第六章 行政处罚
行政处罚是行政主体实施行政管理时作出的一种重要的具体行政行为。本章根据《行政处罚法》的规定，对行政处罚的概念和特征、行政处罚的原则、行政处罚的种类及设立、行政处罚的实施机关及管辖、行政处罚的适用、行政处罚的程序等问题进行了阐述。通过学习本章内容，对于掌握我国行政处罚制度的基本知识，对于明确我国行政主体依法正确、有效地行使行政处罚权具有重要意义。
重点问题：行政处罚的概念与特征
行政处罚的种类
行政处罚的设定
行政处罚的管辖
行政处罚的具体适用
行政处罚的程序
第一节 行政处罚的概述
我国行政处罚涉及公安、税务、工商、海关、金融、资源保护、环境保护、教育、卫生等多个行政管理领域。为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，1996年3月全国人大通过了《行政处罚法》，对行政处罚的基本原则、处罚的种类和设定、处罚主体的资格、处罚的管辖、处罚的适用、处罚的各种程序以及法律责任等基本问题作了统一的规定。该法于1996年10月1日开始施行。该法的通过和实施，标志着我国的行政制度发展到了一个新阶段，为行政主体正确、有效地依法进行行政处罚活动起到重要的保障作用。
一、行政处罚的概念
行政处罚是指特定的行政主体基于行政职权，依法对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的一种行政制裁。对实施处罚的主体来说，行政处罚是一种实施法律制裁的行政执法活动；对受罚对象来说，行政处罚是因其违法行为而承担惩罚性的法律责任活动。
二、行政处罚的特征
第一，行政处罚的实施主体是特定的，即实施行政处罚的主体是具有法定处罚职权的行政主体。行政处罚的这一特征使其区别于刑事制裁和民事制裁。刑事制裁、民事制裁的实施主体是司法机关即人民法院，因为审理判决刑事、民事案件，追究刑事和民事违法责任属于人民法院职权范围。另一方面，这一特征也表明，并非所有的行政主体都具有行政处罚权，只有法律法规规定有行政处罚权的行政主体，才能行使行政处罚权，有行政处罚权的主体也不是在任何领域、任何方面都可以行使行政处罚权。
第二，行政处罚是以行政违法事实存在和行政相对人应承担相应的行政法律责任为前提。行政违法事实不存在，不会有行政处罚。但行政违法并不是行政处罚的唯一前提，对行政相对人而言，其应受行政处罚除违法行政行为存在外，这一违法行为还应是行政法律规范规定的应承担行政法律责任的行为。行政违法行为轻微、危害后果不大，不需要追究行政法律责任的违法行为就不需要实施行政处罚。对严重违法构成犯罪的行为，需要实施的是刑罚，而不是行政处罚。
第三，行政处罚的对象是违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织。行政处罚针对的是所有违反行政法律规范的公民、法人和其他组织，而不是局限于特定范围的个人或组织，从而使其与基于行政机关范围内的行政处分相区别。
第四，行政处罚在处罚性质上属于行政制裁。行政处罚是一种制裁行为，通过行政处罚而剥夺或者限制违法行为人的一定的权利或利益，使其人身权或财产权受到一定的损失，从而达到预防、警戒和制止违法行为的目的。
三、行政处罚与相近概念的区别
1．行政处罚与行政处分。行政处罚与行政处分是十分相似的行政法术语，它们都属于行政法性质的法律制裁，都由法定行政主体予以实施。但是，两者仍是不同的。
（1）所针对的对象不同。行政处分针对行政主体内部的人员，他们与行政主体一般有人事管理的隶属关系；行政处罚则针对社会上的公民、法人或者其他组织，他们与行政主体之间是没有隶属关系；同时，两者针对对象的违法行为所违反的行政法规范不同的，行政处分所针对的违法行为中包括违反了行政机关内部管理的行政法规范和纪律，行政处罚所针对的违法行为是违反了对社会实施管理的行政法规范。
（2）制裁的方法与手段不同。行政处分种类与内部的人事管理相适应，有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种，而行政处罚的种类在行政处罚法中规定。
（3）制裁的依据不同。行政处分的依据有行政机关内部的奖惩规定，如《国家公务员暂行条例》等，而行政处罚的依据只能是《行政处罚法》和其他相关法律。
（4）救济途径不同。对行政处分不服的，只能向主管行政机关或专门的行政监察机关申诉解决，对行政处罚不服的，则可以向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
2．行政处罚与刑罚的区别。行政处罚与刑罚都是具有强制力的制裁方式，但二者有显著区别：（1）权力归属不没。行政处罚权属于行政权的一部分，而刑罚的权力归于审判权的范畴；（2）实施惩罚的主体不同。行政处罚是由有外部管理权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施，而刑罚的实施主体是人民法院；（3）实施处罚的对象不同。行政处罚的对象是违反了行政法律规范的公民、法人或其他组织，而刑罚适用的对象是依刑法应当适用刑罚惩罚的犯罪分子；（4）所依程序不同。行政处罚是按行政处罚法所规定的行政程序作出，而刑罚必须根据刑事诉讼法所规定的程序作出；（5）种类不同。行政处罚的种类很多，既有行政处罚法统一规定的，也有各单行法律、法规分散规定的；而刑罚由刑法统一规定，有两类十种，即五种主刑和五种附加刑。
3．行政处罚与行政强制执行的区别。行政处罚与行政强制执行都是具体行政行为，都是有权行政主体对违反行政法律、规范的行为采取的以国家强制力为后盾的行政行为，而且两者有着某种承接关系，但二者仍有明显区别：（1）性质不同。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁；而行政强制执行不是制裁，本质上属于执行行为，在相对方应允或开始履行行政处理决定或义务时，行政强制执行措施即应停止；（2）目的不同。处罚的目的是为了惩戒行政违法行为，而行政强制执行的目的是为了促使被强制人履行法定义务；（3）实施的机关不尽相同。行政强制执行除由行政机关实施外，主要由人民法院依行政机关的申请而实施；而行政处罚只能由法定的行政主体实施。
