第一章 绪 论
通过本章三节的学习，学生了解行
政组织的含义、特征和作用，理解行政
组织理论研究的内容和意义，掌握研究
行政组织理论的基本方法。
第一节 组织与行政组织
一、组织与行政组织
（一）组织的含义
1、词源,
中文的, 组织, 是将丝麻纺纠成布。后被引申为将一种物
体的构成部分组合成一个体。
英文, 组织, （ Organization）源于 ‘ 器官,,即自成系统
的、具有特定功能的细胞结构。后被引申为按照一定的目标而
进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。
2、含义,
所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来
的社会集团，是处于定社会环境中的各种组织要素的有机结合
体，是为了实现某种目的面有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系
这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）行政组织的含义
行政组织有广义和狭义之分
1、广义的行政组织 --指各种为达到共同富的面负有
执行性管理职能的组织系统。
包括：各类企事业单位、群众团体、政党的负有
管理职能的组织系统，国家机关中的立法、司法
系统中负有执行性职能的各类单位和回家的整个
行政机关。
2、狭义的行政组织 ---指国家的行政机关，即根据
宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使
行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家
公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
它是社会组织中规模最大的组织。
（三）行政组织的基本要素
构成组织的要素可分为物质要素和精神要素两类,
l,物质要素
（ 1）人员。行政组织的第一个物质要素就是人员。
人员，是行政组织的主体、核心。要建立行政组
织，首先要选择一定数量和质量的人，并对选择
的程序和要求有着明确的规定。
（ 2）经费。是维持行政组织运营与发展所不可缺少
的因素。
（ 3）物资设备。即行政组织开展活动所必须具备的
技术设备、工具以及耗费的各类材料和能源。包
括：办公建筑、住宅、文具、办公机械，以及公
文图书、档案等等。它是行政组织赖以生存和发
展的物质基础。
2．精神要素
（ 1）目标。
目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在
的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基
本功能。组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和
时限等内容。组织目标分为总目标、分目标和工作目标三
类。
（ 2）权责结构。
权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以
及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任
方面的一系列从属并列关系。它是为实现组织目标而进行
的权责关系的安排，是各个组织的一种特殊的人际关系。
权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是
组织分工、组织法规与组织纪律的实际体现。
（ 3）人际关系。
二、行政组织的性质
（一）行政组织的一般性质
1．静态的组织结构。
行政组织是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归
属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共
同构建的一个完整体系。职位是行政组织的基本元素和细胞，
职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构，而职能目
标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分、以及
职位配置的出发点和归宿点。行政组织结构是行政组织最明
显的外观表现。
2．动态的组织过程。
行政组织是一个把人财物、时间、信息、知识、环境等因
素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个
发挥组织功能的动态活动过程。组织必须不断地进行决策、
执行、监督和控制活动，以有效地安排工作行为、安排人的
行为，有效地运用组织所拥有的各种资源，达成组织目标。
3．生态的组织环境。
从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在
社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会干系统。
它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息
的双向交流。
4．心态的组织意识。
行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们
在加人组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态
因水带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。
（二）行政组织的特殊性质
1．阶级性
行政组织作为国家意志的体现者，作为国家职能的执
行机关，其管理活动中必然会表现出鲜明的阶级特性。
2．社会性
社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心。政府行
政组织要从根本上维护统治协灭的利益、维护社会的统
治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事
务作为自己的重要职能。
3．权威性
政府行政组织作为国家权力的执行机关，代表国家行使
着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者。
4．法制性
任何一个行政组织的建立、撤消都以宪法和法律为根据，
并要依据宪法和法律开展活动。
5．系统性
行政组织是依法设置的由若干要素按照一定的
目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组
成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系
统遍布全国各地。
6．主动性
现代行政组织的特征。
（三）行政组织与其他社会组织的区别
现代社会存在五大组织系统，即国家组织、企
业组织、事业组织、群团组织和政党组织。其中，
国家组织中又可分为三大组织系统：立法或权力组
织、行政组织、司法组织。
1．管理对象不同
2．为社会所提供的服务内容不同
3．活动的依据不同
4．活动的目的不同
三、行政组织在行政管理中的作用
（一）行政组织是行政管理的主体
行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进
行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动
和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。
（二）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础
组织与人员是一切管理活动的两个基本支点，二者构成
了管理活动的基本框架。组织是管理活动更为基本的支点，
它是行政人员发挥作用和能量的物质基础。
四、行政组织的功能
（一）行政组织功能的含义
1、行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种
行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具
有的独特作用。
行政组织的功能反映着国家行政管理活动的基本
内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2、行政组织功能与国家功能的联系与区别。
（二）行政组织功能的内容
1．政治功能,
它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固
国家政权。
