第十二章 房地产经济的宏观调控
房地产经济的宏观调控是整个国民经济宏观调控的组成部分，既是确保房地产行业健康运行，又是促使其与国民经济协调发展的基本保证。本章首先阐明了对房地产经济实施宏观调控的必要性和目标；其次，论述了房地产经济宏观调控的主要政策手段；最后，就建立和完善房地产经济宏观调控体系进行分析研究。
第一节 房地产经济宏观调控的必然性和目标
一、房地产经济宏观调控的必要性
房地产经济的宏观调控，是指政府通过经济的、法律的、并辅之以计划的、行政的政策手段和市场机制，对房地产行业的经济运行进行的宏观调节和控制。
在社会主义市场经济条件下，对房地产经济实施宏观调控的根本目的，是为了确保房地产业健康运行，并与其他产业协调发展，促进国民经济持续稳定增长。具体来说，对房地产经济宏观调控的必要性主要体现在以下几方面。
1、房地产经济的宏观调控是房地产资源优化配置的需要
宏观调控是政府的基本职能之一，它是社会主义市场经济的内在要求，我国的社会主义市场经济是社会主义国家宏观调控下的市场经济。以市场配置资源为基础，相对于计划经济体制来说有利于提高社会资源配置效率；但同时必须看到市场配置资源也存在着自发性、滞后性、盲目性和分化性等问题和缺陷，容易造成大起大落等不稳定状态，也可能带来资源的浪费。为了克服市场经济的弱点，保证国民经济的健康稳定发展，政府必须对市场经济的运行实施宏观调节与控制，以达到社会资源配置最优化的目的。房地产经济是整个国民经济的重要组成部分，是市场经济中的一个子系统。按照社会主义市场经济体制的要求，既要充分发挥市场机制对房地产资源配置的基础性作用，同时又要发挥政府的货币政策、财政政策、产业政策和计划机制的协调作用，真正使房地产资源配置达到高效率。房地产行业消耗资源较多，特别是土地和房屋是重要的社会资源，作为房屋等建筑物基础的土地是一种稀缺资源，不可再生，土地资源的合理配置是关系到整个国民经济可持续发展的重大战略问题。所以，世界各国政府对房地产经济的调控和干预相对较强。我国90年代初，房地产业一度出现发展过热的问题，主要原因在于对房地产的源头——土地供应控制不力所造成的。事实证明，在社会主义市场经济条件下，政府对房地产经济的宏观调控是十分必要的。
2、房地产经济的宏观调控是引导房地产业健康发展所必需
同其它产业相比，房地产业具有一系列特点：一是房地产是不动产，位置固定不能移动，一旦形成建筑物就难以调整，所以必须由政府出面进行合理规划和控制；二是房地产投资具有投资量大、周期长的特点，从投入到产出一般要二、三年时间，投资决策正确与否，要经受较长时间的考验，所以，对房地产投资的调控显得格外重要。三是房地产是价值量巨大、使用年限特别长的超耐用品，对整个社会总供给量和总需求量的平衡以及结构平衡关系极大。所以对房地产投资必须有效控制；四是房地产交易是一种产权交易，要依法通过产权转让来完成，如产权的界定、分割、复合、重组、转移都要靠法律来确认和保护，因而更需要用法律手段规范其运行。
上述特点决定了政府对房地产业的宏观调控较之其它产业的宏观调控更为必要。只有针对这些特点采取相应的对策措施，才能引导房地产业健康发展。我国的实践证明了这一点。在80年代以前由于计划经济体制排斥房地产的商品性，房地产业长期处于停滞状态。90年代初市场化导向的改革，推动房地产业迅猛发展，1992、1993年房地产投资增长率分别达到117％和124.9％，超常发展使商品房供给大大超过市场有效需求，导致空置量急剧上升。1995年至1997年处于低迷状态，1997年全国房地产投资出现－3.4％负增长，集中表现为阶段性、结构性供给过剩。经过调整后，1998、1999年又呈现上升趋势。这种大起大落的波动，严重影响房地产经济的正常运行和发展。所以，只有针对房地产业的特点，加强宏观调控，才能引导房地产业持续、稳定、健康发展。
3、房地产经济的宏观调控是促进国民经济持续稳定增长的客观要求
