第五章 行政组织的结构
通过本章学习，了解行政组织的结
构、行政组织结构纵横分工的特点，理
解纵横分工的优缺点，掌握管理幅度与
管理层次之间的关系。
第一节 行政组织结构概述
一、行政组织结构的含义
1、结构：生物学名词，是指一个生物体的各种要素的科学
的特定安排。
2、行政组织结构，行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现 。
3、行政组织要素四个不同层次的排列组合方式,
第一个层次：行政组织的基本要素和细胞，即职位 — 工作
人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
第二个层次：各个工作单位的有机排列组合，形成一个工
作部门。
第三个层次：各个行政部门之间的有机排列组合，构成级
政府组织。
第四个层次：各级政府之间的有机排列组合，形成国家的
政府系统。
二、行政组织结构的功能
有效地达成行政组织目标，稳定人员情绪，调
动人员的积极性，保持组织的良好沟通关系，有利
提高行政管理效率。
三、合理的行政组织结构标准
任务与组织平衡；组织、人员之间按比例；分工
明确、合作良好；适应环境，具有弹性。
第二节 行政组织的纵向结构
一、行政组织的宏观纵向分工
1、宏观纵向分工，是指不同层级政府之间的分工，
是以管理地域的大小为分工的内容。是以层级制为
基础的垂直分工。
2、行政组织管理全国社会事务设臵：中央行政组织
以及管理局部地区的地方行政组织。
3、特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织
的数量愈少，乃至最高的行政组织只有一个。层级
愈低，管辖地域的范围意窄，组织的数量越多。
二、行政组织的微观纵向分工
1、行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个
部门内部层级的分上。
2、微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担
本辖区范围内或本部门的行政任务。为完成任务，
达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每
一个职位。
3、特点：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系
为准。
三、行政组织纵向分工的权责分配关系
依行政管理的宽度决定纵向层级分工，管理幅度
越大，层次越高。最高层次的行政组织为决策层,
是一个开放的、面向社会的行政组织；中层行政组
织为协调指挥层，半封闭半开放系统；基层行政组
织为技术操作层，基本为封闭型。
四、行政组织纵向结构的优缺点
有利于分层负责、行动迅速、决策及时，调动各
层级行政组织的积极性，能培养全面的行政管理人
才。但也有易于形成地方块块分割的缺点。
第三节 行政组织的横向结构
一、行政组织横向分工
1、行政组织横向分工的含义
行政组织的横向分工，是行政组织的部门分工。
宏观的横向分工，是指一级政府内的部门分工 ;
微观的横向分工，是指一个部门内部的各个机构和
职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。
2、行政组织横向分工的必要性
为了行政组织分门别类地管理好社会的各项事务，
管理好自身的运行程序，提高行政组织的效率，更
有效地促进社会的发展。
二、行政组织横向分工的种类
1、按业务性质分工
是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位，是
行政组织平行分部化的基本方式。
优点：符合行政分工专业化的原则，有利于统一行政业务的
方针、政策和法规，体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：形成条条分割，造成部门林立，产生组织冲突。
2、按管理程序分工
是指按行政管理工作过程的程序不同来分别设臵行政组织
部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监
督等环节。
优点：提高行政人员的专业技术知识，节省人力、物力、财
力，提高行政管理的整体效能。
缺点：易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。在
使用上有一定的局限性。
3、按管理对象分工
指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设臵。
这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设臵，
如农业部、铁道部 。
优点：行政工作专业化，提高行政效率，政民关系简化。
缺点：部门林立，忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，
行业的本位主义,部门间发生重复、交叉关系，不利于市
场经济的发展。
4、按地区分工
优点,
缺点,
三、行政组织横向结构的优缺点
1、优点,
（ 1）行政组织成员能在专的基础上精通业务。
（ 2）对同一业务进行统一管理，有利于社会各项
事务有秩序地健康发展。
（ 3）行政首长能集中精力考虑全局的大问题。
2、缺点,
（ l）各个部门条条分割，难以相互沟通与协调。
（ 2）抑制了地方行政组织的积极性。
第四节 管理层次与管理幅度的关系
一、管理层次与管理幅度的反比例关系
1、行政组织结构有纵向结构和横向结构,
纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成
行政组织的职能制。
2、在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理
幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，
管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理
层次就越多。
二、如何正确处理管理层次和奋理幅度的关系
管理幅度与管理层次有关 ；下属工作性质及难
易程度制约着管理幅度与管理层次；领导者的领导
水平与能力直接制约着管理幅度 ；被管理者的素质
高低也制约着管理幅度 ；集权、分权与授权程度影
响着管理幅度与管理层次 ；下级单位所在地的集中
程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度 ；技术
设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。
