第三章 行政法律关系主体
?第一节 行政主体
?第二节 公务员
?第三节 行政相对人
第二节 公务员
一、公务员的概念与范围
（一）国外公务员的称谓和种类
1.政务类公务员
2.业务类（事务类）公务员
（二）中国公务员的概念与范围
1.,国家公务员暂行条例, （ 1993） 第三条
本条例适用于各级国家行政机关中除
工勤人员以外的工作人员。
2.,公务员法, （草案）
公务员是指按照法律规定管理国家事
务和履行社会公共事务管理职能、使用国
家行政编制、由国家财政负担工资福利的
机关中除工勤人员以外的工作人员。
我国公务员范围将进一步扩大
? 受国务院委托，人事部部长张柏林（ 2004.12.25)
在十届全国人大常委会第１３次会议上就公务员
范围作如下说明：
1.法官、检察官在纳入公务员范围的同时，根据其
职务特点，草案另行设置法官、检察官职务，与
法官法、检察官法相衔接；
2.民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一
样纳入公务员的范围；
3.人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽
不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干
部范畴，草案仍按现行做法，规定其参照公务员
法进行管理。
专家认为
? 我国党政机关干部是一个有机的整体，其
从事的都是国家管理或者是与执政、参政
有关的公共事务，均使用国家核定的行政
编制，从国家行政费用中支付薪酬，对基
本素质有着共同的要求，应当由国家立法
对他们依法管理，并依法保障其权益。
? 张柏林认为，此举有利于保持各类机关干
部的整体一致性，有利于统一管理，有利
于党政机关之间干部的交流使用。
二、行政职务关系（公务员法律关
系）
（一）行政职务关系的涵义
1.行政职务关系
2.行政公职的两种表述（职位＋职务）
3.我国公务员的职务与级别
公务员的职务分为领导职务和非领导
职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主
任科员、主任科员、助理调研员、调研员、
助理巡视员、巡视员。
公务员的级别分为十五级 。
公务员职务与级别的对应关系
（一）国务院总理,1 级；
（二）国务院副总理，国务委员,2~3 级；
（三）部级正职，省级正职,3~4 级；
（四）部级副职，省级副职,4~5 级；
（五）司级正职，厅级正职，巡视员,5~7 级；
（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员,6~8 级；
（七）处级正职，县级正职，调研员,7~10 级；
（八）处级副职，县级副职，助理调研员,8~11 级；
（九）科级正职，乡级正职，主任科员,9~12 级；
（十）科级副职，乡级副职，副主任科员,9~13 级；
（十一）科员,9~14 级；
（十二）办事员,10~15 级。
公务员职务职级划分将做较大调整
? 国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术
职务和行政执法职务，并规定，国家根据法官、检察官
的工作特点设置相应的职务；根据人民警察以及海关和
驻外外交机构公务员的工作特点，设置相应的职务和衔
级。
? 公务员领导职务分为：国家级正职、国家级副职、省部
级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处
级正职、县处级副职、科级正职、科级副职。
非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研
员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
? 驻外外交机构公务员的７等衔级：大使衔、公使衔、参
赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔。
专家认为
? 草案从职务设计上，将建立多元化的公务
员职务发展途径，在传统行政职务外，增
设专业技术职务，单设法官、检察官职务，
在基层行政执法机构设立行政执法职务等。
? 同时在现行级别基础上，通过增加级别数
量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的
职级，可以增强职务与职级的激励机制，
吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极
性。
（二）行政职务关系的内容
（三） 行政职务关系的产生、
变更和消灭
1.行政职务关系的产生
2.行政职务关系的变更
3.行政职务关系的消灭
三、公务员的双重身份及其划分
（一）公务员双重身份的产生和冲突
1.公务员双重身份与双重行为的并存
2.公务员双重身份与双重行为的冲突
（二）公务员身份的划分
【 A】 通常考虑的因素
1.时间因素
2.岗位因素
3.职责因素
,中华人民共和国人民警察法, （ 1995)
第十九条 人民警察在非工作时间，遇有其职责范
围内的紧急情况，应当履行职责。
第二十一条 人民警察遇到公民人身、财产安全受
到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；
对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对
公民的报警案件，应当及时查处。
4.命令因素
5.名义因素
6.公益因素
公务行为的形式要件与实质要件
【 B】 另一种区分角度
个人行为
单位行为
公
务
员
的
行
为
单位民事行为
（平等有偿）
公务行为
（纵向管理）
【 C】 公务标志（实践解决）
,人民警察法, （ 1995)
第二十三条 人民警察必须按照规定着装，佩带人
民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严
整，举止端庄。
,国家安全法实施细则, （ 1994)
第十二条 国家安全机关执行国家安全工作紧急任
务的车辆，可以配置特别通行标志和警灯、警报
器。
第十四条 国家安全机关工作人员依法执行国家安
全工作任务时，应当出示国家安全部侦察证或者
其他相应证件。
四、公务员法（草案）简介
? 13易其稿 公务员法草案正式浮出水面
新华网北京１２月２５日电（记者邹声文、沈路涛）