4．行政处罚中的罚款与执行罚。行政处罚中的罚款与执行罚在外部形态上比较相似，它们都由行政主体实施，都是罚没款项，因而较容易混淆。但两者是不同的。执行罚是行政主体对负有行政法义务而无正当理由不予履行的相对人，加以罚款，以迫使义务人尽快履行义务的行政强制执行措施。由此，它与行政处罚有下列区别：
（1）两者的属性不同。行政处罚中的罚款是制裁、惩罚性的措施，针对违法行为；执行罚是执行性、督促性的措施，针对没有按期履行义务的行为。
（2）两者的目的不同。行政处罚中的罚款是制裁违法，执行罚只是为了督促当事人及时履行义务。
（3）运用的方法不同。行政处罚中的罚款对违法行为是一次性的，而执行罚则可以按照拖延时间的持续性按日反复多次进行，直到当事人履行了义务为止。
（4）两者发生的时间不同。行政处罚中的罚款是对违法行为事后的惩处，执行罚则发生在当事人没有履行义务的过程之中。
四、行政处罚的基本原则
行政处罚的基本原则，是指由法律规定的实施行政处罚时必须遵守的准则。它贯穿于行政处罚的全过程，对设定和实施行政处罚提出了原则性的要求，具有普遍性的指导意义。行政处罚的基本原则有：
1．处罚法定原则。处罚法定原则要求行政处罚依据法定，处罚主体、职权法定，处罚程序法定。法定依据是指法无明文规定的不得处罚。实施行政处罚的主体法定是指实施行政处罚 的行政机关和法律、法规授权的组织，必须拥有法定的处罚主体资格；政使处罚权时必须遵守法定的职权范围和遵守法定程序，不得越权和滥用权力。
2．公正、公开原则。公正原则要求设定和实施行政处罚必须做到客观、公平、合理，处罚当事人的违法行为应当是相一致的，做到过罚相当，即违法行为的种类、程度和所应受到的处罚种类、幅度相一致，不能偏轻偏重，更不能畸轻畸重。行政主体在进行行政处罚活动中，坚持公正原则，要求行政主体在行使自由裁量权时要公正、平等，没有偏私，要考虑相关的因素，对受处罚者要公正对待，一视同仁，不能厚此薄彼，不能以感情代替法律，反复无常。
公开是指处罚公开，具体包括处罚的依据要公开，不能依据未公开的规定或内部文件实施处罚；处罚的程序要公开，如获取证据的渠道公开，检查公开，处罚决定公开；在行政处罚的实施过程中，要保障当事人享有申辩和了解情况权，行政主体的处罚活动应接受相对人及社会的监督。
3．教育与处罚相结合原则。要求行政主体在实施行政处罚的同时要加强对受罚人的法制教育，使其知道自己行为的违法性，保证今后自觉守法。行政主体在处罚时不能为了处罚而处罚，一罚了之。同时，教育与处罚相结合还要求行政主体在实施处罚教育当事人在真正认识行为违法性、危害性的基础上纠正违法行为，改正错误。
4．保障被处罚人合法权益的原则。行政处罚的指向对象是行为人违反行政法规定的行为，而不是行为人的合法权益。针对不当处罚损害相当人合法权益的现象，《行政处罚法》规定了保障相对人合法权益的原则，并体现在行政处罚的设定、实施及其程序中，并确立了保证相对人事前参与和事后救济的法律制度。
5．行政处罚不能取代其他法律责任原则。行政处罚不能取代其他法律责任原则，是指行政处罚不能代替民事制裁和刑事制裁，行政处罚与民事制裁和刑事制裁虽然都属于法律制裁，但它们有不同的性质和范围，三者不能相互替代。就行政处罚与民事制裁的关系来讲，前者针对的是违反行政法规范的行为，后者是违反民事法律规范的行为。就行政处罚与刑事制裁的关系来讲，前者针对的是违法尚未构成犯罪的行为，后者针对的是犯罪行为。当违法人的行为只是违法，没有构成犯罪，就不能够予以刑事制裁，当违法行为已构成犯罪时，就必须追究刑事责任，不能以行政处罚代替刑事制裁，否则，就放纵了犯罪行为。
第二节 行政处罚的种类及其设定
一、行政处罚的种类
据统计我国行政处罚的种类多达120余种，各种行政处罚按其性质可分为四类：
1．申诫罚。亦称声誉罚是行政处罚机关向相对人发出警告，申明其具有违法行为，通过对其名声、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不在违法。申诫罚属于行政处罚中最轻的处罚种类。具体包括警告、通报批评、责令检讨、责令悔过等，其中以警告最为典型和常用。
2．财产罚。财产罚是对违法者剥夺一定财产或者科以财产给付义务的处罚类型，即剥夺其某种财产权的处罚。经常使用的有罚款、没收非法财产或非法所得等。
3．行为能力罚。亦称资格罚，是一种取消或限制某种行为能力或资格的处罚类型，一般来说，该行为能力或资格是个人、组织赖以从事某种活动的条件，不具备该行为能力或资格，就无法从事某种活动。主要有吊扣许可证和执照、责令停产停业等。
4．人身罚。又称人身自由罚，是指短期内限制或剥夺违法者人身自由的一种处罚，属于行政处罚中最严厉的处罚种类，典型的人身罚就是行政拘留。人身罚只能由法律规定，由公安机关行使，以防人身罚的滥用。
为了规范行政处罚的种类，我国《行政处罚法》明确列举了警告、罚款、没收非法财物和非法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留这六种行政处罚的基本种类，下面仅对这六种行政处罚作以简要说明。
（1）警告。是指行政主体对违法行为人的告诫和谴责，它应以书面形式作出，并向本人宣布和送达，不能以为是简单、随便的口头批评。
（2）罚款。是指行政主体科以违法相对人承担金钱给付义务，并令其在一定期限内缴纳的处罚形式。在治安管理处罚、工商管理处罚、海关处罚、土地管理处罚等不同领域内由具体行政法律加以规定，一般规定最高限额与最高限额，最低可以是一元，高的可达数万元，并规定加重或减轻罚款的限额。规定作出处罚决定的行政机关与收缴罚款的机构应分离。除法定当场收缴罚款的情形外，作出行政处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款。罚款必须全部上缴国库。
（3）没收非法财物和非法所得。是指行政主体对相对人剥夺其与违法行为有关的财物，如实施违法行为的工具、违禁物品等。没收非法所得是行政主体对违法人剥夺其因违法行为而获得的非法金钱收入，如违法经营所获得的非法利润等。
