第十一章 行政监督法律制度
在某种意义上说，行政权力与公民权利和利益的联系直接而广泛，行政主体行使行政权力不当，很容易对公民权利和利益造成损害，滋生腐败。所以，对行政权力进行有效监督十分必要。行政权作为一种重要的国家权力，监督是确保行政权合法合理行使、保障公民权利的重要环节。
重点问题：
行政监督概念
行政监察的依据、主体、职责、权限和程序
行政审计的依据、职责、权限和程序
层级监督的内容
行政监督检查的概念和分类
行政监督检查的责职和权限
行政法制监督的特征
人大监督的特点、内容和方式
行政监督法律制度概述
一、行政监督的涵义
行政监督的概念，目前行政法学界在运用上歧义较多。与此相关的几个概念是监督行政、行政法制监督、行政监督检查、内部行政监督、外部行政监督。对行政监督的涵义大概有四种不同的理解。第一种是最广义的理解，有的学者认为行政监督应包括对行政主体及行政公务人员的监督及对行政相对人的监督。前者通常称为行政法制监督或监督行政，后者又称为行政监督检查。对行政法制监督的理解也有歧义，有的学者认为行政法制监督指的仅仅是非行政对行政的监督，而不包括行政对行政的监督。同时，行政法制监督与监督行政是否一致，又有不同看法。有的认为是一致的，有的则认为不一致。第二种理解则认为行政监督指的是对行政主体及行政公务人员的监督，而不应该包括对行政相对人的监督。而且认为，把“行政监督”定义为对行政相对人的监督，其实质是颠倒了行政机关与人民的关系，是反仆为主。第三种是狭义的理解，认为监督行政，指的是行政主体对行政相对人的监督，即行政监督检查。第四种也是狭义的理解，认为行政监督只是行政对行政的监督，主要包括层级监督、行政监察和审计监督。
对于内部行政监督与外部行政监督的概念同样存在分歧。主要有两种观点。一种把行政监督界定为对行政主体及行政公务人员的监督，把其中行政对行政的监督称为内部行政监督，而把非行政机关对行政的监督称为外部行政监督。另一种观点则把行政对行政的监督称为内部行政监督，行政主体对行政相对人的监督称为外部行政监督。
可见，学术界对行政监督概念尚无通说。我们采用最广义的一种定义，把“行政监督”的概念界定为：国家行政机关以及其他行政主体对有义务执行和遵守有关行政法规范、行政指示、命令和决定的组织和个人实施的全面监察、检查、督促的行为。它包括对行政主体及行政公务人员的行政行为的监督和行政主体对行政相对人的监督检查。前者称行政法制监督，可依监督主体不同分为行政对行政的监督和其他主体对行政的监督。其中行政对行政的监督称为内部行政监督。行政主体对行政相对人的监督又称行政监督检查，是外部行政监督。
二、行政监督的种类
依照我们对行政监督的界定，可以把行政监督从不同的角度进行划分。
从监督的对象来划分，可以把行政监督划分行政法制监督和行政监督检查。前者是以政党、国家机关（立法机关、行政机关、司法机关）、社会团体、公民等为主体，对行政机关和公务员实施的监督；后者是行政主体依据法定监督权，对行政相对人遵守法律、法规、规章，执行行政机关的命令、决定等情况所进行的监督检查活动；前者受监督的对象是行政主体及其行政公务人员，包括行政机关和非行政机关对行政主体的监督，也有的人称为监督行政；后者是行政主体以公民、法人和其他组织为对象的行政管理活动。两者不仅在对象上有差别，在监督手段、程序和救济方式等方面也有明显的区别，在具体组织形式上也各有特点。
从行政主体监督的对象来划分，又可以分为内部行政监督和外部行政监督。内部行政监督是行政法制监督的一部分，是法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关，对行政主体和行政公务人员的监督，主要包括行政监察、审计监察和层级监察；外部行政监督即行政监督检查，是外部行政管理的一个重要环节。内部行政监督和外部行政监督不仅是对象的不同，行政的内容、监督的任务、引起的行政责任、救济的途径均有差异。如在救济途径方面，内部行政监督如侵犯了被监督人的合法权益，被监督人只能通过申诉的途径寻求权利救济，不能提起行政复议或行政诉讼；而行政相对人如认为外部行政监督行为侵犯了其合法权益，则可提起行政复议或行政诉讼，还可以申诉作为补充的权利救济手段。两者的共同点是监督主体都是行政主体，所以内部行政监督和外部行政监督都属于行政主体的行政行为。
从行政监督主体来划分，可把行政法制监督分为非行政主体的监督和行政主体的监督。前者又可分为执政党的监督、权力机关的监督，司法机关的监督、公民与社会组织的监督；后者则是政府的内部监督。前者是行政主体的外部对行政主体的权力行使进行监督；后者是行政主体内部对行政权的行使进行的监督。前者不属于行政行为，后者则是行政行为。
从行政监督是否是行政主体的专门或主要职责来划分，可以把行政主体的行政监督分为一般监督和专门监督。前者是指不以行政监督为专门或主要职责的行政主体在行使职权的过程中对被监督人进行的监督，又称“一般权限的行政监督”；后者是指以行政监督为专门或主要职责的行政机关对被监督人进行的监督。一般监督包括行政机关内部上下级之间的监督、同一行政机关内负责内部事务管理的部门在其权限范围内对其他部门的监督、不以行政监督为专门或主要职责的行政机关对其所属的国有企事业单位及社会团体的监督；专门监督主要是指行政监察机关、审计机关在其权限范围内对有关组织和人员进行的监督。国务院任命的稽查特派员以国有大中企业经营活动的监督是近年来出现的一种内部专门监督形式。
从行政监督实施的时间和程序来划分，可以把行政监督分为事前监督、事中监督和事后监督。在某一行政行为做出之前对其是否合法进行的监督是事前监督。在某一行政行为的实施过程中进行的监督是事中监督，在某一行政实施终了之后进行的监督是事后监督。这是因为行政监督的主体权力并不完全相同，有的只能在事后行使监督权，有的则可以在事前和事中实施监督，有的则可以在事前、事中、事后的全过程实施监督，如政府内部的层级监督。
此外，可以从行政监督的内容来划分，可以把行政监督分为对抽象行政行为的监督和对具体行政行为的监督；对行政行为的合法性监督和对行政行为合理性的监督。还可以从行政监督依据的不同标准，把行政监督分为例行监督和特定监督，等等。
第二节 内部行政监督
一、内部行政监督的涵义和特点
所谓内部行政监督，是以行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政机关有组织隶属关系的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员为对象的行政监督。
内部行政监督是行政主体的单方行政行为，具有以下特点：
（一）从监督主体来看，内部行政监督的主体只能是行政主体，而不是权力机关、司法机关或其他社会团体。
（二）从监督对象来看，内部行政监督的对象是与作为监督主体的行政主体有组织隶属关系的行政机关及其行政公务人员、其他行政组织和人员、与行政机关有组织隶属关系的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员。
（三）从监督内容来看，内部行政监督的内容是行政主体及其行政公务人员基于行政权所作的行政行为。
（四）从监督方式来看，内部行政监督的监督方式主要有行政监察、审计监察和层级监督等。
二、行政监察
行政监察概述
1、行政监察的依据
行政监察的依据是《行政监察法》。宪法规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法和监察等工作”。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》。1987年8月，中华人民共和国监察部正式设立。1990年11月，国务院颁布了《行政监察条例》，对监察机关领导体制、监察工作应当遵循的原则、监察机关和监察人员、分工管辖、监察职权、监察程序、罚则等做出规定。1997年5月，第八届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国行政监察法》。该法总结了监察制度恢复以来的实践经验，在监察条例的基础上对我国的监察制度又作了进一步的发展和完善，标志着我国行政监察向制度化、法治化迈出了重要的一步。
2、行政监察的概念和特点
行政监察是内部行政监督的一种主要类型，它是指国家各级行政监察机关依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况进行监督，并对违法、违纪行为予以查处的活动。
行政监察具有如下主要特点：
