第三章 行政行为概述
行政行为不仅是行政法学的重要概念，也是理解和把握我国行政法制及行政诉讼制度的关键性术语。本章阐述了行政行为的基本问题，界定了行政行为的定义、特征；从行政行为引起的法律效果分析了行政行为的内容；依据不同的标准对行政行为进行了分类；对行政行为的构成及效力，对行政行为的无效、撤销与终止等情况进行了分析。这些问题不仅具有重要的学术意义，而且对于健全和完善我国行政法治，促进我国政治文明建设等都具有重要的指导价值。
重点问题：
行政行为的概念、特征
行政行为的内容与分类
行政行为有效成立的条件
行政行为效力的内容
行政行为的无效、撤销
第一节 行政行为概述
一、行政行为的涵义
行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。
行政行为有以下涵义：
1．从行为主体看，行政行为的主体是享有行政职权的行政主体，包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织和受委托的组织。行政主体是国家行政管理的主体，只有行政主体的行为才是行政行为，不享有行政职权的组织所为的行为不是行政行为，其它国家机关的行为也不是行政行为。
2．从行为内容看，行政行为是行政主体行使行政职权或履行行政职责的行为，行政主体的其它行为，如民事法律行为或者非法律的行为等，这些行为因与其行政职权、职责无关，不是行政行为。
3．从行为的目的看，行政行为是对社会公共事务的管理和提供公共服务的行为，这些行为不同于为个人利益或者一定范围内的团体利益为目的的管理行为。
4．从行为的效果看，行政行为是能产生法律效果的行为，行政主体通过设定或者产生、变更、消灭一定的行政法律关系，使行政主体与行政相对方构成行政法上的相互的权利与义务关系。如行政主体行使职权并让相对方履行义务，或行政主体履行职责而使相对方享有权利等等。这就是行政行为所具有的特定的行政法效果，不产生法律效果的行为不是行政行为。
二、行政行为的特征
1．行政行为具有从属法律性。表现在行政机关行使行政权力的行为须依据宪法和法律，行政主体的行政权力来自于立法机关的授权或法律的规定，行政主体行使行政权的行为是执行国家法律的行为，依法行政是民主和法治的基本要求。另一方面，行政主体的法律地位决定了行政主体的立法行为是一种准立法行为，是从属性的立法行为，是为执行法律规范而制定的规范。
2．行政行为具有单方强制性。与民事行为不同，行政行为是行政主体运用行政权对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为，是行政主体的单方意思表示，即行政行为取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。同时，行政行为能够影响和制约相对人的权利义务，这种法律效果是行政职权——即具有强制力的国家行政权力的运用而产生的，这种法律效果往往具有行政主体的单方强制性，一旦行政主体运用职权作出行政行为，相对人就必须接受，从而使自己的权利义务受到制约。行政行为的单方强制性表现在：行政主体作出意思表示的法定性，即行政机关行政行为是根据法律而不是根据双方的意思表示；行政相对人对行政行为必须服从和配合。当然，也有一些行政行为不是单方强制性地产生法律效果的，它需要相对一方作出相应合意的行为才能产生法律效果，如行政合同行为、行政委托行为等，但这些不足以否定行政行为的单方强制性。
3．行政行为具有裁量性。为确保行政主体有效地实施国家行政管理，行政主体的行政行为具有一定裁量性，这是由其权力因素的特点所决定的。行政主体的行为涉及行政相对人未来的权利和义务，特别是行政主体制定行政法规、规章，发布行政规范性文件，就未来的事项作出预见性规定，都具有较强的裁量因素。
行政行为的裁量性和从属法律性二者并不矛盾。裁量性不是毫无限制的自由裁量，而是在法律范围内的裁量；从属法律性也不是机械地执行法律、适用法律，而是充分发挥其主观能动性，紧紧把握相应法律的立法目的，积极、灵活地执行法律、适用法律，实现立法目的。
4．行政行为具有效力先定性。行政行为一经作出，在没有被有权机关宣布撤销或变更之前，对行政主体和行政相对人以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。要否定行政行为的效力，需要经过有权机关依职权和法定程序审查认定。
5．行政行为具有无偿性。民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则的。行政行为尽管也是一种服务，但却是一种通过法律来实现的公共服务，是无偿服务。国家通过无偿征收税费使行政相对人（纳税人）分担了公共负担，因此，行政主体为社会提供的公共服务也应是无偿的。
