第六章 行政组织体制
通过本章学习，了解行政组织内部权力
分配关系所形成的几种体制，理解各种体制
的基本特征及其优缺点；领会各种行政组织
体制在各国的具体运用情况。
第一节 行政组织体制概述
一、行政组织体制的含义
1、体制，一般是指某一个组织的制度及运行方式，
其实质是权力关系的制度化、程序化。
2、行政组织体制，行政组织内部各个层组、各个部
门之间的权力分配关系。在人类历史上，行政组织
各个层级、各个部门之间的权力关系有多种形式，
于是就形成了多种权力分配关系，将这多种权力关
系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行
政组织体制。
二、行政组织体制的地位与作用
行政组织体制是行政组织结构的灵魂与核心。
研究行政组织体制，对实现行政组织权力分配科
学化具有重要意义 。
第二节 集权制、分权制与均权制
一、集权制，分权制与均权制的含义
? 集权制，是中央行政组织对地方行政组织有完全
的指挥监督权。法国较为典型的国家。
? 分权制，是地方行政组织对本地方事务有自主决
定权。美国是实行分权制的国家之一，其州政府
的自主权很大。
? 均权制，是中央行政组织与地方行政组织的权力
保持平衡。一种较为理想的组织体制，其理论依
据在孙中山先生的“均权”学说
二、集权制、分仅制与均权制的优缺点
1、集权制的优缺点
优点：政令统一，统筹全局，层级节制，指挥灵便，令行禁
止，人力、财力、物力集中。
缺点：机关专制和个人独裁,层次繁多，压抑地方政府的
积极性。
2、分权制的优缺点
优点：因地制宜,民主原则,防止上级专断与个人独裁
缺点：地方本位主义 。
3、均权制的优缺点
优点：发挥集权制和分权制之长，而避二者之短
缺点,
三、集权制、分权制与均权制的正确运用
制约中央政府与地方政府分工有两个主要因素：
我国市场经济对政府职能总的要求，对中央政府职
能的要求，对地方政府职能的要求。
中央适度集权与地方适度分权的优越性。
第三节 首长制、委员会制与混合制
一、首长制、委员会制与混合制的含义
根据行政组织中掌握最高决策权的人数多寡，行
政组织体制可分为：首长制、委员会制与混合制。
1、首长制（一长制或独任制）,
指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执
掌的行政组织体制。
特征：行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定
权，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议
权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。
2、委员会制（合议制）,
是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员
组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。
特征：行政组织的决策是由两个以上的地位平等的
委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，
,少数服从多数, 。瑞士是典型国家。
3、混合制（委员会和首长并立制）,
指事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分
由行政首长个人决定的一种行政组织体制。
特征：既设有合议制的委员会，又设有专门的行政
首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，
具体问题的决策权由行政首长个人行使。
二、首长制、委员会制与混合制的优缺点
1、首长制的优缺点
优点：事权集中，责任明确，权责统一，易于保密
缺点：个人专制,滥用职权，易陷于管见。
2、委员会制的优缺点
优点：集思广益，互相监督。
缺点：责任分散，权、责相同，难以保守秘密。
3、混合制的优缺点
优点,兼首长制和委员会制之优，避二者之弊。
缺点,
三、首长制、委员会制与混合制的正确运用
首长制与委员会制各有利弊，应视情况灵活
运用。
混合制应注意对前两者体制扬长避短。
第四节 完整制与分离制
一、完整制与分离制的含义
根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同，行政组织体制可分为：完整制与分离
制。仅对地方政府而言。
1、完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行
政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。
特征：指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本
层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门
实行一元化领导。
凡分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方
政府的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导。
2、分离制
指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以
上行政组织领导的行政组织体制。
特征：地方政府中的各行政部门，既受同级政府首
脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。是
实行二元领导的组织体制。
二、完整制与分离制的优缺点
1、完整制的优缺点
优点：权责集中、指挥统一，可令行禁止，各部门
相互合作、协间配合 。
缺点：地方行政首长的个人专权，地方本位主义。
2、分离制的优缺点
优点：领导权力分散,互相牵制，二元化领导
缺点：多头指挥、政令冲突，政出多门 。
三、完整制与分离制的正确运用
根据国家结构形式和市场经济的要求。
第五节 名誉市长制与市经理制
1、名誉市长制的含义
市长属名誉性，行政权力集中于议会。
优点：行政机构精简，立法与行政统一；
缺点：行政部门工作难协调，失去立法监督。
2、市经理制的含义
由市立法机关聘任经理掌握行政权。
优点：统一指挥，专家特长与民意结合；
缺点：可能产生市经理短期行为。
