第二章 行政法主体
行政法律关系主体亦称为“行政法主体”，即行政法律关系的当事人。本章分别介绍行政主体，被授权组织、受委托组织、行政公务人员与行政相对人的法律特征和法律地位。通过学习本章内容，掌握有关行政主体的基本理论，明确行政机关和其它行政主体在行政法律关系中的地位和法律特征；区别职权性行政主体与授权性行政主体；掌握行政职权与行政职责的含义、特征及其主要内容；被授权组织与受委托组织应具备的条件及其法律地位；把握行政公务人员和行政职务关系的特征，正确区分公务人员的公务行为和非公务行为；明确行政相对人在行政法律关系中的地位。学习本章内容，对行政法主体进行深入研究，无论是对行政法法理论研究的深化，还是对推进依法行政原则的落实，都具有重要意义。
重点问题
行政主体的概念、特点
行政主体与相关概念的区别
行政主体的类型
行政职权与行政职责的涵义、特点，行政职权的主要内容
行政机关的概念、特点，国家行政机关的范围
行政授权与行政委托的概念、特征及其区别
被授权组织具备的条件和主要类型
受委托组织的法律地位以及行政委托的有效条件
行政公务人员的概念、特征
行政公务行为的确认
行政相对人的概念、法律地位，行政相对人的范围
第一节 行政主体
一、行政主体的概念
（一）行政主体
是指依法享有国家行政权力，以自己名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。
（二）行政主体涵义
第一，行政主体是享有国家行政权的国家机关或社会组织。国家将行政权力直接赋予一定的国家行政机关或其他组织，这些组织享有某些方面的行政职权和职责。任何个人都不能成为行政主体，无论普通公民还是国家公务员。行政公务员只能以组织成员的身份代表该组织具体运用权力去处理行政事务。
第二，行政主体是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。国家机关或社会组织参加行政法律关系，是其成为行政主体的前提，不参加行政法律关系的国家机关或社会组织不能成为行政主体。
第三，行政主体是实施行政管理职能的主体，行政主体的行政管理职能体现为其所享有的行政职权与职责，行政主体在行使行政权力时以行政管理者的地位和身份出现。
第四，行政主体能够以自己名义行使行政职权，实施行政管理活动，并对该活动行为所产生的后果承担法律责任。行政机关的内部机构，在一般情况下不能成为行政主体，虽然行使国家行政权的具体工作是由其内部完成的，并且内部机构也拥有自己的名称，但这只是一种内部分工，对外则无任何意义。行政机关的内部机构及其他组织，只有依照法律授权获得行政权后，才能享有对外名义权。行政主体以自己名义作出行政行为和参加法律活动，应当对其行为和活动的法律后果独立承担法律责任，包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。能否以自己的名义行使行政职权是判断一个组织能否成为行政主体的主要标准。
（三）确立行政主体的概念的法律意义
行政主体这一法律概念的确立与存在，对确立行政职权与职责的合法行使与履行，对行政行为效果的归属和行政责任的承担，对区别行政法律关系中不同性质的主体身份与地位和行政救济法律制度中被诉人资格的确认，具有重要的法律意义。
第一，明确行政主体这一法律概念是确认行政职权、行政职责和行政责任的要求。行政主体作为一个具有法律人格与独立地位的组织，同其所拥有的行政职权与职责内容及所能承担的法律责任紧密相联。依法行政要求行政组织之间的职责权限界限要清，不得推诿或越权，并必须对自己的行为承担法律责任。而这一切的前提是必须明确主体资格与范围。
第二，明确行政主体这一概念是区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体身份性质的需要。一方面，行政主体不同于公民、法人及其他组织。另一方面，行政主体与作为机关法人的行政组织也不相同。同一行政机关，当其以行政主体身份出现于行政法律关系中的时候，其权利义务表现为所拥有的行政职权与行政职责；当其以机关法人身份出现于民事或经济法律关系中的时候，所享有的是与身份权、财产权等相关的权利与义务。
第三，明确行政主体这一概念是确定行政公务人员及受托组织实施行政行为效力与责任归属的需要。行政活动主要由公务员和其他受托人来实施和完成，他们所实施的公务行为不属于其自己，在法律上归属于一个有效力的行政主体。如此，既解决了行政责任的承担者，又保证了行政公务活动的连续和统一。
第四，明确行政主体这一概念是判定行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的前提和基础。只有具备行政主体资格的组织，才能成为行政法律关系主体的一方当事人，才可成为行政救济法律制度中的参加者。
（四）行政主体与相关概念的区别
1、行政主体与行政法主体的区别
行政主体与行政法主体之间虽仅一字之差，但二者的含义和范围并不相同。行政法主体是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。行政主体是行政法律关系中的一方当事人。行政主体是行政法主体，但行政法主体不一定是行政主体。因为行政法主体还包括行政相对人，即包括公民、法人和其他组织。
政主体和行政机关的区别
行政主体和行政机关是两个联系密切的概念。行政机关是最主要的行政主体，但行政机关不等于行政主体。一方面，行政机关并非在任何时候都是行政主体，行政机关还可以是民事主体，甚至在有些情况下，还可以是行政法主体中行政相对方的当事人。另一方面，行政主体不限于行政机关，还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。需要指出的是，行政机构并不等同于行政机关，而只是行政机关的内部构成单位，一般不具有行政主体资格。但经法律、法规明确授权的行政机构，则取得行政主体资格。而且经法律、法规授权的社会组织，包括社会团体、企事业单位等，也可以成为行政主体。所以，行政主体的范围要大于行政机关的范围。
政主体与行政公务人员的区别
行政主体离不开行政公务人员，但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定的公务人员组成的整体，具体行政活动由公务人员实施。但公务人员属于自然人的个体，而行政主体是一种组织。公务人员执行行政公务的行为属于公务行为，其效力和后果归属于他所代表的行政主体。公务人员与行政主体之间是一种职务委托关系，这种职务委托关系受内部行政组织法律关系调整。至于行政首长，因实施首长负责制，行政组织法规范为其规定了相应的职责权限，如签发公文、发布首长令等，但这些仅仅表明行政首长拥有行政主体法定代表人的地位和权限，而行政首长本身仍属于公务人员，所作行为和实施的行政活动均代表行政主体，并不归属于其自身。因而，行政首长也不是行政主体。
二、行政主体资格
行政主体资格，是指符合法定条件的组织，经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位。
（一）行政主体资格的构成要件
行政主体资格的构成要件，即一定的组织取得行政主体资格应具备的必要条件。行政主体资格的构成要件主要包括：
1、依法成立的组织。行政主体是一定的组织，该组织由有权机关依法批准成立。能够取得行政主体资格的组织有行政组织和其他社会组织，其中行政组织包括行政机关和行政机关内设的行政机构；其他社会组织包括社会团体、事业、企业单位。行政机关及其行政机构的成立，应当按照行政组织法的要求，通过法定程序由有权机关批准而设立。社会团体、事业、企业单位的成立，应当按照法律制度的规定，由主管机关依法批准而设立。未经依法批准而成立的组织，不能取得行政主体资格。
2、具有法定的机构编制、职位和人员编制，拥有独立的行政经费。这些要素是行政主体成立、存在和运作的基本条件。
3、拥有法定的职权与职责。行政主体是具有法律地位的行政管理主体，因而必须在法律上拥有独立的行政职权与职责。行政机关的行政职权与职责，由宪法和有关组织法予以规定。如《宪法》第89条、第90条和《国务院组织法》所确定的国务院及其各部、委的行政职权。其他单行法律和法规，还对行政机关拥有的行政职权与职责作了进一步的具体规定。行政机构和社会组织对行政职权与职责的独立拥有，主要通过除宪法和有关组织法以外的单行法律、法规确定。
4、能以自己的名义实施行政活动并承担法律责任。法律、法规在确定行政主体拥有行政职权与职责的前提下，还明确规定其以自己的名义实施具体行政活动和承担法律责任的能力。如果某个组织或个人不具有以自己的名义实施行政活动并对此承担法律责任的能力，就不具有行政主体资格。
5、拥有必要的办公条件，包括必要的办公场所和办公设备。
（二）行政主体资格的取得
在行政主体资格构成要件中，具有独立的行政职权与职责，是其获得独立法律地位的核心要素。根据行政主体的行政职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得有两种途径：
1、法定取得。即依照宪法和行政组织法的有关规定，而取得行政主体资格。法定取得有以下特点：取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定，如宪法和行政机关组织法中有关国务院及其职能部门和地方各级人民政府及县级以上地方人民政府职能部门的规定；取得的方式，有通过国家权力机关的决定而取得，如地方各级人民政府，也有通过行政机关的决定而取得，如县级以上地方人民政府的工作部门；取得的行政职权与职责主要由宪法和行政机关组织法以概括性和原则性方式进行规定，并突出对行政机关职能的确立与规定，而其具体的职责权限内容，由单行法律、法规的明确规定；取得行政主体资格的时间和该组织的成立是同时的，即行政机关依法成立之时，就是该机关取得行政主体资格之日；取得资格的对象是国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关和县级以上地方人民政府的各个工作部门。
2、授权取得。即依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而取得行政主体资格。授权取得行政主体资格最突出的特点表现为：被授权组织取得行政主体资格是经过特别的有效的授权，行使的职权为自己非国有职权，即本来不应该由他们来行使的职权。经有效授权取得行政主体资格主要有两种途径：（1）有关法律、法规直接授权。如《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第31条规定，“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。”（2）由有权机关的合法授权。这种形式又具体分为两种：其一，由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权，如全国人大常委会1983年通过的《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充的决定》、1984年通过的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》、1985年通过的《关于授权国务院对有关经济体制和对外开放方面的问题制定暂行规定或条例的规定》等三个决定，直接授权国务院在上述三个方面行使不应由它行使的职权。其二，由法律、法规规定的有权机关依法授权，如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第12条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证件，由中国驻外国的外资代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”无论何种形式的授权，只要其授权有法定依据，即可成为行政机关或者有关组织取得行政主体资格的依据。