（1）行政监察的主体具有特定性，它是由政府内部的专门机关——行政监察机关进行的监督活动，其他行政机关或机构进行的内部行政监督活动不能称为行政监察。
（2）行政监察的对象是国家行政机关及公务员。与其他形式的内部行政监督相比，行政监察的对象具有普遍性，包括各领域、各部门的行政机关、国家公务员和其他行政机关任命的人员，其他形式的内部行政监察在监督对象方面不及行政监察普遍，它们不是以本系统、本部门的机关、机构和人员为监察对象，就是限于在特定事项上，如人事、财务等，对其他系统、部门的相关机关、机构和人员有监督权。
（3）行政监察的内容较单一。行政监察的主要任务和内容是查处国家行政系统内发生的违法、违纪案件，以此保障国家法律、政策和政令的畅通。而其他形式的内部行政监督的内容相对比较广泛，如一般性地了解监督对象执行法律和上级命令的情况等。
（4）行政监察一般以事后监督为主。行政监察机关通常在掌握了一定线索和证据，才启动行政监察行为程序。而其他形式的内部行政监督并不限于事后监督，事前和事中监督也很常见。
（5）行政监察机关在一定范围内享有独立的行政处分权。一般而言，行政处分权是行政系统内由上级依照有关规定对下级行使，行政首长不能对本部门之外不受其领导的行政机关工作人员行使处分权。但是，国家为保障行政监察的权威和效能，通过法律直接赋予行政监察机关对作为其监察对象的其他行政机关的工作人员行使一定限度的行政处分权，这是行政监察不同于其他平级内部行政监督的一个重要特点。
（二）行政监察的主体
根据《行政监察法》的规定，行政监察主体由国务院和地方各级人民政府行使行政监察的职能部门组成。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员。派出监察机构和监察人员是监察机关的组成部分，根据监察机关的要求，履行监察职责，对派出的监察机关负责并报告工作。
监察机关依据分级管辖的原则，以不同的监察对象确定各级监察机关的管辖范围：
1、国务院监察机关，管辖的监察对象是国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员，以及省、自治区、直辖市人民政府及其领导成员。
2、县级以上地方人民政府的监察机关，管辖的监察对象是本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导成员。
3、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的监察机关，还管辖乡、民族乡、镇政府及其公务员这一级监察对象。
此外，上级监察机关可办理下一级监察机关管辖的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖的监察事项。
（三）行政监察机关的职责和权限
1、行政监察机关的职责
行政监察机关的基本职责为两个方面：（1）行政效能监察，即对被监察对象是否遵守和执行法律、法规和人民政府决定命令的情况进行监督。（2）清正廉洁监督，即对被监察对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。这两个职能相辅相成，良好的行政管理是保证政府廉洁的重要条件，实现政府廉洁则是完善行政管理的基础前提。
政监察机关的权限
根据《行政监察法》，监察机关的权限包括三个方面：
（1）检查、调查权。监察机关根据监察计划，定期或不定期地对行政机关及其行政公务人员执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察单位和部门的工作进行专项检查；对行政机关及其公职人员的违法乱纪行为进行立案调查。
监察机关在履行检查、调查职责时，有权采取下列措施：一是有权要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；有权暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料；二是有权要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；三是有权责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为；四是有权责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；五是有权建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务；六是监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。七是监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。
对行政机关及其行政公务人员的行政行为和职务行为实施检查和调查，是监察机关的重要监察权限。检查和调查有所不同：第一，两者的目的不尽相同。检查主要是为了检查行政机关及共公职人员贯彻执行法律、法规、规章和决定、命令的情况，发现违法线索；调查主要是调查处理违反行政纪律的行为。第二，二者产生的原因不完全相同。检查产生的原因主要是监察机关依职权进行的；调查产生的原因可以是公民、法人和其他组织的举报，也可以是公民的控告，还可以是上级机关交办、有关机关移送等等。第三，两者针对的事项不完全相同。检查的范围比较宽泛，被检查的事项不但可以是违反行政纪律的行为，也可以是合法的行政行为，还可以是行政机关或行政公务人员的其他行政行为；调查针对的主要是违反行政纪律的行为。第四，两者履行职责的程序不完全相同。
（2）建议、决定权。监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作出监察决定。监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：一是拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的；二是本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；三是给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；四录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；五是依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的；六是其他需要提出监察建议的。
监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以在权限范围内作出行政处分或处理的监察决定，如超出监察机关权限范围，则可以提出监察建议：一是违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；二是违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。
（3）其他权限。监察机关的权限还包括：一是查询权：监察机关对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。二是列席有关会议权：监察机关的领导人员可以列席本级人民政府的有关会议，监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议。三是奖励权：监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。
(四)行政监察的程序
行政监察的程序有两个：检查程序和调查程序。
检查程序：监察机关按照下列程序进行检查：
（1）对需要检查的事项予以立项；
（2）制定检查方案并组织实施；
（3）向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告；
（4）根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。
2、调查程序： 监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理：
（1）对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；