6．公共行政行为具有服务性。行政行为的服务性体现：行政机关是人民通过自己的代议机关建立的执行人民意志的执行机关，其服务于、从属于人民意志，因此，行政行为最终要体现并符合人民的意志，以维护良好的社会公共秩序为目的。
第二节 行政行为的分类
一、行政行为的内容
行政行为作为一种法律行为，其基本结果就是产生、变更或消灭一定的法律关系，因此，行政行为的内容都与权利、义务有关，包含行政行为对相对人权利、义务或法律事实产生的影响。行政行为的内容十分复杂，大致有以下几个方面：
1．设定权利和义务。
设定权利是指行政主体依法赋予相对人某种权能、权利和利益，包括行政法上的利益，也包括民法上的利益。所谓权能是指能够从事某种活动的资格，如给予律师资格、医师资格等。所谓权利是指能够从事某种活动或行为的一种能力，如发给驾驶执照、营业执照等。所谓利益是指基于某种权利而得到的利益，如行政奖励或抚恤金。设定权利的实质是权利从无到有。
设定义务是指行政主体要求相对人为一定行为或不为一定行为。为一定行为称“命令”，不为一定的行为称“禁令”。前者如行政主体要求相对人照章纳税，城建部门命令搭盖违章建筑者拆除违章建筑等；后者如渔政机关将某水域划定为禁渔区，禁止捕捞。设定义务的实质是义务从无到有。
2．撤销权利和免除义务
撤销权利是指行政主体撤销或剥夺相对人既得或已设定的法律上的权能或权利的利益。如吊销营业执照，既是对权能的剥夺，也是对权利的剥夺；如扣留执照是对权利的暂时剥夺；又如商标专用权的撤销，专利权的撤销，行政撤职等。撤销权利的实质是权利从有到无。
免除义务是指行政主体免除相对人所负有的作为或不作为义务。免除作为义务称“免除”，免除不作为义务称“许可”。前者如免除纳税人的纳税义务；后者如允许某人携带枪支。一般情况下，私人、团体、企业、机关不得持有枪支，但某些具有特定职责或特殊要求的人由主管部门批准，可以携带枪支。行政许可一般都属于免除不作为义务的范畴，法律对此有专门的规定。
3．变更法律地位。变更法律地位是指行政主体对相对人原有的法律地位加以变化和更改。具体表现为或者对原来所享有的权利或所承担义务的扩大，或者对原来所享有权利或所承担义务的缩小。前者如行政主体批准营业主体扩大经营范围，对某个社会团体委以一定国家事务的管理权限；后者如行政主体对相对人应纳税款的减少等。
4．确认法律事实。确认法律事实是指相对人的法律地位或行为的合法性尚未获得国家认可的情况下，行政主体依法认定或证明某种法律事实的存在与否、状态怎样、真伪与否等。如果相对人事实上首先使用某种商标，但未作登记，在发生纠纷后，商标局予以确认，承认其商标使用权；又如行政主体对医疗事故的确认，行政主体对收养关系的确认，对土地所有权和使用权的确认，对交通事故中受伤者伤残等级的确认等等。
5．赋予特定物以法律性质。赋予特定物以法律性质是指行政主体对特定物原不具有的法律性质加以设定，并因此对他人产生法律效果。如将某古建筑赋予文物保护单位的性质，则其他人不得用作旅馆、宿舍等；将城市某一风景点辟为旅游区，则公众可游览并负有交费的义务，对边界、要塞地区、特定地区的划定，则一般人不得进入或随便通过等。
各项行政行为的内容并不是互相排斥的。行政主体的一项行政行为可能产生多种效果。如罚款行为既包含着剥夺财产权的内容，也包含增加给付义务的内容。
二、行政行为的分类
对行政行为分类的目的就是为了了解各类行政行为的特点、作用以及不同分类的法律意义，由于行政主体的行政行为内容十分复杂，行政行为依据不同的标准也就可以有不同的分类。
1．抽象行政行为与具体行政行为
（1）依据行政行为的功能和适用对象范围的不同为标准，行政行为可以分为抽象行政行为与具体行政行为。
抽象行政行为，指行政主体针对不特定的对象设定或规定具有普遍约束力的行为规范的活动。抽象行政行为包括行政主体制定行政法规、规章、各种规范性文件和进行法律解释等。抽象行政行为又称为创制规范性文件的行为，这种行政行为可以分为两大类：其一是行政主体的行政立法行为，如行政主体制定行政法规和行政规章，这是行政主体制定法源性规范文件的行为；其二是行政主体制定非法源性规范性文件的行为，即行政主体所制定的除行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的一般性规范文件的行为，如县人民政府制定的在全国范围内有效的规定或办法；如行政决定、决议等。这两类行为只是在制定主体、制定程序、适用范围等方面不同外，而在向后效力和反复适应等方面则是相同的。从功能上看，这两类行为都是从纷繁多样的具体行政管理活动现象中，“抽象”出行政活动领域中人们应当普遍遵守的、具有概括性的行为规范；这两类行为所形成的结果——即规范性文件，是针对一类人或一类事具有普遍的约束力，因而称之为抽象行政行为。