不具有职权行政主体资格的行政机构和组织欲取得授权行政主体资格时，在组织形式方面应当符合一些基本条件，即应当拥有一定的机构和人员编制，拥有一定的行政活动经费，拥有一定的办公场所和办公条件等，这些条件的完善程度虽不要求能保证它们完全以独立的地位从事其活动，但应当保证它们能以独立的地位从事其所被授予的行政职权。若达不到这一要求，有关机构或组织就不能取得被授权行政主体的资格。授权行政主体资格的取得，不仅要有法定授权依据，还要严格遵守法定程序。除了法律、法规直接授权的情况外，被授权机关或组织可依法定程序取得。这种法定程序包括形式授权，也包括实质授权。例如有权机关的授权书面决定、有权机关的公报或有关新闻媒介的公告等，均成为实质授权的要件。
经过授权取得行政主体资格的时间与该组织的成立可能是同时的，也可以是组织机构的成立与取得行政主体资格的时间是分开的，即组织机构成立在先，取得资格在后；取得资格的对象是行政机关所属的行政机构、公务组织和社会组织。
（三）行政主体资格的变更
是指某一组织在取得行政主体资格后，由于某种原因而使行政主体出现分解或合并，从而发生行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况：行政主体分解，即指由原来的一个行政主体分解为两个以上的行政主体；行政主体合并，即指由原来两个或两个以上的行政主体合并为一个行政主体。
行政主体资格的变更，涉及到变更后的新行政主体对原行政主体的职权与职责及其法律责任的继承，包括原已作出行政行为的认可与执行，原已受理但尚未处理完毕事务的继续处理并作出决定，以及原已作出行为的法律救济。
（四）行政主体资格的丧失
是指已取得行政主体资格的组织，由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行政主体资格的丧失有四种情况：行政主体组织被撤销；行政组织被解散；法律、法规规定收回所授之权；所授之权期限已满。
行政主体资格丧失后，原行政主体所实施行为的法律后果与责任的继承是行政机关的，由继续行使其职权的行政机关承担，没有继续行使其职权的行政机关，由作出解散或撤销决定的行政机关或其上级机关承担；原是以授权方式取得主体资格的，由其主管行政机关或所属行政机关承担。
三、行政主体的种类
（一）根据行政主体资格取得的法律依据不同，行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主体。
1、职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在行政机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要，以组织程序而设立，在设立时就独立存在和取得行政主体资格。
2、授权性行政主体是根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政主体资格的组织。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权规定而获得的。
3、职权性行政主体与授权性行政主体的主要区别：（1）取得主体资格的法律依据不同。获得职权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，取得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法以外的单行法律、法规；（2）主体的组织性质不同。取得职权性行政主体的组织是行政机关，是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织，而获得授权性行政主体的组织，除行政机构外，是国家行政组织以外的社会性组织，包括社会团体、群众组织、事业组织；（3）职权内容与范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为目的而设立的，故宪法和有关组织法对其行政职权与职责的规定，具有一定的原则性、概括性，授权性行政主体是以单项法律、法规的明确具体授权规定取得主体资格的，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。
（二）根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体分为外部行政主体和内部行政主体。外部行政主体是指依法对本行政主体之外的行政相对人实施行政管理权的行政主体 ；内部行政主体是指依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其它行政主体的实施行政管理权的行政主体。二者的划分的依据是法律、法规规定的行政主体的职责和权限。在实际行政管理活动中，有的行政主体具有内部与外部主体的双重身分。行政机关、行政机构或社会组织并不是在任何情况下都是内部行政主体或外部行政主体，只有具有行政主体的资格并参加到某一具体行政法律关系中时，才会真正成为内部或外部行政主体。
在我国，外部行政主体有国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关、被授权的组织。在我国，内部行政主体主要包括以下五类：
（1）行政机关。包括中央行政机关（即国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院各部委管理的国家局）和地方行政机关（即地方各级人民政府及其职能部门）。
（2）领导机构。各级行政机关均设有内部领导机构，其表现形式不尽相同，通常称为“会议”或“委员会”等。行政机关的这些领导机构虽然实质上是内外行政活动的最高决策和指挥核心，但在行使外部行政职权时，只能以该机关的名义而不能以领导机构的名义。
（3）办公机构。各级人民政府的领导机构都设有相应的协助其执行日常工作的机构即办公机构，如国务院办公厅、省政府办公厅、市政府办公室、县政府办公室等。这些办公机构可以用自己的名义管理行政机关的内部各机构，但当它代行政府的公共行政管理职能时，则只能以政府的名义，而不能用自己的名义。
（4）内部事务管理机构。许多政府机关内部设置了专门用以处理机关后勤事务的机构，这些机构则为内部事务管理机构，如国务院机关事务管理局、省政府机关事务管理局等。这些 内部事务管理机构对内部后勤事务享有管理职权，但对机关以外的事务则无管辖权。
（三）依据行政主体的职权范围的不同，行政主体分为中央行政主体和地方行政主体。中央行政主体是指行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织。如国务院、国务院各部委、国务院各部委管理的国家局、国务院直属机构等。地方行政主体是指行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织。如地方各级人民政府、各级政府的职能部门等等。
第二节 行政职权与行政职责
一、行政职权
（一）行政职权的涵义
行政职权，是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职权是国家行政权的法律转化形式，是法律对行政主体、行政事务和行政权力内容进行规范、调整的结果，因此，行政职权只属于行政主体，行政相对人不拥有行政职权。拥有行政职权，是行政机关和有关组织能以行政主体的身份作出行政行为的最基本前提；行政主体违法或不当行使行政职权是提起和实施行政救济措施的最基本条件。行政职权是行政法的核心内容之一，离开了行政职权，行政法将无从谈起。
（二）行政职权与行政权的关系
行政职权与行政权二者关系十分密切，有时在同等意义上使用这两个概念，但是，二者还是有区别的。行政权是国家行政主体管理国家事务和社会事务时拥有和行使的国家权力的总称，而行政职权则是指行政主体依法管理国家事务和社会事务时拥有和行使的具体的国家行政权，即依法定位到具体行政主体身上的国家行政权。
1、行政职权是具体化化的国家行政权。行政权是作为国家权力的有机组成部分，作为国家组织、管理和协调国家事务和公共事务的权力，是一种必须付诸实施的权力，它不能停留在抽象的层面上，必须为具体的机关或组织所拥有和行使，使之由抽象的权力变成可实际操作的权力，这种由具体的机关或组织所拥有和行使的国家行政权就是行政职权。正由于行政职权是行政权的具体表现形式，而行政权又是国家权力的组成部分之一，行政职权也就必然具有国家权力的基本特征。
2、行政职权是行政主体拥有和行使的国家行政权。行政职权作为国家行政权的具体表现形式，是一种体现着国家意志和强制力的权力，对它的拥有和行使必须予以严格限定。因此，行政职权在具体归属上应当具有专属性，不能为人们随意拥有和行使。在任何国家，能够拥有和行使行政职权的，都只能是特定的机关或组织。在我国，能够拥有和行使行政职权的只能是具有行政主体身份的行政机关和社会组织，即依据宪法、法律和法规的规定能够以独立的法律地位参加行政法律关系，进行国家行政管理的机关和组织。有关机关、组织或个人以行政主体的名义拥有和行使行政职权时，必须以有行政主体依法作出的有效职权委托或授权为前提和依据。
3、行政职权是法定的国家行政权。拥有行政职权是行政主体组织和活动的基础与前提，而行使行政职权 又是行政主体行政行为的内容，因此，要保证行政主体的组织与活动有法律依据，就必须要求行政职权法定化，即要求任何行政主体拥有和行使行政职权都必须有法律依据。
（三）行政职权的特征
行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的，而是以国家和社会的公共利益为目的。如治安管理权、环境保护权、食品卫生监督检查权等。法律上许多权利的享有与行使，都是以权利主体自身权益为主要目的，行政职权的行使与运用必须符合法定的公共利益目的和范围，不得以权谋私。
行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时，行政职权具有优先行使与实现的权力。如《人民警察使用武器和警戒的规定》第10条规定“人民警察正在执行公务的各种警车，可以使用特殊音响警报器和红色回转警灯，对使用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车，其它车辆应当避让”。行政职权的优先性在权力上表现为行政优先权，这种权力的存在是为了保障行政主体有效行使行政职权，实施行政管理活动。行政优先权的成立必须符合一些基本条件：行政优先权只赋予行政主体，不予以个人或其他组织；行政优先权只能在行政主体行使行政职权，从事公务之时依特殊需要之情形而赋予，行政主体从事其他活动时不得享有与行使；必须是为实现行政目的所必需，而不是从事所有公务活动都可以行使优先权；行政优先权的享有与行使必须有法律依据，无法律依据不得享有与行使行政优先权。
行政职权具有推定有效性。行政职权已经行使和使用，法律规范就承认并推定其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。例如，《税收征收管理法》第56条就规定了“复议和诉讼期间，强制执行措施和税收保全措施不停止执行”；《行政处罚法》第45条规定了“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。一旦已经行使和使用的行政职权有错误，再通过行政救济程序和制度予以补救。
行政职权具有国家强制性。行政职权是具体的行政权，它体现国家意志，以国家机器为贯彻实施后盾，具有国家强制力。行政主体代表国家行使行政权，依法进行行政管理活动，在其职权范围内禁止或许可相对人从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务，使其权利（力）内容与主张直接得到强制确认和实现。