（2）组织实施调查，收集有关证据；
（3）有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理；
（4）作出监察决定或者提出监察建议。
监察机关在检查和调查程序中，还须遵守一些共同的规则，如重要检查事项的立项，以及重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案；监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩；监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。等等。
此外，监察法还对国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员不服行政处分向监察机关申诉的程序、监察对象不服监察决定申请复审的程序、监察对象对监察建议的异议程序及有关时效作了明确规定。
三、行政审计监督
行政审计监督概述
1、审计监督的依据
1982年宪法第一次以国家根本大法的形式规定了国家设立审计制度。宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”1983年9月，中华人民共和国审计署正式成立，之后各级审计机关也相继建立。1985年8月，国务院发布了新中国的第一部审计法规，即《关于审计工作的暂行规定》。1994年8月，第八届全国人大常委会第九次会议审议通过了《审计法》，并于1997年10月颁布了《审计法实施条例》。《审计法》及其实施条例对我国审计监督的基本原则、审计机关的设置及其保障措施、职责、权限等，作了全面规定，标志着我国审计监督的法律建构工作的基本完成。
2、审计监督的概念和特征
审计监督是国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法独立进行的审计监督活动。
审计监督的主要特征是：
（1）审计监督的主体具有相对独立的法律地位。《审计法》规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
（2）审计监督的内容是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。就其性质而言，是一种依法实施的经济监督行为。
（3）审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告每年应向本级人民代表大会常委会提出。《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这在内部行政监督机关中独有的。
（二）审计机关的职责
作为专司经济监督职能的机关，审计机关的职责广泛：
1、审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
2、审计机关对国有金融机构和国有企业的资产、负债、损益，对国家的事业组织的财务收支，进行审计监督。
3、审计机关对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较大的国有企业，以及国务院和本级地方人民政府指定的其他国有企业，应当有计划地定期进行审计。
4、对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督，由国务院规定。
5、审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。
6、审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。
7、审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。
8、除《审计法》规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。
9、审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。
10、审计机关有权对各部门、国有的金融机构的企业事业组织的内部审计进行业务指导和监督，依法对独立进行社会审计的机构进行指导、监督、管理。
（三）审计机关的权限
为保证审计机关有效地行使审计监督职能，《审计法》及其实施条例赋予审计机关享有以下权力：
1、要求报送资料权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。
2、检查权。审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。
3、调查权。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。
4、查询存款权。实施条例规定，审计机关就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查时，有权查询被审计单位在金融机构的各项存款，并取得证明材料；有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料。但审计机关查询被审计单位在金融机构的存款时，应当持县级以上审计机关负责人签发的查询通知书，并负有保密义务。
5、制止权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，己经拨付的，暂停使用。但采取该项措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。
6、暂时封存账册资料权。实施条例规定，审计机关有根据认为被审计单位可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料的，有权采取取证措施；必要时，经审计机关负责人批准，有权暂时封存被审计单位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关的帐册资料。
7、建议权。 审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。
8、通报或公布权。 审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。
9、处理处罚权。审计机关有依法责令限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法所得，限期退还被侵占的国有资产，以及采取其他纠正措施的权力；审计机关还有依法行使通报批评、警告以及采取其他处罚措施的权力。
（四）审计活动的程序
审计监督程序分为三个阶段：
1、准备阶段。主要是确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计组，并在实施审计前，向被审计单位送达审计通知书。通知书的内容包括审计的范围、方式及具体要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。
2、实施阶段。主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或者个人调查、询问，获取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。
3、处理阶段。主要是审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求被审计单位的意见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项作出评价，出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为，依法作出处罚或者处理。审计决定送达之是起生效。
四、层级监督
（一）层级监督的依据和概念
行政权产生之后，对行政权的层级监督也就相随而生。新中国制度化的层级监督则是1979年以后，特别是1982年的宪法对国家机构及其权力监督机制包括行政监督机制，做出了全面规定。根据宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》等法律的规定，我国现行的层级监督制度逐步健全和完善。