（4）责令停产停业。是指行政主体对违法从事生产经营活动的相对人，在一定期限和范围内限制或取消生产经营活动资格的处罚。
（5）暂扣许可证和执照。是指行政主体对持有许可证和执照的相对人，因其有违法行为而在一定期限内暂行扣押其执照和许可证，使之暂时失去从事某类活动资格的处罚。吊销许可证和执照是行政主体对持有许可证和执照能从事某类型活动的相对人，永久性地取消其许可证和执照，使其不再具有从事某类活动资格的处罚。
（6）拘留，也称行政拘留。特指公安机关对违反治安管理的相对人在短期内限制其人身自由的处罚。拘留有严格的期限限制，即1日以上，15日以下。
除上述行政处罚种类之外，我国行政处罚法还确认，凡法律、行政法规规定的其他行政处罚都属于合法有效的处罚种类，如对外国人违法的驱逐出境处罚。
二、行政处罚的设定
行政处罚的设定，是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规或者规章中，创制或设立行政处罚的权力。我国行政处罚法对行政处罚权设定作了以下规定：
1．法律设定的行政处罚种类。法律是由国家最高权力机关即全国人大及其常委会制定的，法律可以设定任何种类和形式的行政处罚。同时，对限制人身自由的行政处罚，则只能由法律设定，行政法规、规章都无权设定。
2．行政法规设定的行政处罚种类。行政法规是国家最高行政机关国务院制定的，除了不能设定限制人身自由的行政处罚之外，它可以设定包括警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、没收违法所得、没收非法财物等各种行政处罚。
3．地方性法规设定的行政处罚种类。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的其它各种行政处罚。由于限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，而吊销企业营业执照的违法行为已由法律、行政法规作了统一规定，全国各地应执行这些统一规定，因此，地方性法规不宜再另行设定吊销企业营业执照的行政处罚。除上述两种处罚种类之外，地方性法规可以设定其他种类的行政处罚。但如果法律、行政法规对违法行为已作了处罚规定，地方性法规作出的具体规定，不能超出法律、行政法规已规定的限度。
4．规章设定的行政处罚种类。《行政处罚法》规定，在法律、法规已作行政处罚规定的情况下，规章只能在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；法律、法规未作规定的，规章可以对违反行政管理秩序的行为设定警告或者一定数量的罚款这两种行政处罚。此外，国务院具有行政处罚权的直属机构虽无规章制定权，但为了行政管理的需要，在国务院授权的情况下，也可以设定警告或者一定数量的罚款这两种行政处罚。
对于规章规定的罚款数额有两种情况：其中部门规章规定的罚款由国务院限额。国务院对此作出的规定是，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元，对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元。没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元。超过上述限额的，应当报国务院批准。地方规章设定的罚款限额，由省级人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。除上述法律、行政法规、地方性法规、规章可设定行政处罚以外，其他任何规范性文件都不得设定。
第三节 行政处罚的实施机关及管辖
一、行政处罚的实施机关
行政处罚的实施机关也就是有权实施行政处罚的机关，它不等同行政主体。在我国行政处罚的实施机关包括以下几类：
（一）具有法定处罚权的国家行政机关
具有法定处罚权的国家行政机关是指法律、法规明确赋予行政处罚权的国家行政机关，如《治安管理处罚条例》将治安管理的处罚权明确赋予给了公安机关，公安机关就属于具有治安管理处罚方面法定处罚权的行政机关。
（二）经特别决定而获得行政处罚权的国家行政机关
是指某一行政机关经过国务院决定或者经省级人民政府决定后，可以行使其他有关行政机关的行政处罚权，这种行政处罚权来自有关机关的特别决定，其目的是为了实施综合执法，精简机构，提高效率，减少职权纠纷。
（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织
具有管理公共事务职能的组织，在性质上都不是国家行政机关，但因国家行政管理的需要，有些法律、法规规定专门赋予这类组织行使一定的行政处罚权。如卫生管理方面的法律、法规就赋予卫生防疫站在食品卫生管理方面的处罚权，根据这种授权，该类组织就成为实施行政处罚的机关。
（四）行政机关依法委托的组织
行政机关委托的组织，在性质上也不是国家行政机关，但因国家行政机关依法律、法规、规章的规定，将自己具有的行政处罚权委托其行使，受委托的组织成为行政处罚的实施机关。受委托的组织只能以委托行政机关的名义代替该行政机关实施处罚，处罚的法律后果由委托的行政机关承担。《行政处罚法》第19条对这种受委托的组织应当符合的条件作了规定。
二、行政处罚的管辖
行政处罚的管辖，是指行政机关之间对违法案件实施行政处罚的权限分工。行政处罚的管辖包括职能管辖、地域管辖、级别管辖和指定管辖等几种情况。
（一）职能管辖。这是由依法管理不同事项的行政主体依据各自的法定职权在实施行政处罚上所作的分工。职能管辖通常由各种行业性的行政法律、法规作出具体规定。如工商法律、法规规定税务行政机关税收违法案件实施税务处罚等等。《行政处罚法》明确规定，行政处罚由“有行政处罚权的行政机关管辖”，这就明确了行政处罚的职能管辖问题。
（二）地域管辖。这是根据行政主体管理的地域范围来划分其实施行政处罚的分工。对于地域管辖有不同的划分标准，如以当事人所在地为标准、以标的物所在地为标准、以行为地为标准等等。《行政处罚法》规定行政处罚的地域管辖以违法行为发生地为标准来确定。即对于违法案件，由违法行为发生地的行政机关实施行政处罚。这就是说，违法行为发生何处，就由当地有行政处罚权的行政机关管辖。
