第二章 行政组织的演变
通过本章二节的学习，了解中外行政组织
的产生及其演变的历史过程，理解行政组织发
展的一般趋势和规律，比较各个时期行政组织
在其发展过程中所表现出来的结构与功能方面
的不同特点。
第一节 外国行政组织的演变
一、奴隶制时期的外国行政组织
行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国
家的出现而产生。原始社会末期，随着阶级和国家
的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶
主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机
构，这就是最早的行政组织。
外国奴隶制时期最典型的国家是三个国家。
1、古埃及,
2、古希腊,
3、古罗马,
奴隶制时期外国行政组织的特点,
1．行政组织职能简单且未明确分化。
2．古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织
开始有了初步的原始的分工。
反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、
司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互
交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民
主与法治色彩。
3．中央和地方的关系相对简单。
4．在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期
短，行政工作未职业化。
二、封建制时期的外国行政组织
（一）英国封建制时期的行政组织
（二）法国封建制时期的行政组织
（三）封建制时期英法行政组织的特点,
1．立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
2．中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组
织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但
仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。
3．地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方
行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸
侯割据，后是中央集权。
4．王权与教权的关系密切，既有利争又有合作。
三、资本主义时期的外国行政组织
资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上
的行政组织。伴随着资本主义经济的产生和资产阶
级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分
立的学说，行政组织的独立性才第一次得到了比较
清晰的说明。
政府组织形式来，最典型的有三种,
1、英国的内阁制；
2、美国的总统制；
3、法国的半总统制。
（一）英国现代的行政组织
1、英国中央行政组织,
主要有枢密院、内阁和政府各部。
2．英国地方行政组织,
（ l）英国地方行政组织的层次,
单一制国家，但英格兰、威尔士、苏格兰、北爱
尔兰四个地区组成；地方行政组织一般分为二级，
即郡和区。有时分为三级，即郡、区、教区或社
区。
（ 2）英国地方行政组织的职能及机构
（二）美国现代的行政组织
１．美国联邦行政组织
联邦制国家，典型的三权分立制度，总统制。
美国行政组织包括：联邦政府机构、州政府机构以及地方
政府机构。美国联邦行政机构：由总统直属机构、内阁和行
政部、独立管理机构组成。美国总统：国家元首，最高行政
首脑。
2．美国州行政组织
50个州组成。州政府根据州的宪法而组织，设有立法、行
政、司法三个部门，联邦政府与州政府实行分权制。
3．美国地方行政组织
州以下的政府称为地方政府。州以下一般划分为郡和市，
下设教区或镇。另外还设有特别行政区、学区。
（三）法国现代的行政组织
1．法国中央行政组织
1956年戴高乐执政，建立法兰西第五共和同，其
政府体制才较稳定,,半总统半议会制, 。
特点：强化总统的权力，提高政府的地位，议会
的作用下降。
2．法国地方行政组织
有大区、省和市镇三个层次。即每一个层级，既
是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，
其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团
体自治行政机关，其机构是议会及议长。前者负责
国家在地方的事务，后者负责纯地方事务。
（四）资本主义时期外国行政组织的特点
1、行政组织日趋独立、职能不断扩大，行政组织总
量不断增加；
2、行政组织职能不仅扩大，而且也发生了很大的变
化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以
经济和社会职能为主；
3、行政权力越来越大；
4、中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下
各国的共同要求。
第二节 中国行政组织的演变
一、中国古代的行政组织
（一）夏、商、周时期的行政组织
（二）秦、汉时期的行政组织
（三）隋唐时期的行政组织
（四）宋、元、明、清时期的行政组织
中国古代行政组织的特点
1．强化中央集权，集国家最高权力于一人之手。
2．行政组织演变有前后因袭、循序渐进的特点。独相制到
三公制；三省制到一省制；一省制到内阁的演变；六部。
3．结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
4．强烈的宗法色彩，由“家”而“国”，由“私”而
“公”，由“内”而“外”的特点。
二、中华民国的行政组织
（一）南京临时政府时期的行政组织 （ 1912—1913年）
1,,临时政府组织大纲,,总统制，行政部门共设
九部。
2,1912年 3月,,中华民国临时约法,,三权分立原
则，改总统制为参议院下的内阁制。
（二）北洋政府时期的行政组织 （ 1913—1928年）
1913年，袁世凯任大总统。次年, 新约法,,总统
制, 。 1915年 12月，向帝制的过渡,1916年，洪
宪帝制失败。袁死后经张勋复辟、南北政府对峙等
局面，政制在帝制、总统制、内阁制之间来回变动。