行政职权具有不可自由处置性（不可处分性）。行政职权是职权与职责的统一体，不仅表现为法律上的主张支配力，而且还包含着法律上的职责要求。因此，行政主体对其所拥有行政职权不得随意自由处置：①一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使，未经法律许可不得随意转移。②行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃，行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程，放弃职权就意味着放弃职责。例如，《行政处罚法》第62条规定：“执行人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定反映了行政职权的不可自由处置性。
（四）行政职权的内容
由于行政事项的差异，具体到各个行政主体所拥有的职权内容也不完全相同，但总的来说，行政职权大致包括以下内容：
（1）行政规范制定权。根据宪法和法律的规定，由特定行政机关依法享有的制定和发布行政法规、规章和其他规范性法律文件的权力。
（2）行政决定权。即通过赋予、限制或剥夺等方式处理行政相对方的具体权利和义务的职权。如工商行政管理机关颁发营业执照的权力、食品卫生管理机关颁发食品卫生许可证的权力等。
（3）行政命令权。即依法要求行政相对人为一定的行为或不为一定的行为的职权。
（4）行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。如行政机关对土地所有权或使用权的确认、产品质量的确认、交通事故责任和医疗事故责任的确认等。
（5）行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督检查的权力，行政检查权是一种强制性调查与了解有关情况的权力，行政相对人不得拒绝或隐瞒有关情况，否则可以因此而直接导致受到行政处罚。如食品卫生检查、财税检查、消防设施检查、道路交通安全检查等。
（6）行政救助权。指行政主体依法对有特殊困难或者符合其他法定条件的公民，给予物质上帮助或救助的权力。行政主体通过行使该项职权，使那些因年老、有疾病或者丧失劳动能力需要得到生活、医疗、交通、入学教育等帮助的公民，以及那些为国家和社会利益需要而作出特殊贡献或牺牲的公民，获得国家的物质救助。
（7）行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的处罚内容包括相对人的声誉、财产、行为能力、人身自由等四方面，并以具体的形式表现出来。并非所有的行政主体都能享有行政处罚权，而享有行政处罚权的主体也并非能够拥有所有内容与形式的处罚权力。行政处罚权的行使不能超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。
（8）行政措施实施权。指行政主体对拒不履行法定义务的相对人依法可以采取一定强制处置措施或者强制执行措施的权力。例如，行政主体依法对违法物品的扣留或扣押、查封，对违法所得帐号的查封，对不执行罚款处罚决定采取折抵变卖所扣押的财物、划拨抵缴冻结的存款等措施。
（9）行政合同权。即行政主体基于执行和实现社会公共利益的需要与相对人签订行政合同的权力。
（10）行政裁决权。指行政机关或授权行政机构依法对与其行政管理事项有密切联系的民事纠纷进行裁决的权力。例如，县级以上地方人民政府对自然资源权属纠纷的裁决，公安机关对违反治安管理行为所造成的赔偿损失纠纷的裁决，卫生主管机关对医疗事故纠纷的裁决等。
（11）行政复议权。指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，依照法定复议程序对具体行政行为是否合法或合理进行复查并作出复议决定的权力。
（12）行政处分与追偿权。指行政机关对公务人员在执行公务过程中的违法违纪行为以及因故意违法或重大过失违法导致国家承担赔偿责任的，有权依法给予行政处分和实施追偿的权力。
二 、行政职责
（一）行政职责的概念
行政职责，是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。这种法定义务存在于行政主体及其公务人员在行使职权和执行职务过程中，是只能为一定行为或不能为一定行为的法律约束。
（二）行政职责的内容
（1）完成行政工作中法定任务，以实现行政职能和公共利益。具体包括：①执行行政法律的义务。行政主体是行政执法主体，其重要的职责是要保障和维护某项法律在一定领域内得到普遍遵守；②行使法定权力的义务。法律规定行政主体必须行使相应的权力，使法律规范对特定社会关系的调整得到具体实现，如对不正当竞争行为依法行使职权予以制止、处罚，以保护公民、法人和其他组织合法权益、公共利益和社会秩序；③履行特定法定职责的义务。包括行政主体向特定对象提供帮助、给予权益、进行服务或者配设条件等方面的义务，如依法发给抚恤金，对符合条件者发给证照等。行政主体对这方面行政职责的违背或不履行，则构成行政失职。
（2）遵守法律而不违法的义务。具体包括：符合法定权限范围而不越权；符合法定职权目的与动机而不用职权；遵守法定程序而不违反；遵循合理性原则而避免失当。
（三）行政职权与行政职责的关系
行政职责随着行政职权的产生、变更或者消灭而变化，没有行政职权的产生、变更或消灭，也就不会有行政职责的产生、变更或消灭。任何具有行政职权的行政主体同时也必须履行相应行政职责，不得只享有行政职权而无行政职责，或不履行行政职责；行政职权与行政职责是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。在行政法律关系中，行政职权体现为权利，而在监督行政法律关系中体现为义务。行政主体不履行或拖延履行行政职责，都要承担相应行政法律责任。
第三节 行政机关
一、行政机关的涵义
行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。
行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构整体，都是实施国家职能、行使国家权力的机关。行政机关是最主要的行政主体，因为行政机关是国家专设的行政职能机关，行政管理活动主要由行政机关实施和完成。在我国，行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它向国家权力机关负责并报告工作且受其监督。各级人民政府及其工作部门都属行政机关系列。根据我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高行政机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。
行政机关与其他社会组织相比有以下特点：
（1）行政机关是国家为完成一定行政职能而专门设立的国家机关，其他行政主体一般不是国家设立的专门执行行政职能的组织机构，只有法律、法规的特别授权才能取得行政活动的能力。行政机关不同于权力机关、审判机关、检察机关等，这些机关分别行使立法权和监督权、审判权、检察权等国家权力与国家职能，它们之间在职能内容、职权方式及职责范围等方面都存在着重大区别。
（2）行政机关是由有权国家机关按照宪法或有关组织法而决定或批准设立的。如国务院各部、委由国务院报全国人大或其常委会批准而设立。社会组织的设立，是按照相应的法律、法规的规定进行的，如社会团体是按照社团登记方面的法律规范经过批准登记的。
（3）行政机关作为国家设立的专门执行行政职能的组织，在其依法成立时就具备了行政主体的资格条件，取得了独立的法律地位。而其他行政主体资格的取得以法律、法规的特别授权为依据，与其组织机构的设置或成立时间并非一致。
（4）行政机关具有一定的行政组织机构及公务员编制。
行政机关与行政组织、行政机构是既有联系又有区别的几个不同概念。行政组织是行政机关或行政机构的笼统称呼，不是一个严格的法律概念。行政机构是行政机关内部构成单位，综合一定行政机构的整体称行政机关。行政机关具有行政主体资格，而行政机构一般不具有行政主体资格，法律、法规另有授权规定的除外。
二、我国国家行政机关的特征
1、执行性。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，并从属于国家权力机关，其职责总体来说是必须执行国家权力机关制定的法律和决议。行政机关的主要功能就是贯彻执行和实施体现人民意志和国家意志的法律。
2、行使权力的法定性与相对独立性。行政机关依法设立，其权力的行使来自于法律、法规的规定，行政机关必须在法定的权限范围内依法行使职权，不得与法律、法规的规定相违背。行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性，其从事的行政管理活动不受其他国家机关、社会团体和个人的非法干预。
3、行政系统的统一性和层级性。行政机关系统内实行统一管理，各行政机关相互间依次分工、明确关系，使行政机关既能统一地行使行政权，又在其系统内能有机地协调统一，职责分明。在政府系统内，分为从中央到地方行政机关存在若干层级，中央行政机关为行政组织系统的最高机关。
4、行政机构设置的适应性和活动的主动性。由于行政机关面临管理国家、社会、经济和文化等众多领域的事务，因此，在机构设置及活动方式上必须因时、因地相应作出调适，以适应不断出现的新情况的需要。因此，行政机关必须随机应变，具有适应性。同时，行政机关必须主动、积极地采取措施保证法律的实施，发挥行政管理中的主动性作用。
5、公共性、服务性及专业性。任何行政机关都具有管理公共事务的职能，具有极强的社会性和公共性。其公共性十分广泛，行政机关必须对经济、科技、文化教育、卫生、交通、环境保护和社会保障等社会公共事务进行有效地管理。行政机关既具有执行性，同时也具有服务性。行政必须立足于“公益”、为人民服务。现代行政的复杂性，还决定了行政机关具有高度的技术性和专业性。为了对纷繁复杂的社会事务进行科学、高效的管理，行政机关不仅应具备结构合理的行政系统，而且还必须具备一定的专门性、技术性能力。
三、国家行政机关的范围
（一）国务院
中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，是最高国家权力机关的执行机关。根据宪法和《国务院组织法》的规定，国务院享有领导和管理全国行政事务的职权，制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令的职权，领导各级行政机关并可以改变或者撤销其违法不适当的命令、指示、规章和决定的权力，以及最高国家权力机关授予的其他职权。国务院是行政主体。
国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、中国人民银行行长和秘书长组成。国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院行使职权的方式是全体会议和常务会议。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大和全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。
（二）国务院的组成部门
国务院各部、各委员会是国务院的工作部门或职能机关，依法负责与管理本部门所辖的行政事务，享有全国范围内的管理权限。国务院各部、委员会所拥有的行政职权，主要有：（1）制定规章权。根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、委可以根据法律、行政法规和国务院的命令、决定，对其所辖的行政事项，制定对全国具有普遍约束力的部门规章。（2）对本部部门所辖事务的管理权。各部、委对全国范围内的本部门所辖行政事务负责管理，依照相关法律、行政法规享有处理权，对有关事项作出决定、发布命令或指示及采取行政措施权等。同时，各部、委还享有对地方各级人民政府中的相关职能部门的领导权或者业务指导权。（3）裁决法律争议权。各部、委可以对因自身具体行政行为和下一级职能机关具体行政行为所引起的争议，依法进行复议，并作出复议决定。国务院各部和委员会是行政主体。
