的净收益差异为： M 2 AC — M 1 AB=M2M1BC ，其中，成本节 约 M 2 M 1 BE，新增收益EBC。 参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版 社 主编 魏杰 于同 申 思考题：怎样理解和评价公共工程的收益？ 项目投资评价标准——现值标准的确定 成本一收益分析中的投资评价标准有多种，各有其用 途、特征和局限性。 最常用的投资评价标准有四种：(1)现值标准(PV)或 称净现值标准(NPV)；(2)内 在报酬率标准(1RR)；(3)益本比(B／C)；(4)净 收益。这里将最通用的现值标准 作一介绍： 现值标准是将长时期内各年的收益和成本，贴现成为现值，加总 成一个数 字，以便将几个投资方案进行比较选择。计算公式为： 30 B B1 B2 Bn PV= + 0 1 + + r 1( + ...... + r+ ) 2 1( + r) n C1 C2 Cn — C 0 + + +1 r 1( + ...... + r+ ) 2 1( ) n r+ = ∑ ? n B t Ct t （t =0，1，2，……n） T =0 1( + r) 上述公式中，Bt为T年收益的货币值；Ct为T年成本的货币值；n为工程项目 的寿命，单位为年；r为利息率，即贴现率。 公式中，B0和C0指当年的成本与收益，故不必贴现。如果PV>0，则投资有 效益，项目可行；如果PV<O，则项目不可行。 参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版社 主编 魏杰 于同申 简要分析：现值标准的计算公式虽然是一般项目投资最通用的投资标准评 价方法，但也能广泛用于可以折为现值的公共工程项目的评价，假定在其他条 件一定（如产生的外部效应一定）的条件下，PV 的大小就可能成为政府抉 择 的重要依据。 思考题：分析现值标准在公共工程项目确定中的运用？ 《案例四》政府采购制度简介 政府采购，从产生以来已有 200 多年历史，是市场经济国家管理政府公共 支出的一种基本手段，最早的法律规范可追溯到 1761 年美国的《 联 邦采购法》。 现代各国的政府采购资金数额庞大，一般要占 GDP 的 10％以上，这使政府 采 购对社会经济有极大的影响力，也是市场供应商极为关注的对象，在国际社 会 中，最初的政府采购是封闭的，不对外开放，但随着贸易自由化的发展，政 府 采购潜在的巨大市场，在国际贸易领域日益受到重视，目前，世贸组织的 《政 府采购协议》已成为在国际范围内开放政府采购市场的国际协议，尽管《协 议》 只是对签字成员国有约束力，但该《协议》成员希望有更多的国家加盟， 并采 取一些措施迫使想加入世贸组织的国家签署《协议》。由此可见，政府采购市 场 对国际贸易的重大影响。 政府采购(Government Procurement)，也称公共采购，是指各级政府及 其 所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的 监督 下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采 购不仅 是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购 管理的总 称，是一种对公共采购管理的制度。 政府采购相对非政府采购而言，有其自身的特点 1．资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政 偿还 的公共借款．这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收 费。 2．采购主体的特定性，政府采购的主体，也称采购实体，为依靠国家 财政 资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等。 31 3．采购活动的非商业性。