在经过４年起草砥砺、１３易稿，与近５００万公务员
息息相关的公务员法草案正式提请２５日开始举行的全
国人大常委会会议审议。这也是我国首次专门就人事管
理进行立法。
这一草案共２０章１０３条，对公务员录用、考核、
职务任免、职务升降、职务职级、奖励、纪律与处分、
培训、交流、回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、
申诉控告、职位聘任、法律责任以及公务员的权利义务、
公务员的管理机构和公务员法的适用范围等一系列内容
作出了全面规定。
公务员工资将实行正常增资机制
? 公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资
制度和正常增资机制。
? 公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、
与社会进步相适应，并与企业相当人员的工资水
平基本平衡。国家实行工资调查制度，定期进行
公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并
根据工资调查比较结果，调整公务员工资水平。
? 公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边
远地区津贴、岗位津贴等津贴，享受住房、医疗
等补贴、补助。在定期考核中被确定为优秀、称
职的，按照国家规定享受年终奖金。
? 国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、
患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补
偿。
聘任制纳入公务员管理范畴
? 机关根据需要，经批准可以对专业性较强的职位和辅助
性职位实行聘任制。
? 机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公
开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。
? 聘任合同期限为１年至５年，可以约定试用期，试用期
为１个月至６个月。聘任制公务员按照国家规定实行协
议工资制。
? 国家根据需要设立人事争议仲裁委员会。实行职位聘任
的公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，
可以自争议发生之日起６０日内向人事争议仲裁委员会
申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁
裁决书之日起１５日内向人民法院提起诉讼。裁决生效
后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民
法院强制执行。
公务员辞职后至少 2年内不得到原
工作业务直接相关的企业等任职
? 公务员辞去公职后，原系领导成员的３年内，其他公务
员２年内，不得到与原工作业务直接相关的企业以及其
他营利性组织、社会中介组织任职，不得从事或者代理
与原工作业务直接相关的经营性活动。
? 在年度考核中连续２年被确定为不称职的；不胜任现职
工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、
合并或者缩减编制原额需要调整工作，本人拒绝合理安
排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育
仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处
分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不
归连续超过１５天，或者１年内累计超过３０天的，将
予以辞退。辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国
家有关规定享受失业保险。
“引咎辞职”制度引入公务员法草案
? 领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣
社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引
咎辞去领导职务。
? 公务员的处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、
开除。公务员在受处分期间不得晋升职务和职级，其中
受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档
次。
? 受处分的期间，警告为６个月，记过为１２个月，记大
过为１８个月，降级、撤职为２４个月。
? 公务员受除开除外的处分，在受处分期间有悔改表现，
并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由作出处分
决定的机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分
后，晋升工资档次、职级和职务不再受原处分的影响，
但解除降级、撤职处分的，不视为恢复原职级、原职务。
公务员不得违反 15项纪律
? 散布有损政府声誉的言论，组织或参加非法组织，组织或者参加旨
在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；
? 玩忽职守，贻误工作；
? 对抗上级决定和命令；
? 压制批评，打击报复；
? 弄虚作假，欺骗领导和群众；
? 贪污、腐化、行贿、受贿，利用职权为自己和他人谋取私利；
? 挥霍公款，浪费国家资财；
? 滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；
? 泄露国家秘密或者工作秘密；
? 在对外交往中损害国家荣誉和利益；
? 参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；
? 违反社会公德，造成不良影响；
? 经商、办企业或者参与其他赢利性的经营活动；
? 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；
? 违反纪律的其他行为。
公开择优竞争效能 公务员制度实施
11年成效显著
? ２００５年中央、国家机关公务员招考，超过５４万人