（三）级别管辖。这是根据行政机关的级别确定其管辖范围。它要划分上下级行政机关或组织之间实施行政处罚的权限。级别管辖主要解决不同级别的行政机关分别管辖哪些行政违法行为。《行政处罚法》规定，除法律另有规定的外，对违法行为由县级以上地方人民政府实施行政处罚。这就明确了行政处罚管辖在级别上只能是具有行政处罚权的县级以上地方人民政府及其职能部门。
（四）指定管辖。这是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。通常是由于两个以上的行政机关对处罚管辖发生争议或者因特殊情况无法行使管辖权时，才由上级机关指定由谁管辖。《行政处罚法》规定，对管辖发生争议的，应当报请它们的共同上一级行政机关指定管辖。
除以上四种管辖以外，对法律、行政法规另有管辖规定的，按规定的情况实施管辖。如在有些情况下，单行的法律、行政法规对某个具体的行政违法行为的行政处罚管辖权已作出了特别规定，行政机关就按照这一特别规定执行。
第四节 行政处罚的适用
一、行政处罚适用的概念
行政处罚的适用，是指行政处罚主体对应罚对象具体运用行政处罚法规范、实施行政处罚的活动。行政处罚适用要对行政处罚的法律原则、方法、程序等进行具体运用，因而它是行政处罚过程中具有决定意义的环节。
二、行政处罚适用的条件
行政处罚适用的条件亦即在什么情况或状态下能够进行处罚，在什么情况或状态下不能进行处罚。行政处罚适用的条件包括事实条件、主体条件、对象条件、程度条件和时效条件。
1．行政处罚适用的客观事实条件是公民、法人或其他组织行政违法行为的事实存在。不具备这一客观条件，不可能发生行政处罚适用的情况，因此，处罚的对象有违法行为存在，是行政处罚适用最具有实质性的前提条件。在这里，对违法行为应从三个方面理解，违法行为必须是已付诸实施、客观存在的，行政处罚主体必须有充分确凿的证据加以证实；违法行为必须是属于违反行政法性质的行为；违法行为必须是违反了行政法中属于禁止性规范和义务性规范的行为。
2．行政处罚适用的主体须符合条件，即行政处罚必须由法定的行使行政处罚权的资格主体实施。根据《行政处罚法》第16、17、18条的规定，实施行政处罚的主体包括：具有法定处罚职权的行政机关、法律法规授权的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚、受委托组织有权在委托范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚。
3．受罚对象必须是违犯行政管理秩序的行政违法者，并且达到责任年龄，具备责任能力。行政处罚的对象包括两类，一类是公民，即自然人；另一类是法人和其他组织。其中法人和组织都是具有责任能力的责任主体，可以适用行政处罚。而对公民则必须要求达到责任年龄、具备责任能力的人才能适用行政处罚。我国《行政处罚法》将责任年龄规定为年满14周岁，不满14周岁的人为未成年人，不具备责任能力；因生理上的原因不具备责任能力，如《行政处罚法》规定的“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为作出违法行为”的情况，治安管理处罚条例规定的“盲人或者又聋又哑人因生理缺陷违反治安管理”的情况等等。对上述未达到责任年龄、不具备责任能力的公民均不应适用处罚。
4．违法行为应达到依法该受处罚的程度。行政违法行为并不绝对地要受行政处罚，因为有些违法行为可能尚未达到受处罚的程度，或者因法律有特别规定而不应给予处罚。因此，行政处罚适用的行为必须是法律、法规、规章规定应受处罚的行为，不在这个范围之内的，即使属于违法行为，也不能适用行政处罚。
三、行政处罚适用的原则
1．行政处罚与责令纠正并行原则。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政处罚只是手段，其目的不是为罚而罚，而是在于纠正违法和防范违法。因此，行政处罚主体在行使行政处罚权时，同时有权责令受罚对象纠正其违法行为，改正其违法行为。如果行政处罚主体对违法行为只是一罚了之，对违法行为及其后果不令其纠正而任其存在，这样并不能达到行政处罚的目的，反而会产生以处罚认可违法的不良后果。行政处罚和责令纠正是针对同一违法行为同时采取的两种手段，两者不能替代，不能只罚不管，也不能管而不罚。
2．一事不两次以上罚款原则。《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即“一事不再罚款”的原则，对此可从以下几方面来理解：
（1）“同一个违法行为”即同一个违法事实，包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况，即同一性质的一个违法行为；也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况，即不同性质的一个违法行为。“同一个违法行为”不包括多个违法行为，也不包括“同一类违法行为”。“同一类违法行为”是指当事人在一个违法行为结束后，又实施了相同的违法行为，该违法行为处于连续状态，表明当事人实施了多个违法行为。对于这两种违法行为可以分别予以处罚。
（2）当事人的一个行为同时违反了两个以上法律法规的规定，可以给予两次处罚，如果处罚是罚款的则只能适用一次，另一次处罚可以吊销许可证、没收违法所得或责令停止停业等形式，但不能再罚款。
（3）同一性质的同一个违法行为，可以依法给予罚款以及其他处罚形式的并处，但不能罚款两次。当事人的一个违法行为违反了一个法律法规，如果法律法规规定处罚实施机关可以并处处罚的，可以并处，如没收并处罚款、罚款并处吊销执照等。
（4）行政违法行为如果情节严重同时构成犯罪的，在被追究刑事责任后依法还应予以行政处罚的，行政处罚的实施主体仍可适用行政处罚。