房地产业是先导性、基础性产业，又是国民经济中的支柱产业。房地产业的产业链长，同国民经济中的其它产业关联度强。房地产业的发展状况，直接影响相关产业的发展，对建筑业、建材业（如钢铁、水泥、森林、墙体材料、装修材料等）甚至有决定性的作用。同时，住宅建设和消费的发展，还会带动家电、家具和家用装饰品及其产业的发展。所以房地产业是拉动我国国民经济发展的新经济增长点。目前中国房地产业的增加值已占国内生产总值的7%左右。房地产投资已占社会固定资产投资的20%左右，有的大城市甚至已达30%以上。住宅消费已占家庭消费总支出的10%以上，对市场消费需求产生重要影响。正是由于这种重要地位和作用，决定了房地产业的发展，直接影响社会总供给与总需求的平衡和结构平衡，对整个国民经济的发展至关重要。因此，对房地产经济的宏观调控，就成为政府对整个国民经济实施宏观调控的重要环节。
前述分析说明，房地产经济的宏观调控是经济发展的客观要求，反映了经济规律的作用，必须体现在房地产经济运行的全过程，而决不是可有可无、时有时无的。社会上有一种“现在要宏观调控了”的说法是不正确的。事实上，对房地产经济的宏观调控是自始至终必须坚持进行的，只不过宏观调控的方向、力度和重点在不同时期有所区别而已。
二、房地产经济宏观调控的目标
房地产业与其它产业相比既有共同性又有特殊性。因此对房地产经济的宏观调控，既要服从全社会的国民经济宏观调控的总目标，从全局出发考虑，同时又要根据房地产业本身的特点和特殊要求，来设定房地产经济宏观调控的具体目标。
（一）调节供求关系，实现房地产经济总量的基本平衡
这里所说的总量平衡，是指房地产的供给总量和需求总量的平衡，这是房地产经济宏观调控的首要目标。从全社会的角度考察，房地产商品的社会总需求是指某一时期（一般为一年）内全社会或某一地区内房地产市场需求的总量，包括投资性的生产用房需求和消费性的生活用房需求两大方面。前者主要指厂房、商业用房、办公用房等，后者主要指住宅和娱乐设施等。既包括国内、地区内需求，也包括地区外和外商的需求。房地产商品的社会供给则由多种所有制经济主体投资建造的各类房地产商品的总和。房地产供求总量平衡是一个动态概念，由于房地产市场的供给和需求是随各种经济因素的变动而经常发生变化的，因此供求的绝对平衡是罕见的、几乎是不可能的，宏观调控的目标也只能是求得房地产总供给和总需求的基本平衡。房地产经济的总量平衡具有极端重要性，只有当房地产总供给和总需求平衡时，才能保证房地产市场正常运行和健康发展，优化房地产资源配置，也才能保持房价基本稳定。在实践中要尽量避免严重供过于求和供不应求的情况发生，以免大起大落造成的损失。
由于房地产供给和需求的特殊性，在实现供给和需求总量平衡时，要注意以下几点：其一，房地产商品固定性的特点造成其供给和需求的地区性特别强，所以要重在一个地区或城市内实现供求平衡。其二，房地产市场需求存在着潜在需求和有效需求的区分，潜在需求是指房屋消费的欲望，而有效需求则是指有支付能力的现实需求，房地产商品的供给总量不能以潜在需求为依据，而是必须与市场有效需求总量相平衡。其三，房地产经济作为一个子系统，不仅要实现自身的供给和需求的平衡，而且要放在整个国民经济范围中加以考察，协调房地产经济总量与整个国民经济总量、特别是地区经济总量的关系，实现平衡发展。
（二）优化房地产业结构，提高资源配置效率
结构协调和结构优化是房地产经济宏观调控的重要目标。结构协调，主要是指与现阶段经济发展水平相适应的合适的比例关系，协调发展；而结构优化则是指结构的升级换代。产业结构最优化主要包括两方面内容：一是从国民经济全局来说，房地产业的发展要与其它产业的发展相协调，同整个国民经济和地区经济的发展相适应，既能带动相关产业和国民经济的发展，又与其它产业保持合适的比例，以保证国民经济协调发展。我国现阶段房地产业增加值在国民生产总值中所占比例偏低，有较大的增长空间，随着经济发展其比重将逐步提高。二是房地产业内部的供给结构要与市场需求结构相协调，生产用房与消费用房，包括厂房、商业用房、办公楼，居民住宅、娱乐设施等各类用房，要符合市场需求的比例，一般来说住宅建设应占主体地位。而住宅的供给结构又必须与市场需求结构相适应，根据居民收入结构，合理安排高档房、中档房、中低档房建设，以满足不同层次的需求，实现结构基本合理。通过结构平衡和结构优化，以达到充分合理利用房地产资源的目的，提高其资源配置效率。
