第十二章 行政组织变革的一般规律
通过本章的学习，认识行政组织变
革的原因和征兆，了解行政组织变革的
目标与内容，行政组织变革的动力、阻
力，掌握克服阻力的基本方法。
第一节 行政组织变革的原因与征兆
一、行政组织变革的外部原因
行政组织只有适应发展和变化的新环境，进行变革
才能维持其生存与发展。
?变革，指那些能适应并推动社会发展的一种变化。
1、行政组织变革的外部原因
社会形态的变迁；经济类型的转换与经济体制的转
轨；政治制度的更迭；社会发展程度以及国际环境
的重大变化。
2、行政组织变革的内部原因
? 组织规模的过度膨胀；
? 行政组织人员的弱化、老化和臃肿。
三、行政组织变革的征兆
1、行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能
的冲突,社会中介组织、事业单位、企业等经济
组织、社会群团
2、行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系
不顺,党政关系、行政组织与立法组织的关系
3、行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调
困难,
4、行政组织上下级间的信息沟通困难，指挥不灵,
5、行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活
力，空气沉闷
6、行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很
好地履行其行政职能
第二节 行政组织变革的目标与内容
一、行政组织变革的目标
1、重要性,
?组织目标是组织的基本要素，组织建立的依
据；目标是组织变革的灵魂。
2、目标在组织变革中所起的作用,
定位作用、定向作用
3、行政组织变革的目标
（ 1） 基本目标 为两点,
? 提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；
? 加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、
协调、有序地工作。
后者是前者的基础，前者是后备的动力和目的。
（ 2）行政组织变革的 总体目标
? 行政组织是一个复杂的平衡体：与外部环境的平
衡，内部的平衡，两个平衡间的平衡，达到一种
最佳的动态平衡 。
? 总体目标下，行政组织的变革包括三个方面,
组织职能的变革、组织结构的变革、组织权力关
系的变革
二、行政组织职能的变革
1、行政组织的职能，是政府行政组织在一定时期内
根据社会发展的需要所相负的社会职责和功能。
? 其总的职能是行使国家权力、管理社会公共事务，
其具体职能随着社会环境的变化而变化。
? 行政组织机构是职能的载体，行政组织的职能是
通过机构而发挥作用的，政府职能决定着行政组
织的机构设置及管理方向、内容、范围、方式。
2、行政组织职能发展的总趋势
? 行政组织职能作用领域的变革,
由以政治职能为中心，逐渐问以经济职能、社会事物管理
职能、科技文化职能为重心转移的。
? 行政组织职能作用性质变革,
由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的
方向转变。
? 行政组织职能分化程度的变革,
由原来混淆不清的职能向高度计化的职能转变。
? 行政组织职能行使方式的变革,
由以人治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手
段和经济手段为主。
? 行政组织职能作用深度与广度的变革
, 守夜警察, 一, 万能政府, 一, 有限政府, 的规律。
三、行政组织结构的变革
横向部门结构的变革较多，纵向层级的变革较少。
1、横向部门结构的变革
? 行政管理过程,
由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部
门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力
求与决策、执行部门相平衡。
? 行政管理社会职能,
微观管理部门为主向以宏观管理部门为主的变革
2、纵向层级结构的变革
? 整个行政组织结构从集权式、尖塔型的结构形式
向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势；
? 由于政府管理的社会事务复杂、广泛，其纵向层
级只能减到一定程度。
四、行政组织权力关系的变革
一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势；对宏
观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。
1、行政组织向社会组织还权；
2、横向分权；
由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系
并存的状态转变。
3、纵向权力分配，既有从集权走向分权的趋势，又有从分
权走向集权的趋势。
目的：使不同层次、地区、部门的各级行政机关都能够在
各自的范围内拥有正常开展工作所必须的各项自主权力。
第三节 行政组织变革的动力与阻力
一、行政组织变革的动力
1、统治阶级为了完成国家行政管理的职能，需要
行政组织变革；
2、社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织
变革的经济动力；
3、行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政
组织变革；
4、社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织
变革；
5、新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组
织变革提供了理论基础和指导思想 。
二、行政组织变革的阻力
1、行政组织变革最大的阻力来自行政组织自身的
,经济人, 特征 ；
2、资历较高者、年长者的阻力 ；
3、人际关系的阻力 ；
4、对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政
的新作风不适应而产生的阻力 ；
5、因害怕被精简，而反刑或害怕变革 ；
6、因害怕被精简，而反刑或害怕变革 。
三、克服阻力的基本方法
? 克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无
畏的精神积极推进行政组织的变革；
? 广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆
论声势，并有针对性地克服心理障碍；
? 发动群众，民主参与改革；
? 尽量减少损失和代价；
? 建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构。
