第十一章 城市治理与经营
第一节 城市治理
? 一、治理与城市治理的理解
? 1.治理及其内涵
? 我国对英语中的, governance”一般翻译为
,治理,,, 管治, 或, 治道,,但使用
比较多的是, 治理, 。所谓治理，原意主
要是指控制、指导或操纵，与政府
(government)的含义交叉。
? 全球治理委员会 1995年发表的题为, 我们的
全球伙伴关系, 的研究报告对治理作出了如
下界定：
?,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其
共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的
或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续
的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度
和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益
的非正式的制度安排。治理有以下 4个特征：治
理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个
过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治
理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是
一种正式的制度，而是持续的互动。”
? 简单地说：
? 治理就是通过多种集团的对话、协调、合
作以达到最大程度动员资源的统治方式，
以补充市场交换和政府自上而下调控的不
足，最终实现“双赢”的综合的社会治理
方式。
? 由此可见，“治理”与“统治”有很大的
不同，主要表现在,
? 第一，产生早晚不同。
? 第二，权威来源不同。
? 第三，实施主体不同。
? 第四，管理手段不同。
? 第五，权力运行不同。
? 第六，决策过程不同。
? 2.城市治理的内涵与特征
? （ 1）城市治理的内涵
? 城市治理是政府与市民社会、公共部门与
私营机构的互动过程。地方政府是城市治
理的主角之一 。城市治理注重的是过程，
即城市地方当局协同私人利益集团力求实
现集体目标的过程，并由政治、经济和社
会价值体系共同塑造。
? （ 2）城市治理的特征
? 经济全球化条件下城市管理的新模式。
? 是一个复杂的治理体系或治理结构。
? 是城市政府统治的现代发展形式。
? 二、城市治理的模式
? （ 1）管理模式（ Managerial）
? 管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产
者与消费者视为市场的参与者，通过基于市场的
广泛的专业管理手段以提高公共服务生产与输送
效率为目的，并真正让消费者选择产品和生产者
的一种城市治理模式。
? 该模式强调专业参与而非政治精英的渗入,,让
管理者管理, 是其口号。
? （ 2）社团模式（ Corporatist）
? 社团模式是通过利益集团高层的直接参与
大众的间接参与，利用再分配部门的协商
和谈判以确保集团成员利益和人人共享民
主的一种城市治理模式。
? 该模式的主要目标在于分配环节，即确保
以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。
关键手段是包容，使所有主要的行为人及
其利益进入城市的决策过程。
? （ 3）促进增长模式（ Progrowth）
? 支持增长模式是商界精英和推动经济发展
过程中分享利益的高层官员直接参与的，
通过有利于推动经济发展、吸引外资的广
泛手段，特别是公私伙伴关系来促进经济
增长的城市治理模式。该模式通过调整措
施，使政治和经济权力便利的融合。
? 这一模式是四种模式中公共分享最少的一
种，大众参与不可能成为选择。
? （ 4）福利模式（ Welfare）
? 福利模式是政府官员及官僚主义者通过与