层级监督，是居于行政主体的上下级领导关系而产生的一种监督机制，是行政系统固有传统的一种监督方式，是保证行政系统正常运转和行政权有效行使的必不可少的手段。
（二）层级监督制度的内容
1、请示报告制度。请示报告制度是层级监督的最基本方式。根据宪法和有关组织法规定，地方各级人民政府向上一级人民政府负责和报告工作，政府各部门向本级政府负责和报告工作。报告的形式，包括请示、汇报、简报等。请示是要求上级机关做出指示的一种报告形式。汇报可以是要求上级机关做出指示，也可以是告知上级机关知道的一种报告形式。简报则是告知上级知道的一种报告形式。报告一般是书面的，有些紧急的也可以是口头的。
2、行政检查制度。行政检查是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动是否严格依法办事所进行的一种考察活动，是上级行政机关依据监督权主动进行的一种监督。从理论上，行政检查可以是全面的检查，但这种全面检查在实际操作上比较困难，缺乏效率，因此，实践中往往是就某个专题进行检查。检查可以是某一个行政机关单独进行，也可以由几个行政机关联合进行。可以定期检查，也可以不定期检查。
3、专案调查制度。专案调查制度是指各级人民政府及其有关部门对下级机关发生的重大违法案件或带有普遍性的违法行为，可以组织专门人员进行专案调查。
4、备案调查制度。备案调查制度是指下级行政机关做出的行政行为，主要是抽象行政行为，同时也包括有些重要的具体行政行为，应当按照规定报送上级行政机关备案，上级行政机关对报送备案的行政行为有权进行审查。
5、批准制度。批准制度是指对某些重要的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，下级行政机关应当根据法律、法规的规定，在做出该行政行为前，报经上级行政机关批准。
6、改变或撤销制度。改变或撤销制度是指上级行政机关认为下级服从上级行政机关做出的行政行为，有权依照法律、法规规定的权限予以改变或撤销。这是层级监督中最强有力的监督措施之一。
7、惩戒制度。惩戒是指上级行政机关对有违法行为的下级行政机关及其人员，依法所采取的一种惩罚措施。惩戒往往同其他形式的行政监督方式一起使用，是其他监督方式的后续手段。惩戒主要是给予行政处分，此外还可以通过终止或减少拨款、调动岗位等方式，来达到惩戒的目的。
此外，行政层级监督还有视察、督导、项目评价等方式。
第三节 外部行政监督
一、外部行政监督的概念与特征
外部行政监督，又称行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定情况进行检查、了解、监督的行政行为。
外部行政监督和内部行政监督一样，都是行政主体的单方行政行为，但又有自己的特征：
（一）从监督主体来说，监督主体是享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织。
（二）从监督对象来说，监督对象是作为行政相对人的公民、法人或其他组织。当行政机关以被管理者的身份，从事某项民事活动时，也可以成为行政监督的对象。
（三）从监督内容来说，外部行政监督的内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行行政机关的决定、命令的情况。
（四）从监督性质来说，外部行政监督是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。它是行政职能管理过程中不可或缺的环节。
（五）从监督目的来说，外部行政监督是为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法律、规章的执行和行政目标的实现。
二、外部行政监督的分类
对外部行政监督可以从不同的角度和标准进行分类。通常可以从以下的角度来划分：
（一）一般监督和特定监督
从行政监督的对象是否特定来划分，可以把外部行政监督分为一般监督和特定监督。一般监督是行政主体针对不特定的行政相对人实施的监督，具有巡察、普查的性质，如工商管理人员对市场经营者有无营业执照实施的监督检查。特定监督是行政主体对特定的行政相对人进行的检查监督，如统计机关要求某企业报送统计资料，税务机关要求其管辖的某企业定期报送其报表及其他帐册。在实际行政过程中，一般监督与特定监督往往同时使用。
（二）法定监督和非法定监督
从法律对外部行政监督的约束程序来划分，可以把外部行政监督分为法定监督和非法定监督。法定监督是严格依照法律规定的权限、条件和程序进行的监督。非法定监督是行政主体依其自由裁量权实施的监督。法定监督通常涉及社会重大利益或特定相对方的合法权益，因此法律必须予以较为严格的规范和约束。非法定监督一般多为工作调查，调查过程及结果不会直接影响社会公共利益和特定行政相对人的合法权益。
（三）专门监督和业务监督
从行政监督机构的任务来划分，可以把外部行政监督分为专门监督和业务监督。专门监督是指由专门从事监督检查，本身并无其他管理任务的国家行政机关实行的监督检查。如国家商检局、审计署等。业务监督是指担负管理与监督双重任务的行政机关所进行的监督检查，如工商、物价、卫生等有关行政机关。
（四）依职权的监督和依授权的监督
从监督主体的职权来划分，可以把外部行政监督分为依职权的监督和依授权的监督。依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查，如税务机关的税务检查。依授权的监督是指行政主体依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检查，如卫生防疫站实施的食品卫生监督。
对外部行政监督还可以从其他的标准来划分，如从监督的内容、监督实施的时间等来划分。
三、外部行政监督的职责和权限
1、检查。检查是一种常见的履行外部行政监督职责的方式。检查有很多形式，如综合检查、专题检查；全面检查、抽样检查；定期检查、临时检查；现场检查、人身检查等。综合检查是对管理对象的多个领域进行检查。专题检查是仅对管理对象某一领域进行检查，如安全检查、产品质量检查、卫生检查等。全面检查是对检查客体各方面所进行的检查。抽样检查是选择检查客体的某些部分、某些要素进行采样的检查，根据采样的检查情况来判断整个客体的情况。定期检查是间隔一定期限进行的检查。临时检查有两种情况：一种是行政主体为了防止某些单位、个人弄虚作假而进行的不提前通知的突然性检查；另一种是行政主体发现管理对象存在某些问题或发生了某种事故后临时决定进行的检查。人身检查是对某种严重违法行为的嫌疑人进行的检查，如海关对走私嫌疑人实施的检查。由于人身检查涉及公民的人身权利和自由，故法律对此有特别严格的限制性规定。
2、调阅审查。调阅审查是一种常见的书面监督检查方法。行政主体在实施行政监督检查时，为了了解行政相对人的情况，或发现行政相对人有某种违法情形或其他问题时，为查明和证实有关问题，有权对相对方的有关文件、证件、报表、账册等进行审查。
3、调查。行政主体有权通过各种信息发现相对方存在某种问题后，为证实和查明问题，有权以各种方式从行政相对人或从其他个人、组织个收集有关该问题的证据和信息，了解相关情况的背景材料，问题的发生过程，以得出相应的结论。
4、查验。行政主体有权对行政相对人的某种证件或物品进行检查、核对，以确定相应证件、物品的真伪和从中发现相关的问题，以实现行外部行政监督的目的。例如，人大常委会于2003年6月28日审议通过，并将于2004年1月1日起实施的《居民身份证法》，对人民警察查验居民身份证做出了具体规定。该法律规定，人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；法律规定需要查明身份的其他情形。有上述情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。
5、检验。行政主体有权或委托其他技术性机构对行政相对人的某种物品进行检查、鉴别或化验，以确定相应物品的成分、构成要素是否符合标准等。
6、鉴定。行政主体有权或委托其他技术机构有权对行政相对人的某种物品或材料、证件等进行鉴别、评定，以确定其真伪、优劣，或确定其性质成分等。
7、勘验。行政主体有权或委托其他组织对行政相对人实施某种行为的场地进行实地查看，了解相应行为的现场情况，以确定有关个人、组织是否参与了相应行为以及参与者的责任情况。