具体行政行为，指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、对特定对象产生约束力的活动。具体行政行为包括的范围极广，而且只对特定的人和特定的事件有效，没有普遍的约束力；它只对所针对的事件有拘束力，对以后所发生的同类事件没有影响，它没有向后的效力。因而，从功能上看，具体行政行为只是具体适用法律规范而不是在设定具有普遍意义的规范，而且它针对的是特定对象，对特定的对象具有约束力，因而称之为具体行政行为。
（2）具体行政行为与抽象行政行为的区别
从行政行为活动本身来看，具体行政行为与抽象行政行为的区别有：
两种行政行为的主体不完全相同。抽象行政行为的主体是特定的，不是所有的行政主体都能从事的活动；而具体行政行为则是所有的行政主体都能从事的活动。
抽象行政行为在功能上是设定行政法规范即设定行政法律关系模式的活动，具体行政行为在功能上则是适用行政法规范去具体实现行政法律关系模式的活动。抽象行政行为只为行政法律关系的产生、变更和消灭提供法律前提和可能性，而具体行政行为要使行政法律关系的产生、变更和消灭成为现实；
抽象行政行为是创制具体行政行为依据的立法性活动，它先于具体行政行为而形成，具体行政行为是执行性活动，它是后于抽象行政行为的活动；
两种活动的程序是不同的，抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行，具体行政行为则按行政执法程序进行。
从结果行政行为结果的来看, 具体行政行为与抽象行政行为的区别有：
作为抽象行政行为结果的行政法规、规章和规范性文件是具体行政行为的依据，具体行政行为是贯彻落实行政法规、规章和规范性文件的具体方法和手段；
抽象行政行为通常针对的是广泛而不特定的对象，具体行政行为通常针对特定对象；
抽象行政行为一般都要反复适用，长期有效，而具体行政行为通常只一次性适用，一次性有效；
抽象行政行为对其之后发生的事情具有拘束力，具体行政行为则对其之前的事具有拘束力。
（3）区分具体行政行为与抽象行政行为的意义。
抽象行政行为与具体行政行为是行政法学中对行政行为的一种最基本的分类，这种分类不仅可以了解两类行为各自的要求、作用，而且在我国对于正确进行行政复议和行政诉讼活动具有重要意义。①法律对创制规范性文件的行为要求比较严格，要求特定的主体才享有制定规范性文件的权力，并非所有的行政主体都享有此项权力；而法律对适用规范性文件的行为没有特殊的要求，凡行政主体都享有适用规范性文件的权力。②创制规范性文件的行为被依法撤销后，一般不溯及既往；而适用规范性文件的行为被依法撤销后往往可以溯及既往，行政主体应承担相应责任。③根据我国《行政复议条例》和《行政诉讼法》的规定，这两种行为的法律救济和监督途径不同，创制规范性文件的行为不能构成行政复议和行政诉讼的对象，只有适用规范性文件的行为才是行政复议和行政诉讼的对象。因此，区分具体行政行为与抽象行政行为不仅具有理论意义，而且也具有实践意义。
2．内部行政行为和外部行政行为
根据行政行为所针对的内容是属于社会管理事务还是行政主体内部管理事务为标准，可将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。
外部行政行为是指行政主体依行政职权和行政职责对社会上行政管理事务所实施的行政行为。这种行为是管理者与被管理者之间形成的社会管辖关系。有的是抽象行政行为，大量的则是具体行政行为，如公安机关对公民予以治安管理处罚；工商行政管理机关对进行工商活动的公民、法人和其他组织作出的扣留许可证和执照、没收财物等决定；税务机关对纳税人作出的纳税决定和罚款处罚等等。
内部行政行为是指行政机关对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。这种行为是管理者与被管理者之间形成的行政隶属关系下的命令服从关系。内部行政行为也有抽象行政行为和具体行政行为之分。前者如行政主体对内部工作纪律、工作程序所作出的统一规定，后者如对某个公务人员实施的奖励、处分、任免决定等等。
外部行政行为要对社会上的公民、法人或其他组织产生法律效果，内部行政行为只对行政主体内部机构和人员产生法律效果。因而，划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于：法律对这两种行为的要求不同，①对于外部行政行为的主体，法律具有严格的要求，并非所有的行政主体都拥有外部行政行为权；而法律对内部行政行为的要求没有特殊的限制。②外部行政主体只能为外部行政行为，内部行政主体只能为内部行政行为，实行交错无效原则。③相通地人对内部行政行为不服不适用行政诉讼程序，相对人对外部行政不服，可以适用行政复议和行政诉讼程序。
3．依职权的行政行为、依授权的行政行为和依委托的行政行为
依据实施行政行为的权力来源为标准，可将行政行为分为依职权的行政行为、依授权的行政行为和依委托的行政行为。