高层政府的关系网络来确保国家基金的流
入，以复兴地方经济的一种城市治理模式。
这一模式是国家为了扶持和复兴那些曾经
是繁荣的工业地区，但目前没有能力引入
商业或公共组织以重新组织地方经济基础
的城市而设置的治理模式。
? 三、我国城市治理模式现状及其完善
? 1.我国目前城市治理模式状况
? 一是在大部分以政府为导向的城市，城市治理普
遍以福利模式和支持增长模式为主。
? 城市政府一方面利用政府的网络关系获得国家的
财政支持及对基础设施建设的投资，以促进城市
经济复兴；另一方面积极的推销自己，通过城市
规划、资源开发及优化城市环境等一系列手段吸
引投资推动经济发展。
? 二是在部分以市场为导向的城市，随着经
济发展产生了许多代表不同利益的群体，
随着自身实力的壮大，他们强烈要求进入
城市政策的决策过程以维护其自身的利益。
这些利益集团对城市治理的参与促使了城
市治理管理模式和社团模式的萌芽。
? 具体分析我国城市治理发展状况，可以发现我国
城市治理模式尚未完善而且相互之间缺乏有机协
调的结合。这导致我国城市治理存在许多问题：
? 一方面由于管理模式的缺乏和旧的福利模式的作
用使得城市政府垂直的治理体系存在诸多问题；
? 另一方面由于社团模式尚未完善及支持增长模式
自身的问题，导致城市政府水平治理体系存在各
种弊端。
? 因此，必须对我国的城市治理模式予以完善和重
新整合。
? 2.我国城市治理模式的完善与整合
? 首先，管理模式和社团模式的完善与运作。
? 精简城市管理机构；
? 依法办公，增加政府官员与企业机构的距离；
? 完善信息反馈机制，加强地方政府的组织弹性。
? 建立由各种社团、协会和专家组成的各种层次的
委员会，协调各部门、集团的利益，化解争端；
? 完善城市管理的公共参与程序。
? 其次，促进多种治理模式的交互作用与整
合。
? 城市治理每种模式都有其自身的政治目标、
组织战略和主要参与者。城市是一个有机
的系统，不同的结构、不同的模式存在着
广泛的相互作用与影响。只有充分地协调
各种模式之间的关系，使其有机地结合于
城市治理这一系统中，才能充分发挥各种
模式的优势，趋利避害，促进城市的健康
发展。
? 最后，构建和完善城市治理的垂直体系和水平体系。
? 城市垂直治理体系的构建和完善主要工作有：
? 减少部门划块，提高管理效率；
? 相近相关部门就近和联合办公，信息共享，协同应
对城市的各种问题；
? 公开法定办公程序，加强政府法治观念；
? 完善并规范城管人员的编制；
? 增加负责区域规划的行为主体，明确其法律地位与
权力；
? 加强上级对下级规划的监控、介入以及审批后实施
的监督；
? 建立完善的法规配套体系等。
? 城市水平治理体系的构建和完善主要工作
有：
? 充分发挥非政府组织，如媒体等的监督作
用；
? 完善水平治理体系的参与机制；
? 完善公众参与程序，逐步建立公示制度、
咨询制度、反馈制度和申诉制度；
? 增加法律法规中“执法者”的义务和“被
管理者”的权利等等。
? 一、城市经营的内涵
? 所谓城市经营，就是以提高城市自身的价
值和竞争力，促使城市进入可持续发展轨
道，不断满足人民日益增长的物质文化生
活需要为目的，而对城市中可以用来经营
的各种资本进行集聚、重组和市场营运的
经营管理活动。
第二节 城市经营
? 城市经营的内涵至少包含以下内容：
? 其一，城市经营脱胎于我国城市建设、管
理与发展实践、是中国城市管理与城市建
设模式的最新发展；
? 其二，城市经营的目的是不断满足人民日
益增长的物质文化生活需要；
? 其三，城市经营是运用市场机制来调控城
市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经
营管理活动，最终结果是促进城市的可持
续发展；
? 其四，城市经营是我国城市政府职能转换
的一种体现，是我国城市管理的一项制度
创新和机制创新；
? 其五，城市经营既有政府行为、也有市场
行为，两者相互作用、相互影响、互为补
充，构成多元化的城市建设与管理的新格
局；
? 其六，城市经营既是城市发展的崭新思维