8、统计。统计是行政主体通过统计数据了解行政相对人情况的一种监督方法。凡负有统计义务的相对方必须如实按期上报统计资料。行政机关通过对统计资料的分析，掌握情况，发现问题，以便采取补救措施，保证行政目标的实现。
行政主体在实施外部监督行为时，应遵循相应的行政监督程序规则。这对于保证行政目标的实现，提高行政效率，保障行政相对人的合法权益都是必不可少的。实施外部行政监督的程序规则包括表明身份、说明理由、告知权利等。
行政法制监督
一、行政法制监督的涵义及特征
如上所述，我们把行政法制监督的涵义界定为法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关，以及其他组织和公民对行政主体及行政公务人员实施的监督。行政法制监督也有广义与狭义之分。广义的行政法制监督包括非行政机关对行政的监督和行政对行政的监督。后者即内部行政监督，是一种具体行政行为，在第二节已有论述。狭义的行政法制监督，指的是非行政对行政的监督，即除了行政主体及其行政公务人员在行使职权时所受到的除内部行政监督以外的其他所有监督。这里所指的是狭义上的行政法制监督。
行政法制监督具有以下特征：
1、从监督的主体来看，行政法制监督主体具有多样性。与内部行政监督和外部行政监督不同，它们是行政主体的具体行政行为，其主体是行政主体；而行政法制监督的主体则是非行政机关，包括必须有法律上的授权才有监督主体资格的权力机关、司法机关等国家机关，还包括政党组织、其他社会组织和团体，以及公民个人等非国家机关和个人。
2、从监督的对象来看，行政法制监督的对对象具有特定性。在内部行政监督和外部行政监督中的监督主体正是行政法制监督的对象。行政法制监督的对象是行政主体及行政公务人员，包括依法拥有行政管理权的非行政机关组织及其工作人员。
3、从监督的内容来看，行政法制监督的内容具有广泛性。任何行政行为，包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为，都属于行政法制监督的范围。行政法制监督包含了行政主体及其行政公务人员的所有公务活动，它不仅监督行政行为的合法性，而且监督行政行为的合理性。
4、从监督的方式来看，行政法制监督方式具有多样性和非行政性。行政法制监督方式的多样性，是指不同的行政法制监督主体享有不同的监督权，它们的监督活动构成了一个互补和谐的监督体系。如，党和其他国家机关对行政的监督具有强制性，行政主体及其行政公务人员不服从它们的监督会直接引起一定的政治和法律后果。而公民、组织及社会舆论对行政的监督不具有直接的、硬性的强制力，对于行政主体及其行政公务人员不服从监督的行为，公民、组织只能依法请求执政党、人大、法院和检察机关对行政主体及其行政公务人员采取硬性的监督措施。行政法制监督方式的非行政性，是指享有监督权的任何组织和个人原则上不能直接代替行政主体及其行政公务人员做出行政行为，否则将破坏行政权统一的原则。
二、行政法制监督的基本分类
行政法制监督的类型可以从不同的角度来划分。
从监督主体的不同来划分，可以把行政法制监督分为国家机关的监督和非国家机关的监督。前者是经过法律授权的国家机关，主要是权力机关、司法机关等的监督；后者包括政党组织、其他社会组织和团体及公民个人的监督。
从监督对象的不同来划分，可以把行政法制监督分为侧重于对行政主体的监督和对行政公务人员的监督。
从监督内容的不同来划分，可以把行政法制监督分为对抽象行政行为的监督和对具体行政行为的监督。前者如权力机关实施的监督，后者如司法机关的监督。从这个角度还可以把行政法制监督分为对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督。
从监督的程序的不同划分，可以把行政法制监督分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督和事中监督如人民代表视察、建议等监督；事后监督如行政复议和行政诉讼。
三、执政党的监督
我国的执政党是中国共产党。作为国家的执政党，它居于国家政治体系中的核心领导地位。它不仅有权通过权力机关对行政主体实施监督，也有权直接对行政主体实施监督。
执政党对行政的监督是广泛而全面的。监督的内容包括对行政活动合法性、合理性以及对行政公务人员遵纪守法的监督。目前，党对政府行政的监督主要通过以下途径：一是通过制定正确的路线、方针、政策保证和指导政府各项工作沿着正确的方向发展。党的各级组织和有关行政主体的党组织经常了解和检查政府及其工作部门和行政公务人员执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规等的情况，以保障它们的贯彻实施；二是在组织人事关系上，政府行政长官是同级党委的重要成员，通过政府行政首长负责制和党内民主集中制的有机结合，使政府主要领导及其主持的行政工作受到党的严格监督。三是党的纪委对行政公务人员中的共产党员进行党纪监督，查处违法乱纪案件。
执政党的监督方式也比较全面。既可采用召开座谈会、民意测验等不带强制性的监督方式，也可以采用责令有关部门和人员汇报工作、说明情况、提交文件等具有明显强制性的监督方式。特别是1993年中共中央、国务院批转了中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》后，中央纪委、监察部及其派出机构实行了合署办公，“两个机构一套人马”，更强化了党对行政主体及其行政公务人员的日常监督。
对于监督结果，党的组织可以在其职权范围内做出决议，要求行政主体执行，也可以向有关机关和人员提出意见和建议，由其斟酌执行。对于抵制监督的行为，党的组织可以对责任人员给予党内处分，以及向国家有关机关建议免除责任人员的职务或给予行政处分。
当然，执政党的组织在行政法制监督中不应直接代替行政主体做出行政行为。
四、权力机关的监督
1、权力机关监督的概念和特征
我国的权力机关是由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行政机关由人大产生，是权力机关的执行机关，对它负责，受它监督。因此，权力机关的监督就是指全国人民代表大会和地方人民代表大会对各级行政机关即政府的监督，又称人大监督。
我国权力机关对行政机关及其公务员的监督，是宪法的授权。权力机关对行政主体及其行政公务人员的行政行为的监督在行政法制监督体系中处于非常重要的地位。权力机关的监督具有以下特征：
（1）民主性。权力机关是由人民选举的代表组成的，它代表人民的意愿行使对行政机关的监督权。行政主体及其行政公务人员接受权力机关的监督，实质上是接受人民的监督，是人民主权原则的具体体现。
（2）权威性。与行政法制监督的其他监督主体相比，权力机关对行政主体及其行政公务人员的监督是最高层次的监督。它有权撤销政府制定的行政法规、规章和决定、命令，也有权罢免行政机关的组成人员。也就是说，人大及其常委会对行政机关实施的监督具有最高权威性和最高法律效力。
（3）全局性。权力机关对行政机关的监督一般都限于宏观上的、带有全局影响作用的重大行政行为，而且权力机关拥有全面审查行政机关行为的权力，无论是行政机关的抽象行政行为，还是具体行政行为都属于监督的范围。
2、权力机关监督的内容
权力机关主要在以下四个方面对行政机关及其行政公务人员实施有效的、全面的监督：
（1）宪法、法律的实施。政府作为权力机关的执行机关，有义务准确有效地贯彻实施人大及其常委会制定的宪法和法律。权力机关按照宪法和地方组织的授权，对行政机关及其公务员在行政管理活动中是否做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究进行监督。
（2）行政法规、规章、决定和命令的制定。宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法规定，地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。人大及其常委会有权依法监督政府是否遵守和执行宪法、法律、行政法规和地方性法规。
（3）国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行。体现政府的具体施政纲领的国民经济社会发展计划和财政预算，涉及国家生活的各个方面，人大及其常委会依法对政府在计划和预算方面编制和执行情况实施监督。