通过本章学习，了解行政组织内部权力
分配关系所形成的几种体制，理解各种体制
的基本特征及其优缺点；领会各种行政组织
体制在各国的具体运用情况。
第一节 行政组织体制概述
一、行政组织体制的含义
1、体制，一般是指某一个组织的制度及运行方式，
其实质是权力关系的制度化、程序化。
2、行政组织体制，行政组织内部各个层组、各个部
门之间的权力分配关系。在人类历史上，行政组织
各个层级、各个部门之间的权力关系有多种形式，
于是就形成了多种权力分配关系，将这多种权力关
系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行
政组织体制。
二、行政组织体制的地位与作用
行政组织体制是行政组织结构的灵魂与核心。
研究行政组织体制，对实现行政组织权力分配科
学化具有重要意义 。
第二节 集权制、分权制与均权制
一、集权制，分权制与均权制的含义
? 集权制，是中央行政组织对地方行政组织有完全
的指挥监督权。法国较为典型的国家。
? 分权制，是地方行政组织对本地方事务有自主决
定权。美国是实行分权制的国家之一，其州政府
的自主权很大。
? 均权制，是中央行政组织与地方行政组织的权力
保持平衡。一种较为理想的组织体制，其理论依
据在孙中山先生的“均权”学说
二、集权制、分仅制与均权制的优缺点
1、集权制的优缺点
优点：政令统一，统筹全局，层级节制，指挥灵便，令行禁
止，人力、财力、物力集中。
缺点：机关专制和个人独裁,层次繁多，压抑地方政府的
积极性。
2、分权制的优缺点
优点：因地制宜,民主原则,防止上级专断与个人独裁
缺点：地方本位主义 。
3、均权制的优缺点
优点：发挥集权制和分权制之长，而避二者之短
缺点,
三、集权制、分权制与均权制的正确运用
制约中央政府与地方政府分工有两个主要因素：
我国市场经济对政府职能总的要求，对中央政府职
能的要求，对地方政府职能的要求。
中央适度集权与地方适度分权的优越性。
第三节 首长制、委员会制与混合制
一、首长制、委员会制与混合制的含义
根据行政组织中掌握最高决策权的人数多寡，行
政组织体制可分为：首长制、委员会制与混合制。
1、首长制（一长制或独任制）,
指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执
掌的行政组织体制。
特征：行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定
权，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议
权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。
2、委员会制（合议制）,
是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员
组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。
特征：行政组织的决策是由两个以上的地位平等的
委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，
,少数服从多数, 。瑞士是典型国家。
3、混合制（委员会和首长并立制）,
指事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分
由行政首长个人决定的一种行政组织体制。
特征：既设有合议制的委员会，又设有专门的行政
首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，
具体问题的决策权由行政首长个人行使。
二、首长制、委员会制与混合制的优缺点
1、首长制的优缺点
优点：事权集中，责任明确，权责统一，易于保密
缺点：个人专制,滥用职权，易陷于管见。
2、委员会制的优缺点
优点：集思广益，互相监督。
缺点：责任分散，权、责相同，难以保守秘密。
3、混合制的优缺点
优点,兼首长制和委员会制之优，避二者之弊。
缺点,
三、首长制、委员会制与混合制的正确运用
首长制与委员会制各有利弊，应视情况灵活
运用。
混合制应注意对前两者体制扬长避短。
第四节 完整制与分离制
一、完整制与分离制的含义
根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同，行政组织体制可分为：完整制与分离
制。仅对地方政府而言。
1、完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行
政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。
特征：指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本
层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门
实行一元化领导。
凡分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方
政府的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导。
2、分离制
指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以
上行政组织领导的行政组织体制。
特征：地方政府中的各行政部门，既受同级政府首
脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。是
实行二元领导的组织体制。
二、完整制与分离制的优缺点
1、完整制的优缺点
优点：权责集中、指挥统一，可令行禁止，各部门
相互合作、协间配合 。
缺点：地方行政首长的个人专权，地方本位主义。
2、分离制的优缺点
优点：领导权力分散,互相牵制，二元化领导
缺点：多头指挥、政令冲突，政出多门 。
三、完整制与分离制的正确运用
根据国家结构形式和市场经济的要求。
第五节 名誉市长制与市经理制
1、名誉市长制的含义
市长属名誉性，行政权力集中于议会。
优点：行政机构精简，立法与行政统一；
缺点：行政部门工作难协调，失去立法监督。
2、市经理制的含义
由市立法机关聘任经理掌握行政权。
优点：统一指挥，专家特长与民意结合；
缺点：可能产生市经理短期行为。