依职权的行政行为是行政主体中的国家行政机关直接依据自己法定职权而实施的行政行为，如省级人民政府按法定职权制定地方规章的行为，公安机关按法定职权对公民实施治安管理处罚的行为等。
依授权的行政行为是行政主体中某些属于非行政机关的组织，依据法律、法规的专门授权而实施的行政行为，如卫生防疫站依照有关卫生法规的授权对公民实施卫生防疫方面的行政处罚等。
依委托的行政行为则是某些非行政机关的组织经国家行政机关委托后，在委托范围内代行政机关实施的行政行为。
上述三类行政行为在实施时，其权力来源是各不相同的。其中依职权的行政行为由行政机关依自己固有的职权实施，在实施过程中自主性要大一些，并且由行政机关直接对该具体行政行为负责；依授权的行政行为由某些非行政机关的组织依法律、法规的专门授权行使，这类行政行为在实施上要受到严格的限制，只能在授权范围内严格实施，对该行政行为的后果也不由行政机关承担责任，而应由实施这一行为的组织自己承担责任；依委托的行政行为由某些非行政机关的组织依行政机关的委托代委托机关实施，这类行政行为在实施上受委托机关意思表示的限制，只能在委托机关委托的范围内严格实施，对该具体行政行为作为委托者的行政机关要承担责任。
4．单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为
以行政行为是否由行政主体单方意志就可形成并发生法律效力为标准，可以将行政行为分为单方行政行为和双方行政行为。
单方行政行为是以行政主体为单方意志作出并发生法律效力，无需相对方的同意，如行政处罚、行政强制措施等。双方行政行为是以行政主体与相对方的共同意志作出，需双方合意才能发生法律效力，如行政合同、行政委托等等。多方行政行为是指两个以上的行政主体为达到同一目的而共同意思表示一致所成立的行政行为。
把行政行为划分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为对于掌握它们各自的生效条件很有意义：①单方行政行为的效力由行政主体的单方意志决定，双方和多方行政行为属于合意行为，其效力必须由合意行为产生。②单方行政行为的行政主体是行政诉讼的必然被告；多方行政行为则是共同行政行为，所以行政主体在行政诉讼中是共同被告；双方行政行为中，虽然行政主体与相对人是合意行为，但在行政诉讼中，其被告只能是行政主体，这是由行政合同与行政委托的性质决定的。
5．羁束行政行为与自由裁量行政行为
以行政行为受法律拘束的程度为标准，可以将行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。
羁束行政行为指严格受法律的具体规定约束，行政主体没有选择或裁量余地的行为，如税务机关严格按法律规定的税种、税率征税，不能有任何变动。再例如《居民身份证条例》规定：居民身份证按有效期分为三种即10年、20年和长期；16到25周岁的发给有效期10年的居民身份证，26到45周岁的发给有效期20年的居民身份证，46周岁以上的发给长期有效的居民身份证。法律对行为适用条件规定得清清楚楚，执行该法律的人没有任何选择范围，无法在法律适用过程中掺入自己的主观意志。
自由裁量行政行为指法律只规定原则或一定的幅度或范围，行政主体根据原则或在法定幅度内，根据具体需要和实际情况，可以自主作出的行为。例如《治安管理处罚条例》第19条规定：对于扰乱社会公共秩序的行为，可处以1元至200元的罚款。因此，公安机关在对公民予以治安管理处罚罚款时，就可以根据情况，在法律规定的200元以下幅度内自由选择具体数额。羁束行政行为和自由裁量行政行为分别运用于不同事务，羁束行政行为通常针对需严格统一控制、稳定性较强的事务，自由裁量行政行为通常针对情况比较复杂，变化多，需要灵活处理的事务。
区别羁束行政行为和自由裁量行政行为具有重要的法律意义。（1）羁束行政行为只发生违法与否问题，不发生适当与否问题；而自由裁量行为一般只发生是否合理问题，不发生是否合法问题；（2）羁束行政行为只受行政合法性原则的约束，而自由裁量行政行为主要受行政合理性原则的约束；（3）从法律救济上看，羁束行政行为属于司法审查的对象；而自由裁量行政行为一般不属于司法审查对象，只有在自由裁量行为显失公正的情况下，才属于司法审查的范围。
6．依职权的行政行为和依申请的行政行为
根据行政行为的主动性可以将行政行为划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。
依职权的行政行为是指行政主体依照法定职权，无需经相对人申请即可作出的行政行为。如行政主体的行政处罚行为、行政立法行为、行政强制执行行为等。行政主体的行为大多数都是这类行为。