国务院各部、委是国务院的组成部门，各部委的设立经国务院总理提出，由全国人大或全国人大常委会决定。
中国人民银行、审计署和国务院办公厅也是国务院的组成部门，与各部、委具有同等的法律地位和行政主体资格。
（三）国务院直属机构
国务院直属机构是国务院按照工作需要和精简原则而设立的主管各项专门事务的职能机关。国务院设立的直属机构目前主要有：国家统计局、国家税务总局、国家工商行政管理局、国家环境保护局、国家广播电视总局、新闻出版署（国家版权局）、海关总署、国家旅游局、国家林业局、中国民用航空总局、国务院宗教事务局、国务院参事室等。根据国务院组织法和有关法律、行政法规的规定，国务院直属机构的职权主要包括：（1）制定规章权。根据法律、行政法规的授权或者国务院决定、命令的授权，国务院直属机构可以制定本部门职权范围内的规章，多数是法律、行政法规的实施细则或办法。（2）本部门所辖行政事务的管理权。既包括对全国范围内属本部门所辖行政事项的组织与处理、决定和采取措施权，也包括对地方县级以上人民政府中相应职能部门的领导权或业务指导权。（3）裁决法律争议权。国务院直辖机构对自己行政行为和所属下一级职能部门行使职权行为所发生的争议具有复议权，同时也对本部门业务管理范围内发生的其他法律争议具有裁决权。
国务院直属机构不同于国务院各部委。依照宪法和有关组织法规定，各部委行政首长是国务院组成人员，各部、委的设立、撤销或者合并及其行政首长的任免由全国人大或者全国人大常委会决定，而国务院直属机构的行政首长则不是国务院组成人员，直属机构的设立、撤销或者合并及其行政首长的任免由国务院自行决定，因而国务院直属机构的行政地位低于国务院各部、委。
国务院直属机构不同于国务院的办事机构。依照国务院组织法和有关法律的规定，国务院直属机构的独立的职能部门，主管各项专门业务，依法具有独立职权和专门职责，因而，国务院直属机构是行政主体，而国务院的办事机构是总理的附属机构，协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有行政主体资格，如国务院外事办公室、侨务办公室、港澳事务办公室、特区办公室、研究室等。
（四）国务院各部、委管理的国家局
国务院依照有关组织法规定的权限，根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门，负责有关法律的实施和执行。由于其行政事务与一些部委的职能有密切联系，因而改由部委对其进行管理。例如，国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局就是由国家经济贸易委员会管理。部、委管理的国家局在成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项行政事务的管理权和裁决争议权，具有行政主体资格。
（五）地方各级人民政府
地方各级人民政府由地方各级国家权力机关产生，是地方各级国家权力机关的执行机关，也是地方国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内的一切行政事务。地方各人民政府依法独立享有行政职权，并对权力行使的后果承担法律责任。
地方各级人民政府的法定职权主要有：（1）根据宪法和有关组织法的规定，省级人民政府、省级人民政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府，依据法律和国务院的行政法规及省、自治区的地方性法规可以制定地方政府规章，规定行政措施，发布决定和命令。其他地方各级人民政府可以依法发布决定和命令，但不具有规章制定权。（2）对本区域内行政事务进行管理。地方各级人民政府负责维持本行政区域内的公共秩序，管理本行政区域的经济、交通、教育、文化等各项行政事务。（3）领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作。（4）县级以上地方人民政府对所属职能部门和下一级人民政府的行为所引起的争议，依法进行复议并作出复议决定。地方各级人民政府（主要是县级以上）经法律、法规授权，对诸如土地、矿产、林业、水事等权属争议进行裁决。地方各级人民政府是行政主体。
地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县（自治县、市辖区及不设区的市）、乡（民族乡、镇）四级。乡级人民政府由正副职首长组成，县级以上地方人民政府组成人员还包括同级人大常委会任命的工作部门负责人，省、州级市人民政府组成人员还要包括秘书长。地方各级人民政府均实行首长负责制。县级以上地方人民政府设全体会议和常务会议。
（六）地方人民政府的派出机关
派出机关是指地方县级以上人民政府经有关机关批准，在一定区域内设立的行政机关。派出机关不是一级人民政府，但却依照有关组织法行使着一定区域内所有行政事务的组织与管理权，并能以自己名义作出行政行为和对行为后果承担法律责任。派出机关的法定职权主要有：（1）对辖区内行政事务作出决定权。（2）对本区域内行政事务的管理权。（3）省级人民政府的派出机关还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导与监督权。派出机关应具有行政主体资格。
派出机关分为三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准，可以设立行政公署作为其派出机关；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所作为其派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立街道办事处作为其派出机关。
（七）地方各级人民政府的职能部门
根据宪法和有关法律，地方县级以上各级人民政府根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的行政机关，依照有关法律、法规的规定，独立享有并行使相应的行政职权，包括对自己管理的行政事务发布有关的决定和命令，就主管行政事务进行一定范围和方式的处理。如颁发行政许可证照，对违法行为采取制止、纠正措施和依法进行处罚等。职能部门是主要的行政执法机关，其所享有的具体职权、职责内容、范围、方式等，在有关法律、法规中有具体规定。职能部门以自己的名义行使职权和作出决定，并承担相应的法律后果。县级以上地方政府职能部门具有行政主体资格。
省、自治区人民政府设立的派出机关，即行政公署下辖的职能工作部门，也应是行政主体，与地方人民政府工作部门具有同等的法律资格与法律地位。
第四节 被授权组织与受委托组织
一、行政授权与行政委托
行政授权与行政委托是两个不同的法律概念，在职权来源方式、授权或委托对象，法律后果等方面有着根本区别。其他行政主体资格与行政授权紧密相关，但与行政委托没有直接的必然联系。
（一）行政授权的概念与特征
1、行政授权是指法律、法规将某项或某方面行政职权授予行政机关外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，由自己承担行政活动的法律责任。
2、行政授权的特征
第一，行政授权的职权来源是指法律、法规的明文规定。被授权者依据法律、法规的明文规定直接取得某项行政职权。因此，被授权者及授予的职权内容、范围等，均由法律、法规明确规定。而行政机关通过具体决定将某项职权授予某个组织或者个人，只是一种委托，不是行政授权。
第二，被授权组织是指行政机关以外的组织，包括行政机构和社会组织。因为行政授权的法律意义主要在于对行政主体资格的认定。而行政机关自成立时已取得主体资格，随后有关法律、法规对职权的规定，只是对其职权内容、范围、方式的明确规定，就其主体资格已无法律意义。
第三，行政授权导致职权、职责及主体资格的转移。行政授权的结果，使被授权组织取得了以自己的名义独立行使职权和承担相应法律责任的能力，也就相应取得了行政主体资格。
（二）行政委托的概念与特征
1、行政委托是指行政机关在其职权职责范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。
2、行政委托的特征
第一，行政委托的职权来源是行政机关的委托行为。行政委托是由委托机关具体实施的，因而行政委托的发生取决于行政机关的委托决定，具有个别性、可能性和决定性。当然，行政机关进行委托也应当有法律、法规或规章依据。
第二，行政委托对象应当是符合法定条件的有关行政机关、社会组织和个人。行政机关通过其内设组织机构和所属公务员实施行政管理，虽然也是一种实质委托，但由于其与行政机关存在的正常内部职务关系，因而不是行政法意义上的行政委托。
第三，行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移。受委托者只能在委托的范围内以委托机关的名义实施行政活动，其行为后果也由委托机关承担，受委托者并不因为行政委托行为而取得行政主体资格。
（三）行政授权与行政委托的区别
1．严格程度不同。行政授权必须以法律、法规的明文规定为依据，也就是说行政授权是特定法律规范的结果，是基于立法行为而产生；而行政委托是行政机关实施行政行为的结果，基本上是基于具体行为而产生；
2．方式不同。行政授权一般由法律、法规规定授权，或由法律、法规规定由特定行政机关授权。行政委托以委托决定（“委托书”等形式）来进行，有关事项均在委托决定中予以明确；
3．法律后果不同。行政授权的结果发生职权、职责及行政主体资格的转移，产生新的行政主体，而行政委托不导致新的行政主体的形成，其法律后果仍由原委托机关承担；
4．接受授权或委托的对象不同。行政授权只发生于原来没有取得行政主体资格的一定组织机构身上，而行政委托可以发生于没有取得行政主体资格的社会组织身上，也可以发生在已取得行政主体资格的行政机关身上，还可以发生在个人身上。
二、被授权组织
（一）被授权组织具备的条件
被授权组织是指依据法定授权能够以自己的名义行使一定行政职权并承担相应责任的行政机关以外的社会组织。被授权组织获得法定授权后即可成为行政主体，它既是在授权范围内以自己名义从事行政管理活动的主体，同时又是独立的责任主体。一个经授权取得行政主体资格的组织，必须具备一定的条件，这些条件既包括授权方的条件，也包括被授权组织自身所必须具备的条件，否则被授权组织就不能成立。
1、授权方的条件。行政授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力，否则授权不为法律所认可，被授权组织行使行政职权就不具有合法性。这些条件包括：（1）有法律、法规明确的授权规定。（2）由有权的主体予以授权。有权授予一定行政职权的主体包括法律、法规的制定机关和具有行政职权的行政机关。（3）授出的行政职权具有可转让性，行政机关的专有权力不得授出。（4）须在法定范围内授权，授权主体不得超出其自身的职权范围和法定范围。（5）授权的方式特别是行政机关的依法授权，必须以公开的书面公告方式进行。
2、被授权组织的条件。一个组织被授予行政职权，表明它具有能力和资格接受授权。被授权组织一般来说应是公益性的法人或其他组织，并与授权的内容具有某种联系。如《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚权。”该规定表明行政处罚权的被授权组织必须已具有一定的管理公共事务职能。一般而言，一个组织只有同时具备下列条件才能作为被授权组织：（1）必须是依法成立的组织；（2）具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员；（3）能独立地承担因行为而引起的法律后果；（4）具有与所授行政管理职能相应的物质条件等。
（二）被授权组织的组织类型
