行 政 法 学
主讲人：胡晓利
第四章 行政行为
? 第一节 行政行为的概念
? 第二节 行政行为的分类
? 第三节 具体行政行为的合法要件
? 第四节 行政行为的效力
二、行政行为的成立要件
一、主体要件
? 行政行为是具有国家行政职权的机关、组
织及其工作人员（或由行政主体作出或可
以归属于行政主体）的行为。
? 行为主体不具有行政主体资格，不影响行
政行为的成立。
? 不具有国家行政职权的行为主体行使公权
力的行为不是行政行为。
第一节 行政行为的概念
一、行政行为的涵义
行政行为是指具有国家行政职权的机
关、组织及其工作人员行使行政职权或与
之相关联的、影响当事人权益或社会公益
的意志行为。
二、内容要件（职权、职责要件）
? 行政行为是具有行政职权的行为主体行使
行政职权或与之相关联的行为。
? 行为主体超越法定职权、违反法定职权不
影响行政行为的成立。
? 具有行政职权的行为主体行使与行政职权
无关的行为不是行政行为。
如行政主体的民事行为，公安、国家安全
等机关的刑事司法行为均不是行政行为。
刑事司法行为与行政行为的区分
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉
讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的
明确授权实施的行为；
1.从主体上区分
2.从刑事诉讼法的明确授权上区分
3.从目的上区分
三、法律要件
? 行政行为是影响当事人权益或社会公益
的意志行为。
? 行政行为所产生的权益影响的多层次性
和复杂性不影响行政行为的成立。
? 对当事人权益或社会公益不产生实际影
响的行为不是行政行为。
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，
不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实
际影响的行为。
第二节 行政行为的分类
一、抽象行政行为和具体行政行为
? 各自涵义
? 区分意义
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他
组织对下列事项提起的诉讼：
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、
发布的具有普遍约束力的决定、命令；
抽象行政行为与具体行政行为的区分
标准
? 针对的对象（人和事）是否确定
? 效力是一次性“消费”还是反复使用
? 能否直接进入执行过程
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法, 若
干问题的解释（ 2000)
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普
遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象
发布的能反复适用的行政规范性文件。
二、羁束行政行为与自由裁量行
政行为
? 各自涵义
? 区分标准
1.行政法对行为规范的宽严程度不同。
2.在合法的前提下是否存在合理与不当的问
题。
? 区分意义
二者的区分决定了人民法院监督行
政行为的深度和广度。
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第五条 人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否
合法进行审查。
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别
作出以下判决：
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
,中华人民共和国行政复议法, （ 1999)
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当
对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，
经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，
按照下列规定作出行政复议决定：
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤
销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或
者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在
一定期限内重新作出具体行政行为：
５．具体行政行为明显不当的。
行政诉讼法关于行政处罚显失公
正的判决规定评析
? 与行政复议法不相衔接
? 行政处罚显失公正的判决规定易引起歧义
? 不利于对行政权的监督及维护相对人的合
法权益
三、内部行政行为与外部行政行
为
? 各自涵义
? 区分标准
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对
行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政
机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
1.主要应看行政行为所涉及的权利义务，是一个
普通公民的权利义务，还是公务员所特有的权
利义务。
2.不以行为的相对方与实施行为的机关是否具有
从属关系为标准。
内部行政行为与外部行政行为的
区分意义
? 内部行政行为不适用行政复议和行政诉讼程序，
外部行政行政行为在符合法定条件的情况下可以
适用行政复议和行政诉讼程序。
? 相关法律规定
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下
列事项提起的诉讼：
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等
决定；
,中华人民共和国行政复议法, （ 1999)
第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理
决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。
内部行政行为免受我国司法审查
问题评析
? 不利于维护公务员的合法权益
? 法国、美国等国家已将内部行政行为纳入
了行政诉讼范围。
?, 若干问题解释, 对, 行政诉讼法, 的规
定做了扩大性解释
四、依职权行政行为与应申请行政行为
? 各自涵义
? 区分标准
是否以行政相对人提出申请作为行为开始
的必要条件
? 区分意义
1.二者开始的程序不同
2.二者在行政诉讼中举证责任的分配不同
3.二者的行为方式对相对人权益的影响不同
? 依职权行政行为
作为方式 违法撤销之诉
不作为方式 侵权赔偿之诉
? 应申请行政行为
作为方式 违法撤销之诉
不作为方式 请求作为之诉
五、可诉行政行为与不可诉行政行为
? 区分标准
行政行为是否属于行政诉讼的受案范围
? 可诉行政行为的界定
1.具有国家行政职权的机关、组织及其工
作人员，
2.与行使国家行政职权有关的，
3.对公民、法人或者其他组织的权益产生
实际影响的行为以及相应的不作为。
不可诉行政行为的范围（一）
? 国家行为
国防、外交等国家行为 。