又是城市发展中的不断实践，其内涵及内
容等都需要不断发展与完善。
? 二、城市经营与城市管理、城市治理的比较
? 联系主要是：
? （ 1）城市经营和城市管理存在诸多交叉。在城市
经营过程中必须进行城市管理；同时，在城市管
理过程中也要制订出方便城市经营的政策法规，
使经营、管理两不误，相互促进，共同完善。
? （ 2）城市治理离不开城市经营，城市经营是城市
治理的重要内容。
? 区别主要表现在：
? （ 1）发展阶段不同。城市管理是伴随城市
的产生而形成的；城市经营则是当城市的
资产达到一定的程度时，在市场经济体制
下去经营城市；城市治理则需要社会的民
主化达到一定的程度时才能实现。
? （ 2）内涵侧重不同。城市治理侧重于突出
地方自治与民众自我管理；城市管理更多
的偏向于在某一特定治理的权力分配框架
下的协调；城市经营则是在城市资产积累
到一定程度时，在市场经济管理体制的条
件下去经营城市。
? （ 3）解决问题不同。城市治理的首要问题是
要解决城市管理权力的分配；城市管理是在
既定的权力结构下，讨论城市资源的分配与
使用；城市经营则是站在经营的角度去管理
城市资产。
? （ 4）管理模式不同。城市管理一般偏重于
城市政府权威自上而下的的行政性管理；
城市治理偏向城市运作过程中的权力、责
任的分散和社会各部分的协调；而城市经
营则是在市场经济体制不断成熟和城市政
府职能不断转变情况下,人们所崇尚和追求
的最佳城市管理模式 ---经济性管理模式。
这种模式是多元、分散、网络型以及多样
性的。
? 三、城市经营的主体
? 1．政府是城市经营的主导
? 2．企业是城市经营的参与主体
? 3．全体市民是经营城市的决定力量
? 四、城市经营的客体
? 1．城市有形资产
? 具有独立物质实体形态，看得见摸得着的资产。
? （ 1）城市土地。城市土地是一种自然生成资产，
也是城市最广泛、直接经营的资产；
? （ 2）城市基础设施和公用设施，如道路、桥梁、
飞机场、火车及汽车站、地下管网等；
? （ 3）城市公共产品，如水、电、气、热、暖等
? （ 4）其他有形资产。如水体、矿产资源等。
? 2．城市无形资产
? 所谓无形资产，是指由特定主体控制的，
不具有独立物质实体形态，而对生产经营
长期发挥作用并能带来经济效益的经济资
源。主要包括：
? （ 1）城市的性质。如北京是我国的首都，
大批的中央机关和国家机关集中于此，这
就是一个无形的吸引力。
? （ 2）城市政府形象。包括政府良好的服务、
高效的办公运作以及政府的信誉等。
? （ 3）城市企业品牌。如：名牌企业、名牌产品。
这实际上是一种企业无形资产带来的城市无形资
产。如北京的联想带来的影响，实际上也是北京
的无形资产。
? （ 4）城市市民素质。包括人才数量与质量，市民
的整体思想、文化等各方面的素质。
? （ 5）城市招商引资方面的政策、法规完善程度及
对投资者的吸引力。
? （ 6）城市的单位构成。如北京的高校、科研单位
集中本身也是一个无形资产。
? 3．城市延伸资产
? 城市延伸资产，就是指从城市有形资产中衍生出
来的无形资产，主要包括：
? （ 1）城市的气势、城市的风光、城市清新的空气、
城市的文化、城市的独特魅力等；
? （ 2）城市道路、桥梁以及城市建筑物和构筑物的
开发权、使用权、经营权（如公交线路经营权）、
冠名权、广告发布权等相关权益；
? （ 3）其他延伸资产。如财政投资形成的经营性资
产 (股权 )。
? 4．城市其他资产
? 如：政府及其职能部门收购及罚没资产、
机关事业单位经营管理中闲置的国有资产
等。
? 五、城市经营的主要内容与方法
? 城市经营应遵循的原则有：市场供求原则,,谁
投资、谁受益, 原则、政府适时调控原则以及依
法经营原则。在这个基础上，才能做好城市经营
的各项具体工作。
? 1.城市土地的经营
? 2.城市基础设施的经营
? 3.城市公用事业产品的经营
? 4.城市无形资产的经营
? 六、城市经营的主要注意事项
? 1.坚持服从城市规划为前提
? 2.加强城市经营的法规建设
? 3.坚决避免, 一刀切, 式的经营
? 4.杜绝一哄而上，盲目进行