（三）国民政府时期的行政组织（ 1927—1949年）
1927年 9月，南京国民政府成立。名义上按孙中
山的五院制设。
国民政府设主席一人（后称总统），为中华民
国元首和国民政府委员会主席．并兼任陆、海、
空军总司令。国民政府主席及委员组成国民政府
会议共商国务。国民政府由五院组成。
地方行政组织设省、县两级，在省与县之间，
有一级行政督察区。县以有区、乡（镇）、保、
甲等基层组织。
（四）中华民国的行政组织特点
１．中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方
三权分立与民主共和国的思想，初具现代的特征，
这较之封建时期进步。但这一进步是脆弱的和有
限的。
2．孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下
实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的
思想，具有历史的进步意义。
3．从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
4．在中央与地方的关系上，未实现孙中山的均权制
主张，而是中央集权制与地方军问割据并存。
三、中华人民共和国的行政组织
（一）中华人民共和国中央行政组织
l．第一阶段（ 1949一 1954年）
49年 9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职
权，制定, 中华人民共和国中央人民政府组织法, 。
在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权
力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型
的议行合一体制。
政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的
最高执行机关。下设政治法律、财政经济、文化教育、人
民监察四个委员会，以及 31个部门管理国家行政工作。
2．第二阶段（ 1955—1966年）
54年 9月，第一届全国人民代表大会召开，制定
,华人民共和中国宪法,,, 国务院组织法, 。全国
人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国
家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务
院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任
和秘书长组成。设置 8个办公室,l个秘书厅协助总理
分掌各部工作，设置主办专门业务的 20个直属机构，
35个部委 。
1956年底，国务院机构总数达到 81个。 59年，国
务院机构减为 60个,61年底国务院机构总数为 62个，
1963年底为 73个,1964年底为 77个,
3．第三阶段（ 1967—1974年）
66年 5月, 文革,,各级各部门陷入瘫痪。 67年
初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权
于一身。后又建立, 革命委员会, （简称革委会）
成为政府机构。 70年国务院机构从 79个减为 32个总
数为建国后的最低点。
4．第四阶段（ 1975——1981年）
75年底，国务院机构总数达到 52个,81年间月，国
务院设部委机构 52个、直属机构 43个、办公机构 5个，
共 100个部门，为建国以来的最高点。
（二）地方行政组织与中央行政组织的关系
1．中华人民共和国地方行政组织的层级。
49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华
东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。
54年宪法。地方行政组织有省、县、乡三个层级。撤消了大
区行政组织。
现在全国有 23个省,5个自治区,4个直辖市、香港特别行政
区和澳门特别行政区。
省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直
辖市、特别行政区。县同级的有自治县、县级市。与乡同级的
有镇、民族乡、民族镇。另外在省和县之间，有自治州、地级
市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。
实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。
另外，在我国还设有行政特区。
2．地方行政组织的组成、职能与机构设置。
地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市
长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各
级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。
国家一般规定省级政府设 40个左右机构，地级市设 30个左
右机构，县级设 20个左右机构。
3．中华人民共和国中央与地方的关系
各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归
中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。
改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，
主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权
于地方方面进行了改革。
（三）中华人民共和国行政组织的特点
1．新中国行政组织具有充分的人民性。
人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。
2．行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效
能原则，不断进行调整与改革，并有一定的成
就。
3．在处理中央与地方的关系上，贯彻了民主集中
制原则。
4．新中国行政组织发展历程中的弊端,
高度集权的管理体制以及政府对社会经济事
务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所
不包的计划经济体制。改革中认识到，转变政
府职能是我国行政组织改革的前提和基础。