3．行政处罚折抵刑罚的原则。《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已给给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”这是对行政处罚折抵刑罚原则的规定，也是“一事不再罚”原则的重要体现。行政处罚可以折抵刑罚仅限于违法人的同一个违法行为，而不是两个或多个违法行为；仅限于已经执行的行政拘留可以折抵已经判处的拘役或有期徒刑，已经执行的罚款可以折抵已经判处的罚金，其它行政处罚则不能折抵刑罚。
4．行政处罚追责限时原则。追责限时是指对违法行为予以追究的有效期限。如果超过这个期限，就不再实施行政处罚。《行政处罚法》规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。这就是追责时效的规定。对2年的计算方法是：从违法行为发生之日起计算2年时效，如果违法行为有连续状态或者继续状态的，则要从行为终了之日起计算2年时效。此外，其它法律针对某类行政处罚的特点，专门另行规定了追责时效，如《治安管理处罚条例》规定追究治安违法行为的时效为6个月，《海关法》规定追究走私行为的时效为3年。对于法律另有规定的情况，应按专门规定执行。
四、行政处罚的适用方法
行政处罚的适用方法是行政处罚运用于各种行政违法案件和违法者的方式或方法。行政处罚主体在行政处罚适用中，应针对不同情况采用不同的处罚方法，下面仅介绍几种主要的处罚方法。
1．不予处罚。不予处罚是对某些具有违法行为的人因有特定情形而不实施处罚，以正确实现行政处罚的适用目的。《行政处罚法》规定有下列情况者不予处罚：（1）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；（2）不满14岁的未成年人；（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（4）超过追责时效的，也不再予以处罚。
2．从轻或减轻处罚。从轻处罚，是指对违法当事人在法定的处罚幅度内就轻、就低予以处罚，但不能低于法定处罚幅度的最低限度。减轻处罚，是指对违法当事人在法定处罚幅度的最低限以下给予处罚。从轻或减轻处罚针对以下几种情况：（1）已满14岁不满18岁的人有违法行为的；（2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（3）受他人胁迫有违法行为的；（4）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（5）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
3．从重处罚。从重处罚，是指对违法当事人在法定处罚方式或幅度内，适用严厉的处罚方式或就高、就重予以处罚。从重处罚主要针对以下几种情况：（1）违法情节恶劣，后果严重的；（2）在结伙实施违法中起主要作用的；（3）多次违法，屡教不改的；（4）胁迫诱骗他人或者教唆未成年人违法的；（5）抗拒、妨碍执法人员查处其违法行为的；（6）对检举人、证人打击报复的；（7）隐匿、销毁、伪造有关证据，企图逃避法律责任的。
4．分别处罚。分别处罚，是指对同一违法行为中的多个当事人或者对同一当事人不同种类的多个违法行为分别加以确定，并分别给予相应的行政处分。分别处罚主要有以下几种情况：（1）对两人以上共同实施同一违法行为，处罚实施机关应根据他们各自在违法活动中的情节及危害后果，分别给予处罚并分别执行；（2）对一人同时实施了两个以上不同种类的违法行为，由同一个处罚实施机关管辖的，处罚机关应对其多个违法行为分别处罚，然后合并执行；（3）法人、其他组织等团体单位有违法行为的，应对单位、单位的代表人和直接责任人员分别处罚并分别执行。
第五节 行政处罚程序
行政处罚程序，指处罚实施机关实施行政处罚的步骤、过程和方式。行政处罚程序属于行政程序中的一种。行政处罚程序包括简易程序、一般程序、听证程序和执行程序。
一、行政处罚程序共同适用的原则
《行政处罚法》第30、31、32条分别规定了行政处罚程序共同适用的原则，是简易程序、一般程序、听证程序和执行程序都必须遵守的原则。（1）查明事实后，才决定处罚。（2）告知当事人处罚的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。（3）保障当事人的陈述权、申辩权。
二、简易程序
1．简易程序是当场实施处罚的一种简便程序。这种程序手续简单、时间快、效率高，但只能针对案情简单、清楚，处罚较轻的违法案件。依照行政处罚法的规定，适用简易程序处罚的违法案件应当同时具备以下几个条件：（1）案情方面，违法事实确凿、清楚；（2）在处罚依据方面，有法定的依据；（3）在处罚程序上，对公民是处以50元以下罚款或警告处罚、对单位是处以1000元以下的罚款或警告。
2．简易程序的主要过程
执法人员应表明身份，向当事人出示身份证件，让当事人知道执法人员的身份
确认违法事实，告知处罚的理由、依据，告知当事人有陈述权、申辩权。
（3）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。
（4）行政处罚决定书当场将交付当事人，告知当事人可依法申请复议或提起诉讼。
（5）执法人员必须报所属行政机关备案。
三、一般程序
一般程序，也称普通程序，是对一般违法案件实施处罚的基本程序。这种程序手续相对严格、完整，适用广泛，在适用范围上可与适用听证程序的案件相重合。主要过程有：
1．立案。立案是行政处罚实施机关对所发现的、应当追究法律责任违法活动，将其登记并确立为应受到调查处理的案件的活动。立案的条件是：行政机关经审查认为有违法行为发生；违法行为是应受行政处罚的行为；属于本部门职权范围且归本机关管辖；不适用简易程序的案件。立案需遵守有关法律、法规规定的期限，应当填写专门格式的《立案报告表》，立案后应指派承办人员负责案件的调查工作。
2．调查取证。调查取证是案件承办人员对于案件事实调查核实、收集证据的过程。在实施调查或检查时，执法人员不得少于两人，并应向有关对象出示证件以证实自己的执法人员身份。