政府采购为非商业性采购，不以以盈利为目 标， 也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利 益。 4．采购对象的广泛性。政府采购的对象包罗万象，既有标准产品也有 非标 准产品，既有有形产品又有无形产品，既有价值低的产品也有价值高的 产品， 既有军用产品也有民用产品。为便于管理和统计，国际上通行的做法 是按其性 质将采购对象分为三大类：货物、工程和服务。 5．政策性。各政府采购实体在采购时不能体现个人的偏好，必须遵循 国家 政策的要求，包括最大限度地节约支出，购买本国产品等。 6．规范性。政府采购的实现要按有关政府采购的法规，根据不同的采 购规 模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，使 每项采 购活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，并接受社会监督。 7．对社会经济有强大的影响力。政府采购是指一个整体，这个整体是一个 国家内最大的单一消费者，其购买力非常巨大，在很多国家，政府采购金额占 一个国家国内生产总值(GDP)的 10％以上，实行政府采购制度可节约资金 10% 左右。因此，政府采购对社会经济有着非常大的影响力，主要表现在能加强财 政支出管理，提高财政资金使用效率；能配合政府的宏观经济政策调控总供需； 保护民族产业；保护环境生态；稳定市场物价；促进就业；促进国际贸易；加 强对国有资产的管理等方面。此外，政府采购制度的完善与实施还能规范交易 行为，促进公平竞争，使各种交易活动在公开、公正，公平和竞争的基础上开 展，这对消除歧视行为，保护广大供应商和政府的利益均有积极的作用。 为了保证政府采购目标的实现，要求政府采购项目按规定的程序完成采购。 一个政府采购项目的完整采购程序包括以下几个阶段： 1．确定采购需求。采购需求由各采购实体提出，报财政部门审核，只 有被 财政部门列入年度采购计划的采购需求才能执行。确定采购需求是整个 采购过 程中的一个非常关键的环节。 2．预测采购风险。采购风险是指采购过程可能出现的一些意外情况， 这些 情况都会影响采购预期目标的实现，因此，事前要做好防范措施。 3．选择采购方式。政府采购采用何种方式的总原则是，要有助于推动 公开 和有效竞争及物有所值目标的实现。目前，国际上通用的采购方式很 多，有招 标采购、询价采购、单一来源采购，谈判采购等。 4．资格审查。即对供应商的资格进行审查，只有合格的供应商才能参加竟 标。 5．执行采购方式。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方 式的 程序和要求操作，如果确有必要改变采购方式，必须报有关部门批准， 同时告 诉供应商。 6．签订采购合同。无论通过何种采购方式，最终都要形成一个合同，即通 过这一有法律效力的文件来保证双方的义务与权益。 7．执行合同。合同各方要按合同规定执行相关权力义务，如任何一方违约， 均必须按合同规定向合同的另一方赔偿损失。 8．验收。在合同执行过程中或执行完毕，采购实体对合同执行的阶段性结 果或最终结果进行检验和评估。 9．结算。财政部门按验收证明书、结算验收证明书及采购合同的有关规定， 与合同商进行资金结算。 10．效益评估。采购实体及有关管理、监督部门对已采购的项目的运 行情 况及效果进行评估，检验项目运行效果是否达到了预期目的。 32 对于复杂或高成本的采购项目，还需要做以下工作：市场调查、选址、评 估为产业发展提供的机会等。以最大可能地降低采购风险，提高采购效益。 参考资料：《政府采购》 楼继伟 主编 经济科学出版社 简要分析：政府采购制度从产生以来的时间并不很长，但因这一制度的科 学性、合理性与法律性对各国政府公共支出效率的提高、对国家实现宏观经 济 政策发挥了重要的作用，从而为越来越多的国家所采用。我国作为一个 发展中 国家，在建立社会主义市场经济制度的过程中，政府对社会经济发 展仍将发挥 重要的作用，但必须对传统体制下的一些作法与制度进行改 革。