通过网上报名，争夺１０３个相关部门所需的８４００
多个职位。这是公务员公开招考以来，报名人数最多的
一次。
? １１年来，有工人，有农民，但更多的是风华正茂的大
学毕业生，通过考试源源不断地迈入党政机关的大门。
也就是这１１年，“公务员”，这三个字在人们心中，
完成了从可望到可及，从神秘到普通、从缺乏活力到竞
争择优的转变。
? 考核、竞争上岗等制度的推行，使得这个被很多人看成
“铁饭碗”的职位，也开始充满变数。１９９６年到
２００３年底，全国共有１,６万余名公务员被辞退，有
３万人辞职；１９９６年至１９９８年共有４０００多
名公务员因考核不称职受到降职等处理，１９９８年以
来，共有７,８万人受到各种行政处分。
国家公务员行为规范
（人事部 2002.02.21）
? 一,政治坚定。
? 二,忠于国家。
? 三,勤政为民。
? 四,依法行政。
? 五,务实创新。
? 六,清正廉洁。
? 七,团结协作。
? 八,品行端正。
中共中央组织部、人事部
2005年中央、国家机关录用考试公告
? 中共中央组织部、人事部组织实施 2005年中央、国家机关以
及中央国家行政机关派驻机构、垂直管理系统所属机构（ 103
个部门）考试录用担任主任科员以下非领导职务的机关工作人
员和国家公务员（约 8400人）工作。
? 招考对象
全日制普通高等院校应届毕业生（定向培养、委托培养生除外）
和符合职位要求的社会在职人员。
? 报考条件
1、具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；
2、拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；
3、遵纪守法，品行端正，具有为人民服务的精神；
4、基础理论扎实，有一定的分析、解决问题能力和组织协调能
力；
5、具有大专以上学历；
6、身体健康，年龄为 35周岁以下（ 1968年 10月 16日以后出生）；
7、具备拟报考职位所需资格条件；
8、录用主管机关规定的其它条件。
考试内容、时间和地点
? 考试包括笔试（公共科目、专业科目）和面试。
? 中央党群机关、中央国家行政机关以及部分垂直管理机
构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理
的国务院直属事业单位的招考职位的公共科目为, 行政
职业能力测验, 和, 申论, 两科。
? 中央垂直管理机构地（市）级以下所有机关及部分中央
垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务
员制度管理的国务院直属事业单位的部分招考职位的公
共科目为, 行政职业能力测验, 一科。
? 本次考试不指定考试复习用书，公共科目考试范围以
,中央、国家机关 2005年录用考试公共科目考试大纲,
为准。, 考试大纲, 可通过与, 招考简章, 相同的网站
查询。
? 公共科目笔试时间为 2004年 11月 27日（具体地点及时间
安排，详见准考证副证）。考生应按照准考证副证上确
定的时间地点参加考试。
招考职位查询
? 2005年中央、国家机关各招考部门具体的招考人数、职
位、考试类别、资格条件等详见, 中央、国家机关 2005
年考试录用机关工作人员和国家公务员招考简章,,,招
考简章, 将刊登在, 中国大学生就业, 杂志 2004年第 19
期，同时从 10月 15日开始可通过以下网站查询：
? 新华网政府在线频道 (www,Xinhuanet,com)
? 中国网（ www,china,com,cn）
? 新浪网教育频道（ edu,sina,com,cn）
? 中华网教育频道（ edu,china,com）
? 中国教育和科研计算机网 (www,edu,cn)
? 中国教育在线（ www,cer,net）
? 本次考试报名全部采取网络报名的方式进行，不设现场
报名。报考人员可选择任一省会城市或直辖市参加考试。
网址, www,mop,gov,cn（人事部网站 ）
中央、国家机关 2005年考试录用机关工作
人员和国家公务员公共科目笔试最低合格分数线
? 参加中央、国家机关两科考试的合格分数线：
总分 120分，且行政职业能力测验 60分
参加中央、国家机关单科考试的合格分数线：
行政职业能力测验 65分
参加中央垂直管理系统两科考试的合格分数线：
总分 115分，且行政职业能力测验 60分
参加中央垂直管理系统单科考试的合格分数线：
行政职业能力测验 60分
据介绍，参加两科考试的，中央党群机关最低合格分数线过线
人数与拟录用人数比例达 7.8,1，最高比例为 26.4:1；中央国
家行政机关为 6.6:1，最高比例为 30.8:1；中央垂直管理系统为
6.9,1，最高比例为 40:1。参加一科考试的，中央国家行政机
关最低合格分数线过线人数与拟录用人数比例为 10.5:1，最高
比例为 17,1；中央垂直管理系统为 6.5:1，最高比例为 35,1。
这位负责人还介绍，尽管绝大部分职位过线人线与拟录用人数
比例达 6,1以上，但仍有个别职位无人过线。
吉林省 2005年招录国家公务员
? 2005年，全省各级党政机关计划考试录用国家公务员和
工作人员 645名，其中省直党政机关 (含省垂直管理系统 )
计划招考 397名，市 (州 )直党政机关计划招考 74名；县
(市、区 )直党政机关计划招考 82名；乡 (镇、街道 )党政机
关计划招考 92名。
? 学历要求：本次报考乡镇党政机关的，要具有国家承认
的高中 (中专 )以上学历；报考县 (市、区及街道办事处 )以
上党政机关的，要具有国家承认的大专以上学历 (含 2005
年全日制应届统招毕业生和已获得成人高等学校、自学
考试及国家学历文凭考试毕业证书的人员 )。
? 年龄要求,18周岁以上 (1987年 3月 14日以前出生 )35周
岁以下 (1970年 3月 14日以后出生 )。
? 报名时间,2005年 3月 14日 ~15日 http://www.jlhr.net/
? 考试时间,2005年 4月 3日进行考试。 9,00~11,00
,行政职业能力倾向测验, ； 13,00~15,30,申论, ；
16,00~17,30,公安基础知识, 或, 监狱专业知识, 。
公共科目笔试分级分类
? 公共科目笔试按甲、乙级和 A,B类组织笔试：省直、市
(州 )直党政机关的笔试为甲级；县 (市、区 )、乡 (镇、街道 )
党政机关的笔试为乙级。在甲、乙两级中，又分为 A类和