除行政机关外，依照法律、法规具体授权规定而取得行政主体资格的组织，既包括行政组织系统外的社会组织，也包括行政组织系统内的组织机构。前者包括行政性公司、事业组织、企业组织、社会团体、群众性组织及其他社会组织；后者包括行政机关内部机构和行政职能部门的派出机构等。
1、行政性公司。行政性公司，是指以公司的构成要件而成立，从事经济活动，同时又承担某方面或一部分行政职能的组织。随着经济体制改革和政府职能的转变，为适应市场经济的需要，由原政府主管部门转变或改建而成的行政性公司大量出现。例如，物资主管部门改为物资公司，煤炭主管部门改为煤炭统配公司，以及烟草公司、自来水公司、煤气公司等。
2、事业组织。例如，《食品卫生法》授予县级以上卫生防疫站和食品卫生监督检验所从事食品卫生监督的行政职权。
3、企业组织。一些公用性企业如自来水公司、铁路运输公司、煤气供应公司等，法律或法规往往授予它们以一定的行政管理职权，因而成为具有行政主体资格的被授权组织。
4、社会团体、群众性组织及其他社会组织。如律师协会、工会、妇联等。在行政管理活动中，经法律、法规授权，或经有权行政机关依法授权，社会团体、群众性组织及其他社会组织，都可以从事一定的行政职能活动而成为行政主体。
5、依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。根据行政管理的现实需要，有些法律、法规明确规定，为处理专项行政事务设立一定的专门机构，这些“专门机构”具有行政主体资格。例如，《专利法》第43条规定：专利局设立专利复审委员会，作为行使专利复审权的专门机构，专门审查有关对专利局驳回申请的决定不服的，或者对专利局撤销或者维持专利权决定不服的行政纠纷案件。《商标法》第20条规定：国家工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜；各级计量行政部门根据《计量法》设立的计量检定机构等，都属于行使各项职权的专门机构，都具有行政主体资格。
6、行政机关的内部机构。行政机关的内部机构在得到法定授权的情况下可以成为行政主体。依照组织法和国家行政管理的需要而设立的行政机关的内部机构可分为两种：一种是各级人民政府直属的内部机构，另一种是政府职能部门的内部机构。例如，物价部门的物价检查机构，可以根据《价格法》的授权依法行使价格监督检查的职权。
7、政府职能部门的派出机构。政府中的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作，原则上其自身没有独立的法律地位。目前，职能部门设立的派出机构种类较多，如审计署派驻各地的办事处，公安、税务、工商等职能部门的公安派出所、税务所、工商所等。派出机构获得法定授权，便可以以自己的名义行使行政权，实施行政行为，因而取得行政主体资格。派出机构获得法律、法规授权后，在授权范围内为行政主体。例如，《治安管理处罚条例》第33条第2款规定：“警告、50元以下罚款，可以由公安派出所裁决”。在“警告、50元以下罚款”事项上公安派出所可以为行政主体。
三、受委托组织
（一）受委托组织的概念
受委托组织，是指接受行政机关的委托而行使某项行政职权或从事某些行政事务管理的组织。行政职权一般由行政机关或被授权组织行使，但在某些情况下，行使行政权的行政机关（或被授权组织）可以依法将其行政职权的一部分或全部委托给有关组织，由该受委托组织在委托权限内以委托行政机关的名义实施行政活动，从而使受委托组织作为一种“不能以自己名义行使行政职权的”主体而出现。
受委托组织与被授权组织，它们行使的行政职权都不是自身固有的职权，二者有相似之处，但它们有许多明显的区别，受委托组织与被授权组织的不同主要有：（1）受委托组织的产生及其行政职权行使只能来源于行政机关的委托行为；而被授权组织的产生及其行政职权来源于立法上的直接授权或行政机关依法作出的授权。（2）受委托组织与委托行政机关之间是一种委托代理关系，行政机关的委托一般须征得受委托组织的同意，受委托组织并没有当然服从委托行政机关的委托义务（除非发生在有上下级隶属关系的上下级之间）；而被授权组织与授权者（特别是行政授权）之间则是一种单方的授权性关系。被授权组织对授权机关的依法授权不得拒绝，授权也不需以被授权组织的同意为前提。（3）受委托组织在行使行政职权时必须以委托行政机关名义进行，其行为的后果归属于委托行政机关；而被授权组织是以自己的名义独立地行使行政职权，并以自己的名义承受法律后果。（4）受委托组织对处于被管理者地位的公民、法人或其他组织而言，在行政管理活动中不具有独立的法律人格。根据现行法律的规定，一旦发生复议或诉讼，只能由委托行政机关充当复议中的被申请人和行政诉讼的被告；被授权组织具有行政法上独立的法律人格，一旦发生复议和行政诉讼，可以以自己的名义充当复议被申请人和行政诉讼被告。
（二）受委托组织的法律地位
1、可以有行使一定行政职权和办理某些行政事务的职能。受委托组织一方面受行政机关的委托行使一部分行政职权，如审计机关委托会计事务所代行审计机关的某些行政职权，会计事务所作为受委托组织可以行使被委托的行政职权，对某些单位的财务收支情况进行检查等；另一方面受委托组织须以委托行政机关的名义办理行政事务，履行相应的职能。
2、由于受委托组织基于行政委托行为而产生，受委托组织与委托行政机关之间的关系是一种行政上的委托代理关系。受委托组织以委托行政机关的名义实施行政活动，并且活动的法律后果也由委托行政机关承受。
3、受委托组织只能在委托权限范围内进行活动，如超越委托权限范围的行政活动应归属于无效，由受委托组织自己承担责任。
4、受委托组织应接受委托行政机关的监督和指导，委托行政机关应经常对受委托组织行使行政职权、办理行政事务的执行情况进行监督和指导。受委托组织在行使行政职权、办理行政事务的过程中，有故意或重大过失，由委托行政机关对外依法承担责任，再由委托行政机关责令有故意或重大过失的受委托组织承担部分或者全部赔偿费用，或依法追究其他法律责任。正是基于这种关系，我国《行政处罚法》、《国家赔偿法》规定了委托行政机关对受委托组织的指导和监督关系以及责任承担关系。
5、受委托组织不具有复议被申请人和行政诉讼被告当事人资格，公民、法人或者其他组织就受委托组织行使行政职权的行为申请行政复议或提起行政诉讼时，受委托组织不能作为被申请人和行政诉讼被告，而应以委托行政机关作为被申请人和被告。
（三）行政委托与受委托组织的成立
一个社会组织能否代表行政机关具体实施行政活动，有赖于行政机关的委托合法、有效，受委托组织自身应具备相应条件。否则，受委托代行行政机关的职权，对于委托行政机关和受委托组织以及行政相对人都应是无效的。
行政委托的有效条件
行政机关委托其他组织行使行政职权或办理行政事项的，应符合下列条件或规则：
（1）必须依法委托。委托必须依照法律、法规的规定进行，当法律、法规没有规定行政机关可以委托时，行政机关不得自行决定是否委托，否则委托行为应归于无效。
（2）委托事项必须属委托行政机关职权范围内的事项，必须属于委托行政机关的职权管辖范围。
（3）委托行政机关在将其行政职权委托出去时，必须明确委托权限范围，其范围并应受到一定限制。如行政处罚权的委托一般应限于针对社会性管理事务领域中形式简单、强度较弱的处罚（如治安、交通、卫生、集市贸易、物价等管理方面的处罚，处罚方式应为小额罚款，如50元以下罚款和警告处罚）；有关人身、资格及数额较大的财产处罚则不宜委托。
（4）委托应以书面形式进行。除紧急情形可以口头形式委托外，一般情况下委托都要以书面形式进行，并根据其管辖范围以书面形式向社会公开。
（5）受委托组织不得将行政机关的委托事项再委托其他组织或个人实施。如《行政处罚法》第18条规定，受委托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
（6）委托确有必要。即行政机关须根据行政管理的需求作出委托，如行政机关因人员不足、地理因素、物质条件等因素的限制而不宜直接行使行政处罚权的，才有必要予以委托。
2、受委托组织应具备的条件
（1）受委托组织必须是依法成立，有独立的组织机构、章程和固定的办公场所的正式的企事业单位、群众组织或社会团体。对于受委托实施行政处罚的组织，根据《行政处罚法》的规定必须是事业组织。
（2）受委托组织中应有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员，必须了解和熟悉受委托事项的业务和有关法律知识，有能力行使所委托的行政职权。
（3）受委托组织应是一种公益性的组织而不能是以营利为目的或具有私益性质的企业。如实施行政处罚的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。
（4）所委托的行政事务需要具备一定的技术条件才能完成的，该受委托组织应具有相应的技术检查或者技术鉴定等条件。
第五节 行政公务人员
一、行政公务人员的概念与特征
行政公务人员，是指基于一定的行政公务身份而代表行政机关行使行政职权、履行行政职责的工作人员。国家公务员是行政公务人员中最基本、最主要的组成部分，行政公务人员还包括在其他行政公务组织中依法行政职权或从事行政管理活动的人员。
行政公务人员具有以下特征：
第一，行政公务人员是个人，不是组织，不是行政职权的法律主体。行政公务人员的个人属性，使其在行政法律关系中的法律地位存在两种情况：一是以普通公民身份，成为外部行政法律关系中的行政相对人；二是以公务人员身份，成为行政职务关系的一方。
第二，行政公务人员是任职于行政机关或其他行政公务组织中，代表该组织实施行政职务的人员。虽然有些法律规范直接规定了某些行政公务人员可以采取某种行政强制措施，如《行政处罚法》中有关简易程序中行政处罚可以由执法人员当场适用的规定，但这只是行政职权适用过程中的程序与方式的例外，并不表明该项权力归属于公务人员个人并能以自己个人名义实施。行政公务人员实施行政职务行为时，应当以行政机关名义进行并出示有效证件表明公务身份。行政公务人员在实际实施职务行为过程中，无论是否明确表明身份或者是以行政机关名义，都被视为是代表行政机关实施的职务行为。
第三，基于一定公务身份关系是行政公务人员实施行政职务行为的法律基础。行政公务人员是通过一定的选拔任用方式产生，并获得行政机关中的特定职位并代表行政机关实施行政职务的身份和资格，这是行政公务人员实施行政职务行为的法律基础。
第四，行政公务人员所实施的行政职务行为在法律效力的后果上归属于所代表的行政机关。行政机关与行政公务人员之间实质上是一种委托代理关系，行政公务人员实施的行政职务行为是行政机关的行为，其法律责任和后果归属于其所代表的行政机关。
二、行政公务人员的范围
行政机关的行政公务人员主要是公务员，而被授权组织和受委托组织执行行政公务的人员属于行政公务人员，但不是国家公务员。
（一）国家公务员
国家公务员是指国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。
1、国家公务员是指在中央和地方国家行政机关中工作的人员。国家公务员任职于行政机关，他们不同于其他国家机关（如权力机关、司法机关）的工作人员，不同于被授权公务组织和被委托组织中执行行政公务的人员。
2、国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的工作人员。根据宪法、有关组织法和《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员的任用方式有三种，即选任、委托和聘任，而每种任用方式都有其相应的法定程序。国家公务员是行政机关中的正式编制人员。行政机关临时借调或者委托的行政公务实施人员不是国家公务员。
3、国家公务员是指在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的人员，行政机关中的工勤人员，如司机、打字员等，不属于国家公务员范围。
4、国家公务员按照任期与任用方式的不同分为：各级人民政府的组成人员，其产生的方式有同级国家权力机关选举或者决定，有一定的任期限制，依照宪法和有关组织法进行管理；各级人民政府组成人员以外的公务员，是国家公务员中的主要部分，其产生的方式有考试、考核、聘任，一般没有任期限制，依照《公务员暂行条例》等公务员法律规范进行管理。