查证违法案件事实的证据，包括物证、书证、证人证言、当事人陈述、视听资料、鉴定结论、勘验笔录和现场笔记。承办人员调查取证必须做到客观、公正、全面。收集证据时，根据需要可以抽样取证；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对有关证据可先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。
3．决定处理。在充分进行调查取证、查清事实的基础上，承办人员要准确适用法律提出有关事实结论和处理结论的书面意见，报行政机关负责人审查批准。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在决定前应依法向当事人履行告知义务；听取当事人的陈述、申辩。
4．制作行政处罚决定书。对于决定给予行政处罚的，必须制作符合法律形式的《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》应当载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（3）行政处罚的种类和依据；（4）行政处罚的履行方式和期限；（5）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（6）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
5．决定书的送达。行政处罚决定书制作后，应当对当事人宣告并当场交付当事人。如果当事人不在场，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，根据情况以直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达或公告送达等方式送达当事人。
四、听证程序
听证程序是指对重大行政处罚决定作出之前，在违法案件调查承办人员一方和当事人一方的参加下，由行政机关专门人员主持听取当事人申辩、质证和意见，进一步核实证据和查清事实，以保证处理结果合法、公正的程序。
1．听证程序的特征。（1）听证是行政机关主持的并由利害关系人参加的程序，行政机关在听证程序中既是调查者、主持者，又是行使处罚裁决或决定的主体；（2）听证具有公开性，可以有效防止行政人员的腐败和权力滥用，从而更好地保护当事人的合法权益；（3）听证程序的适用以当事人的申请为前提；（4）听证程序只适用行政处罚的特定案件，并非所有的行政处罚案件都适用听证程序；（5）组织听证是行政机关的法定义务。
2．听证程序的适用范围。《行政处罚法》规定，对几种较重大的行政处罚适用听证程序。这几种行政处罚是：（1）责令停产停业的处罚；（2）吊销许可证或执照的处罚；（3）较大数额罚款的处罚等。属于听证适用范围的较大数额的罚款，其标准由各省、市、自治区权力机关或者人民政府根据本地实际情况具体规定；属于实行垂直领导的行政机关，由国务院有关主管部门作出具体规定，这类规定一律应予以公布。行政机关在作出上述处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
3．听证主持人员。为了正常有效地进行听证活动，行政机关应确定主持听证的工作人员。一般应指定法制工作机构的工作人员主持听证，行政机关未设立法制工作机构的，则可以指定其内部非承办违法案件部门的工作人员主持听证，以避免听证主持人本身就是违法案件承办人或者与违法案件承办人有利害关系。
4．听证的举行。听证活动的进行大体包括以下几个方面：
（1）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。
（2）行政机关应在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。
（3）听证应公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的除外。
（4）当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人（包括律师）代理。如认为听证主持人与案件有利害关系的，当事人有权申请其回避。
（5）听证的步骤主要分为：①由听证主持人核对参加者的身份，并宣布听证会开始；②调查人员提出当事人违法的事实、证据和予以行政处罚的理由；③当事人进行申辩和质证；④双方辩论和当事人作最后的陈述。
（6）听证应制作听证笔录，交当事人审阅无误后签字或盖章。
4．经听证后，行政机关根据听证的情况及听证笔录，作出是否对当事人予以行政处罚的最后决定。
五、执行程序
执行程序，是行政机关对受罚人执行已发生法律效力的处罚决定的程序活动。
对于已生效的行政处罚决定，当事人应当在规定的期限内自动履行。《行政处罚法》规定，对于罚款处罚，实行决定处罚机关与收缴罚款机构相分离制度，即作出罚款处罚决定的行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内到指定银行缴款。但有下列情况之一的，可以当场收缴：
1．依法给予20元以下罚款的。 2．不当场收缴事后难以执行的。
3．在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴款确有困难，经当事人自己提出，可以实施当场收缴罚款。
行政机关及其执法人员当场收缴罚款，必须向当事人出具省级财政部门统一印制的罚款收据，否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。执法人员当场收缴的罚款，应当按规定的期限上缴所在行政机关，行政机关则应按规定的期限缴付给指定的银行。行政机关实施罚款、没收非法所得等处罚收缴的款项，必须全部上缴国库，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚的机关返还这些款项的全部或者一部分。