（三）房地产价格合理化，保持房价的基本稳定
房地产价格是价格体系中的基础性价格，对于相关产品的价格具有重大影响，特别是住宅价格直接关系到居民的购房承受能力和居住水平。因此，实现房地产价格的合理化，保持房价的基本稳定，也是对房地产经济实施宏观调控的重要目标之一。所谓房价的基本稳定并不是说房价固定不变，而是指房价的涨幅保持在一个合理的界限内，避免商品房价格暴涨暴跌。从世界各国的经验来看，在经济起飞阶段，由于土地等稀缺资源价格的上涨和市场需求拉动等因素的作用，房地产价格必然呈现出一种上升趋势，关键在于控制房价上涨的幅度。一般规律是房价上涨的幅度要小于居民可支配收入增长的幅度，并与房屋升值的幅度相协调。
在市场经济条件下，房地产价格是由市场机制调节的，但政府也可以运用经济、法律等手段，运用市场机制，在一定程度上控制房价。一是通过控制土地价格和合理税收政策，影响房地产开发成本，促进房地产价值构成合理化；二是通过信贷政策和财政政策，调节房地产供给和需求，促使供求平衡，从而实现房价基本稳定；三是通过法律法规和 工商行政管理等手段，规范房地产市场价格秩序，制止乱涨价、价格欺诈等违法行为，使房价纳入法制化轨道。在房价问题上，要把市场调节和宏观调控有机地结合起来，实现房价的基本稳定。
（四）确保房地产业持续稳定健康发展，更好地满足生产建设和居民生活消费的需要
这是房地产经济宏观调控的最终目标。所谓持续发展，就是指房地产经济的长期发展，不仅要考虑当前的发展，而且要为今后的长期发展创造必要的条件，决不能片面追求当前的发展，而损害今后的发展。所谓稳定发展，就是要保持适当的增长速度，避免忽高忽低、大起大落的波动。所谓健康发展，就是按比例的协调发展，既有正常的发展速度，又有比例关系的相对平衡，取得较好的经济效益。
对房地产经济实施宏观调控的最终目的是，通过房地产业的健康发展，一方面满足生产建设各方面的需求，促进国民经济增长；另一方面满足居民住房消费的需求，保证居民居住水平不断提高。
从总体上说，房地产经济的总量平衡和结构平均是互相制约、互相促进的。总量平衡是结构平衡的前提和基础，总量平衡了，结构平衡就较易实现；而结构平衡则是总量平衡的重要保证，结构平衡可以促进总量平衡。如果结构不平衡，也会引起供给总量和需求总量失衡。所以，要把房地产经济的总量平衡和结构平衡结合起来考虑，才能顺利达到宏观调控的目标。
三、国民经济调控与房地产经济调控的关系
由于房地产业是整个国民经济产业构成中的一个重要组成部分，因而对房地产经济的宏观调控与整个国民经济的宏观调控有着密切的内在联系。
在这里存在着一种整体与个别、全局与局部的关系。从总体上说，中央的宏观经济决策是从全国、全局的经济形势出发的，适用于全国一切行业和一切地区，房地产业作为国民经济的有机组成部分，必须服从中央宏观调控的总体决策，不能借口行业或地区的特殊性游离于宏观调控之外，而是应当积极贯彻执行整个宏观调控政策。例如，2004年春我国全社会固定资产投资增长迅猛，造成能源、原材料供应和运输全面紧张，出现局部经济过热现象，为此中央作出了加强宏观调控的决策，压缩固定资产投资规模、整顿开发区、严控信贷等措施，从全局来说这个决策是完全正确的，同样适用于房地产行业。由于房地产开发投资占全社会固定资产投资总额的比重较大，又是一个原材料和能源消耗较多、资金占用量大的行业，如果投资规模过大，增速过快，也会引发土地资源、能源、建筑材料和运输供应紧张，因此，房地产行业这个局部必须服从全局进行适度调整。中央采取的严控土地供应总量、整顿和规范房地产市场秩序、收紧房地产开发贷款、调整住房供应结构、控制房价涨幅等措施，都是十分必要的，而且已经取得初步成效。