B类。 A类是综合类职位，指党政机关中从事综合管理工
作的职位； B类是专业类职位，指党政机关中从事专业技
术工作和对机关提供专业技术支持及行政执法的职位。
? 报甲级 A类或乙级 A类职位的笔试科目：, 行政职业能力
倾向测验, 和, 申论, 。
? 报甲级 B类或乙级 B类职位的笔试科目：, 行政职业能力
倾向测验, 。
? 报公安机关和省直监狱 (含省监狱管理局 )的考生还须分别
加试, 公安基础知识, 或, 监狱专业知识, 。
国家公务员录用考试科目
? 1、科目,
国家公务员录用考试分公共科目和专业科目。
公共科目有：
,行政职业能力倾向测验,,, 申论, 。
专业科目根据拟任职位需要确定。
2、教材,
公共科目笔试不指定考试复习用书。公共科目笔
试只提供复习大纲。
,行政职业能力倾向测验,
部分 内容 主要题型
第一部分 数量关系 1、数字推理
2、数学运算
第二部分 判断推理 1、图形推理
2、演绎推理
3、定义判断
4、机械推理
第三部分 常识判断 常识判断部分涵盖政治、经济、法
律、管理、人文、科技等方面，考察考
生在这些方面应知应会的最基本知识以
及运用基本知识分析判断的基本能力
第四部分 言语理解与表达 这种题型着重考察考生对语言文字的综
合分析能力
第五部分 资料分析 1、统计表
2、统计图
3、文字资料
? 题量与答题时限
行政职业能力倾向测验全部为客观化试题，采用答题卡答题，答题
时限为 120分钟左右，满分为 100分。
,申论,
? （一）关于申论的背景资料
1、申论所涉及素材具有普遍性，一般都是社会性较强的背景
资料，对政治、经济、法律、文化问题均有所涉及。申论的背
景资料虽然涉及面广但具有较强的针对性、合理性。
2、申论考试的试题一般都是现实性问题，因为公务员对社会
生活的方方面面都应当关心，应当有所认识、有所思考，对社
会热点或大众传媒关注的焦点也应有所了解。
3、背景资料的给出有的是以段落形式给出的一组材料，有的
是一篇或几篇完整的文章，如总结材料、情况调查、文件等，
不拘于一种形式。
（二）关于题型与写作要求
写作要求一般包括三个方面：概括主要问题、提出解决主要问
题的可行性方案、论证自己的观点。
根据背景资料的变化，申论题型及要求会有所调整，但不论如
何调整，申论的测试目的不变。
1、内容上的调整。根据背景材料的不同，或者让考生写一篇
讲话稿或写一篇调查报告或写工作方案等。
2、结构上的调整。根据背景资料和考试对象的不同，可能让
考生写一篇也可能让考生写两篇或三篇。
（三）, 申论, 全部为主观性试题,考试时限 150分钟，满分
100分。
,专业知识,
? 专业考试是公务员考试的一项重要内容，专业考试由招考部门
组织，一般在面试前进行。 专业考试根据专业的特点采取不
同的办法，其中最常见的方法有以下两种：
1、纸笔测试。纸笔测试是让考生在规定的时间内运用文字解
答试卷中预先拟好的试题，然后通过试卷评判来测试考生掌握
专业知识的程度，对于知识的综合运用能力的一种较为普遍的
测试方法。
2、情境模拟。是设置一定的模拟情境，让考生扮演一定角色，
在模拟情景中完成一定的活动，考官根据考生在模拟活动中的
情况来测评考生的专业素质。这种方法适用于专业性较强，尤
其是操作性较强的职位。
情境模拟的主要形式有：
（ 1）实地调查法。组织考生到实地考察访问，在规定的时间
内写出调查或考察报告。
（ 2）角色扮演法。事先向考生提供一定的背景情况和角色说
明，模拟时要求考生以角色身份完成一定的活动或任务，例如，
接待来访，主持会议、汇报工作等。
（ 3）现场作业法。提供给考生一定的数据和资料，在规定的
时间内，要求考生编制计划、设计图表、起草公文、计算结果
等 。
第三节 行政相对人
一、行政相对人的概念
行政相对人，是指作为行政行为对象
的自然人、法人或者其他组织，以及权益
受行政行为影响的利害关系人。
1.不具有也不行使行政权力。
2.自然人、法人或者其他组织的一种特定身
份。
3.与行政主体在行政法上的权利义务关系具
有多样性。
二、行政相对人的范围
（一）自然人
1.中国公民
2.中国境内的外国人（外国公民和无国籍人）
外国人权利义务的行使和履行与中国公民的区别
（二）组织
1.国家组织
（ 1）国家行政组织
（ 2）其他国家组织（权力、司法、军事机关）
2.社会组织
（ 1）企业单位
（ 2）事业单位
（ 3）社会团体
3.中国境内的外国组织
（ 1）外国国家组织
（ 2）外国社会组织（含经济组织）
三、行政相对人的法律地位
（一）行政相对人的权利
1.参与行政管理权
2.了解权（ Right of Know)
3.受益权
4.隐私保密权
5.行政介入请求权
6.协助行政权
7.建议、批评、控告、检举权
8.复议、诉讼和申诉权
9.补偿、赔偿权
10.公平听证权（陈述申辩权）
11.抵制违法行政行为权
（二）行政相对人的义务
1.遵守行政法律秩序
2.服从行政命令
3.协助行政管理
（三）行政相对人权利的保护与司
法审查制度
1.法官的弱势地位与法官的职业优势
2.司法审查的涵义
3.马伯里诉麦迪逊案（ 1803年）
联邦党 （汉密尔顿）
（第 2位第 3届） 总统 约翰 〃 亚当斯（ 1797-1801)
国务卿 马歇尔（ 1800年就任）
首席大法官（ 1801-1835)
民主共和党 （伯尔）
（第 3位第 4,5届）总统 托马斯 〃 杰斐逊（ 1801-1809）
国务卿 麦迪逊
（ 1809-1817年任第 4位第 6,7届总统）
马歇尔的三个问题
? 申诉人马伯里是否有权得到他要求的委任
状？
? 如果他有这个权利而且这一权利受到侵犯
时，政府是否应该为他提供补救办法？
? 如果政府应为申诉人提供补救的办法，是
否该由最高法院来下达强制执行令，要麦
迪逊将委任状发给马伯里？
（ 1789年司法条例与联邦宪法）
名人名言录
在这个世界上，如果我必须痛恨谁的
话，那就是杰斐逊，但是，公众的利益必
须超越个人的恩怨。
——（美）汉密尔顿
人类历史上有太多这样的例子，自私
的动机成就了伟大的事业。
—— 东来
第三章 复习思考题
1.行政主体的涵义和特征
2.列表说明我国行政机关中具有行政主体资格的组
织。
3.行政授权和行政委托的各自涵义和相互区别。
4.中国公务员的涵义。
5.区分公务员的个人行为与公务行为有何意义？实
践中需要综合考虑哪些因素？
6.行政相对人的涵义和特征。
7.简述行政相对人在行政法上的权利。
8.行政职权、行政优益权、行政职责、行政权限的
各自涵义。
9.行政优先权的涵义、主要内容和成立条件。