第一节 城市治理
? 一、治理与城市治理的理解
? 1.治理及其内涵
? 我国对英语中的, governance”一般翻译为
,治理,,, 管治, 或, 治道,,但使用
比较多的是, 治理, 。所谓治理，原意主
要是指控制、指导或操纵，与政府
(government)的含义交叉。
? 全球治理委员会 1995年发表的题为, 我们的
全球伙伴关系, 的研究报告对治理作出了如
下界定：
?,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其
共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的
或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续
的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度
和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益
的非正式的制度安排。治理有以下 4个特征：治
理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个
过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治
理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是
一种正式的制度，而是持续的互动。”
? 简单地说：
? 治理就是通过多种集团的对话、协调、合
作以达到最大程度动员资源的统治方式，
以补充市场交换和政府自上而下调控的不
足，最终实现“双赢”的综合的社会治理
方式。
? 由此可见，“治理”与“统治”有很大的
不同，主要表现在,
? 第一，产生早晚不同。
? 第二，权威来源不同。
? 第三，实施主体不同。
? 第四，管理手段不同。
? 第五，权力运行不同。
? 第六，决策过程不同。
? 2.城市治理的内涵与特征
? （ 1）城市治理的内涵
? 城市治理是政府与市民社会、公共部门与
私营机构的互动过程。地方政府是城市治
理的主角之一 。城市治理注重的是过程，
即城市地方当局协同私人利益集团力求实
现集体目标的过程，并由政治、经济和社
会价值体系共同塑造。
? （ 2）城市治理的特征
? 经济全球化条件下城市管理的新模式。
? 是一个复杂的治理体系或治理结构。
? 是城市政府统治的现代发展形式。
? 二、城市治理的模式
? （ 1）管理模式（ Managerial）
? 管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产
者与消费者视为市场的参与者，通过基于市场的
广泛的专业管理手段以提高公共服务生产与输送
效率为目的，并真正让消费者选择产品和生产者
的一种城市治理模式。
? 该模式强调专业参与而非政治精英的渗入,,让
管理者管理, 是其口号。
? （ 2）社团模式（ Corporatist）
? 社团模式是通过利益集团高层的直接参与
大众的间接参与，利用再分配部门的协商
和谈判以确保集团成员利益和人人共享民
主的一种城市治理模式。
? 该模式的主要目标在于分配环节，即确保
以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。
关键手段是包容，使所有主要的行为人及
其利益进入城市的决策过程。
? （ 3）促进增长模式（ Progrowth）
? 支持增长模式是商界精英和推动经济发展
过程中分享利益的高层官员直接参与的，
通过有利于推动经济发展、吸引外资的广
泛手段，特别是公私伙伴关系来促进经济
增长的城市治理模式。该模式通过调整措
施，使政治和经济权力便利的融合。
? 这一模式是四种模式中公共分享最少的一
种，大众参与不可能成为选择。
? （ 4）福利模式（ Welfare）
? 福利模式是政府官员及官僚主义者通过与
高层政府的关系网络来确保国家基金的流