（4）各级政府组成人员的重要人事任免。按照宪法授权，行政机关由权力机关产生，行政机关的主要负责人由权力机关任免，上至国务院总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长，下至地方政府的省长、市长、县长等都由人大选举或决定。因此，人大对政府的组织、人事安排具有当然的监督权。
3、权力机关监督的方式
根据宪法、组织法、人大及其常委会的议事规则，以及权力机关监督政府活动的实际情况，权力机关的监督方式主要是：
（1）听取和审议政府工作报告。这是权力机关监督政府行为的基本形式。这一形式包括三个层次：第一层次是人大全体代表听取和审议政府工作报告，对本级本届政府所作的工作报告进行审议，对政府工作进行全面评价、总结和提出新的工作目标和要求，并通过相应的大会决议，作为政府今后工作的依据。第二层次是人大常委会听取和审议政府的专题工作报告，听取政府工作某一方面的专题报告，主要涉及人民群众普遍关心的重大问题。第三层次是人大各委员会听取政府有关部门的情况汇报，以便于及时了解和掌握有关情况，审议有关议案，协助人大及常委会对政府工作的监督。
（2）审查和批准国民经济社会发展计划和财政预算。这是权力机关的一项重要职权，也是对政府工作实施监督的重要方面。政府的一切工作都是建立在一定的计划和预算的基础上的，权力机关在这方面的审查和批准，是从最基本的方面对政府的监督。权力机关在实施执行计划预算过程中的监督作用，主要表现为：第一，听取政府关于计划、预算执行情况的报告；第二，审查批准计划、预算在执行过程中所作的部分调整；第三，审查批准决算，即在一个财政年度的岁入岁出时对预算实绩进行的确定性计算的审查。审查政府是否违反了预算规定，预算编制是否有不妥之处等。
（3）质询和询问。质询是指权力机关的组成人员依法对政府的某些管理行为提出质问，要求被质问的政府或其部门在法定时间内，正式做出答复的活动。质询是对政府的特别监督形式，依照宪法和法律的规定，质询案的提出必须在人大会议或者人大常委会会议期间，而不能在闭会期间提出。询问是指权力机关或其组成人员在人大全体会议和人大常委会会议审议政府工作报告或者议案过程中对政府及其领导人就有关行政活动提出疑问、了解情况的行为。询问一般以口头方式提出，要求当场答复，也可以在一定时期内做出答复。
（4）视察和调查。视察是指权力机关的组成人员，即人大代表有组织地到各地了解政府工作情况，听取群众意见的活动。就行政法制监督而言，也常以“执法检查”的形式进行视察。一般每年视察两次，可以分组或单独进行，同时必须持视察证视察。代表在视察中不直接处理问题，对政府工作中的问题，可以采用批评、建议的方式，由人大常委会办事机构转给政府有关部门处理。调查是指宪法和地方组织法赋予权力机关在必要的时候组织调查委员会对特定问题进行调查，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查必须严格依照调查程序进行。
（5）人大代表的建议、批评和意见。全国和地方各级人大代表有权依法向本级人大及其常委会提出对全国或本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见。全国人大议事规则规定：“全国人大代表向全国人大提出的对各方面的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭幕之日起3个月内，至迟不超过6个月，予以答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者上级机关、组织再作研究，并负责答复。”地方人大对此也作了相应的规定。
（6）处理公民的申诉和控告。公民对政府及其各部门的行政行为提出申诉和控告，本来不属于行政法制监督的范围，但是，如果公民向权力机关提出涉及政府行为的问题，并且由权力机关受理、责成政府或者其有关部门处理，甚至由权力机关自行调查、提出处理建议的，就应当纳入权力机关监督的范围。
（7）审查政府的行政法规、规章、决定和命令。我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。根据我国地方组织法的规定，地方各级人大及其常委会也有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章、决定和命令。这是权力机关对政府监督的又一个重要手段。
（8）对政府组成人员的罢免。权力机关不仅对政府行为进行监督，而且有权对构成违法犯罪或失职的政府组成人员予以罢免。宪法规定，全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等国务院组成人员。地方组织法也规定，地方各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员。
五、司法机关的监督
1、司法监督的概念和特征
司法机关的监督又称司法监督，指的是人民法院和人民检察院依法对行政主体及其行政公务人员的行政行为进行审判、检察的活动。司法监督涉及到行政权与司法权的关系，目前纳入司法机关监督范围的，主要是与行政相对人的切身利益关系较紧密的行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，可以通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施监督。而对抽象行政行为的监督则主要是通过非诉讼方式进行的。
与行政法制监督的其他形式相比，司法监督具有以下特征：
（1）从监督的主体来看，司法监督主体是审判机关和检察机关。司法机关和行政机关一样，都是由权力机关产生，向产生它的权力机关负责。审判机关和检察机关依法对行政主体及行政公务人员实施监督。
（2）从监督的对象来看，司法监督的对象是行政主体及其行政公务人员。司法监督是对享有行政管理职权的行政主体及其行政公务人员与职务相关的行政行为的监督。人民法院或人民检察院对一般公民、法人或其他组织的监督审查不属于司法监督的范围。
（3）从监督的方式来看，司法监督适用诉讼程序。人民法院与人民检察院在监督行政行为时采用专有的审判和监督手段，具体适用诉讼程序，这与权力机关监督及内部行政监督中的层级监督、监察、审计监督适用的程序都不同。
2、审判机关的监督
审判机关的监督是人民法院依法对行政主休及其行政公务人员的行政行为实施的监督。审判机关的监督权源于法律的授权，监督的实施是由公民、法人或其他组织的起诉而引起。审判机关的监督具有以下特征：
（1）审判机关的监督是在行政主体及其行政公务人员的行政行为已经正式做出之后实施的事后监督。
（2）审判机关的监督是消极的、被动的监督，即不告不理，只有当事人起诉，才会进行监督程序。
（3）审判机关的监督权是有限的，仅限于对具体行政行为进行监督，不包括对抽象行政行为的监督，并且主要审查行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。
（4）审判机关的监督是依照司法程序进行的，由行政诉讼法来调整。
人民法院对行政的监督是通过依法审判各种诉讼案件，特别是行政诉讼案件，以及审查行政主体强制执行申请的方式进行的。人民法院在行政诉讼中有权撤销违法的具体行政行为，变更显失公平的行政处罚决定，责令行政主体限期做出具体行政行为，以及判决行政机关承担行政赔偿责任，并对拒不执行法院判决、裁定的行政主体及其行政公务人员依法采取司法强制措施，以此达到监督行政的目的。人民法院还可以通过向行政主体提出司法建议的形式来发挥审判监督的作用。
3、检察机关的监督
检察机关的监督是人民检察院依法对行政主体及其行政公务人员的行政行为的监督。人民检察院对行政主体及行政公务人员实施监督的途径有：
（1）通过对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权的方式对行政进行监督。
（2）通过对涉及行政公务人员违反职责的刑事案件进行侦查的提起公诉的方式对行政进行监督。
（3）通过对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或免予起诉的方式，对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。
（4）对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。
六、公民与社会组织的监督
1、公民的监督