通过本章学习，了解行政组织的结
构、行政组织结构纵横分工的特点，理
解纵横分工的优缺点，掌握管理幅度与
管理层次之间的关系。
第一节 行政组织结构概述
一、行政组织结构的含义
1、结构：生物学名词，是指一个生物体的各种要素的科学
的特定安排。
2、行政组织结构，行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现 。
3、行政组织要素四个不同层次的排列组合方式,
第一个层次：行政组织的基本要素和细胞，即职位 — 工作
人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
第二个层次：各个工作单位的有机排列组合，形成一个工
作部门。
第三个层次：各个行政部门之间的有机排列组合，构成级
政府组织。
第四个层次：各级政府之间的有机排列组合，形成国家的
政府系统。
二、行政组织结构的功能
有效地达成行政组织目标，稳定人员情绪，调
动人员的积极性，保持组织的良好沟通关系，有利
提高行政管理效率。
三、合理的行政组织结构标准
任务与组织平衡；组织、人员之间按比例；分工
明确、合作良好；适应环境，具有弹性。
第二节 行政组织的纵向结构
一、行政组织的宏观纵向分工
1、宏观纵向分工，是指不同层级政府之间的分工，
是以管理地域的大小为分工的内容。是以层级制为
基础的垂直分工。
2、行政组织管理全国社会事务设臵：中央行政组织
以及管理局部地区的地方行政组织。
3、特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织
的数量愈少，乃至最高的行政组织只有一个。层级
愈低，管辖地域的范围意窄，组织的数量越多。
二、行政组织的微观纵向分工
1、行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个
部门内部层级的分上。
2、微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担
本辖区范围内或本部门的行政任务。为完成任务，
达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每
一个职位。
3、特点：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系
为准。
三、行政组织纵向分工的权责分配关系
依行政管理的宽度决定纵向层级分工，管理幅度
越大，层次越高。最高层次的行政组织为决策层,
是一个开放的、面向社会的行政组织；中层行政组
织为协调指挥层，半封闭半开放系统；基层行政组
织为技术操作层，基本为封闭型。
四、行政组织纵向结构的优缺点
有利于分层负责、行动迅速、决策及时，调动各
层级行政组织的积极性，能培养全面的行政管理人
才。但也有易于形成地方块块分割的缺点。
第三节 行政组织的横向结构
一、行政组织横向分工
1、行政组织横向分工的含义
行政组织的横向分工，是行政组织的部门分工。
宏观的横向分工，是指一级政府内的部门分工 ;
微观的横向分工，是指一个部门内部的各个机构和
职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。
2、行政组织横向分工的必要性
为了行政组织分门别类地管理好社会的各项事务，
管理好自身的运行程序，提高行政组织的效率，更
有效地促进社会的发展。
二、行政组织横向分工的种类
1、按业务性质分工
是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位，是
行政组织平行分部化的基本方式。
优点：符合行政分工专业化的原则，有利于统一行政业务的
方针、政策和法规，体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：形成条条分割，造成部门林立，产生组织冲突。
2、按管理程序分工
是指按行政管理工作过程的程序不同来分别设臵行政组织
部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监
督等环节。
优点：提高行政人员的专业技术知识，节省人力、物力、财
力，提高行政管理的整体效能。
缺点：易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。在
使用上有一定的局限性。
3、按管理对象分工
指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设臵。
这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设臵，
如农业部、铁道部 。
优点：行政工作专业化，提高行政效率，政民关系简化。
缺点：部门林立，忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，
行业的本位主义,部门间发生重复、交叉关系，不利于市
场经济的发展。
4、按地区分工
优点,
缺点,
三、行政组织横向结构的优缺点
1、优点,
（ 1）行政组织成员能在专的基础上精通业务。
（ 2）对同一业务进行统一管理，有利于社会各项
事务有秩序地健康发展。
（ 3）行政首长能集中精力考虑全局的大问题。
2、缺点,
（ l）各个部门条条分割，难以相互沟通与协调。
（ 2）抑制了地方行政组织的积极性。
第四节 管理层次与管理幅度的关系
一、管理层次与管理幅度的反比例关系
1、行政组织结构有纵向结构和横向结构,
纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成
行政组织的职能制。
2、在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理
幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，
管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理
层次就越多。
二、如何正确处理管理层次和奋理幅度的关系
管理幅度与管理层次有关 ；下属工作性质及难
易程度制约着管理幅度与管理层次；领导者的领导
水平与能力直接制约着管理幅度 ；被管理者的素质
高低也制约着管理幅度 ；集权、分权与授权程度影
响着管理幅度与管理层次 ；下级单位所在地的集中
程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度 ；技术
设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。