对当事人无正当理由逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取下列强制执行措施：1．到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的30%加处罚款。
2．依法将查封、扣押的财物拍卖或冻结的存款划拨抵缴罚款。
3．申请人民法院强制执行。但当事人确有经济困难，一时难以缴清罚款的，经申请并由行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
六、违法实施行政处罚及其法律责任
行政处罚实施机关及其工作人员必须严格依法公正地实施行政处罚。违法实施行政处罚的要追究相应的法律责任。违法处罚主要有下列行为表现：（1）违法决定和实施行政处罚的；（2）违法使用有关处罚单据的；（3）违法收缴罚款和违法私分或收受财物的；（4）处罚过程中违法实施强制措施造成当事人的损害；（5）出于私利以行政处罚代替刑事处罚；（6）不履行法定职责纠正、制止违法处罚，造成一定后果等等。责任形式则包括：对处罚机关中违法实施处罚的主管人员及直接责任人员予以行政处分，已构成犯罪的要依法追究刑事责任；对行政机关违法进行行政处罚侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的，由国家承担行政赔偿责任。
[本章小结]
行政处罚是指具有法定处罚管辖权的行政主体，对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的一种行政制裁。行政处罚与刑事处罚、民事制裁有明显不同，也不同于行政处分和执行罚。行政处罚的基本原则是指由法律规定的实施行政处罚时必须遵守的准则。这些基本原则包括；处罚法定原则；公正、公开原则；教育与处罚相结合原则；一事不两次以上罚款的原则；行政处罚不能取代其他法律责任原则。行政处罚的种类很多，按其性质可以分为申诫罚、财产罚、能力罚和人身罚四类。行政处罚是由有权实施行政处罚的机关实施的具体行政行为，行政机关之间在对违法案件实施行政处罚时要有明确的权限分工。行政处罚的管辖包括职能管辖、地域管辖、级别管辖和指定管辖等几种情况。行政处罚的适用是指行政处罚主体对应受罚的对象具体运用行政处罚法规范，实施行政处罚的活动。行政机关在实施行政处罚时应把握不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚、分别处罚、追责时效的具体运用。行政处罚的程序是指处罚实施机关实施行政处罚的步骤、过程和方式。行政处罚的程序有简易程序、一般程序、听证程序和执行程序。听证程序是指重大行政处罚决定作出之前，在违法案件调查承办人员一方和当事人一方的参加下，由行政机关专门人员主持听取当事人申辩、质证和意见，进一步核实证据和查清事实，以保证处理结果合法、公正的程序。
[关键术语]
行政处罚 行政处分 处罚法定原则 一事不再罚原则 人身罚（人身自由罚） 行政拘留 行为罚（又称资格罚、能力罚） 财产罚 申诫罚（声誉罚） 执行罚
[核心练习]
一、填空题
1．行政处罚的前提是行政相对方 。
2．行政处分是指国家行政机关对其系统内部 的公务实施的一种 。
3．按行政处罚的性质为标准，行政处罚可分为 、 、
、 四类。
4．目前，我国法律法规规定的人身罚有两种形式，即 和 。
5．行政法规可以设定除 以外的行政处罚。
6．地方性法规可以设定除 、 以外的行政处罚。
7．对行政处罚的管辖发生争议的，报请 指定管辖。
8．对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上 的行政处罚。
9．执法人员当场作出行政处罚决定后，应当向当事人出示 证件。行政处罚决定书应当 。
10．当事人要求听证的，应当在行政机关告知后 日内提出。
11．作出罚款决定的行政机关应当与 的机构分离。
12．当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚
，法律另有规定的除外。
13．财产罚的具体形式主要有 、 。
14．《行政处罚法》规定，违法在 年内被发现的，不再给予行政处罚。作为例外，《治安管理处罚条例》规定的时效 。
15．行政机关作出责令停产停业、 、 等行政处罚，应当告知当事人有权要求听证。
二、选择题
1．下列行为中，属于行政处罚行为的是（ ）。
A、行政征收 B、行政没收 C、行政征用 D、查封扣押
2．下列行为中属于非行政处罚的是（ ）。
A、没收财物 B、开除公职 C、行政拘留 D、罚款
3．下列行政处罚中属于行为罚的有（ ）。
A、责令停产停业 B、行政拘留 C、劳动教养 D、吊销营业执照
4．下列属于申诫罚（声誉罚）的有（ ）。
A、警告 B、记过 C、通报批评 D、公布开除
5．行政机关作出（ ）行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
A、责令停产停业 B、吊销营业执 C、行政拘留 D、数额较大的罚款
6．行政处罚的听证程序为（ ）。
A、听证提出 B、听证通知 C、作出处罚决 D、举行听证会，制作听证笔录
7．行政处罚法定原则的含义有（ ）。
A、处罚的主体是法定的主体 B、处罚的程序是法定的
C、处罚的依据是法定的 D、处罚的对象是法定的
8．行政处罚应遵循的最主要的原则有（ ）。
A、处罚法定原则 B、公正公开原则 C、一事不再罚原则 D、过罚相当原则
9．一般说来，有（ ）情形之一的，对行为者不处罚。
A、无责任能力者违法的 B、由于生理缺陷的原因而致违法的
C、因意外事故而致违法的 D、醉酒后没有故意违法的
10．行政处罚只能（ ）。
A、对有行政隶属关系的人实施 B、由公安机关执行
C、处罚公务员或公民个人，而不能处罚单位或组织
D、是国家特定行政机关对违反行政法的个人或组织依法实施的惩戒措施
11．对显失公正的行政决定，人民法院可以判决（ ）。
A、撤销 B、被告履行 C、变更 D、部分撤销
12．对偷、漏关税尚未构成犯罪的，由哪一个机关给予处罚（ ）。
A、海关 B、税务机关 C、财政机关 D、工商管理机关
13．行政处罚决定属于（ ）。