公民个人的监督是指公民有权对行政主体及行政公务人员的活动提出批评和建议、申诉、控告、检举和揭发。宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。为了确保公民行使宪法规定的权利，我国建立了行政诉讼制度、行政复议制度、人民信访制度和举报制度。公民通过提起行政诉讼、申请行政复议、信访、举报、申诉、检举和控告等形式，实施对行政机关及其公务员的监督。
社会组织的监督包括人民政协的监督、民主党派的监督、社会团体和群众组织的监督和舆论的监督。
2、人民政协的监督
人民政协是我国爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作、政治协商、民主监督、参政议政的重要组织形式。人民政协的监督是一种具有中国特色和优势的监督机制。政协主要通过两个途径实施对行政主体的监督：一是在政协活动中，通过政治协商、提案、视察、专题调研等形式提出对政府工作的建议和批评，反映社情民意。二是应邀列席同级人大会议，参与听取和讨论政府工作报告，提出意见、建议和批评。政协的监督不具有法律效力，没有最终处置权。
3、民主党派的监督
各民主党派是国家的参政党，积极参与国家事务管理、广泛发挥监督职能是各民主党派的重要工作。各民主党派监督行政的方式主要有：专题调查；提案；参加人大会议和政协活动；对其成员担负行政机关领导工作进行监督；在中央和一些地方组织设立举报机构，接受民主党派成员和广大人民群众的举报；一些民主党派成员应邀担任特邀监督员、检察员、审计员等，直接监督政府活动；参与政府监察、审计、工商等部门组织的重大违纪案件的调查和检查；参与中央和地方政府组织的税收、财务、物价大检查等活动。
4、社会团体和群众组织的监督
社会团体和群众组织的监督是指工会、共青团、妇联、文联、科协、各种行业协会等社会团体，以及居民委员会、村民委员会等群众性自治组织对行政主体及其行政公务人员的监督。这些组织可以采用批评建议、参政议政、协商对话，以及申诉、检举、控告等方式实施监督。
5、舆论监督
舆论监督是指运用报刊、广播、电视等舆论工具的媒介作用，通过采访报道、跟踪调查、民意测验、发表评论等方式，反映人民群众的意见和要求，监督行政主体各项行政活动和行政公务人员职务行为的一种自下而上的监督形式。
行政监督体制的完善与发展
一、现行行政监督体制的主要问题
随着1982年新宪法的颁布实施，我国逐渐重建行政监督制度和体系。经过20多年的努力，我国的行政监督制度的建设取得了令人瞩目的成就，不仅重建了行政监察，规范了层级监督，而且还创立了审计制度，这些内部行政监督制度与人大监督、司法监督、行政复议、行政赔偿等制度相互配合，共同构成了对行政权力的全方位监督制约机制，为保证行政权的正确行使，提高行政效率，维护行政主体的清正廉洁，发挥着重要的积极作用。
但是，我们也看到，随着市场经济体制的建立，我国逐步与传统僵化的行政集权体制告别，形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革，中央向地方放权，政府向社会和企业放权，以此调动地方与社会的积极性。而与此同时，下放的权力被滥用的情况也相当严重，腐败现象呈急剧蔓延的趋势。正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 以权力下放为主要标志的行政体制改革，提出了如何对下放的权力进行有效的监督的问题。解决权力失范问题的根本出路还在于监督。
然而，就我国目前情况看，现行监督制度还存在一定的缺陷，致使其未能发挥应有的作用，并与新体制的现实要求不相适应。这些问题主要有：
1、监督行政体制缺乏整体协调。使各种监督形式之间的相互关系、职责权限划分不清。这一方面出现多头监督、重复监督现象，不仅造成了社会资源的浪费，而且还削弱了监督效力。另一方面又可能出现监督空白区，造成违法乱纪行为得不到治理。如法律赋予监察机关的权力是查处违纪案件的权力，但在实践中，行政监察机关不仅负责行政违纪案件的查处，而且主要查处贪污、受贿等犯罪案件，致使一般行政违纪案件没人认真查处，发展成犯罪案件，加重了腐败现象的蔓延。另一方面，监察机关缺乏查处刑事犯罪的侦查手段，不得不花更多的人力物力去调查取证，甚至不惜采取非常手段进行调查取证，影响了查处效率和反腐败的效果。
2、各种行政监督形式本身都存在着一定的缺陷。如，专门监督机关受制于被监督对象。监察机关和审计机关作为专门监督机关，受本级政府和上一级主管机关的双重领导。其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命。监督机关附属型的隶属关系体制，使监督主体在人事、财政等方面受制于被监督对象，严重削弱了监督行政的权威性。再如，行政监督和行政审计的程序性和透明性不足，随意性和暗箱操作现象严重，致使公信力不高。再如，司法监督中的审判机关的监督权只限于对具体行政行为的合法性审查，将抽象行政行为排除在司法审查的范围之外，已难以适应行政法治提出的对行政的司法监督的现实要求。
3、行政监督的法治程度低。如，内部行政监督中，上级对下级的执法监督存在许多薄弱环节，上级很少真正撤销或改变下级不适当的行政规范性文件，上级政府对下级具体行政行为的审查，基本上是处于不告不理的状态。再如，权力机构的监督不力。一些行政主体为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。我国宪法、组织法虽然赋予了权力机关审查和撤销行政机关违法法规、规章、不适当的命令等的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，这一监督实际上难以发挥作用。
二、完善行政监督体制的设想
我国行政监督体制已初步确立，但还很不完善，这就给我们建立一个理想的行政监督制度留下了创造空间。认真研究现行行政监督制度的缺陷，借鉴古今中外的成功经验，尽快建立起符合中国实际的有效的权力监督机制，就成了理论研究的一个重要任务。我们认为，可以从以下几个方面来完善我国的行政监督体制。
1、加强监督制度的总体协调，发挥各个监督制度的合力作用。应明确规定各种监督体系之间的职能和层次关系，加强监督的总体规划，避免不同监督机制间的重叠、冲突，充分发挥各监督制度的合力作用，以收事半功倍之效。
2、完善各种监督形式的法律制度。必须使监督机关的监督活动不受监督客体的制约，提高审计机关等专门监督机关的独立性和权威性；提高层级监督的规范化、制度化程度。
3、提高行政监督的法治化程度。首先，行政监督应有完善的法律制度，这不仅包括制定相关的规范性文件，而且建立起严密的程序制约机制。如权力机关对抽象行政行为的监督，主要从权限和程序上予以加强和完善。这是行政监督法治化的前提。其次，能不能有效地遏制行政权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，还取决于监督活动执行者和监督对象的法治意识。所以应通过宣传教育，提高行政公务人员认可监督的意识和监督人员的法律意识。
可见，行政监督体制的建全和完善，是一个系统的工程，不仅仅是制度本身的建设问题，与观念的更新、体制的转轨联系密切。
【本章小结】
行政监督的概念，目前行政法学界在运用上歧义较多。我们采用最广义的一种定义，把“行政监督”的概念界定为：国家行政机关以及其他行政主体对有义务执行和遵守有关行政法规范、行政批示、命令和决定的组织和个人实施的全面监察、检查、督促的行为。它包括对行政主体及行政公务人员的行政行为的监督和行政主体对行政相对人的监督检查。前者称行政法制监督，可依监督主体不同分为行政对行政的监督和其他主体对行政的监督。其中行政对行政的监督称为内部行政监督。行政主体对行政相对人的监督又称行政监督检查，是外部行政监督。
内部行政监督，是以行政机关及其工作人员、其他行政组织和人员、与行政机关之间组织隶属关系的国有企事业单位、社会团体及其主要管理人员为对象的行政监督。主要有行政监察、行政审计监督和层级监督。行政监察与行政审计的法律依据、特点、职责和权限、程序各不相同。层级监督则是一种传统的内部行政监督制度
外部行政监督，又称行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定情况进行检查、了解、监督的行政行为。行政监督检查是一种有着与内部行政监督不同特点的具体行政行为。它可以依据不同的标准进行分类。
狭义的行政法制监督，指的是非行政对行政的监督，即除了行政主体及其行政公务人员在行使职权时所受到的除内部行政监督以外的其他所有监督。它包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、公民和社会组织的监督。