从财政方面来 分析，财政改革的一个重点，就是要根据建立社会主义 市经济体制的要求，转 变财政职能，建立政府公共预算体系。建立政府采 购制度，加强对公共支出的 管理，规范政府采购行为，是建立我国公共预 算体系的重要内容。通过建立政 府采购制度，使采购实体，供应商和资金 管理部门三者的内在目标能有机的统 一起来，促进财政支出管理制度和政 府与企业关系的变革。对采购实体而言， 为了节约资金，提高所购货物、 工程和服务的质量，通过招标竞价的方式，优 中选优，符合市场经济竞价 的理论，能激励厂商更好地为政府这个最大的消费 者服务，使采购实体实 现经济、社会成本—收益的最大化；对供应商言，实行 政府采购制度等于 政府向其声明不再保护落后，促使其能适应市场要求，提高 所供货物、工 程和服务的价格质量比，在市场竞争中求得发展；对资金管理部 门来说，政 府采购制度有利于提高资金效益，节约支出，硬化预算约束。同时， 建立我 国的政府采购制度，对我国经济溶入世界经济大环境，实现政府宏观社 会 经济政策目标，以及推进反腐倡廉整顿财政经济秩序都有十分重要的意义。 思考题：1、政府采购制度的建立有何重要的社会经济意义？ 2、我国应怎样健全完善政府采购制度 36 40 政府间的职能划分及其实现 《案例一》日本政府事权与财权的划分 日本是单一制国家，第二次世界大战 后，建立了地方自治制度，实行地方长官民选，改变了战前中央对地方的 直接管理和领导体制。 从事权划分看，日本战前实行中央高度集权的行 政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托地方办理，这就形成 了许多事务由中央和地方共同 承担的局面。而日本现行的中央与地方事 权划分大致为：国防和外交由中央负 责；消防、港口、城市规划和住宅 等由地方负责；公路、河流、教育、社会福 利、劳动、卫生、工商农林 行政等大多数行政事务则由中央与地方共同负责。 从财权划分看，日本 实行财政立法权集中，执行权分散，财政收入集中， 支出使用相对分散 的制度。中央与地方收入划分的特点有两个：一是中央财政 的集中度较 高，国税的税源大、范围广，地方税则相反；二是日本中央税与地 方税 的划分由国会负责，主要地方税的设置和税率也由国家法律确定。国税由 大藏省所属国税局负责征收，地方税分都道府县和市町村税，分别由本级 财政局下属的税务部门征收。中央、都道府县和市町村三级财政都有自己的 主体税。 中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税；都道府县的 主体税种是事业税和居民税；市町村的主体税种是居民税和固定资产税。 简要分析：虽然日本名义上实行了地方自治制度，但是中央政府的触角却 几乎遍及地方政府活动的各个领域。由于收入集中于中央，支出大部分又落在 地方，地方财政收入难以支撑其财政支出，而使地方不得不在很大程度上依赖 于中央的转移支付。因此，日本地方自治范围内的大部分事务，名义上属于地 方事务，实际上是一种中央地方“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务， 可 以通过提供经费进行干预，并引导、纠正、调控地方政府的支出活动，实现 中 央政府的政策目标。从实际效果看，这一做法虽然不符合严格意义上的“财 权 事权统一”原则，但对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。 同 时也应该看到，日本的这一事权与财权划分模式，也存在干预过多、管理过 细、监督过频、成本过高等缺陷，对中国政府间事权与财权的划分有一定警示 作用。 思考题：你认为集权与分权之间应怎样进行适度安排？ 《案例二》美国的财权划分方式――财源共享和分率计征 美国实行联邦制， 政府机构分联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明 确的事权、财权，实行分别立法、财源共享和分率计征的财权划分方式。