?第一节 行政主体
?第二节 公务员
?第三节 行政相对人
第二节 公务员
一、公务员的概念与范围
（一）国外公务员的称谓和种类
1.政务类公务员
2.业务类（事务类）公务员
（二）中国公务员的概念与范围
1.,国家公务员暂行条例, （ 1993） 第三条
本条例适用于各级国家行政机关中除
工勤人员以外的工作人员。
2.,公务员法, （草案）
公务员是指按照法律规定管理国家事
务和履行社会公共事务管理职能、使用国
家行政编制、由国家财政负担工资福利的
机关中除工勤人员以外的工作人员。
我国公务员范围将进一步扩大
? 受国务院委托，人事部部长张柏林（ 2004.12.25)
在十届全国人大常委会第１３次会议上就公务员
范围作如下说明：
1.法官、检察官在纳入公务员范围的同时，根据其
职务特点，草案另行设置法官、检察官职务，与
法官法、检察官法相衔接；
2.民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一
样纳入公务员的范围；
3.人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽
不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干
部范畴，草案仍按现行做法，规定其参照公务员
法进行管理。
专家认为
? 我国党政机关干部是一个有机的整体，其
从事的都是国家管理或者是与执政、参政
有关的公共事务，均使用国家核定的行政
编制，从国家行政费用中支付薪酬，对基
本素质有着共同的要求，应当由国家立法
对他们依法管理，并依法保障其权益。
? 张柏林认为，此举有利于保持各类机关干
部的整体一致性，有利于统一管理，有利
于党政机关之间干部的交流使用。
二、行政职务关系（公务员法律关
系）
（一）行政职务关系的涵义
1.行政职务关系
2.行政公职的两种表述（职位＋职务）
3.我国公务员的职务与级别
公务员的职务分为领导职务和非领导
职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主
任科员、主任科员、助理调研员、调研员、
助理巡视员、巡视员。
公务员的级别分为十五级 。
公务员职务与级别的对应关系
（一）国务院总理,1 级；
（二）国务院副总理，国务委员,2~3 级；
（三）部级正职，省级正职,3~4 级；
（四）部级副职，省级副职,4~5 级；
（五）司级正职，厅级正职，巡视员,5~7 级；
（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员,6~8 级；
（七）处级正职，县级正职，调研员,7~10 级；
（八）处级副职，县级副职，助理调研员,8~11 级；
（九）科级正职，乡级正职，主任科员,9~12 级；
（十）科级副职，乡级副职，副主任科员,9~13 级；
（十一）科员,9~14 级；
（十二）办事员,10~15 级。
公务员职务职级划分将做较大调整
? 国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术
职务和行政执法职务，并规定，国家根据法官、检察官
的工作特点设置相应的职务；根据人民警察以及海关和
驻外外交机构公务员的工作特点，设置相应的职务和衔
级。
? 公务员领导职务分为：国家级正职、国家级副职、省部
级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处
级正职、县处级副职、科级正职、科级副职。
非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研
员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
? 驻外外交机构公务员的７等衔级：大使衔、公使衔、参
赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔。
专家认为
? 草案从职务设计上，将建立多元化的公务
员职务发展途径，在传统行政职务外，增
设专业技术职务，单设法官、检察官职务，
在基层行政执法机构设立行政执法职务等。
? 同时在现行级别基础上，通过增加级别数
量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的
职级，可以增强职务与职级的激励机制，
吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极
性。
（二）行政职务关系的内容
（三） 行政职务关系的产生、
变更和消灭
1.行政职务关系的产生
2.行政职务关系的变更
3.行政职务关系的消灭
三、公务员的双重身份及其划分
（一）公务员双重身份的产生和冲突
1.公务员双重身份与双重行为的并存
2.公务员双重身份与双重行为的冲突
（二）公务员身份的划分
【 A】 通常考虑的因素
1.时间因素
2.岗位因素
3.职责因素
,中华人民共和国人民警察法, （ 1995)
第十九条 人民警察在非工作时间，遇有其职责范
围内的紧急情况，应当履行职责。
第二十一条 人民警察遇到公民人身、财产安全受
到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；
对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对
公民的报警案件，应当及时查处。
4.命令因素
5.名义因素
6.公益因素
公务行为的形式要件与实质要件
【 B】 另一种区分角度
个人行为
单位行为
公
务
员
的
行
为
单位民事行为
（平等有偿）
公务行为
（纵向管理）
【 C】 公务标志（实践解决）
,人民警察法, （ 1995)
第二十三条 人民警察必须按照规定着装，佩带人
民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严
整，举止端庄。
,国家安全法实施细则, （ 1994)
第十二条 国家安全机关执行国家安全工作紧急任
务的车辆，可以配置特别通行标志和警灯、警报
器。
第十四条 国家安全机关工作人员依法执行国家安
全工作任务时，应当出示国家安全部侦察证或者
其他相应证件。
四、公务员法（草案）简介
? 13易其稿 公务员法草案正式浮出水面
新华网北京１２月２５日电（记者邹声文、沈路涛）