通过本章二节的学习，了解中外行政组织
的产生及其演变的历史过程，理解行政组织发
展的一般趋势和规律，比较各个时期行政组织
在其发展过程中所表现出来的结构与功能方面
的不同特点。
第一节 外国行政组织的演变
一、奴隶制时期的外国行政组织
行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国
家的出现而产生。原始社会末期，随着阶级和国家
的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶
主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机
构，这就是最早的行政组织。
外国奴隶制时期最典型的国家是三个国家。
1、古埃及,
2、古希腊,
3、古罗马,
奴隶制时期外国行政组织的特点,
1．行政组织职能简单且未明确分化。
2．古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织
开始有了初步的原始的分工。
反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、
司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互
交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民
主与法治色彩。
3．中央和地方的关系相对简单。
4．在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期
短，行政工作未职业化。
二、封建制时期的外国行政组织
（一）英国封建制时期的行政组织
（二）法国封建制时期的行政组织
（三）封建制时期英法行政组织的特点,
1．立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
2．中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组
织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但
仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。
3．地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方
行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸
侯割据，后是中央集权。
4．王权与教权的关系密切，既有利争又有合作。
三、资本主义时期的外国行政组织
资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上
的行政组织。伴随着资本主义经济的产生和资产阶
级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分
立的学说，行政组织的独立性才第一次得到了比较
清晰的说明。
政府组织形式来，最典型的有三种,
1、英国的内阁制；
2、美国的总统制；
3、法国的半总统制。
（一）英国现代的行政组织
1、英国中央行政组织,
主要有枢密院、内阁和政府各部。
2．英国地方行政组织,
（ l）英国地方行政组织的层次,
单一制国家，但英格兰、威尔士、苏格兰、北爱
尔兰四个地区组成；地方行政组织一般分为二级，
即郡和区。有时分为三级，即郡、区、教区或社
区。
（ 2）英国地方行政组织的职能及机构
（二）美国现代的行政组织
１．美国联邦行政组织
联邦制国家，典型的三权分立制度，总统制。
美国行政组织包括：联邦政府机构、州政府机构以及地方
政府机构。美国联邦行政机构：由总统直属机构、内阁和行
政部、独立管理机构组成。美国总统：国家元首，最高行政
首脑。
2．美国州行政组织
50个州组成。州政府根据州的宪法而组织，设有立法、行
政、司法三个部门，联邦政府与州政府实行分权制。
3．美国地方行政组织
州以下的政府称为地方政府。州以下一般划分为郡和市，
下设教区或镇。另外还设有特别行政区、学区。
（三）法国现代的行政组织
1．法国中央行政组织
1956年戴高乐执政，建立法兰西第五共和同，其
政府体制才较稳定,,半总统半议会制, 。
特点：强化总统的权力，提高政府的地位，议会
的作用下降。
2．法国地方行政组织
有大区、省和市镇三个层次。即每一个层级，既
是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，
其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团
体自治行政机关，其机构是议会及议长。前者负责
国家在地方的事务，后者负责纯地方事务。
（四）资本主义时期外国行政组织的特点
1、行政组织日趋独立、职能不断扩大，行政组织总
量不断增加；
2、行政组织职能不仅扩大，而且也发生了很大的变
化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以
经济和社会职能为主；
3、行政权力越来越大；
4、中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下
各国的共同要求。
第二节 中国行政组织的演变
一、中国古代的行政组织
（一）夏、商、周时期的行政组织
（二）秦、汉时期的行政组织
（三）隋唐时期的行政组织
（四）宋、元、明、清时期的行政组织
中国古代行政组织的特点
1．强化中央集权，集国家最高权力于一人之手。
2．行政组织演变有前后因袭、循序渐进的特点。独相制到
三公制；三省制到一省制；一省制到内阁的演变；六部。
3．结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
4．强烈的宗法色彩，由“家”而“国”，由“私”而
“公”，由“内”而“外”的特点。
二、中华民国的行政组织
（一）南京临时政府时期的行政组织 （ 1912—1913年）
1,,临时政府组织大纲,,总统制，行政部门共设
九部。
2,1912年 3月,,中华民国临时约法,,三权分立原
则，改总统制为参议院下的内阁制。
（二）北洋政府时期的行政组织 （ 1913—1928年）
1913年，袁世凯任大总统。次年, 新约法,,总统
制, 。 1915年 12月，向帝制的过渡,1916年，洪
宪帝制失败。袁死后经张勋复辟、南北政府对峙等
局面，政制在帝制、总统制、内阁制之间来回变动。