美国 联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设置、 税率设计、税款征收管理的权利。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立 法权、司法权及执行权，这使得美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州 和地方税收制度并存的格局。各级政府都有一些属于自身的税种，且各级政府 都有自己的主体税种。联邦政府的主要税种有：个人所得税、公司所得税、社 会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠予税，其中以个人所得税为主体税 种；州政府的主要税种有销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等， 其中以销售税为主体税种；地方政府的主要税种有财产税、地方政府的销售税、 个人所得税等，其中以财产税为主体税种。各级政府也同时采用共享税源、税 率分享的形式来划分税收收入。 简要分析：由于事权划分清晰，使美国各级政府财权明晰化与各级财政的 独立性具备了前提条件。美国的这种同源课税、财源分享的划分财政收入方式， 在世界各国的财政体制中具有其独特性，对我国政府间财权的划分有很大启示。 也就是说，我国政府间财权划分方式的改革和完善，既要以事权划分的清晰为 前提，又要以法制的健全、税制的完善为基础。 思考题：你认为应如何完善我国政府间的财权划分？ 《案例三》 我国地方政府间在基础设施建设上的分工 61 在基础设施建设上，省、市、县、乡四级政府所承担的事权与相应的财权 不同，层次较高的政府总是让下级政府共同参与、出资共建基础设施，往往采 取共同受益、共同出钱的方式，由较高层级的政府提供补贴或出面组织管理， 如国道和省道的建设，往往由国道和省道所经过市、县政府自己筹措资金，分 段进行建设，由各市县负担辖区内国道和省道的建设费用，即“上级政府请客， 下级政府掏钱”。而较低层次的地方政府，如县、乡级政府，往往以集资、摊派、 捐 工出力、企业和个人赞助等方式来筹集资金。 简要分析：由于上级政府层层甩出基础设施支出的责任，使较低层级的地 方政府承担更重的责任，这也是导致基层政府预算外资金、制度外资金膨胀， 甚至债务负担加重的重要原因，不利于政府行为规范。我国地方政府间在基础 设施建设上事权与财权的这种分工方式，与一些国外发达国家的作法恰好形成 鲜明的对照。这些国家对于具有外部性的公共建设往往是由更高一级的政府来 组织。 思考题：你认为基础设施建设的责任应如何在各级政府间分担？ 财政宏观调控理论的形成与发展 《案例一》 财政政策层面、财政政策类型与积极的财政政策 背景：1998 年，为了应对亚洲金融危机对中国的影响，中国政府作出了拉 动经济增长，扩大内需的战略决策，并实施了积极的财政政策。这对中国经济 近几年持续平稳的增长起到了不可替代的作用。然而经济学界也一直在探讨一 个问题，即积极的财政政策到底有多大空间和可持续性。近两年来，有的学者 提出积极的财政政策要淡出（马栓友，2001）；有的学者认为积极的财政政策应 转型（课题组 2000；安体富 2002）；有的学者甚至提出要防止出现“凯恩斯依 赖症”（杨继绳，2002）。很显然，不管是否承认，很多学者已经把 1998 年以来 实行的积极的财政政策简单地等同为凯恩斯主义的扩张性财政政策了。但是， 这种简单的等同是有一定偏颇的。因 此 ，从 理 论 和 实 践 上对 1998 年以来实行的 积极的财政政策再认识是十分必要的。笔者认为：（ 1 ）中国并不完全存在凯恩 斯主义的宏观经济背景模式，因而，中国 1998 年以来实行的积极的财政政策并 不完全是凯恩斯所主张的扩张性财政政策，而是更接近新古典综合派的增长性 财政政策；（2）中国要实现到本世纪中叶达到中等发达国家水平的第三步战略 目标，经济的可持续发展和在中、长期保持平稳高速增长，至关重要。