依申请的行政行为是指行政主体必须在相对人的申请之下才能作出某种行政行为，没有相对人的申请，行政主体不能为依申请的行为。如行政许可，行政复议等。当然这种依申请的行政行为，并非一经相对人申请，行政主体就必须为某种行为，也就是说，相对人的申请是依申请行为发生的前提要件，但相对人提出申请并不一定发生某种行政行为。只有相对人的意思表示与行政主体的意思表示一致时，依申请的行政行为才最终产生。
划分依职权行为和依申请行为的意义在于：①两种行为所引起的法律效力不同。对于行政主体来说，在没有相对人申请的情况下，行政主体作出依申请的行为不发生法律效力；对于相对人来说，直接关系到其权利的取得和义务的免除。因为在许多情况下，相对人根据法律的规定可以取得的权利，由于其没有申请则无法享受。如相对人发明了某项专利而又不申请。另一方面，区分这两种行政行为还关系到相对人权利取得时间的确认，如果相对人的权利是通过行政主体的依职权行政行为取得的，那么其权利的取得时间可以追朔到其符合取得该条件之时；如果相对人的权利是经过依申请行政行为取得的，那么其权利的取得时间以相对人提出申请时间而不是以其符合取得该权利的时间为准。②两种行为所引起的监督标准不同。依职权的行政行为，当其应作出而未作出时，构成行政失职而违法；当其作出行为时，也可能因行为违法而被撤销。依申请的行政行为，在相对人提出申请之后，无论行政主体是否作出相应行为，都可能提起行政诉讼。
7．要式行政行为与非要式行政行为
以行政行为产生法律效力需不需特定形式为标准，可以将行政行为分为要式行政行为与非要式行政行为。
要式行政行为指必须具备特定形式才能产生法律效果的行政行为，如颁布行政法规必须以国务院令这种特定形式，行政处罚需要有行政处罚决定书这种法定形式。
非要式行政行为指要求有特定形式，只要明白表达了意思就能产生法律效果的行政行为，如口头通知、电话通知等。
区分要式行政行为和非要式行政行为的意义在于：要式行政行为就其形式而言是一种羁束性要求，若不具备相应的形式，则构成形式违法，直接影响行政行为的法律效力；而不要式行政行为就其形式而言，是一种自由裁量性规定，原则上不发生违法与否的问题。
第三节 行政行为的法律效力
一、行政行为法律效力的涵义
行政行为的法律效力指行政行为所发生的法律效果。行政行为只有发生预期法律效果才能达到其应有的目的和作用。行政行为的效果表现为它产生特定的法律约束力和强制力。这种约束力和强制力要求行政主体和相对人都必须遵守和服从，否则就要承担法律责任。
行政行为的法律效力与民事行为的法律效力相比有两个主要的特点：
（1）效力先定。效力先定指行政行为一经作出，就具有法律约束力。即使它是不符合法定条件，在没有被有权国家机关经过规定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，它仍然对有关当事人具有法律约束力。违法的、不符合法定效力条件的行政行为不是永远有效，它在事后可以通过规定的法律程序予以撤销，但在未撤销之前它被先行假定为有效，有关当事人应当暂时受其约束。
（2）单方意志性。行政行为是行政主体运用国家行政权力的活动，行政行为的作出无须征得行政相对人的同意，它的成立生效也不以相对人的同意为必要条件。
二、行政行为有效成立的条件
行政行为发生之后并非都产生法律效力，只有符合一定条件的行政行为即合法的行政行为，才产生一定的法律效力。如果不符合这些条件，即使依照效力先定原则形成事先的效力，但终究要被一定的法律程序予以撤销和变更，从而终止效力。行政行为有效成立的条件包括：
第一，行为主体合法。作出行政行为的主体必须具有行政主体资格，包括依法成立的国家行政机关，法律、法规授权的组织，受行政机关委托职权以委托机关名义行事的组织。实施行政行为的公职人员应具有合法的身份。不具备行政主体资格的组织和个人所作的行为不能是行政行为，更不可能具有行政行为的效力。
第二，职权与职责合法。职权职责合法要求行政主体作出行政行为时，运用的是自身法定的职权或履行的是自身法定的职责，符合自身法定的权限分工范围，如果超越范围，则是超越职权或滥用职权的行政行为。符合法定的权限要求：（1）行政行为的手段与方式须是行为主体依法允许使用的手段和方式。（2）行政主体只能就其管理范围内的行政事务实施行政行为。如果对不属于自己管理范围内的事项运用职权，就将构成超越职权，该行政行为因此而无效，如公安机关对违反工商法规应受工商行政处罚的公民实施治安管理处罚等就属于这种情况。（3）每一个行政主体只能对一定地域范围内的行政事务享有管辖权。行政职权的运用不能超越地域的限定。
第三，行为内容合法。行政行为的内容必须合法、适当、真实、明确。行政行为的内容合法，是指行政行为对权利义务的处理必须完全符合法律法规的规定，包括符合法律规定的目的、原则和条件等。行政行为内容适当，是指行政行为的作出必须公正、合理，符合实际，不能畸轻畸重，带有不良动机。行政行为内容真实，是指行政行为必须基于行政主体的真实意思表示。行政主体非出于真实意思表示而作出的具体行政行为不具有合法性和有效性，因为它不是出于行政行为主体的本意。