国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和
法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的
行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、
实施戒严和总动员等行为。
? 抽象行政行为
行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束
力的决定、命令。
行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性
文件。
? 内部行政行为
行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
不可诉行政行为的范围（二）
? 终局行政裁决行为
法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为 。
“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会
制定、通过的规范性文件。
? 行政指导行为
不具有强制力的行政指导行为 。
? 重复处理行为
驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
? 行政调解行为和行政仲裁行为
调解行为以及法律规定的仲裁行为。
中华人民共和国行政诉讼法
? 第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他
组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、
发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、
任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体
行政行为。
最高人民法院关于执行, 中华人民共
和国行政诉讼法, 若干问题的解释
? 第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，
不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确
授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行
为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实
际影响的行为。
第三节 具体行政行为的合法要件
一、主体要件
主体合法。
实施具体行政行为的主体必须具有行
政主体资格，能以自己的名义独立承
担法律责任。
二、主观要件
具体行政行为的实施必须出于行政主体真
实正确的意思表示。
1.行政主体自身的重大误解。
2.行政相对人的欺骗、胁迫行为。
三、权限要件
权限合法。具体行政行为应当符合行政主
体的权限范围，符合一定的权限规则。
1.纵向越权
2.横向越权（公务越权和地域越权）
3.裁量越权
四、内容要件
? 内容合法、适当。
? 内容不合法
1.主要事实不清，证据不足
2.适用依据错误
? 内容不适当
1.滥用职权
2.显失公正
五、程序要件
? 符合法定程序。
1.符合法定步骤。
2.符合法定顺序。
3.符合法定方式。
4.符合法定时限。
第四章 复习思考题
1.行政行为的涵义和成立要件。
2.具体行政行为和抽象行政行为的各自涵义
和区分标准。
3.什么是可诉行政行为？不可诉行政行为有
哪些类别？
4.具体行政行为的合法要件。
主讲人：胡晓利
第四章 行政行为
? 第一节 行政行为的概念
? 第二节 行政行为的分类
? 第三节 具体行政行为的合法要件
? 第四节 行政行为的效力
二、行政行为的成立要件
一、主体要件
? 行政行为是具有国家行政职权的机关、组
织及其工作人员（或由行政主体作出或可
以归属于行政主体）的行为。
? 行为主体不具有行政主体资格，不影响行
政行为的成立。
? 不具有国家行政职权的行为主体行使公权
力的行为不是行政行为。
第一节 行政行为的概念
一、行政行为的涵义
行政行为是指具有国家行政职权的机
关、组织及其工作人员行使行政职权或与
之相关联的、影响当事人权益或社会公益
的意志行为。
二、内容要件（职权、职责要件）
? 行政行为是具有行政职权的行为主体行使
行政职权或与之相关联的行为。
? 行为主体超越法定职权、违反法定职权不
影响行政行为的成立。
? 具有行政职权的行为主体行使与行政职权
无关的行为不是行政行为。
如行政主体的民事行为，公安、国家安全
等机关的刑事司法行为均不是行政行为。
刑事司法行为与行政行为的区分
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉
讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的
明确授权实施的行为；
1.从主体上区分
2.从刑事诉讼法的明确授权上区分
3.从目的上区分
三、法律要件
? 行政行为是影响当事人权益或社会公益
的意志行为。
? 行政行为所产生的权益影响的多层次性
和复杂性不影响行政行为的成立。
? 对当事人权益或社会公益不产生实际影
响的行为不是行政行为。
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，
不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实
际影响的行为。
第二节 行政行为的分类
一、抽象行政行为和具体行政行为
? 各自涵义
? 区分意义
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他
组织对下列事项提起的诉讼：
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、
发布的具有普遍约束力的决定、命令；
抽象行政行为与具体行政行为的区分
标准
? 针对的对象（人和事）是否确定
? 效力是一次性“消费”还是反复使用
? 能否直接进入执行过程
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法, 若
干问题的解释（ 2000)
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普
遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象
发布的能反复适用的行政规范性文件。
二、羁束行政行为与自由裁量行
政行为
? 各自涵义
? 区分标准
1.行政法对行为规范的宽严程度不同。
2.在合法的前提下是否存在合理与不当的问
题。
? 区分意义
二者的区分决定了人民法院监督行
政行为的深度和广度。
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第五条 人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否
合法进行审查。
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别
作出以下判决：
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