这需要 包括增长性财政政策在内的政策组合来支撑；（3）积极的财政政策作为政府财 政工作的指导原则和行动纲领，应加以坚持并使之更加有效。 简要分析：从经济学理论上说，财政政策包含两个层面。第一层面是财政 政策的构成要素，它包括三个方面的内容：一是政策目标，即短期或中、长期 目标；二是政策主体，即政策制定者及行为规范和政策实施者及行为约束；三 是政策工具，包括税收、政府投资、转移支付等。第二层面是财政政策类型， 即通常所说的诸如扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性的财政政策等，可 见，第一层面指的是政策的决策框架；第二层面指的是政策的操作模式。作为 政府财政工作的指导原则，积极的财政政策无疑是贯穿第一层面的整个决策框 架，并对第二层面起导向作用。 1.积极的财政政策表明了政府决策及理财的理念，其目的在于维持一种与 社会经济发展所需要的经济制度。在此基础上，政府财政当局对税收和政府开 65 支等政策工具可以根据不同的宏观经济运行状况进行多种组合，选择不同类型 的财政政策进行操作。 2.积极的财政政策是集短期目标和中、长期目标于一身的政府财政工作的 行动纲领，在此基础上，政府财政当局在操作机制上可“逆对现行经济风向”， 选择财政政策的操作模式。 3.积极的财政政策与稳定性的货币政策相配合的目的在于造就一种良好的 经济环境。正如保罗·A·萨缪尔森在其《经济学》中指出的：“积极的财政政 策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于（1）削弱经济周期的波动，和 （2）维持一个没有通货膨胀和通货收缩的不断成长和高度就业的经济制度。” 显然，积极的财政政策并不等同于（也不应仅仅等同于）扩张性财政政策。 事实上，就财政政策的类型而言，除了经典意义上的扩张性、紧缩性和中性的 财政政策类型以外，在当今复杂的经济运行中，财政政策的类型也在不断变化。 如以阿尔文·汉森、保罗·A·萨缪尔森等经济学家为代表的新古典综合的财 政政策主张，就是在不断对凯恩斯的需求管理进行修改和补充的基础上，先后 提出了以“熨平”经济周期的补偿性财政政策；以反“停滞”来刺激经济快速 增长的增长性财政政策和各种针对单个市场或部门的宏观财政政策的微观化。 思考题：怎样理解各种类型的财政政策对经济的影响？ 《案例二》扩张性财政政策与增长性财政政策的区别 从形式上看，扩张性财 政政策与增长性财政政策都对经济的扩张和增长发 挥作用。但是，这两种类型的财政政策的操作空间、可持续性和对经济的效应 是不尽相同的。为了从理论上对我国宏观经济运行所需要的财政政策的类型作 出准确的定位，研判它们之间的区别是十分必要的。 1.财政政策的性质与目的不同。扩张性财政政策本质上是一种反危机的政 策，因而只能是一种短期政策。主要目的在于通过从投资和消费两方面扩大社 会有效需求，以逼近充分就业来使总需求与总供给达到均衡。增长性财政政策 本质上是一种反“停滞”的政策，因而可以是一种中、长期的政策。该政策形 成的历史背景可能是最好的注释：二战后资本主义发达国家出现了相对稳定而 缓慢的发展，使得从长期的角度来研究经济增长速度和克服经济增长缓慢的问 题，成为西方经济学的一个重大理论问题。增长性财政政策的基本主张是，不 但在萧条时期要实行财政扩张政策，即使在经济回升时期，只要实际产量低于 充分就业的潜在产量，也要实行财政扩张政策。其主要目的在于促进经济快速 增长，达到潜在增长率。 中国的潜在经济增长率应该是财政政策取向的基本出发点。据世界银行计 算，从 1979—1995 年，中国潜在的经济增长率为 9.1%，其中 46%来自资源 的 66 重新配置，是制度改革的结果（世界银行，1998）。但如果缺少制度变革，中国 的 潜在经济增长率大致在 5%的水平（课题组，1999）。可见，在一定的条件下， 通 过政府来重新配置资源，有利于推动中国市场化的进程，使经济的增长潜力 得 到充分的发挥。