在经过４年起草砥砺、１３易稿，与近５００万公务员
息息相关的公务员法草案正式提请２５日开始举行的全
国人大常委会会议审议。这也是我国首次专门就人事管
理进行立法。
这一草案共２０章１０３条，对公务员录用、考核、
职务任免、职务升降、职务职级、奖励、纪律与处分、
培训、交流、回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、
申诉控告、职位聘任、法律责任以及公务员的权利义务、
公务员的管理机构和公务员法的适用范围等一系列内容
作出了全面规定。
公务员工资将实行正常增资机制
? 公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资
制度和正常增资机制。
? 公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、
与社会进步相适应，并与企业相当人员的工资水
平基本平衡。国家实行工资调查制度，定期进行
公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并
根据工资调查比较结果，调整公务员工资水平。
? 公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边
远地区津贴、岗位津贴等津贴，享受住房、医疗
等补贴、补助。在定期考核中被确定为优秀、称
职的，按照国家规定享受年终奖金。
? 国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、
患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补
偿。
聘任制纳入公务员管理范畴
? 机关根据需要，经批准可以对专业性较强的职位和辅助
性职位实行聘任制。
? 机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公
开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。
? 聘任合同期限为１年至５年，可以约定试用期，试用期
为１个月至６个月。聘任制公务员按照国家规定实行协
议工资制。
? 国家根据需要设立人事争议仲裁委员会。实行职位聘任
的公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，
可以自争议发生之日起６０日内向人事争议仲裁委员会
申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁
裁决书之日起１５日内向人民法院提起诉讼。裁决生效
后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民
法院强制执行。
公务员辞职后至少 2年内不得到原
工作业务直接相关的企业等任职
? 公务员辞去公职后，原系领导成员的３年内，其他公务
员２年内，不得到与原工作业务直接相关的企业以及其
他营利性组织、社会中介组织任职，不得从事或者代理
与原工作业务直接相关的经营性活动。
? 在年度考核中连续２年被确定为不称职的；不胜任现职
工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、
合并或者缩减编制原额需要调整工作，本人拒绝合理安
排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育
仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处
分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不
归连续超过１５天，或者１年内累计超过３０天的，将
予以辞退。辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国
家有关规定享受失业保险。
“引咎辞职”制度引入公务员法草案
? 领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣
社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引
咎辞去领导职务。
? 公务员的处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、
开除。公务员在受处分期间不得晋升职务和职级，其中
受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档
次。
? 受处分的期间，警告为６个月，记过为１２个月，记大
过为１８个月，降级、撤职为２４个月。
? 公务员受除开除外的处分，在受处分期间有悔改表现，
并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由作出处分
决定的机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分
后，晋升工资档次、职级和职务不再受原处分的影响，
但解除降级、撤职处分的，不视为恢复原职级、原职务。
公务员不得违反 15项纪律
? 散布有损政府声誉的言论，组织或参加非法组织，组织或者参加旨
在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；
? 玩忽职守，贻误工作；
? 对抗上级决定和命令；
? 压制批评，打击报复；
? 弄虚作假，欺骗领导和群众；
? 贪污、腐化、行贿、受贿，利用职权为自己和他人谋取私利；
? 挥霍公款，浪费国家资财；
? 滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；
? 泄露国家秘密或者工作秘密；
? 在对外交往中损害国家荣誉和利益；
? 参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；
? 违反社会公德，造成不良影响；
? 经商、办企业或者参与其他赢利性的经营活动；
? 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；
? 违反纪律的其他行为。
公开择优竞争效能 公务员制度实施
11年成效显著
? ２００５年中央、国家机关公务员招考，超过５４万人