（三）国民政府时期的行政组织（ 1927—1949年）
1927年 9月，南京国民政府成立。名义上按孙中
山的五院制设。
国民政府设主席一人（后称总统），为中华民
国元首和国民政府委员会主席．并兼任陆、海、
空军总司令。国民政府主席及委员组成国民政府
会议共商国务。国民政府由五院组成。
地方行政组织设省、县两级，在省与县之间，
有一级行政督察区。县以有区、乡（镇）、保、
甲等基层组织。
（四）中华民国的行政组织特点
１．中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方
三权分立与民主共和国的思想，初具现代的特征，
这较之封建时期进步。但这一进步是脆弱的和有
限的。
2．孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下
实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的
思想，具有历史的进步意义。
3．从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
4．在中央与地方的关系上，未实现孙中山的均权制
主张，而是中央集权制与地方军问割据并存。
三、中华人民共和国的行政组织
（一）中华人民共和国中央行政组织
l．第一阶段（ 1949一 1954年）
49年 9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职
权，制定, 中华人民共和国中央人民政府组织法, 。
在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权
力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型
的议行合一体制。
政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的
最高执行机关。下设政治法律、财政经济、文化教育、人
民监察四个委员会，以及 31个部门管理国家行政工作。
2．第二阶段（ 1955—1966年）
54年 9月，第一届全国人民代表大会召开，制定
,华人民共和中国宪法,,, 国务院组织法, 。全国
人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国
家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务
院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任
和秘书长组成。设置 8个办公室,l个秘书厅协助总理
分掌各部工作，设置主办专门业务的 20个直属机构，
35个部委 。
1956年底，国务院机构总数达到 81个。 59年，国
务院机构减为 60个,61年底国务院机构总数为 62个，
1963年底为 73个,1964年底为 77个,
3．第三阶段（ 1967—1974年）
66年 5月, 文革,,各级各部门陷入瘫痪。 67年
初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权
于一身。后又建立, 革命委员会, （简称革委会）
成为政府机构。 70年国务院机构从 79个减为 32个总
数为建国后的最低点。
4．第四阶段（ 1975——1981年）
75年底，国务院机构总数达到 52个,81年间月，国
务院设部委机构 52个、直属机构 43个、办公机构 5个，
共 100个部门，为建国以来的最高点。
（二）地方行政组织与中央行政组织的关系
1．中华人民共和国地方行政组织的层级。
49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华
东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。
54年宪法。地方行政组织有省、县、乡三个层级。撤消了大
区行政组织。
现在全国有 23个省,5个自治区,4个直辖市、香港特别行政
区和澳门特别行政区。
省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直
辖市、特别行政区。县同级的有自治县、县级市。与乡同级的
有镇、民族乡、民族镇。另外在省和县之间，有自治州、地级
市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。
实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。
另外，在我国还设有行政特区。
2．地方行政组织的组成、职能与机构设置。
地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市
长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各
级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。
国家一般规定省级政府设 40个左右机构，地级市设 30个左
右机构，县级设 20个左右机构。
3．中华人民共和国中央与地方的关系
各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归
中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。
改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，
主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权
于地方方面进行了改革。
（三）中华人民共和国行政组织的特点
1．新中国行政组织具有充分的人民性。
人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。
2．行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效
能原则，不断进行调整与改革，并有一定的成
就。
3．在处理中央与地方的关系上，贯彻了民主集中
制原则。
4．新中国行政组织发展历程中的弊端,
高度集权的管理体制以及政府对社会经济事
务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所
不包的计划经济体制。改革中认识到，转变政
府职能是我国行政组织改革的前提和基础。