A、抽象行政行为 B、具体行政行为 C、要式行政行为 D、应申请的行政行为
14．对受罚人无故拒不执行已生效的罚款决定，行政机关可依法予以（ ）。
A、执行罚 B、行政处罚 C、代执行 D、适当减免
15．行政机关吊销任职资格证书的行为，属于（ ）。
A、人身罚 B、行为罚 C、执行罚 D、行政处分
三、判断题
1．行政处罚与行政处分都是行政机关对违法者实施的惩戒，两者在实质上无区别。（ ）
2．执行罚就是行政处罚的执行方式。（ ）
3．行政规章可以设定限制人身自由的行政处罚。（ ）
4．对依《治安管理处罚条例》作出的行政处罚决定不服的，可以直接提起行政诉讼。（ ）
5．行为罚和人身自由罚既可针对个人又可针对组织。（ ）
6．行政处罚可以适用于有违法失职行为的国家公务员。（ ）
7．《行政处罚法》规定，听证程序是所有行政处罚的必经程序。（ ）
8．《行政处罚法》规定，对当事人的同一个违法行为，不得处以两个以上行政处罚。（ ）
9．凡是违反《行政处罚法》的，根据处罚法定原则，都应当给予行政处罚。（ ）
10．违法行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。（ ）
11．行政处罚决定书应在七日内依民事诉讼法有关规定送达当事人。（ ）
12．当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出。（ ）
13．当事人要求听证的，行政机关举行听证会，当事人必须参加。（ ）
14．当事人对行政处罚不服而提起行政诉讼的，行政处罚停止执行。（ ）
15．作出罚款决定的行政机关应当当场收缴罚款。（ ）
四、名词解释
行政处罚 “一事不二罚” 行为罚 申诫罚
五、简答题
1．简述行政处罚的概念及特征。 2．简述行政处罚与行政处分的区别。
3．简述行政处罚与刑罚的区别。 4．简述行政处罚的简易程序。
5．简述行政处罚的听证程序。 6。论述行政处罚的原则。
六、案例分析
[案例一] 1999年10月15日，某市卫生防疫站的执法人员到糕点加工个体户张某的糕点加工房进行食品卫生检查。检查中发现张某的糕点加工房多处不符合食品卫生标准，工作人员操作时未穿戴工作衣帽；室内放有变质食品；加工用具及食品容器上有油垢；案板上有苍蝇。对此，卫生防疫站的工作人员作了食品卫生检查记录，并提出“限三天改进，罚款人民币300元”的处理意见，张某当场签了字。工作人员当天扣留了张某的卫生许可证。10月18日，卫生防疫站对张某作出了第30号行政处罚决定书，并于当天送达张某。张某在10月19日向市卫生防疫站交纳罚款300元。两天后，卫生防疫站派人到张某的糕点加工房进行检查，认为仍不符合食品卫生要求，卫生许可证仍未发还给张某，限张某两天改进。10月24日，卫生防疫站再次派人到张某的加工房去检查验收时，张某的加工房上锁，无人值守。第二天，市卫生防疫站的工作人员通知张某同志去加工房检查验收改进情况，张某以“没有时间”为由，拒绝前往，使验收工作未能按期进行。张某认为市卫生防疫站的行政处罚决定对事实的认定记录不准确，处罚过重，扣留卫生许可证无法律依据，于是向有关机关申请复议，要求撤销卫生防疫站的行政处罚决定，返还罚款，赔偿因扣留卫生许可证而造成的损失。复议机关经复议审查核实后认为：市卫生防疫站出于食品卫生管理的目的，扣留卫生许可证，无法律依据且违反法定程序；张某在受到卫生防疫站的处罚后，其糕点加工不能正常营业的原因虽与卫生许可证被扣有关，但主要是由于本人不按期改进卫生条件和不积极配合检查验收造成的，要求返还罚款和赔偿因扣留卫生许可证而停业造成的损失的理由不成立，遂作出维持市卫生防疫站对张某作出的处罚决定的复议决定。
提问：（1）卫生防疫站有无实施行政处罚的主体资格？
（2）对卫生防疫站的处罚行为不服向谁申请复议？为什么？
（3）扣留张某的卫生许可证是不是食品卫生法中规定的吊销卫生许可证？为什么？
（4）复议决定中仍然维持了暂扣张某的卫生许可证这一行为是否正确？请说明理由
[案例二] 李某和王某均为年满14岁的学生。某日，李某在家里挨了打，下午放学后不敢回家，与同学王某一起在马路上闲逛。夜间零点左右，两人翻过体育场外围铁栏杆，进入场内北侧自行车整件集装箱货场内，划着火柴照亮后，钻进了盖集装箱的帆布下，没想到火苗引着了包装油纸，火势蔓延，越烧越旺，他俩扑救不及，吓得悄悄逃离了现场。多亏驻场警卫和消防战士迅速赶到，扑灭了烈火。这场火烧毁了30个“永久”牌自行车套件集装箱，经济损失达1万多元。公安分局依法作出裁决，责令李某、王某二人共赔偿6000元的经济损失，并分别给予行政拘留10日的处罚。由于他俩年少，尚未有经济收入，因此，由他俩的父母代交赔偿金。
提问：（1）本案中对李某、王某可否给予行政拘留？（2）责令李某、王某二人共赔偿6000元的损失是否是行政处罚，为什么？（3）由李某、王某二人的父母代交赔偿金是否正确？
[案例三] 出租司机王某驾驶出租车于2002年3月15日在外三环线超速、压黄线超车时，被值勤交警发现。交警对王某进行了教育并处以罚款20元。王某于次日到工商银行×储蓄所交通违章罚款代收窗口交了罚款。
提问：（1）王某受到的交通违章罚款适用什么程序？（2）在郊区对王某罚款20元可否当场收缴？为什么？
课外阅读：
王连昌主编：《行政法学》第八章 中国政法大学出版社2002年版
胡建淼著：《行政法教程》第十一章 法律出版社2003年版
罗豪才主编：《行政法学》第五章 北京大学出版社1996年版
张正钊主编：《行政法学与行政诉讼法》第四章第三节 中国人民大学出版社2002年版
叶必丰著：《行政法学》第七章第四节 武汉大学出版社2003年版
杨解君主编：《行政法学》第八章 中国方正出版社2002年版
温晋锋主编：《行政法学》第三章第三节 南京大学出版社2002年版
法律法规：《中华人民共和国行政处罚法》《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》《治安管理处罚条例》
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