第四，行为程序合法。行政行为程序合法要求法定的行为作出和实施的一般过程不能缺少；不能颠倒法定的环节和顺序；符合法定期限，对一些特定具体行政行为必须符合特定的程序要求，如依申请的行为需有申请程序等等。
第五，行为形式合法。行为形式合法要求行政主体作出行政行为应符合法定的形式，特别是要式行政行为，如行政处罚必须具备行政处罚决定书，不具有特定形式的这种行政行为不能有效成立。
三、行政行为效力的内容
行政行为效力的内容是指行政行为生效后，对有关各方主体所产生的法律约束力。行政行为效力内容包括行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。
行政行为的公定力。
是指行政行为一旦成立，除法律规定的无效情况外，在被有权机关撤销之前，都被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。行政行为的公定力并不意味着行政行为一定合法，同时，也说明即使不合法在被有权机关撤消、变更之前一直有效。行政行为的公定力来自于法律的权威和依法治国、依法行政的要求。只要该行为是依据法律所作，就具有法律的权威性和至高无上性，任何组织和个人都必须尊重法律。
（二）行政行为的确定力
行政行为的确定力又称“不可变更力”，是指已经生效的行政行为其内容具有不可否认和随意改变的效力。行政行为一旦有效成立和生效后，非依法定程序不得随意改变其内容。此种确定力是针对行政主体和相对人双方而言的。对于相对人来说，相对人只能按照该行为的要求履行，但相对人在一定条件下可以请求撤销或变更，这种请求的权利只有在一定的时间内才能行使，如行政复议和行政诉讼。对于行政主体来说，确定力表现在：①行政行为一经作出就有相对稳定性，不经法律程序不能改变或撤销；②行政行为一经作出，其效力不受行政主体或行政公务人员变动的影响；③原行政主体或行政公务人员要改变或撤销已作出的行政行为，必须经过相应的法律程序。
（三）行政行为的拘束力
是指行政行为成立生效后，对行政主体和行政相对人产生的法律上的约束与限制效力。行政行为的拘束力包括对行政相对人权利义务的约束，行政相对人必须服从；也包括对行政主体自身的拘束，行政行为成立生效后，行政主体也受其拘束，必须依照行政行为的内容履行自己的职责，否则要承担相应的法律责任。
（四）行政行为的执行力
是指行政行为合法有效成立后，要求行政主体和行政相对人对行为内容予以实现的法律效力。执行力是指实现行政行为所设定的权利和义务。其实现方式有自觉履行与依法采取强制手段使行政行为的内容得以实现。行政行为的内容只有得到实现才具有实际意义，因而行政行为的执行力是行政行为效力的不可缺少的一部分。
四、行政行为的生效
行政行为的生效是指行政行为依法成立之后，在何时产生法律效力，也就是行政行为的生效时间。行政行为生效时间的不同即有了不同的生效规则，所谓生效规则是指行政行为何时开始生效的法律规则。行政行为生效时间有以下几种：
1．即时生效。是指行政行为一经作出即具有效力，对相对人立即生效。即时生效的行为通常是行政主体当场作出并立即产生法律效力。其适用范围较窄，一般适用于紧急情况，如在特定地区强行驱散人群，对醉酒的人实施人身管束。即时生效的行政行为通常没有书面形式，行为作出就是生效的开始。
2．告知生效。指行政行为须告知以后才生效。告知常常用于不特定的相对人。告知有多种形式，有口头告知，也有书面告知（如信函、通告、通报、公报、布告等）。对于个别人的生效行为通常采用口头告知的形式，对于多数人或住所不明的人常采用文书告知的形式。
3．受领生效。指行政行为经相对人受领之后才能生效。受领是指相对人对行政行为内容的了解和知晓。受领生效一般适用于特定的相对人。对于口头告知，告知之时就是受领之时；对于文书告知则以文书交付相对人之时或文书到达相对人居所之时为受领之时；对于多数人或居所不明的人的告知则以公报、公告等发表之时，作为相对人的受领之时。行政行为告知相对人并为相对人所受领的时期为正式生效时期。
4．附条件生效。是指行政行为在所附条件成就时生效的规则。一般所附条件是期限或其他条件，一旦期限届满或条件具备，该行政行为就发生效力。
五、行政行为无效
1．行政行为无效的条件。某一行政行为有下列情形之一，即认定该行为无效：
行政行为具有特别重大的或特别明显的违法情形；行政主体不明确或明显超越职权范围；行政主体受胁迫作出的行政行为；行政行为的实施将导致犯罪的；没有实施可能的行政行为。