（二）其他行政公务人员
即在其他行政公务组织中执行国家行政公务的人员，包括：代表被授权公务组织实施行政职务的人员；代表受委托组织实施行政公务的人员。
其他行政公务组织中的工作人员，在其组织取得行政主体资格的情况下，并实际从事一定行政公务活动的那部分人员，成为代表该组织实施行政职务的行政公务人员。
行政公务人员与行政主体在实施行政职务过程所形成的权利与义务关系属于行政职务关系，是一种内部行政法律关系。那些依照行政机关认定而成为行政公务的合作者、协助者，他们与行政主体之间的关系不完全属于行政职务关系，不是行政公务人员。
三、行政职务关系
（一）行政职务关系的含义与特征
行政职务关系，是指行政公务人员基于一定的行政职务在任职期间与行政主体之间所形成的权利与义务关系。
为了完成行政职能，行政机关在其内部设置相应数量的行政职位，每个行政职位都具有一定的行政任务并包含相应的法定权利和法定义务。当公民被录用任职到某个行政职位时，就形成了行政机关与公务员之间的行政职务关系，并取得代表行政机关实施行政职务的权力与资格。行政职务关系具有以下特征：
第一，行政职务关系本质上是一种国家委托关系。行政职权是国家权力，通过一系列法律条件和程序定位到某一行政机关。行政机关又通过设立行政职位和任用国家公务员的方式构成行政职务关系，公务员取得以国家名义实施行政职务的资格。国家公务员所担任的是国家公职，实施的是国家公务行为，其所产生的法律效力及责任后果归属于国家。因此，行政职务关系是国家与公务员之间的一种公共行政职务上的委托关系。
第二，行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务。由于行政职务关系的核心是规范与界定国家公务员代表行政机关行使行政职权和履行行政职责，因此，其内容表现为行政职务及与行政职务有关的权利与义务，即拥有与所承担行政职务相对应的行政职权与职责。
第三，行政职务关系是一种特殊的劳动法律关系。从事行政管理和实施国家公务，其本身也是一种劳动。因此，在行政职务关系中包含着与其所承担行政职务相适应的劳动报酬和福利待遇等。
第四，行政职务关系属于内部行政法律关系。行政职务关系的双方当事人，即国家行政机关和国家公务员，都属于行政组织系统内部主体；行政职务关系的内容是行政职务方面的权利与义务；行政职务关系的保障手段，如行政处分与行政申诉，也都是行政组织系统内的特定方式与程序。
（二）行政职务关系的内容
1、行政职务关系的内容
行政职务关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利和义务。由于行政职务关系所界定的是公务员代表行政机关行使职权和履行职责的问题，因而行政机关的权利和义务与公务员的权利和义务基本上是相对应的。一方面，公务员的权利与义务主要是行政机关的行政职权与职责的转化和继续；另一方面，公务员的权利与义务主要是对行政机关的职权与职责的有效完成，因而行政机关对公务员行使的权利是公务员义务的体现，对公务员承担的义务也就是公务员权利的体现。
公务员资格的取得并未全部取消其公民身份，因而公务员的权利与义务也不能代替和包含宪法上的公民权利和义务。但由于公务员权利与义务的行政职务属性，使得公务员以公民身份所享有的某些权利和承担的某些义务在一定范围和条件下要受到一定的影响、限制或增加。同时，公务员的权利也不能像公民的权利那样享有较为广泛的自由处分性。因而，国家公务员法律规范是先规定公务员的义务，后规定公务员的权利，即先为国家尽义务，再享有权利。
2、公务员的权利
（1）身份保障权。即非因法定事由和非经法定程序，国家公务员不得被免职、降职、辞退或者行政处分。（2）执行公务权。即国家公务员为履行其行政职责所应有的权力，主要指法律、法规所赋予的各种相应职权。（3）工资福利权。即国家公务员获得法定的劳动报酬和享受法定的保险及福利待遇权。这是公务员劳动权利和经济权利的重要体现。（4）参加培训权。即公务员有参加政府理论、业务技术学习和培训的权利，这是公务员不断补充、更新和调整自己的知识结构，以适应社会发展、工作内容变化及职务晋升的需要。（5）批评建议权。即国家公务员享有对国家行政机关及其领导人的工作提出批评和建议的权利。（6）申诉控告权。即国家公务员对在考核、奖惩、任免、升降、工资福利待遇等方面受到不公平对待或者合法权益被侵犯，以及公务员管理中的违法乱纪情况，有权依法向有关机关或部门提出申诉和控告。（7）辞职权。即公务员有权辞去现职和公职的权利，但应遵守相关规定。（8）宪法和法律规定的其他权利。主要指人身自由权、宗教信仰自由权、政治权利、平等权及退休退职权、休息权等。
公务员的义务
（1）遵守宪法、法律和法规。（2）依法执行公务，执行公务有法律、法规和政策依据，不超越法定权限范围，不违反法定程序，不得转让、放弃职权与职责。（3）忠于职守，服从命令，勤奋工作，尽职尽责，不得擅离职守或从事与其职位不相符的活动。（4）维护国家的安全、荣誉和利益。（5）遵守职业道德。公正廉洁，克己奉公，不得利用职权为自己或亲朋好友谋利益，不得经商或参与营利性的经营活动，不得擅自在社会上兼职，不得领取双薪。（6）保守国家秘密和工作秘密。（7）为人民群众服务，密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督。（8）宪法和法律规定的其他义务。
（三）行政职务关系的产生、变更与消灭
1、行政职务关系的产生
行政职务关系因公民被任用为国家公务员、取得国家公务员资格而形成。
根据宪法、有关组织法和《国家公务员暂行条例》的有关规定，导致行政职务关系产生的任用行为与任用程序有四种：
（1）选任行为。由权力机关通过选举程序，决定某一职务由哪一公民担任，使得该公民取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。地方各级人民政府正副首长就是由权力机关以选任方式决定的。
（2）委任行为。由有任免权的机关直接按照法定程序以任命方式指定公民担任某一职务，使得该公民取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。
（3）聘任行为。行政机关通过合同形式聘用公民担任某一行政职务，自聘用合同签订之日或者约定之日起，被聘用者取得公务员资格而与国家形成行政职务关系。某些专业性或技术性很强的职位上的公务员，一般通过聘任方式。
（4）考试录用行为。行政机关按照法定条件和程序，通过公开考试、择优录取方式，从公民中直接招收公务员。对担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用考试录用方式。考试录用只解决公务员资格问题，不与具体的职务挂钩，留待试用期满解决（试用期1年）；而选任、委任和聘任三种方式，既解决公务员资格问题，同时直接与具体职务挂钩。
2、行政职务关系的变更
是指公务员在任职期间，行政职务关系内容发生变化，但公务员身份并没有改变。行政职务关系变更，实际上是公务员担任的职务变动而导致其具体权利与义务的某些变动。导致公务员职务变动的法律事实有：（1）升职；（2）降职；（3）交流；交流又包括调任、转任、轮换和挂职锻炼四种。
3、行政职务关系的消灭
是指由于国家公务员身份的丧失而终止行政职务关系。引起行政职务关系消灭的原因，有来自行政机关的，也有来自于公务员的，还有来自于其他方面的。行政职务关系消灭的情况有：
（1）退休、离休、退职。
（2）辞职、辞退。辞职是指公务员因某种原因自愿辞去行政公职退出行政机关，不再具有国家公务员身份，辞职由公务员本人提出申请经行政机关批准；辞退是指行政机关在具备法定条件下解除与其公务员职务关系的行为。
（3）罢免或开除公职。罢免是指权力机关对其选举或决定任命的公务员因违法失职而免去其行政职务和不再具有国家公务员身份的行为。开除公职是指行政机关对严重违法失职的公务员予以开除其国家公职和不再保留公务资格的一种处分行为。
（4）取消录用资格。
（5）判处刑罚、丧失国籍或死亡。
（四）行政职务关系的保障
行政职务关系的保障，是指有权机关依照有关组织法和公务员法规定的内容和程序，对公务员享有的权利和应当履行的义务所进行的监督与救济（保障）。对公务员行使权利和履行义务监督的内容和范围包括：国家公务员执行法律、法律、政策和决定、命令的情况，以及任职期间遵守法纪的情况。对国家公务员权利的救济（保障）的内容和范围包括：涉及本人的处理决定及行政处分决定，行政机关及共行政领导人员的侵权行为及所造成的损害。救济的方式为申诉和控告。救济的主体与途径：（1）原处理机关和上级行政机关；（2）县级以上人民政府的人事部门；（3）行政监察机关。
四、行政公务行为
（一）行政公务行为的含义
行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。行政公务行为是行政公务人员执行行政公务的行为，而行政公务人员非执行行政公务的行为不是行政公务行为。行政公务行为是行政公务人员代表行政机关实施的行为，其行为效力及后果均归属于行政机关。
行政公务行为与行政公务人员所具有的双重法律身份紧密相关。公民取得行政公务人员资格后，并未消灭行政公务人员所具有的公民身份和其他身份（如具有某个社团的会员资格）。因此，会出现两种情况：（1）以行政公务人员身份代表行政机关实施行政公务的行为，产生了行政机关与行政相对人或者与另一行政主体之间的行政法律关系，在这种情况下行政公务人员只是行政机关的代表，不具有行政法律关系中的主体资格与地位；（2）以公民身份或者其他身份实施个人行为或者其他性质行为，产生其他性质法律关系（如民事关系）并成为其中的法律关系主体，或者产生行政法律关系并成为其中的行政相对人。
行政公务人员资格始于行政职务关系产生，而终于行政职务关系消灭。取得行政公务人员资格并不消灭其公民身份和其他身份，公民身份和其他身份的保留也不影响职务关系存在期间所具有的行政公务人员资格。那么，在两种法律身份集于一人身上的情况下，如何确定其所实施的行为的法律性质，即到底是行政公务行为还是个人行为或其他行为，关系着行为的法律效力，如是个人行为，就不具有强制力、约束力等效力；又关系着行为法律后果与责任的承担，如是行政公务行为，就应由行政机关承担责任，如是个人行为，行政机关就不应承担任何责任。
（二）行政公务行为的确认
确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提条件，以行政公务人员所担任的行政职务和所属行政主体的行政职权与行政职责为基础，以下相关因素的综合通常可以作为确认行政公务行为的基本标准：
1、时间要素。行政公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为通常则认为是非执行公务的行为。
2、名义或公务标志要素。行政公务人员以其所属的行政主体之名义或者佩戴或出示能表明其身份的公务标志实施的行为，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，通常则视为非执行公务的行为。
3、公益要素。行政公务人员的行为涉及公共利益的或者以公共利益为目的，通常视为执行公务的行为，不涉及公共利益或者以公共利益以外的其他利益为目的的，一般则视为非执行公务的行为。
4、职权与职责要素。行政公务人员的行为属于其职权与职责范围内的，则视为执行公务的行为，而不属于其职权与职责范围的，则视为非执行公务的行为。
命令要素。行政公务人员根据其主管领导的命令、指示或者委派实施的行为，通常视为执行公务的行为，反之则属非执行公务的行为。
第六节 行政相对人
一、行政相对人的概念与特征
行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。例如，在税收征管关系中，税务机关是行政主体，而纳税人就是行政相对人；在工商管理关系中，工商机关就是行政主体，而作为工商管理对象的企业、个体工商及其他经营主体就是行政相对人。