通过本章的学习，认识行政组织变
革的原因和征兆，了解行政组织变革的
目标与内容，行政组织变革的动力、阻
力，掌握克服阻力的基本方法。
第一节 行政组织变革的原因与征兆
一、行政组织变革的外部原因
行政组织只有适应发展和变化的新环境，进行变革
才能维持其生存与发展。
?变革，指那些能适应并推动社会发展的一种变化。
1、行政组织变革的外部原因
社会形态的变迁；经济类型的转换与经济体制的转
轨；政治制度的更迭；社会发展程度以及国际环境
的重大变化。
2、行政组织变革的内部原因
? 组织规模的过度膨胀；
? 行政组织人员的弱化、老化和臃肿。
三、行政组织变革的征兆
1、行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能
的冲突,社会中介组织、事业单位、企业等经济
组织、社会群团
2、行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系
不顺,党政关系、行政组织与立法组织的关系
3、行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调
困难,
4、行政组织上下级间的信息沟通困难，指挥不灵,
5、行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活
力，空气沉闷
6、行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很
好地履行其行政职能
第二节 行政组织变革的目标与内容
一、行政组织变革的目标
1、重要性,
?组织目标是组织的基本要素，组织建立的依
据；目标是组织变革的灵魂。
2、目标在组织变革中所起的作用,
定位作用、定向作用
3、行政组织变革的目标
（ 1） 基本目标 为两点,
? 提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；
? 加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、
协调、有序地工作。
后者是前者的基础，前者是后备的动力和目的。
（ 2）行政组织变革的 总体目标
? 行政组织是一个复杂的平衡体：与外部环境的平
衡，内部的平衡，两个平衡间的平衡，达到一种
最佳的动态平衡 。
? 总体目标下，行政组织的变革包括三个方面,
组织职能的变革、组织结构的变革、组织权力关
系的变革
二、行政组织职能的变革
1、行政组织的职能，是政府行政组织在一定时期内
根据社会发展的需要所相负的社会职责和功能。
? 其总的职能是行使国家权力、管理社会公共事务，
其具体职能随着社会环境的变化而变化。
? 行政组织机构是职能的载体，行政组织的职能是
通过机构而发挥作用的，政府职能决定着行政组
织的机构设置及管理方向、内容、范围、方式。
2、行政组织职能发展的总趋势
? 行政组织职能作用领域的变革,
由以政治职能为中心，逐渐问以经济职能、社会事物管理
职能、科技文化职能为重心转移的。
? 行政组织职能作用性质变革,
由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的
方向转变。
? 行政组织职能分化程度的变革,
由原来混淆不清的职能向高度计化的职能转变。
? 行政组织职能行使方式的变革,
由以人治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手
段和经济手段为主。
? 行政组织职能作用深度与广度的变革
, 守夜警察, 一, 万能政府, 一, 有限政府, 的规律。
三、行政组织结构的变革
横向部门结构的变革较多，纵向层级的变革较少。
1、横向部门结构的变革
? 行政管理过程,
由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部
门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力
求与决策、执行部门相平衡。
? 行政管理社会职能,
微观管理部门为主向以宏观管理部门为主的变革
2、纵向层级结构的变革
? 整个行政组织结构从集权式、尖塔型的结构形式
向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势；
? 由于政府管理的社会事务复杂、广泛，其纵向层
级只能减到一定程度。
四、行政组织权力关系的变革
一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势；对宏
观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。
1、行政组织向社会组织还权；
2、横向分权；
由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系
并存的状态转变。
3、纵向权力分配，既有从集权走向分权的趋势，又有从分
权走向集权的趋势。
目的：使不同层次、地区、部门的各级行政机关都能够在
各自的范围内拥有正常开展工作所必须的各项自主权力。
第三节 行政组织变革的动力与阻力
一、行政组织变革的动力
1、统治阶级为了完成国家行政管理的职能，需要
行政组织变革；
2、社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织
变革的经济动力；
3、行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政
组织变革；
4、社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织
变革；
5、新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组
织变革提供了理论基础和指导思想 。
二、行政组织变革的阻力
1、行政组织变革最大的阻力来自行政组织自身的
,经济人, 特征 ；
2、资历较高者、年长者的阻力 ；
3、人际关系的阻力 ；
4、对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政
的新作风不适应而产生的阻力 ；
5、因害怕被精简，而反刑或害怕变革 ；
6、因害怕被精简，而反刑或害怕变革 。
三、克服阻力的基本方法
? 克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无
畏的精神积极推进行政组织的变革；
? 广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆
论声势，并有针对性地克服心理障碍；
? 发动群众，民主参与改革；
? 尽量减少损失和代价；
? 建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构。