2．行政行为无效的法律后果。行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效；有权国家机关可以在任何时候宣布相应行政行为无效；行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对人所获得的一切均应返还相对人，所加予相对人的一切义务均应取消，给相对人造成的损失均应赔偿；行政主体通过该行为给予相对方的一切权益均应收回。
六、行政行为的撤销
行政行为的撤销，是指因行政行为不符合有效成立的条件，由有权的机关对其予以撤销，使其向前向后均失去效力。
1．行政行为撤销的条件。（1）行政行为合法要件缺损，合法行政行为须具备五个要件：主体合法、权限合法、内容合法、程序合法与形式合法，某一行政行为如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可撤消的行政行为。（2）行政行为不当。是指行为不合理、不公正、不符合现行政策等。
行政行为的撤消是对其完全的否定，因而不仅使其对后不具有效力，而且原则上要溯及既往，使之自始至终都归于无效。行政行为的撤销必须通过有撤销权的机关经过法定程序进行，这些机关通常包括国家权力机关、上级行政机关、复议机关和人民法院。
2．行政行为撤消的法律后果。行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可以追溯到行为作出之日；因行政行为撤销给行政相对人造成损失的应由行政主体予以赔偿；由于行政相对人的过错导致行政行为撤销的由相对人自己承担责任。
七、行政行为变更
行政行为的变更，是指因行政行为的内容不适当因而加以改变。变更通常是该行政行为仍然存在，只是在种类、幅度等内容上作出一些变化，使之更为合理、适当。在这一点上，它不同于对具体行政行为的完全撤销。对行政行为予以变更的有权机关包括行政主体的上级行政机关、行政复议机关和人民法院。人民法院依照我国行政诉讼法的规定仅对行政处罚显失公正的行为才予以变更。
八、行政行为终止
行政行为终止，是指行政行为的效力因某些法定因素而不再向后发生法律效力。终止对该行为以前的效力并不否定，而且也不是因为该行为有违法或不当的情况，这是终止与撤销的主要差别。引起行政行为的终止的原因主要有：1．行政行为的目的已经达到，其因任务已完成而自然终止效力。2．期限届满。行政行为在附有存续期限的情况下，一旦期限届满，行为的效力即行终止。3．行政行为针对的事项已不复存在或因情况有了较大变化而被行政主体终止。 4．行政行为附有一定的解除条件，一旦条件具备，其效力即行终止。
[本章小结]
行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为按照不同标准主要分为：抽象行政行为与具体行政行为；依职权的行政行为与依申请的行政行为；羁束行政行为与自由裁量行政行为等等。行政行为的效力是指行政行为的发生的法律效果，行政行为的效力有效力先定、单方意志性两个特点；行政行为效力的内容包括行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力；行政行为发生法律效果必须具备一定的条件，符合这些条件的行政行为才能产生法律效果。
[关键术语]
行政行为 抽象行政行为 具体行政行为 依职权的行政行为 依申请的行政行为 羁束行政行为 自由裁量行政行为 要式行政行为 非要式行政行为 行政行为效力 行政行为的确定力 行政行为的拘束力 行政行为的执行力
[核心练习]
一、填空题
1．行政行为是指 在实施和行政管理活动， 过程中所作出的具有法律意义的行为。
2．以行政行为适用和效力作用的对象的范围为标准，行政行为可分为 行政行为和 行政行为。
3．行政行为的效力有 、 、 和 。
4．行政行为与民事行为和其他国家机关行为相比较，主要有 和
等特征。
5．行政行为的内容即对相对方的 作出某种处理和决定。
6．行政行为按其对象是否特定为标准，可分为 和 。
7．以行政主体实施行政行为的权力来源为标准，可分为 、
和 。
8．行政行为合法的一般要件包括 、 、 、 和 。
9．行政行为的生效则主要有 、 、 和 。
二、单项选择题
1．以下行为中，不属于行政行为的是（ ）。
A、吊销执照 B、征税 C、制定规章 D、发布天气预报
2．下列行政行为中，（ ）是双方行政行为。
A、行政处罚 B、颁发许可证 C、行政委托 D、行政复议
3．公安机关对醉酒的人强制进行人身约束的行为，生效规则是（ ）。
A、附条件生效 B、即时生效 C、告知生效 D、受领生效
4．有效成立的行政行为非依法律规定不得随意变更或撤销，这是行政行为的（ ）。
A、确定力 B、拘束力 C、公定力 D、执行力
5．行政机关工作人员在滥用职权，向相对方索贿之情形下颁发许可证的行为，应予（ ）。
A、确认无效 B、废止 C、撤销 D、确认有效
6．行政主体依职权对相对方规定一定义务，应属于（ ）。
A、单方行政行为 B、双方行政行为