行政相对人在行政法律关系中具有以下特征：
第一，行政相对人在行政法律关系中是不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人，行政相对人在行政法律关系中处于普通公民、法人和其他组织的法律身份和被管理者的法律地位，只能是人身权、财产权等权利义务主体而非行政职权主体，并受行政主体的行政管理，因此，行政相对人存在于外部行政法律关系中。
第二，行政相对人是行政法律关系中行政主体的具体行政行为所指向的哪一方当事人，并成为相应的行政主体的管理对象。比如，从行政相对人的法律地位与身份资格上讲，所有公民都有可能成为公安机关实施治安管理的对象，但公安机关在实施某一具体治安管理行为中，只有该行为所指向的公民才是该管理行为及其所形成的管理关系中的相对人，而其他公民不是这一具体治安管理法律关系的相对人。
第三，行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。
第四，行政相对人在行政诉讼中处于原告地位。
二、行政相对人的法律地位
行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。比如，在行政管理法律关系中，由于行政主体是管理者，依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力，因而处于主导地位，而行政相对人处于被管理者的地位，由于行政公务优先、推定有效及不停止执行等公务原则，使得行政相对人具有服从和接受管理的义务，因而行政相对人与行政主体处于不对等地位。在监督与救济行政法律关系中，行政相对人处于监督主体、请求人和原告等地位，享有法律规定的监督权利、请求权利、诉讼权利等，就应与行政主体处于平等的法律地位。
行政相对人的具体法律地位，也会因行政相对人存在的状态不同，所享有的权利与承担的义务的内容也不同，而导致一定的差异。如公民，因自然人状态而享有人身自由权、生命健康权、申请结婚登记权等；而法人组织因企业法人、社团法人的不同，享有不同的法律权利，如企业法人就享有申请颁发营业执照和经营自主权等。
行政相对人在行政法律关系中所享有的权利主要有以下几方面：通过法定形式和途径参与行政管理的权利；要求行政主体提供管理服务方面的权利；要求行政主体履行法定职责的权利；对具体行政行为有知情权、申辩权；要求举行听证权；要求利害关系中回避权等；对行政主体和行政公务人员执行职务过程中的违法行为和现象，有检举、揭发、控告的权利；有申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利；有要求行政主体依法对人身、财产和其他权利予以确认和保护的权利。
行政相对人的义务主要有：遵守行政法规范的义务；服从并协助行政管理的义务。
三、行政相对人的范围
1、公民。公民是行政法律关系中最常见的主体之一，是最主要、最广泛的行政相对人。
我国《宪法》第33条第3款规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”据此，宪法和法律成为规定公民享受权利和履行义务的根本和基本的法律规范依据。行政法规和地方性法规是我国公民享受权利和履行义务的主要规范依据。作为管理者，在不同的行政管理领域，依据各自相应的法律、法规规定，公民具有与各个行政机关相对应的权利与义务。在有些领域，只有公民才能成为行政管理相对人，如治安、户籍、出入境等方面。
公民成为行政法律关系中的行政相对人，除了其应处于公民身份和法律地位外，在很多情况下，还要受制于两个条件：一是年龄限制，如未满14周岁的公民就不成为治安管理法律关系的相对人，不满16周岁的公民就不成为居民身份证管理关系中的相对人；二是精神能力限制，如精神病患者就不能成为行政处罚法律关系中的相对人。
另外，我国有管辖权的外国人或无国籍人也可成为我国行政管理相对人，成为行政法律关系中的一方当事人。如《中华人民共和国外人国入境出境管理法》就专门调整我国国境管理机关与外国人之间入出我国国境的行政管理关系。在治安管理、个人所得税等方面，外国人都能够成为我国行政法律关系中的行政相对人。
2、法人。法人是自然人（公民）相对称的一个法律概念。根据有关民事法律规范规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。但我国有关行政法律规范规定，法人不仅是民事法律关系的主体，也是行政法律关系中的主体，成为行政相对一方当事人。
按照有关民事法律规范对法人的规定和行政法律规范对行政管理对象的规定，能够成为行政管理的相对一方的法人包括企业法人、事业法人、社团法人和机关法人。企业法人、事业法人和社团法人作为行政管理相对一方的当事人，具有经常性和普遍性。
机关法人是指具备法人资格条件的国家机关。国家机关的职能及其职权职责性质，一般是不能作为行政相对人的。但由于机关法人的组织状态和法律地位，使得国家机关在一定条件，也成为行政法律关系中的行政相对人。如国家机关可以成为审计、物价、土地、城建等行政领域内的行政相对人。
3、其他组织。是指经由主管机关批准成立或认可能够从事一定的经营、生产或其他活动但不具备法人资格的社会组织或经济组织。其特征：具有一定形式；不具备法人资格；经主管机关批准或认可；具有从事一定经营、生产或其他活动的权利能力和行为能力。其他组织在行政管理活动中，作为行政法的权利义务主体是行政法律关系中的相对人。
[本章小结]
行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。确立行政主体的概念具有重要的法律意义，行政主体不同于行政法主体、行政机关和行政公务人员。行政主体资格的取得必须具有五个必要的条件，其资格取得的途径有法定取得和授权取得两种。根据行政主体资格取得的法律依据不同，行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。
行政职权是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职权具有公益性、优先性、先行有效性、强制支配性和不可自由处置性等特征。行政主体所拥有的行政职权内容非常广泛，主要有制定行政规范权、行政决定权、行政确认权、行政检查权、行政物质帮助权、行政处罚权、行政措施实施权、行政合同权、行政裁决权、行政复议权、行政委托权和行政处分与追偿权。
行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。以行政机关职能活动区域范围为标准划分为中央行政机关和地方行政机关；国务院是最高国家行政机关，国务院各部、委是国务院的工作部门或职能机关，国务院的直属机构是主管各项专门事务的职能机关；国务院各部、委根据国家行政事务的需要，又设立若干由各部、委管理的国家局。地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县（自治县、市辖区及不设区的市）、乡（民族乡、镇）四级。
行政授权是指法律、法规将某项或某方面行政职权授予行政机关外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的法律责任。行政委托，是行政机关在其职权职责范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关，社会团体或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。行政主体除了行政机关之外，在我国还包括被授权组织和受委托组织。
行政公务人员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权、履行行政职责的工作人员。行政公务人员虽然不是行政职权的法律主体，但由于行政公务人员是代表行政主体实施行政职务的，所以其行政职务行为的后果应归属于所代表的行政主体。国家公务员是国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。国家公务员享有身份保障权、执行公务权、工资福利权、参加培训权、批评建议权、申诉控告权、辞职权，以及宪法和法律规定的其他权利。同时，国家公务员也必须承担和履行一定的义务。公务员资格的取得必须符合一定的条件，经过法定的任用程序。行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。行政公务行为不同于公务员的个人行为，确认行政公务行为需要综合考虑时间要素、公务标志要素、公益要素、职权与职责要素、命令要素等。
行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。行政相对人在行政法律关系中最突出的特点是不具有行政职责和行政职务身份。行政法规范规定了行政相对人享有的权利和应承担的义务。行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。
[关键术语]
行政主体 职权性行政主体 授权性行政主体 行政职权 行政职责 行政优先权 行政立法权 行政许可权 行政机关 行政授权 行政委托 被授权组织 受委托组织 行政公务人员 公务员 行政职务关系 行政公务行为 行政相对人
[核心练习]
一、填空题
1．行政主体是指享有国家行政权力， 实施行政管理活动，并能独立承担 的组织。
2．根据行政主体资格取得的法律依据不同，可以将行政主体划分为 和
。
3．行政职权是行政主体所享有的 的法律转化形式，行政职权只属于行政主体， 并不拥有行政职权。
4．行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使 而赋予行政主体在物质上或 的优益条件或资格。
5．行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的 。
6．在行政主体资格构成要件中， 是其获得独立法律地位的核心要素与标志。
7．根据国家行政机关管辖的区域范围不同，可将国家行政机关分为 机关和 机关。
8．行政机关的内部构成单位，称为 。
9．中华人民共和国国务院，即 ，是最高权力机关 ，是最高行政机关。
10．《地方组织法》规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的 ，是 。
11．根据《地方组织法》的规定，地方人民政府的派出机构主要有：省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准设立的 ；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的 ，市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的 。
12．地方各级人民政府分为 、 、 和乡（民族乡、镇）四级。
13．除行政机关外、 和 通过法律法规的授权和行政机关的委托以后，可以取得一定管理领域的行政主体资格。
14．西方国家的公务员大致可以分为 和 两大类。
15．在我国，公务员是指各级国家行政机关中依法行使 ，执行 、 的工作人员。
16．国家行政机关录用主任科员以下非领导职务的公务员，采取 ， 的办法，按照 的标准，在编制限额内依所需职位的要求和法定程序，择优录用。
17．新录用的公务员，试用期为 。
18．公务员的交流包括 、 、 、 四种情形。
19．公务员的权利包括 的权利、个人的权利和这些权利的保障三方面。
20．行政处分包括警告、记过、记大过、 、 、开除等六种。
21．公务员的责任一般包括身份处分 、 、刑事责任等。
22．公务员的身份保障权是指 ，国家公务员不得免职、降职、辞退或者行政处分。
23．导致行政职务关系产生的任用行为与任用程序有 、 、
和考试录用行为。