国家统计局相关资料提供的事实表明，1998—2001 年，通过 财 政扩张和政府重新配置资源，拉动中国 GDP 的增长率分别为 1.5 个百分点、 2 个百分点、1.7 个百分点和 1.8 个百分点。用增长性财政政策来定位中国 1998 年以来的财政政策类型更符合实际情况，也具有更大的空间和可持续性。 2.运用的政策工具有所区别。一般说来，扩张性财政政策和增长性财政政 策的政策工具组合都有减税和扩大政府开支的作用。但在具体操作上，还是有 所区别：一是在减税方面，扩张性财政政策的政策工具是减免所得税，从而刺 激私人消费和私人投资，但同时，凯恩斯特别主张加强对富人直接税的征收， 从而有利于提高社会消费倾向和资本的生长；而增长性财政政策的政策工具强 调多层次的结构性减税，除了强调减少个人所得税外，还有实行投资税收优惠 政策以刺激投资，降低耐用品消费税以刺激消费，扩大了财政政策的可操作空 间；二是在扩大政府开支方面，扩张性财政政策的政策工具运用主要是通过政 府举债来兴办公共工程等投资项目；而增长性财政政策的政策工具运用主要是 扩大政府赤字来增加政府支出，既包括增加政府的公共投资，也包括增加转移 支付等其他政府支出内容。尤其要强调的是，增长性财政政策的操作思路认为， 财政赤字不能仅靠举债来弥补，因为政府大量举债会导致利率上升，遏制私人 消费和投资。为了不使赤字支出政策失灵，必须同时实行扩张性货币政策，其 结果实际上是把财政赤字的弥补更多地与铸币税和通货膨胀税联系起来了。 中国 1998 年以来运用的财政政策工具组合具有增长性财政政策的主要 内 容：一是扩大赤字，增加政府开支。中国的赤字率，1997 年仅为 0.78%， 近几 年来，上升较快，1998 年为 1.16%，1999 为 2.12%，2000 年为 2.79%，2001 年约为 2.58%。虽然对于中国的赤字率，经济学者们有不同的 测标口经和测标 方法，得出不同的结果，并由此对目前的财政政策的可持续 性提出了大相径庭 的看法。但一般都认为，中国目前的赤字率参照《马约》 规定的不超过 3%的 水平是适宜的。从实践的结果来看，1998 年以来中国政 府扩大赤字对经济增长 的拉动作用，反过来也表明了，较高的经济增长率对 支撑目前较高的赤字率是 有重要的物质保障基础的；二是实行投资税收优惠 政策以刺激投资。包括停止 征收固定资产投资方向调节税，对符合国家产业 政策的企业技术改造项目购置 国产设备投资实行投资抵免 40%企业所得税 等；三是降低耐用消费品方面的税 收，如降低房产交易契税以刺激住宅消费 以及调整和清理税费政策，刺激家庭 汽车消费等。可 见 ，中国 1998 年以来实 行的财政政策已不是传统意义上的扩张 性财政政策，而是一种符合中国国情 的增长性财政政策。 67 3.分析模型不同。凯恩斯在《通论》中建立的宏观经济模型，是一个假想 的静态封闭模型，并未考虑国际因素对本国的均衡国民收入的影响。并且在讨 论商品市场均衡时，假定已存在货币市场的均衡利率；而在讨论货币市场均衡 时，又假定已存在商品市场均衡。在此模型下提出的扩长性财政政策的主张， 显然无法适应二战后的复杂的国际经济格局，更无法适应当前经济全球化的国 际环境。新古典综合派的宏观经济模型是一个开放的经济模型，并主要运用 IS —LM 模型来进行宏观分析。由于 IS—LM 模型同时考虑到了商品市场和货 币 市场均衡，能更好地阐明财政政策对经济生活的影响。因此，新古典综合 派主 张的增长性财政政策更适合中国当前的实际经济运行格局。 简要分析：1998 年启动财政扩张政策的主要原因，在于受亚洲金融危机影 响，使中国出口对经济的拉动作用明显下降和国内消费不旺、出现了通货紧缩 的迹象，增加政府投资可弥补出口和消费对经济增长贡献率下降所带来的需求 不足。这 是中国在对外开放的格局和推进市场化的进程中面临的新课题。因 此 ， 对 中国宏观经济的分析，必然要选择开放的经济模型，并要兼顾商品市场均衡 和货币市场均衡。就财政政策和货币政策效应分析而言，IS—LM 模型比收入 —支出模型更为全面和动态化。 思考题：政府应怎样合理地运用扩张性 财政政策与增长性财政政策？ 