就我国目前情况看，现行监督制度还存在一定的缺陷，致使其发挥未能发挥应有的作用。建立起符合中国实际的有效的权力监督机制，就成了理论研究的一个重要任务。
【关键术语】
行政监督 行政法制监督 内部行政监督 行政监察 行政审计监督 层级监督 行政监督检查 权力机关的监督 司法监督 执政党的监督
【思考与练习】
一、填空题
1、最广义的行政监督包括对行政主体及行政公务人员的行政行为的监督和行政主体对行政相对人的监督检查。前者称 ，可依监督主体不同分为行政对行政的监督和其他主体对行政的监督。其中 的监督称为内部行政监督。行政主体对行政相对人的监督又称 ，是外部行政监督。
2、内部行政监督的监督方式主要有 、 和 。
3、行政监察的法律依据是1997年5月全国人大常委会审议通过的 。
4、行政监察的对象是 。
5、行政监察的程序有两个： 程序和 程序。
6、行政监督检查的监督对象是 。
7、执政党对行政的监督内容包括对行政活动 以及对行政公务人员 的监督。
8、司法监督的对象是 。
9、审判机关的监督权源于法律的授权，监督的实施是由 而引起。
10、宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出 的 的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出 或者 的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
二、选择题
1、以监督的时间顺序为标准，行政监督法律制度可以分为（ ） ???A、全面监督 ???B、事前监督 ???C、事中监督 ???D、事后监督 2、人民代表大会对政府工作中有不清楚的事项可行使（ ） ???A、罢免权 ???B、质询权 ???C、询问权 ???D、调查权 3、司法机关对行政的监督，主要包括（ ） ???A、纪律检查部门的监督 B、人民法院的监督??C、监察机关的监督?D、人民检察院的监督 4、行政机关对自己的工作实施的专门监督包括（ ） ???A、人民检察院的监督 ???B、工会、共青团组织的监督???C、行政监察 ???D、审计监督 5、国务院监督机关的监察对象主要包括（ ） ?A、国务院各部门及其国家公务员 ???B、国务院副总理、国务委员 ?C、国务院及国务院各部门任命的其他人员?D省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员 6、对干部考试录用和任免过程中的明显不适当的行为，应由下列什么机关行使监督权（ ） ???A、人民法院 ???B、人民检察院 ???C、公安机关 ???D、行政监察机关
7、行政法制监督中的社会组织的监督包括（ ）
A、人民政协的监督 B、民主党派的监督
C、社会团体和群众组织的监督 D、舆论的监督。
8、下列有关行政监督检查正确的表述有：
A、行政监督检查是行政主体对行政相对人的监督检查
B、当行政机关以被管理者的身份从事民事活动时，也可以成为行政监督检查的对象
C、行政监督检查是一种依职权的单方具体行政行为。
D、行政监督检查是为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法律、规章的执行和行政目标的实现。
9、根据《审计法》及其实施条例，审计机关享有以下权力（ ）
A、要求报送资料权 B、检查、调查权
C、查询存款权 D、制止权
10、根据《行政监察法》，行政监察机关的权限有（ ）
A、检查、调查权 B、建议、决定权
C、查询权 D、列席有关会议权
三、判断题
国务院监督机关可以对国务院的工作实施监督。
国家公务员不包括副总理、国务委员。
行政监察机关的监察决定是一种具体行政行为。
国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关处分决定不服的，可以在收到该决定之日起30日内向监察机关提出申诉。
监察决定在复审复核期间，原决定暂停执行。
行政监督仅仅对政府及其行政公务人员行使职权和履行职责活动的合法性和合理性进行监督。
卫生局对学校食堂的卫生检查监督是一种内部监督。
全国人大的监督是国家最高的全面监督。
公务员和行政公务人员在行使行政职权中，构成了犯罪行为，应由人民法院依法受理，追究刑事责任。
四、名词解释 行政监察 审计监督 人大监督 司法监督
五、问答题
1、简述行政监督法律制度的意义和作用。
2、简述人大对行政监督的主要内容和方式。 3、简述人民检察院对行政监督的主要内容。
简述层级监督制度的基本内容。
5、简述行政监察机关的职权。
六、案例分析
某县人大常委会召开八届四次常委会会议通过有关事项时，委员们就如何执行法律程序，对行政机关工作人员考查任免以及县财政开支等问题，发表了不同意见，对该县林业局长、文化局长的任免名单未付表决。对此，县委认为事态严重，先后召开领导干部座谈会和有县委常委、人大常委会、县政府、政协党组成员和有关部门主要负责人参加的扩大会议。会议名义上是要人大常委会党组汇报情况，澄清问题，实际上是批判压服人大常委会持不同意见的委员。一些领导干部错误地认为：县人大常委会是与县委争干部管理权；人大常委会在任免干部上可批可不批，是凌驾于党委之上；财政开支一年向人大报告一次就可以了，计划外的不必报人大，这是贪财权，是对政府工作的干扰，等等。在这种高压下，县人大常委会不能正常开展工作，4个多月没有开常委会议。在此期间，县人民政府作了15个乡、镇长的任免决定以县政府七个文件发至县直属单位和有关乡、镇。人大常委会的委员们认为县政府的任免通知显然违背了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，个别委员以个人名义建议县政府予以纠正，但未能引起县政府的重视。后来，县人大常委会向全国人大常委会反映了县委、县政府违反宪法的行为。引起了全国人大、省委、省人大常常委会的高度重视。 ??? ?省委、省人大常委会组成联合调查组，就某县人大常委会反映的情况进行了调查。调查组认为：某县人大常委会的八届四次会议是合法的，会议审议干部的任免符合法定程序和民主集中制的原则；县人大常委会有权决定对本行政区域国民经济计划和预算的部分变更，县政府财政支出超预算计划55.7%，没有报告县人大常委会审议决定是错误的，违反了法律规定；县委主要领导人对待县人大常委会领导同志这种不分是非、不分青红皂白、上纲上线、压制不同意见的错误做法，既是违法的，又是违反党内民主原则的。依法追究了有关领导的责任。县人大常委会遂召开了会议并通过了《×县人大常委会关于撤销县人民政府不符合法律规定的乡、镇长任免通知的决定》，明确指出，县政府对15个乡、镇长任职、免职的七个文件不符合法律规定，予以撤销。 提问：（1）根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定分析某县县委的违法违纪行为。（2）阐述在行政执法中，强化人民代表机关的监督地位的重要性和必要性。
【课外阅读】
应松年 袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年版
罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年
应松年 袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年版
张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版
法律法规：《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》《行政监察法》《行政诉讼法》《行政复议法》《审计法》《审计法实施条例》
【相关链接】
中国公法网，网址：http://www.chinapublaw.com
公法评论，网址：http://www.gongfa.com
宪政文本，网址：http://www.libertas.2000
中国诉讼法律网，网址：http://www.procedurallaw.com.cn
反腐败明鉴网，网址：http://www.mingjian.com
中华人民共和国审计署，网址：http://www.audit.gov.cn
中国行政监察网，网址：http://www.jiancha.xiloo.com