24．在行政法律关系中，行政相对人包括 、 、 。
25．行政机关作出有关涉及处理相对人权益的行为时，行政相对人享有 、
和 要求回避权。
26．对行政主体和行政公务人员执行公务活动过程中的违法行为，行政相对人有 、 和 的权利。
27．能够成为行政管理相对一方的法人包括 、 、 和 机关法人。
二、选择题
1．具有法人资格，能独立行使职权，有独立名称，完整的编制及组织法规，这种行政单位应是指（ ）。
A、行政组织 B、行政机关 C、行政机构 D、行政团体。
2．下列属行政职权的是（ ）。
A、规章制定权 B、侦察权 C、征税权 D、军事指挥权
3．可以成为行政主体的是（ ）。
A、行政机关 B、法律法规授权的组织
C、接受行政委托的组织 D、公务员
4．属于行政司法权是（ ）。
A、行政调解权 B、行政仲裁权 C、行政审判权 D、行政复议权
5．正在赶赴火场的消防队、消防车、消防器材和装备需要铁路运输或轮渡时，铁路和航运部门应免费优先载运，这体现行政主体享有（ ）。
A、行政特权 B、行政受益权 C、获得社会协助权 D、先行处置权
6．农业部属于（ ）。
A、合议制行政机关 B、专业主管机关
C、国务院直属机构 D、部门权限的行政机关
7．公安派出所属于（ ）。
A、一般权限的行政机关 B、首长制的行政机关
C、派出机构 D、综合管理机关
8．在我国，下列何项属于地方政府的派出机关（ ）。
A、行政公署 B、区公所
C、北京海淀区某街道办事处 D、审计署驻杭州特派员
9．我国实行国务院总理负责制，它属于（ ）。
A、合议制 B、委员会制 C、首长制 D、民主集中制
10．我国国务院各部、委的设立、撤销或合并，依法应由（ ）。
A、全国人大决定 B、国务院总理决定
C、国务院常务会议决定 D、国务院全体会议决定
11．下列何项属于国务院的职能机构（ ）
A、中国建设银行 B、审计署
C、中央爱国卫生运动委员会 D、国家语言文工作委员会
12．国务院是我国的（ ）。
A、中央人民政府 B、最高国家行政机关
C、最高国家权力机关的执行机关 D、最高国家机关
13．中华人民共和国海关总署属于国务院的（ ）。
A、职能部门 B、直属机构 C、办事机构 D、归口管理机构
14．我国各自治区人民政府实行自治区（ ）。
A、区长负责制 B、主席负责制 C、政府委员会负责制 D、政府委员会负责制
15．下列组织中属于国家行政机关的有（ ）。
A、国务院部委 B、地方各级人民政府 C、中国人民银行 D、国有企业
16．国家行政机关最基本的特征是（ ）。
A、执行性和从属法律性 B、统一领导、分级管理
C、拥有广泛的行政权力 D、强调行政管理的效率性
17．（ ）属于行政法律关系主体的变更。
A、企业的生产许可证被吊销 B、税种、税率改变
C、行政机关的合并、分立和撤销 D、行政机关行政职能的增减
18．国家公务员处于特殊的法律关系中，表现在（ ）。
A、国家公务员具有“公民”和“公务员”双重身份
B、担任公职的人即丧失普通公民的身份
C、凡是公务员所从事的行为都是代表行政机关的行政行为
D、公务员享有行政职权而无须承担行政法律责任
19．下列何项属于公务员（ ）
A、省政府的厅长 B、省政府车队的司机 C、县法院院长 D县人大常务委员会主任
20．我国公务员与所在国家机关之间的职务关系，是一种（ ）。
A、单方的行政法关系 B、双方的行政法关系 C、内部行政关系 D、民事法律关系
21．下列何种是我国公务员权利义务的特点（ ）
A、公务员的公民权利因公职受到一定限制
B、公务员享有公民所不能享有的某些权利
C、公务员的义务与其职业道德规范有密切联系
D、公务员的义务同时又都是权利
22．下列何项是国家公务员的一项权利（ ）
A、辞退 B、辞职 C、免职 D、降职
23．下列哪些行为可引起公务员法律关系的消灭（ ）
A、辞退 B、公务员死亡 C、撤职 D、辞职
24．下列何项属于对公务员的行政处分（ ）
A、降职 B、撤职 C、辞退 D、免职
25．在我国，担任领导职务的公务员法律关系的发生，主要有（ ）情形。
A、选任或委任 B、调任 C、公开考试择优录用 D、转换
26．引起公务员法律关系变更的有（ ）。
A、调任或辞职 B、挂职下岗锻炼 C、转任 D、转换
27．对公务员的行政处分有警告、记过、记大过（ ）和开除六种形式。
A、免职 B、降职 C、降级 D、撤职
28．对于违法失职行为的公务员，应当（ ）。
A、给予行政处分 B、提起行政诉讼 C、转换其工作岗位 D、处以罚款
29．公务员对所在行政机关作出的奖惩、任免决定不服的，可以（ ）。
A、不执行 B、申请行政复议 C、提出申诉 D、提起行政诉讼
30．我国公务员的选用制度有（ ）。
A、世袭制 B、分脏制 C、选择制 D、考试任用制
三、判断题
1．行政法律关系的主体，即行政主体，由行政机关和相对方当事人构成。（ ）
2．行政法律关系中，行政机关可以依法强制相对方当事人履行政法上的义务。（ ）
3．行政机关在行政法律关系中可能是行政主体，也可能成为行政相对方。（ ）
4．享有行政职权并能承担法律责任的组织在行政法律关系中必是行政主体。（ ）
5．地方人民政府的派出机构不是一级人民政府，因而不具有行政主体资格。（ ）
6．行政授权和行政委托都是将行政权转移的法律行为。（ ）
7．所有国家机关包括行政机关在内都可以作为行政法律关系的行政相对方，享有一定的权利并承担一定的义务。（ ）
8．由于政府机关实行首长制，因而行政首长也是行政主体。（ ）
9．国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关和县级以上地方人民政府的各个工作部门依照宪法、行政组织法和单行法律法规的规定取得行政主体资格。（ ）
10．行政机关所属机构和公务组织依据宪法、行政组织法和单行法律法规的规定来取得行政主体资格。（ ）
11．行政主体资格丧失后，原行政主体实施行为的法律后果和责任随之消失。（ ）
12．行政机关拥有的固有行政职权可以委托转让。（ ）
13．在执行行政公务活动时公务员之间有夫妻关系的，应实行回避。（ ）
14．任何行政活动都是由公务员具体实施的，因此公务员是最重要的行政主体。（ ）
15．与西方国家一样，我国的公务员也同样分为政务类和业务类公务员两种。（ ）
16．通过公开形式，择优录用的公务员，公务员法律关系在录用时即告成立。（ ）
17．辞职权是公务员的一项法定权力，因此，所有公务员的辞职权不受任何限制，更不得予以剥夺。（ ）
18．行政机关在任何情况都是行政主体，不可能成为行政法律关系相对人。（ ）
19．行政相对人在行政法律关系中只享有权利而不承担义务。（ ）
20．由于行政相对人有参与行政管理的权利，所以，行政相对人在行政法律关系中也具有部分行政职责。（ ）
四、名词解释
行政主体 行政职权 行政职责 行政机关 行政授权 行政委托 行政优先权 国家公务员 行政相对人
五、简答题
1．行政主体的概念和特征。
2．行政主体与行政法主体、行政机关、行政公务人员的区别。
3．行政主体资格的构成要件有哪些？ 4．简述行政职权的分类及其内容。
5．简述行政优先权成立必须符合的条件。 6．简述行政职责的内容。
7．简述行政机关的特点。 8．试述行政授权和行政委托的特征及其二者的区别。
9．简述被授权组织与受委托组织的区别。 10．简述国家公务员的权利与义务。 11．简述行政职务关系的特征。 12．如何确认公务员的行政公务行为？
13．什么是行政相对人？行政相对人有哪些特点？
14．在行政法律关系中，行政相对人有哪些权利和义务？
六、案例分析
?【案例一】邓某于1989年7月向某区城郊某村申请建房，经同意后，在该村的地界上修建了一座20平方米砖木结构的平房作经营饮食场地。同年8月，某区土地管理局、某乡政府等有关人员在现场指出：此建筑未办理土地使用手续和建房许可证，属违章建筑，应予以拆除。事后，邓某并未拆除。某市城市管理监察大队某区中队也未向邓某下达任何处理决定的法律手续，在无确凿依据的情况下，认定该违章建筑为邓某亲戚刘某所修，将有关处理决定下达刘某。1989年10月30日，某区中队带领民工10余人将邓某修建的两间平房强行拆除，在实施强行拆除时，也未通知邓某将屋内财产搬出，致使邓某部分合法财产受到损失。邓某于1989年12月1日向某区法院起诉，要求确认某区城管中队的行为违法，并要求赔偿违法造成的经济损失9484元。 提问：城市管理大队城管中队是否是行政主体？其行为责任应由谁承担？
【案例二】 1990年4月28日下午，吕某叫其子等人在自家老屋西侧公基上挖污水坑。邻居李某认为污水坑既影响其墙脚，又妨碍卫生，即赶到镇城建办公室反映，并要求出面阻止。城建办公室副主任徐某经主任同意后，来到现场要求吕某儿子停止挖坑，吕某闻讯从屋内赶出并指骂徐某，继而动手动脚，指指点点。此时正好徐某儿子因事路过此地，看见其父被人谩骂，即前往评理。为此，吕某儿子等人扭打了徐某儿子（另按民事损害赔偿处理）。嗣后，某县公安局于同年5月7日以吕某阻碍公务为由，给予其治安拘留15日的行政处罚。吕某不服，向某市公安局申请复议。市公安局复议后认为，吕某阻碍公务属实，但情节轻微，危害不大，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第19条的规定，变更15日治安拘留为5日的治安拘留处罚。吕某仍不服上述变更处罚，而且城关镇城建办公室也不服，分别以徐不是执行公务，不构成妨碍公务行为和市公安局变更处罚缺乏依据等为由向法院起诉和要求参加诉讼。 提问： 徐某的行为是否属于执行公务？为什么？假如你是审理此案的法官该如何判决。
【案例三】 某县为了加强社会治安综合治理，1998年从县直、企业、事业单位抽调部分人员成立治安巡逻大队。原告赵某被抽调为该队队员，由县公安局发了公安局的工作证、配备了手铐等械具。治安巡逻，查禁迷信、赌博等活动。同年6月18日晚，原告根据领导的安排，带领治安巡逻队员曹某等4人执行巡视查夜任务。当行至县五金公司家属院时，发现有人赌博，即进入家属院周某家。周某正与同院邻居刘某等4人玩麻将（彩头为0.20元）。赵某盘查时，周某要赵某出示证件。赵某即亮出工作证。因赵某认定周某等人玩麻将是赌博行为，双方发生争吵。赵某欲带周去治安巡逻队处理，周某不肯去，并拿小椅子欲砸队员，赵某等巡逻队员强行给周某戴上手铐，带往治安队处理。路上遇见县人民政府通讯员王某，王某对赵某说："周某是县公安局民警，你们咋铐他？"赵某听罢，随即为周某去掉手铐，一同到治安办公室，交治安大队长王某、指导员梁某和分队长王某进行处理。周某当场承认赌博不对，拿小椅子欲砸治安队员不对。赵某等人也向周某道歉说："不认识，误会了。"原告以为此事至此已了结。但事后，县公安局依据《治安管理处罚条例》第22条第2项的规定，以擅自使用械具非法限制他人人身自由为由，给予赵某行政拘留15天的处罚。赵某不服，于6月27日向某地区公安处提出申诉。某地区公安处于6月30日作出维持县公安局的裁决。赵某仍不服，于7月1日向人民法院起诉。 提问：行政机关能对其工作人员执行公务的行为给予行政处罚吗？理由何在？
课外阅读：
王连昌主编：《行政法学》第二、三、四章 中国政法大学出版社2002年版
胡建淼著：《行政法教程》第三、四、五、六、七章 法律出版社2003年版
罗豪才主编：《行政法学》第二章 北京大学出版社1996年版
张正钊主编：《行政法学与行政诉讼法》第二、三章 中国人民大学出版社2002年版
叶必丰著：《行政法学》第五章 武汉大学出版社2003年版
杨解君主编：《行政法学》第四章 中国方正出版社2002年版
温晋锋主编：《行政法学》第二章 南京大学出版社2002年版
法律法规：《全国人民大会组织法》 《国务院组织法》 《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》《国家公务员暂行条例》《社团团体登记管理条例》
《事业单位登记管理条例》
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