例三》财政政策的经济背景模式与财政政策目标选择 政府在运用财政政策对宏观经济进行调 控时，首要的任务是研判所面对的 经济背景模式。理查德·A·马斯格雷 夫在《比较财政分析》中针对财政政策 的宏观作用,分析了两种不同的 经济背景模式；一种是凯恩斯主义模式。即“在 发达经济中，当总需求水 平低得无力购买充分就业产出时,凯恩斯主义的失业问 题就会出现……补救的办法都是在于提高需求的政策措施上，这种需求既可以 是私人的(通过货币扩张或税收减少)，也可以是公共的(通过增加公共支出)”。 二是古典主义的模式。在低收入国家，“就业不足(不同于凯恩斯主义的失业)的 存在可能完全是因为它无力对劳动进行支付。资本存量很小，劳动生率从而工 资率都非常低。……只有通过增加资本存量才能增加就业，而且财政政策只有 在能够完成使命的条件下才是有效的。”同时，他 在 分析了财政政策在高收入经 济和低收入经济之间的差异的不对称性后指出：“在低收入经济中经济增长的基 本问题是一个供给问题而且并不适合以需求扩大的简单办法来加以解决。” 参考 资料：《比较财政分析》理查德·A·马斯格雷夫 上海人民出版社 简要分析：上述两种经济背景模式和与之相适应的财政政策目标的选择对 分析经济体制转轨时期的中国经济的背景有着十分有益的借鉴意义。 1.在计划经济时期，中国财政政策的经济背景模式更接近古典主义模式。 68 与之相适应,财政政策的目标选择，长期以来主要是由政府从供给方面来增加资 本存量，从而增加就业量。在实际经济生活中形成了典型的“生产型财政”和 “低工资、高就业、冻结物价”的模式，也可以称古典主义的充分就业。 2.经济体制转轨以来，中国财政政策的经济背景模式出现了极为复杂的状 况，既不完全是古典主义的模式，也不完全是凯恩斯主义模式。也正是在这个 时期，中国经济发展过程中又出现了两个新的特征：一是从过去长期的“短缺 经济”转而步入“过剩经济”；二是净出口对经济增长的贡献率日趋重要，1997 年高达 3.6%。可见，1998 年启动的积极的财政政策，所面对的是具有中国 特 色的经济体制转轨时期的社会主义市场经济背景：一是不存在凯恩斯主义 的失 业问题，因而简单的用凯恩斯的静态封闭模型中关于紧缩缺口的分析来 作为财 政政策的取向已经失去了实际意义；二是 1998 年以来，中国经济的确 出现了高 增长、低通胀(或低通缩)同时并存的所谓“缩长”的经济现象。但 笔者认为， 1998 年以来的通货紧缩现象，既在一定程度上是对中国上一个经济周期 (即 1996 年软着陆前)高通货膨胀的一个正常修正和补偿，也与为了防范金融风 险， 货币供应量增长率偏低相关。而消费不旺实际上是在经济体制转轨后，迫 使人 们对消费结构（包括消费的品种结构、时间结构)在预期的基础上进行了合 理的 调整。尤其是过去长期由政府提供的诸如福利分房、公费医疗、子女教 育、养 老保险等准公共产品，已不得不成为人们在消费时必须要考虑的重要因 素。 3.经济平稳高速增长仍是财政政策选择的首要目标。1998 年中国提出了当 年经济增长率为 8%的增长目标。面对当时严峻的国际国内经济形势，政府 启 动了财政政策来拉动经济增长，并把拉动经济增长的重心移向扩大国内需 求。 显然，确保经济增长是财政政策的目标，而扩大内需只是确保经济增长的手 段。 近几年，中国虽然没有定出每年确定的经济增长目标,但实际上仍是把经济 增长 率紧盯在 7%以上，而且在未来较长的时间里，不会有太大的变化。还 应指出 的是，近几年政府扩大公共投资，从短期看是一种投资需求，但从中、 长期来 看，又是政府从供给方面增加了资本存量，从而为增加就业提供了物质 条件。 因此，在未来较长的时间里，中国仍需要增长性财政政策。 思考题：政府应怎样根据经济形势的变化来确定财政政策目标？ 第十七章 财政宏观调控的运行 《案例一》1998——2002 年国债发行和成果 背景：1998 年，为了应对 1997 年亚洲金融危机对中国的影响，拉动内 需， 中国政府开始发行长期国债。1998——2002 年的五年间，共发行长期建设 国债 6600 亿元。