通过网上报名，争夺１０３个相关部门所需的８４００
多个职位。这是公务员公开招考以来，报名人数最多的
一次。
? １１年来，有工人，有农民，但更多的是风华正茂的大
学毕业生，通过考试源源不断地迈入党政机关的大门。
也就是这１１年，“公务员”，这三个字在人们心中，
完成了从可望到可及，从神秘到普通、从缺乏活力到竞
争择优的转变。
? 考核、竞争上岗等制度的推行，使得这个被很多人看成
“铁饭碗”的职位，也开始充满变数。１９９６年到
２００３年底，全国共有１,６万余名公务员被辞退，有
３万人辞职；１９９６年至１９９８年共有４０００多
名公务员因考核不称职受到降职等处理，１９９８年以
来，共有７,８万人受到各种行政处分。
国家公务员行为规范
（人事部 2002.02.21）
? 一,政治坚定。
? 二,忠于国家。
? 三,勤政为民。
? 四,依法行政。
? 五,务实创新。
? 六,清正廉洁。
? 七,团结协作。
? 八,品行端正。
中共中央组织部、人事部
2005年中央、国家机关录用考试公告
? 中共中央组织部、人事部组织实施 2005年中央、国家机关以
及中央国家行政机关派驻机构、垂直管理系统所属机构（ 103
个部门）考试录用担任主任科员以下非领导职务的机关工作人
员和国家公务员（约 8400人）工作。
? 招考对象
全日制普通高等院校应届毕业生（定向培养、委托培养生除外）
和符合职位要求的社会在职人员。
? 报考条件
1、具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；
2、拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；
3、遵纪守法，品行端正，具有为人民服务的精神；
4、基础理论扎实，有一定的分析、解决问题能力和组织协调能
力；
5、具有大专以上学历；
6、身体健康，年龄为 35周岁以下（ 1968年 10月 16日以后出生）；
7、具备拟报考职位所需资格条件；
8、录用主管机关规定的其它条件。
考试内容、时间和地点
? 考试包括笔试（公共科目、专业科目）和面试。
? 中央党群机关、中央国家行政机关以及部分垂直管理机
构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理
的国务院直属事业单位的招考职位的公共科目为, 行政
职业能力测验, 和, 申论, 两科。
? 中央垂直管理机构地（市）级以下所有机关及部分中央
垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务
员制度管理的国务院直属事业单位的部分招考职位的公
共科目为, 行政职业能力测验, 一科。
? 本次考试不指定考试复习用书，公共科目考试范围以
,中央、国家机关 2005年录用考试公共科目考试大纲,
为准。, 考试大纲, 可通过与, 招考简章, 相同的网站
查询。
? 公共科目笔试时间为 2004年 11月 27日（具体地点及时间
安排，详见准考证副证）。考生应按照准考证副证上确
定的时间地点参加考试。
招考职位查询
? 2005年中央、国家机关各招考部门具体的招考人数、职
位、考试类别、资格条件等详见, 中央、国家机关 2005
年考试录用机关工作人员和国家公务员招考简章,,,招
考简章, 将刊登在, 中国大学生就业, 杂志 2004年第 19
期，同时从 10月 15日开始可通过以下网站查询：
? 新华网政府在线频道 (www,Xinhuanet,com)
? 中国网（ www,china,com,cn）
? 新浪网教育频道（ edu,sina,com,cn）
? 中华网教育频道（ edu,china,com）
? 中国教育和科研计算机网 (www,edu,cn)
? 中国教育在线（ www,cer,net）
? 本次考试报名全部采取网络报名的方式进行，不设现场
报名。报考人员可选择任一省会城市或直辖市参加考试。
网址, www,mop,gov,cn（人事部网站 ）
中央、国家机关 2005年考试录用机关工作
人员和国家公务员公共科目笔试最低合格分数线
? 参加中央、国家机关两科考试的合格分数线：
总分 120分，且行政职业能力测验 60分
参加中央、国家机关单科考试的合格分数线：
行政职业能力测验 65分
参加中央垂直管理系统两科考试的合格分数线：
总分 115分，且行政职业能力测验 60分
参加中央垂直管理系统单科考试的合格分数线：
行政职业能力测验 60分
据介绍，参加两科考试的，中央党群机关最低合格分数线过线
人数与拟录用人数比例达 7.8,1，最高比例为 26.4:1；中央国
家行政机关为 6.6:1，最高比例为 30.8:1；中央垂直管理系统为
6.9,1，最高比例为 40:1。参加一科考试的，中央国家行政机
关最低合格分数线过线人数与拟录用人数比例为 10.5:1，最高
比例为 17,1；中央垂直管理系统为 6.5:1，最高比例为 35,1。
这位负责人还介绍，尽管绝大部分职位过线人线与拟录用人数
比例达 6,1以上，但仍有个别职位无人过线。
吉林省 2005年招录国家公务员
? 2005年，全省各级党政机关计划考试录用国家公务员和
工作人员 645名，其中省直党政机关 (含省垂直管理系统 )
计划招考 397名，市 (州 )直党政机关计划招考 74名；县
(市、区 )直党政机关计划招考 82名；乡 (镇、街道 )党政机
关计划招考 92名。
? 学历要求：本次报考乡镇党政机关的，要具有国家承认
的高中 (中专 )以上学历；报考县 (市、区及街道办事处 )以
上党政机关的，要具有国家承认的大专以上学历 (含 2005
年全日制应届统招毕业生和已获得成人高等学校、自学
考试及国家学历文凭考试毕业证书的人员 )。
? 年龄要求,18周岁以上 (1987年 3月 14日以前出生 )35周
岁以下 (1970年 3月 14日以后出生 )。
? 报名时间,2005年 3月 14日 ~15日 http://www.jlhr.net/
? 考试时间,2005年 4月 3日进行考试。 9,00~11,00
,行政职业能力倾向测验, ； 13,00~15,30,申论, ；
16,00~17,30,公安基础知识, 或, 监狱专业知识, 。
公共科目笔试分级分类
? 公共科目笔试按甲、乙级和 A,B类组织笔试：省直、市
(州 )直党政机关的笔试为甲级；县 (市、区 )、乡 (镇、街道 )
党政机关的笔试为乙级。在甲、乙两级中，又分为 A类和