,中华人民共和国行政复议法, （ 1999)
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当
对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，
经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，
按照下列规定作出行政复议决定：
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤
销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或
者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在
一定期限内重新作出具体行政行为：
５．具体行政行为明显不当的。
行政诉讼法关于行政处罚显失公
正的判决规定评析
? 与行政复议法不相衔接
? 行政处罚显失公正的判决规定易引起歧义
? 不利于对行政权的监督及维护相对人的合
法权益
三、内部行政行为与外部行政行
为
? 各自涵义
? 区分标准
最高人民法院关于执行, 中华人民共和国行政诉讼法,
若干问题的解释（ 2000)
第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对
行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政
机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
1.主要应看行政行为所涉及的权利义务，是一个
普通公民的权利义务，还是公务员所特有的权
利义务。
2.不以行为的相对方与实施行为的机关是否具有
从属关系为标准。
内部行政行为与外部行政行为的
区分意义
? 内部行政行为不适用行政复议和行政诉讼程序，
外部行政行政行为在符合法定条件的情况下可以
适用行政复议和行政诉讼程序。
? 相关法律规定
,中华人民共和国行政诉讼法, （ 1989）
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下
列事项提起的诉讼：
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等
决定；
,中华人民共和国行政复议法, （ 1999)
第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理
决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。
内部行政行为免受我国司法审查
问题评析
? 不利于维护公务员的合法权益
? 法国、美国等国家已将内部行政行为纳入
了行政诉讼范围。
?, 若干问题解释, 对, 行政诉讼法, 的规
定做了扩大性解释
四、依职权行政行为与应申请行政行为
? 各自涵义
? 区分标准
是否以行政相对人提出申请作为行为开始
的必要条件
? 区分意义
1.二者开始的程序不同
2.二者在行政诉讼中举证责任的分配不同
3.二者的行为方式对相对人权益的影响不同
? 依职权行政行为
作为方式 违法撤销之诉
不作为方式 侵权赔偿之诉
? 应申请行政行为
作为方式 违法撤销之诉
不作为方式 请求作为之诉
五、可诉行政行为与不可诉行政行为
? 区分标准
行政行为是否属于行政诉讼的受案范围
? 可诉行政行为的界定
1.具有国家行政职权的机关、组织及其工
作人员，
2.与行使国家行政职权有关的，
3.对公民、法人或者其他组织的权益产生
实际影响的行为以及相应的不作为。
不可诉行政行为的范围（一）
? 国家行为
国防、外交等国家行为 。
国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和
法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的
行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、
实施戒严和总动员等行为。
? 抽象行政行为
行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束
力的决定、命令。
行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性
文件。
? 内部行政行为
行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
不可诉行政行为的范围（二）
? 终局行政裁决行为
法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为 。
“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会
制定、通过的规范性文件。
? 行政指导行为
不具有强制力的行政指导行为 。
? 重复处理行为
驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
? 行政调解行为和行政仲裁行为
调解行为以及法律规定的仲裁行为。
中华人民共和国行政诉讼法
? 第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他
组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、
发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、
任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体
行政行为。
最高人民法院关于执行, 中华人民共
和国行政诉讼法, 若干问题的解释
? 第一条（第二款）
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，
不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确
授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行
为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实
际影响的行为。
第三节 具体行政行为的合法要件
一、主体要件
主体合法。
实施具体行政行为的主体必须具有行
政主体资格，能以自己的名义独立承
担法律责任。
二、主观要件
具体行政行为的实施必须出于行政主体真
实正确的意思表示。
1.行政主体自身的重大误解。
2.行政相对人的欺骗、胁迫行为。
三、权限要件
权限合法。具体行政行为应当符合行政主
体的权限范围，符合一定的权限规则。
1.纵向越权
2.横向越权（公务越权和地域越权）
3.裁量越权
四、内容要件
? 内容合法、适当。
? 内容不合法
1.主要事实不清，证据不足
2.适用依据错误
? 内容不适当
1.滥用职权
2.显失公正
五、程序要件
? 符合法定程序。
1.符合法定步骤。
2.符合法定顺序。
3.符合法定方式。
4.符合法定时限。
第四章 复习思考题
1.行政行为的涵义和成立要件。
2.具体行政行为和抽象行政行为的各自涵义
和区分标准。
3.什么是可诉行政行为？不可诉行政行为有
哪些类别？
4.具体行政行为的合法要件。