主要成果有： 69 1.1998——2002 年，每年拉动经济增长 1.5——2 个白分点，累计创造就 业 岗位 750 万个，并集中建设了一大批重大基础设施项目； 2.加高加固长江干堤 3576 公里，使长江抗洪能力显著提高，同时在长江沿 岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库 680 个，保障了人民群众生命财产安全； 3.建设铁路新线 5500 公里，新增公路 7.6 万公里，改建和新建机场 35 个， 交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除； 4.实施了技术改造、高新技术产业化、装备本地化，推动了产业结构升级； 5. 生态建设和环境保护全面展开，实施了大规模的退耕还林、天然林保护、 重点防护林和京津风沙源区治理工程，“三河三湖”等重点流域的水环境质量显 著改善，拉开了再造秀美山川的序幕； 6.投资 2885 亿元进行的农村电网建设与改造，使全国农村到户电价平均每 度下降了 0.1——0.3 元，每年可减轻农民电费负担 300 多亿元； 7.农村人畜饮水工程建设解决了 3000 多万人的饮水困难，村村通广播 电 视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设，以及近 1000 项城市供 水、道 路、污水和垃圾处理工程，为提高人民物质和生活水平创造了条件； 8.利用国债加大了西部大开发力度，开工建设青藏铁路、西电东送等跨世 纪宏伟工程。 简要分析：我国近年来发行长期国债是在特定情况下实施的特殊政策： 一 是国际经济环境严峻和国内需求不足的大背景，二是发行长期国债具备一 定条 件，如银行存款较多、物资供给充裕、物价持续负增长、利率水平较低 等，发 行国债搞建设，既可以利用闲置生产能力，拉动经济增长，又可以减 轻银行利 息负担，也不会引发通货膨胀，因而是一举多得的重要举措。 思考题：政府应怎样有效处理国债与经济增长的关系？ 《案例二》三大需求对经济增长贡献率情况 单位： % 年份 消费贡献率 投资贡献率（资本形成贡献率） 净出口的贡献率 1990 43．63 18．83 37．54 1991 60．14 36．24 362 1992 61．23 46．23 2．54 1993 48．98 62．08 —1．06 1994 54．26 34．97 34．97 70 1995 57．86 39．06 3．08 1996 64．86 30．45 469 1997 54．47 24．23 21．30 1998 68．79 26．49 472 1999 90．38 31．49 —21．87 2000 73．22 26．90 —0．12 2001 46．82 53．57 —0．39 2002 41．50 54．00 450 资料来源：《管理世界》2003 第 1 期 简要分析：1990 年以来，三大需求对中国经济增长总的发展态势的影响主 要有： 1.在三大需求对经济增长贡献率中，净出口的贡献率波动最大，因此，对 经济增长的贡献率主要仍靠内需。尤其从 1998——2002 年来看，外需的贡献率 连续几年呈下降趋势，2002 年才有所回升。 2.在内需中，消费贡献率与投资贡献率大体上呈此长彼消的格局。这反映 了这一时期对应中国经济增长率的两种模式：一是高投资率+低消费率；二是低 投资率+高消费率；这两种模式都可以为中国经济增长提供一个中长期环境。因 此，应从经济周期的角度作进一步分析。 3.从内需对经济增长贡献率看，在经济周期的低谷时期（如 1990 年，当年 GDP 增长率为 3.8%；1999 年，当年增长率为 7.1%），经济增长主要靠投资需求来拉 动，呈明显的投资主导型模式。而 投 资 需 求 增长对政府投资仍有一定的依赖性， 如 1998——2002 年，中国政府就发行了 6600 亿长期国债，平均每年拉动经 济 增长 1.5——2 个白分点。 思考题：怎样理解投资、消费与出口对经济增长的影响？ 71