B类。 A类是综合类职位，指党政机关中从事综合管理工
作的职位； B类是专业类职位，指党政机关中从事专业技
术工作和对机关提供专业技术支持及行政执法的职位。
? 报甲级 A类或乙级 A类职位的笔试科目：, 行政职业能力
倾向测验, 和, 申论, 。
? 报甲级 B类或乙级 B类职位的笔试科目：, 行政职业能力
倾向测验, 。
? 报公安机关和省直监狱 (含省监狱管理局 )的考生还须分别
加试, 公安基础知识, 或, 监狱专业知识, 。
国家公务员录用考试科目
? 1、科目,
国家公务员录用考试分公共科目和专业科目。
公共科目有：
,行政职业能力倾向测验,,, 申论, 。
专业科目根据拟任职位需要确定。
2、教材,
公共科目笔试不指定考试复习用书。公共科目笔
试只提供复习大纲。
,行政职业能力倾向测验,
部分 内容 主要题型
第一部分 数量关系 1、数字推理
2、数学运算
第二部分 判断推理 1、图形推理
2、演绎推理
3、定义判断
4、机械推理
第三部分 常识判断 常识判断部分涵盖政治、经济、法
律、管理、人文、科技等方面，考察考
生在这些方面应知应会的最基本知识以
及运用基本知识分析判断的基本能力
第四部分 言语理解与表达 这种题型着重考察考生对语言文字的综
合分析能力
第五部分 资料分析 1、统计表
2、统计图
3、文字资料
? 题量与答题时限
行政职业能力倾向测验全部为客观化试题，采用答题卡答题，答题
时限为 120分钟左右，满分为 100分。
,申论,
? （一）关于申论的背景资料
1、申论所涉及素材具有普遍性，一般都是社会性较强的背景
资料，对政治、经济、法律、文化问题均有所涉及。申论的背
景资料虽然涉及面广但具有较强的针对性、合理性。
2、申论考试的试题一般都是现实性问题，因为公务员对社会
生活的方方面面都应当关心，应当有所认识、有所思考，对社
会热点或大众传媒关注的焦点也应有所了解。
3、背景资料的给出有的是以段落形式给出的一组材料，有的
是一篇或几篇完整的文章，如总结材料、情况调查、文件等，
不拘于一种形式。
（二）关于题型与写作要求
写作要求一般包括三个方面：概括主要问题、提出解决主要问
题的可行性方案、论证自己的观点。
根据背景资料的变化，申论题型及要求会有所调整，但不论如
何调整，申论的测试目的不变。
1、内容上的调整。根据背景材料的不同，或者让考生写一篇
讲话稿或写一篇调查报告或写工作方案等。
2、结构上的调整。根据背景资料和考试对象的不同，可能让
考生写一篇也可能让考生写两篇或三篇。
（三）, 申论, 全部为主观性试题,考试时限 150分钟，满分
100分。
,专业知识,
? 专业考试是公务员考试的一项重要内容，专业考试由招考部门
组织，一般在面试前进行。 专业考试根据专业的特点采取不
同的办法，其中最常见的方法有以下两种：
1、纸笔测试。纸笔测试是让考生在规定的时间内运用文字解
答试卷中预先拟好的试题，然后通过试卷评判来测试考生掌握
专业知识的程度，对于知识的综合运用能力的一种较为普遍的
测试方法。
2、情境模拟。是设置一定的模拟情境，让考生扮演一定角色，
在模拟情景中完成一定的活动，考官根据考生在模拟活动中的
情况来测评考生的专业素质。这种方法适用于专业性较强，尤
其是操作性较强的职位。
情境模拟的主要形式有：
（ 1）实地调查法。组织考生到实地考察访问，在规定的时间
内写出调查或考察报告。
（ 2）角色扮演法。事先向考生提供一定的背景情况和角色说
明，模拟时要求考生以角色身份完成一定的活动或任务，例如，
接待来访，主持会议、汇报工作等。
（ 3）现场作业法。提供给考生一定的数据和资料，在规定的
时间内，要求考生编制计划、设计图表、起草公文、计算结果
等 。
第三节 行政相对人
一、行政相对人的概念
行政相对人，是指作为行政行为对象
的自然人、法人或者其他组织，以及权益
受行政行为影响的利害关系人。
1.不具有也不行使行政权力。
2.自然人、法人或者其他组织的一种特定身
份。
3.与行政主体在行政法上的权利义务关系具
有多样性。
二、行政相对人的范围
（一）自然人
1.中国公民
2.中国境内的外国人（外国公民和无国籍人）
外国人权利义务的行使和履行与中国公民的区别
（二）组织
1.国家组织
（ 1）国家行政组织
（ 2）其他国家组织（权力、司法、军事机关）
2.社会组织
（ 1）企业单位
（ 2）事业单位
（ 3）社会团体
3.中国境内的外国组织
（ 1）外国国家组织
（ 2）外国社会组织（含经济组织）
三、行政相对人的法律地位
（一）行政相对人的权利
1.参与行政管理权
2.了解权（ Right of Know)
3.受益权
4.隐私保密权
5.行政介入请求权
6.协助行政权
7.建议、批评、控告、检举权
8.复议、诉讼和申诉权
9.补偿、赔偿权
10.公平听证权（陈述申辩权）
11.抵制违法行政行为权
（二）行政相对人的义务
1.遵守行政法律秩序
2.服从行政命令
3.协助行政管理
（三）行政相对人权利的保护与司
法审查制度
1.法官的弱势地位与法官的职业优势
2.司法审查的涵义
3.马伯里诉麦迪逊案（ 1803年）
联邦党 （汉密尔顿）
（第 2位第 3届） 总统 约翰 〃 亚当斯（ 1797-1801)
国务卿 马歇尔（ 1800年就任）
首席大法官（ 1801-1835)
民主共和党 （伯尔）
（第 3位第 4,5届）总统 托马斯 〃 杰斐逊（ 1801-1809）
国务卿 麦迪逊
（ 1809-1817年任第 4位第 6,7届总统）
马歇尔的三个问题
? 申诉人马伯里是否有权得到他要求的委任
状？
? 如果他有这个权利而且这一权利受到侵犯
时，政府是否应该为他提供补救办法？
? 如果政府应为申诉人提供补救的办法，是
否该由最高法院来下达强制执行令，要麦
迪逊将委任状发给马伯里？
（ 1789年司法条例与联邦宪法）
名人名言录
在这个世界上，如果我必须痛恨谁的
话，那就是杰斐逊，但是，公众的利益必
须超越个人的恩怨。
——（美）汉密尔顿
人类历史上有太多这样的例子，自私
的动机成就了伟大的事业。
—— 东来
第三章 复习思考题
1.行政主体的涵义和特征
2.列表说明我国行政机关中具有行政主体资格的组
织。
3.行政授权和行政委托的各自涵义和相互区别。
4.中国公务员的涵义。
5.区分公务员的个人行为与公务行为有何意义？实
践中需要综合考虑哪些因素？
6.行政相对人的涵义和特征。
7.简述行政相对人在行政法上的权利。
8.行政职权、行政优益权、行政职责、行政权限的
各自涵义。
9.行政优先权的涵义、主要内容和成立条件。