C、依职权行政行为 D、羁束行政行为
7．某税务局的下列何项行为属于行政行为（ ）。
A、征收税款的行为 B、购买办公用品的行为
C、租用办公用房的行为 D、分配内部车辆的行为
8．税务机关征收税款的行为是（ ）。
A、被动的行政行为 B、主动的行政行为
C、非主动的行政行为 D、不得已的行政行为
9．社会组织受行政机关的委托而行使行政权的行为，视为（ ）。
A、该社会组织的行为 B、该行政机关的行为
C、该社会组织和行政机关的共同行为
D、既是社会组织的行为，又是该行政机关的行为
三、多项选择题
1．罚款行为包含的行为内容有（ ）。
A、剥夺财产权利 B、确认法律事实
C、增加财产给付义务 D、变更法律地位
2．某食品卫生防疫站依照《食品卫生法》在“20元以上，3万元以下”的罚款幅度内，对违反食品卫生法的企业作出罚款的处罚，这一行政行为属于（ ）。
A、自由裁量行为 B、依职权的行为
C、单方行政行为 D、具体行政行为
3．有效成立的行政行为具有以下效力（ ）。
A、确定力 B、公定力 C、拘束力 D、执行力
4．被废止的行政行为（ ）。
A、自废止之日起丧失法律效力
B、在废止之前所产生的法律效果不受法律保护
C、在废止之前产生的法律效果仍受法律保护
D、自始不具有法律效力
5．下列行为，属行政主体作出的行政行为有（ ）。
A、购买办公用品 B、罚款 C、清理“三无”人员
D、扫“黄” E、证明张某死亡
6．人民政府对土地使用权的确认这一行政行为，含有以下哪些内容（ ）。
A、赋予权益 B、科处义务 C、变更法律关系
D、确认法律事实 D、确认法律地位
7．行政行为违犯法律、法规的，哪些机关可以撤销（ ）。
A、人民法院 B、国务院 C、人民检察院
D、上级行政机关 E、作出行政行为的行政机关
8．行政行为合法的一般要件有（ ）。
A、主体合法 B、内容合法适当 C、程序合法
D、在权限范围内 E、行为对象合法
四、判断题
1．简言之，行政行为就是行政主体作出的行为。（ ）
2．行政行为不同于民事行为，一经作出，就事先肯定其符合法律规定。（ ）
3．双方行政行为不同于单方行政行为，相对方的同意是其生效成立的必要条件。（ ）
4．行政行为如符合成立要件而成立，那该行为必然合法而生效。（ ）
5．如果不是行政机关所为的行为，必定不是行政行为。（ ）
6．行政行为具有拘束力就是对行政相对方所产生的拘束力。（ ）
7．正是因为行政行为具有执行力，因此，一经作出，该行政行为就必须执行。（ ）
五、名词解释
行政行为 行政行为的确定力 行政行为的拘束力 束行政行为 由裁量行为 即时生效 受领生效
六、简答题
1．行政行为具有哪些特征？ 2．简述行政行为效力的内容。
3．简述行政行为的生效规则。 4．简述行政行为有效成立的要件。
5．简述区分抽象行政行为与具体行政行为的法律意义。
6．简述区分羁束行政行为与自由裁量行政行为的法律意义。
7．简述行政行为的无效的条件与行政行为无效的法律后果。
8．简述行政行为撤销的条件与行政行为撤销的法律后果。
七、案例分析
甲、乙、丙三户住房连片座落于某县城中山街。1991年10月，三户住户分别收到某县城乡建筑环境保护局所发编号为（1991）56号正式文件通知。通知称：中山街是我县县城的中心街道，是对外的窗口，你们三家旧屋住宅位于中山街与新建路交叉口，直接影响市容市貌，根据县人民政府208号文件的批复，根据《城市规划法》和国务院颁发的《城市拆迁条例》，特作如下通知：（1）根据中山街规划，你们家房屋需要由工商银行拆建为综合大楼。接此通知后，请在10月30日前到城建局签订拆迁补偿协议；（2）望你们与拆迁人员密切配合，在拆迁中遇有问题做到求大同存小异，通情达理，尽快完成拆迁工作。三家接此通知后，即向当地人民法院提起行政诉讼。 提问：人民法院是否应该受理此案？为什么？请根据行政行为的基本原理作以分析。
课外阅读：
王连昌主编：《行政法学》第六章 中国政法大学出版社2002年版
胡建淼著：《行政法教程》第八章 法律出版社2003年版
罗豪才主编：《行政法学》第三章 北京大学出版社1996年版
张正钊主编：《行政法学与行政诉讼法》第四章第一节 中国人民大学出版社2002年版
叶必丰著：《行政法学》第六章 武汉大学出版社2003年版
杨解君主编：《行政法学》第五章 中国方正出版社2002年版
温晋锋主编：《行政法学》第三章第一节 南京大学出版社2002年版
法律法规：《全国人民大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大常务委员会会议事规则》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》
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