2．经济功能,
政府行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务保护
经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力
的发展。我国处于社会主义初级阶段，组织经济建设更成
为行政组织最主要、最基本的功能。
3．文化功能,
一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二
是进行科学文化教育。
4．社会功能,
提供社会保障,促进公正的收入分配,控制人口增
长,环境保护。
（三）行政组织功能的特点
1．广泛性与有限性,
政组织的功能范围涉及国家政治与社会生活的
各个方面,但是行政组织功能又是有限的。
2．稳定性与变异性,
在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能
都是相同的，行政组织活动的这种普遍性，要求其
功能具有一定的稳定性。但是，不同社会中的行政
组织以及同一社会中不同时期、不同国家的行政组
织，其功能范围和内容都存在不同之处。
第二节 行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内客
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和
发展规律的学科，是行政管理学科体系中的一门基础
性学科，是现代政府管理学科群中的一个重要分支。
（一）行政组织的综合性总体研究
1.研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社
会组织的区别等一般性原理的阐述。
2.研究行政组织的历史发展和理论发展。
（二）行政组织的静态研究
1、研究行政组织的结构。
2、研究行政组织的体制。
3、研究行政组织的类型。
（三）行政组织的生态和心态研究
1.研究行政组织的外部环境。
2.研究行政组织的内部条件。
（四）行政组织的动态研究
1、研究行政组织的建立与管理。
2、研究行政组织的变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织理论是研究国家行政组织的学科，其
研究对象的性质决定了行政组织理论的性质。行政
组织具有双重的性质，它既是统治阶级实现对社会
统治的工具，又是国家政权对社会公共事物进行管
理的主体。由此决定了行政组织理论既有特殊的阶
级性，又有各个不同国家所共有的社会性。
1、行政组织理论的阶级性,
2、行政组织理论的的社会性,
三、行政组织理论与相关学科的关系
1、行政组织理论与政治学的关系,
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想,
也是行政组织理论的专业基础理论。
2、行政组织理论与管理学的关系,
组织学是管理学的一个分支，其产生虽晚于管理
学，但两门学科之间的关系非常密切,
3、行政组织理论与行政管理学的关系,
行政组织理论是行政管理学的一个分支，行政管
理学是行政组织理论的专业基础理论。
4、行政组织理论与心理学的关系,
心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节 行政组织理论的研究方法和意义
一、行政组织理论的研究方法,
1、阶级分析的方法 ；
2、系统分析的方法；
3、理论联系实际的方法；
4、静态与动态相结合的方法；
5、纵向与横向相结合的方法 。
二、行政组织理论的研究意义
（一）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色
的社会主义行政组织理论的理论体系；
（二）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、
民主化、法制化和现代化的需要提社会健康发展
的需要；
（三）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革
的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论
上的指导；
（四）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素
质、提高其管理水平和工作能力的需要。
通过本章三节的学习，学生了解行
政组织的含义、特征和作用，理解行政
组织理论研究的内容和意义，掌握研究
行政组织理论的基本方法。
第一节 组织与行政组织
一、组织与行政组织
（一）组织的含义
1、词源,
中文的, 组织, 是将丝麻纺纠成布。后被引申为将一种物
体的构成部分组合成一个体。
英文, 组织, （ Organization）源于 ‘ 器官,,即自成系统
的、具有特定功能的细胞结构。后被引申为按照一定的目标而
进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。
2、含义,
所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来
的社会集团，是处于定社会环境中的各种组织要素的有机结合
体，是为了实现某种目的面有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系
这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）行政组织的含义
行政组织有广义和狭义之分
1、广义的行政组织 --指各种为达到共同富的面负有
执行性管理职能的组织系统。
包括：各类企事业单位、群众团体、政党的负有
管理职能的组织系统，国家机关中的立法、司法
系统中负有执行性职能的各类单位和回家的整个
行政机关。
2、狭义的行政组织 ---指国家的行政机关，即根据
宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使
行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家
公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
它是社会组织中规模最大的组织。
（三）行政组织的基本要素
构成组织的要素可分为物质要素和精神要素两类,
l,物质要素
（ 1）人员。行政组织的第一个物质要素就是人员。
人员，是行政组织的主体、核心。要建立行政组
织，首先要选择一定数量和质量的人，并对选择
的程序和要求有着明确的规定。
（ 2）经费。是维持行政组织运营与发展所不可缺少
的因素。
（ 3）物资设备。即行政组织开展活动所必须具备的
技术设备、工具以及耗费的各类材料和能源。包
括：办公建筑、住宅、文具、办公机械，以及公
文图书、档案等等。它是行政组织赖以生存和发
展的物质基础。
2．精神要素
（ 1）目标。
目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在
的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基
本功能。组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和
时限等内容。组织目标分为总目标、分目标和工作目标三
类。
（ 2）权责结构。
权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以
及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任
方面的一系列从属并列关系。它是为实现组织目标而进行
的权责关系的安排，是各个组织的一种特殊的人际关系。
权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是
组织分工、组织法规与组织纪律的实际体现。
（ 3）人际关系。
二、行政组织的性质
（一）行政组织的一般性质
1．静态的组织结构。
行政组织是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归
属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共
同构建的一个完整体系。职位是行政组织的基本元素和细胞，
职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构，而职能目
标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分、以及
职位配置的出发点和归宿点。行政组织结构是行政组织最明