入，以复兴地方经济的一种城市治理模式。
这一模式是国家为了扶持和复兴那些曾经
是繁荣的工业地区，但目前没有能力引入
商业或公共组织以重新组织地方经济基础
的城市而设置的治理模式。
? 三、我国城市治理模式现状及其完善
? 1.我国目前城市治理模式状况
? 一是在大部分以政府为导向的城市，城市治理普
遍以福利模式和支持增长模式为主。
? 城市政府一方面利用政府的网络关系获得国家的
财政支持及对基础设施建设的投资，以促进城市
经济复兴；另一方面积极的推销自己，通过城市
规划、资源开发及优化城市环境等一系列手段吸
引投资推动经济发展。
? 二是在部分以市场为导向的城市，随着经
济发展产生了许多代表不同利益的群体，
随着自身实力的壮大，他们强烈要求进入
城市政策的决策过程以维护其自身的利益。
这些利益集团对城市治理的参与促使了城
市治理管理模式和社团模式的萌芽。
? 具体分析我国城市治理发展状况，可以发现我国
城市治理模式尚未完善而且相互之间缺乏有机协
调的结合。这导致我国城市治理存在许多问题：
? 一方面由于管理模式的缺乏和旧的福利模式的作
用使得城市政府垂直的治理体系存在诸多问题；
? 另一方面由于社团模式尚未完善及支持增长模式
自身的问题，导致城市政府水平治理体系存在各
种弊端。
? 因此，必须对我国的城市治理模式予以完善和重
新整合。
? 2.我国城市治理模式的完善与整合
? 首先，管理模式和社团模式的完善与运作。
? 精简城市管理机构；
? 依法办公，增加政府官员与企业机构的距离；
? 完善信息反馈机制，加强地方政府的组织弹性。
? 建立由各种社团、协会和专家组成的各种层次的
委员会，协调各部门、集团的利益，化解争端；
? 完善城市管理的公共参与程序。
? 其次，促进多种治理模式的交互作用与整
合。
? 城市治理每种模式都有其自身的政治目标、
组织战略和主要参与者。城市是一个有机
的系统，不同的结构、不同的模式存在着
广泛的相互作用与影响。只有充分地协调
各种模式之间的关系，使其有机地结合于
城市治理这一系统中，才能充分发挥各种
模式的优势，趋利避害，促进城市的健康
发展。
? 最后，构建和完善城市治理的垂直体系和水平体系。
? 城市垂直治理体系的构建和完善主要工作有：
? 减少部门划块，提高管理效率；
? 相近相关部门就近和联合办公，信息共享，协同应
对城市的各种问题；
? 公开法定办公程序，加强政府法治观念；
? 完善并规范城管人员的编制；
? 增加负责区域规划的行为主体，明确其法律地位与
权力；
? 加强上级对下级规划的监控、介入以及审批后实施
的监督；
? 建立完善的法规配套体系等。
? 城市水平治理体系的构建和完善主要工作
有：
? 充分发挥非政府组织，如媒体等的监督作
用；
? 完善水平治理体系的参与机制；
? 完善公众参与程序，逐步建立公示制度、
咨询制度、反馈制度和申诉制度；
? 增加法律法规中“执法者”的义务和“被
管理者”的权利等等。
? 一、城市经营的内涵
? 所谓城市经营，就是以提高城市自身的价
值和竞争力，促使城市进入可持续发展轨
道，不断满足人民日益增长的物质文化生
活需要为目的，而对城市中可以用来经营
的各种资本进行集聚、重组和市场营运的
经营管理活动。
第二节 城市经营
? 城市经营的内涵至少包含以下内容：
? 其一，城市经营脱胎于我国城市建设、管
理与发展实践、是中国城市管理与城市建
设模式的最新发展；
? 其二，城市经营的目的是不断满足人民日
益增长的物质文化生活需要；
? 其三，城市经营是运用市场机制来调控城
市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经
营管理活动，最终结果是促进城市的可持
续发展；
? 其四，城市经营是我国城市政府职能转换
的一种体现，是我国城市管理的一项制度
创新和机制创新；
? 其五，城市经营既有政府行为、也有市场
行为，两者相互作用、相互影响、互为补
充，构成多元化的城市建设与管理的新格
局；
? 其六，城市经营既是城市发展的崭新思维
又是城市发展中的不断实践，其内涵及内