显的外观表现。
2．动态的组织过程。
行政组织是一个把人财物、时间、信息、知识、环境等因
素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个
发挥组织功能的动态活动过程。组织必须不断地进行决策、
执行、监督和控制活动，以有效地安排工作行为、安排人的
行为，有效地运用组织所拥有的各种资源，达成组织目标。
3．生态的组织环境。
从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在
社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会干系统。
它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息
的双向交流。
4．心态的组织意识。
行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们
在加人组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态
因水带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。
（二）行政组织的特殊性质
1．阶级性
行政组织作为国家意志的体现者，作为国家职能的执
行机关，其管理活动中必然会表现出鲜明的阶级特性。
2．社会性
社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心。政府行
政组织要从根本上维护统治协灭的利益、维护社会的统
治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事
务作为自己的重要职能。
3．权威性
政府行政组织作为国家权力的执行机关，代表国家行使
着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者。
4．法制性
任何一个行政组织的建立、撤消都以宪法和法律为根据，
并要依据宪法和法律开展活动。
5．系统性
行政组织是依法设置的由若干要素按照一定的
目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组
成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系
统遍布全国各地。
6．主动性
现代行政组织的特征。
（三）行政组织与其他社会组织的区别
现代社会存在五大组织系统，即国家组织、企
业组织、事业组织、群团组织和政党组织。其中，
国家组织中又可分为三大组织系统：立法或权力组
织、行政组织、司法组织。
1．管理对象不同
2．为社会所提供的服务内容不同
3．活动的依据不同
4．活动的目的不同
三、行政组织在行政管理中的作用
（一）行政组织是行政管理的主体
行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进
行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动
和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。
（二）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础
组织与人员是一切管理活动的两个基本支点，二者构成
了管理活动的基本框架。组织是管理活动更为基本的支点，
它是行政人员发挥作用和能量的物质基础。
四、行政组织的功能
（一）行政组织功能的含义
1、行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种
行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具
有的独特作用。
行政组织的功能反映着国家行政管理活动的基本
内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2、行政组织功能与国家功能的联系与区别。
（二）行政组织功能的内容
1．政治功能,
它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固
国家政权。
2．经济功能,
政府行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务保护
经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力
的发展。我国处于社会主义初级阶段，组织经济建设更成
为行政组织最主要、最基本的功能。
3．文化功能,
一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二
是进行科学文化教育。
4．社会功能,
提供社会保障,促进公正的收入分配,控制人口增
长,环境保护。
（三）行政组织功能的特点
1．广泛性与有限性,
政组织的功能范围涉及国家政治与社会生活的
各个方面,但是行政组织功能又是有限的。
2．稳定性与变异性,
在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能
都是相同的，行政组织活动的这种普遍性，要求其
功能具有一定的稳定性。但是，不同社会中的行政
组织以及同一社会中不同时期、不同国家的行政组
织，其功能范围和内容都存在不同之处。
第二节 行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内客
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和
发展规律的学科，是行政管理学科体系中的一门基础
性学科，是现代政府管理学科群中的一个重要分支。
（一）行政组织的综合性总体研究
1.研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社
会组织的区别等一般性原理的阐述。
2.研究行政组织的历史发展和理论发展。
（二）行政组织的静态研究
1、研究行政组织的结构。
2、研究行政组织的体制。
3、研究行政组织的类型。
（三）行政组织的生态和心态研究
1.研究行政组织的外部环境。
2.研究行政组织的内部条件。
（四）行政组织的动态研究
1、研究行政组织的建立与管理。
2、研究行政组织的变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织理论是研究国家行政组织的学科，其
研究对象的性质决定了行政组织理论的性质。行政
组织具有双重的性质，它既是统治阶级实现对社会
统治的工具，又是国家政权对社会公共事物进行管
理的主体。由此决定了行政组织理论既有特殊的阶
级性，又有各个不同国家所共有的社会性。
1、行政组织理论的阶级性,
2、行政组织理论的的社会性,
三、行政组织理论与相关学科的关系
1、行政组织理论与政治学的关系,
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想,
也是行政组织理论的专业基础理论。
2、行政组织理论与管理学的关系,
组织学是管理学的一个分支，其产生虽晚于管理
学，但两门学科之间的关系非常密切,
3、行政组织理论与行政管理学的关系,
行政组织理论是行政管理学的一个分支，行政管
理学是行政组织理论的专业基础理论。
4、行政组织理论与心理学的关系,
心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节 行政组织理论的研究方法和意义
一、行政组织理论的研究方法,
1、阶级分析的方法 ；
2、系统分析的方法；
3、理论联系实际的方法；
4、静态与动态相结合的方法；
5、纵向与横向相结合的方法 。
二、行政组织理论的研究意义
（一）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色
的社会主义行政组织理论的理论体系；
（二）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、
民主化、法制化和现代化的需要提社会健康发展
的需要；
（三）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革
的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论
上的指导；
（四）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素
质、提高其管理水平和工作能力的需要。