容等都需要不断发展与完善。
? 二、城市经营与城市管理、城市治理的比较
? 联系主要是：
? （ 1）城市经营和城市管理存在诸多交叉。在城市
经营过程中必须进行城市管理；同时，在城市管
理过程中也要制订出方便城市经营的政策法规，
使经营、管理两不误，相互促进，共同完善。
? （ 2）城市治理离不开城市经营，城市经营是城市
治理的重要内容。
? 区别主要表现在：
? （ 1）发展阶段不同。城市管理是伴随城市
的产生而形成的；城市经营则是当城市的
资产达到一定的程度时，在市场经济体制
下去经营城市；城市治理则需要社会的民
主化达到一定的程度时才能实现。
? （ 2）内涵侧重不同。城市治理侧重于突出
地方自治与民众自我管理；城市管理更多
的偏向于在某一特定治理的权力分配框架
下的协调；城市经营则是在城市资产积累
到一定程度时，在市场经济管理体制的条
件下去经营城市。
? （ 3）解决问题不同。城市治理的首要问题是
要解决城市管理权力的分配；城市管理是在
既定的权力结构下，讨论城市资源的分配与
使用；城市经营则是站在经营的角度去管理
城市资产。
? （ 4）管理模式不同。城市管理一般偏重于
城市政府权威自上而下的的行政性管理；
城市治理偏向城市运作过程中的权力、责
任的分散和社会各部分的协调；而城市经
营则是在市场经济体制不断成熟和城市政
府职能不断转变情况下,人们所崇尚和追求
的最佳城市管理模式 ---经济性管理模式。
这种模式是多元、分散、网络型以及多样
性的。
? 三、城市经营的主体
? 1．政府是城市经营的主导
? 2．企业是城市经营的参与主体
? 3．全体市民是经营城市的决定力量
? 四、城市经营的客体
? 1．城市有形资产
? 具有独立物质实体形态，看得见摸得着的资产。
? （ 1）城市土地。城市土地是一种自然生成资产，
也是城市最广泛、直接经营的资产；
? （ 2）城市基础设施和公用设施，如道路、桥梁、
飞机场、火车及汽车站、地下管网等；
? （ 3）城市公共产品，如水、电、气、热、暖等
? （ 4）其他有形资产。如水体、矿产资源等。
? 2．城市无形资产
? 所谓无形资产，是指由特定主体控制的，
不具有独立物质实体形态，而对生产经营
长期发挥作用并能带来经济效益的经济资
源。主要包括：
? （ 1）城市的性质。如北京是我国的首都，
大批的中央机关和国家机关集中于此，这
就是一个无形的吸引力。
? （ 2）城市政府形象。包括政府良好的服务、
高效的办公运作以及政府的信誉等。
? （ 3）城市企业品牌。如：名牌企业、名牌产品。
这实际上是一种企业无形资产带来的城市无形资
产。如北京的联想带来的影响，实际上也是北京
的无形资产。
? （ 4）城市市民素质。包括人才数量与质量，市民
的整体思想、文化等各方面的素质。
? （ 5）城市招商引资方面的政策、法规完善程度及
对投资者的吸引力。
? （ 6）城市的单位构成。如北京的高校、科研单位
集中本身也是一个无形资产。
? 3．城市延伸资产
? 城市延伸资产，就是指从城市有形资产中衍生出
来的无形资产，主要包括：
? （ 1）城市的气势、城市的风光、城市清新的空气、
城市的文化、城市的独特魅力等；
? （ 2）城市道路、桥梁以及城市建筑物和构筑物的
开发权、使用权、经营权（如公交线路经营权）、
冠名权、广告发布权等相关权益；
? （ 3）其他延伸资产。如财政投资形成的经营性资
产 (股权 )。
? 4．城市其他资产
? 如：政府及其职能部门收购及罚没资产、
机关事业单位经营管理中闲置的国有资产
等。
? 五、城市经营的主要内容与方法
? 城市经营应遵循的原则有：市场供求原则,,谁
投资、谁受益, 原则、政府适时调控原则以及依
法经营原则。在这个基础上，才能做好城市经营
的各项具体工作。
? 1.城市土地的经营
? 2.城市基础设施的经营
? 3.城市公用事业产品的经营
? 4.城市无形资产的经营
? 六、城市经营的主要注意事项
? 1.坚持服从城市规划为前提
? 2.加强城市经营的法规建设
? 3.坚决避免, 一刀切, 式的经营
? 4.杜绝一哄而上，盲目进行