另一方面，在局部服从全局的前提下，对不同产业宏观调控的方向和力度也要因地制宜、区别对待。在中国房地产业是发展中的新兴产业，市场需求的潜力很大，又是一个新经济增长点，从当前情况看，房地产业的现状是与国民经济发展基本相适应的，市场供给和需求也是基本平衡的，这是主流。调控的方向主要是面临的房价涨幅过大和住房供给结构不甚合理等新矛盾和新问题，促使其更加健康持续发展。因此，决不能搞一刀切，不顾实际情况地全面紧缩。同时，还应看到房地产业的一大特点是地区性特别强，地区差别明显，在实施宏观调控时，还要根据各地区的实际情况，在准确判断本地区房地产市场形势的基础上，作出正确的调控决策。
第二节 房地产经济宏观调控的主要政策手段
为了实现房地产经济宏观调控的目标，政府必须运用适当的政策手段进行有效的调节和控制。房地产经济宏观调控的主要政策手段有：房地产产业政策、货币政策、财政政策、投资政策、法律手段、行政手段和计划手段等。
一、房地产产业政策
通常所讲的产业政策，是指政府在某一时期为了实现本国社会经济增长和各产业之间的协调发展目标，所采取的产业调整政策措施。一般根据实际情况分为产业促进政策或产业抑制政策两种。房地产业是国民经济中的重要产业部门，房地产产业政策，是政府通过产业定位、产业发展规划和政策导向，对一定时期房地产业发展制定并实施的基本政策，以此引导房地产业与国民经济相协调的、稳定健康的发展。它是对房地产经济实施宏观调控的重要政策手段。
（一）房地产产业政策的目标
产业政策一般包括政策目标和政策手段两个方面。房地产产业政策目标，是政府根据经济发展需要和房地产业的现实状况所制定的发展目标。主要有以下三个方面：（1）房地产业发展水平目标。房地产业作为重要的产业部门，既可以带动相关产业发展，促进国民经济的增长，同时又受到其它产业和整个国民经济发展水平的制约。所以，在确定房地产业发展规模和水平时，一要以国民经济整体水平和一定时期发展规划为依据；二要以社会上的相关经济资源可供量为限度，例如土地资源、能源、建材资源等等；三要以房地产商品的市场需求为依托，适销对路；四要根据各个地区的实际情况而有所不同。综合考虑上述因素，才能使房地产发展水平目标建立在科学的基础上。（2）房地产内部结构协调目标。房地产业内部存在着各种类型的房地产，例如工业用房（厂房）、商业用房、办公用房、居住用房（住宅）、文化娱乐用房以及其他各类用房等。因此，要按各类房地产需求的比例，协调地进行建设，求得结构合理、平衡地发展。（3）房地产业效益目标。这里所说的效益目标包括宏观效益和微观效益两个方面。由于房地产业的发展对经济建设、环境建设和居民生活关系密切，因此宏观效益应是经济效益、社会效益和环境效益的统一。微观效益包括劳动生产率、投资回报率和资本利润率等。提高微观经济效益是房地产企业追求的目标，它必须服从宏观效益。只有把宏观效益和微观效益统一起来，才能达到房地产资源配置的高效率。
（二）房地产产业政策的实施手段
房地产产业政策的目标是通过一定的产业政策手段实现的。由于房地产产业政策是一种方向性、导向性的政策措施，因而其实施的方法主要是运用间接的经济性的调控手段，并辅之以必要的行政控制手段。具体来说，包括：（1）间接的经济调节手段。政府通过财政政策、货币政策、投资政策、技术政策等调节市场，由市场影响企业，引导房地产业按政府设定的方向和目标进行经济活动。如按房地产经济运行现实状况，运用税收政策、信贷政策，支持或抑制房地产业的发展速度，使其与相关产业和整个国民经济的发展相适应，稳定健康的发展。（2）信息引导手段。政府可以利用所掌握的产业发展现状、房地产开发建设总量和结构、市场销售情况、需求变化方向等信息定期发布，使房地产企业获得正确的信息资源；同时，还可以公布中长期的房地产产业政策，使企业明确发展方向。科学的经济信息，诱导房地产企业进行正确的投资决策，及时调整内部结构，稳定市场，促使房地产业正常发展。（3）直接的行政控制手段。针对房地产业发展中的倾向性问题，政府还可以运用行政权力，对房地产业的发展方向进行直接的行政控制，如城市规划控制、土地供应量控制，以及实施住房制度改革，调整住房政策等，使房地产业的发展符合国民经济发展的整体要求。
（三）房地产产业政策的层次
房地产业本身的特点决定了房地产产业政策也划分为三个层次。
第一个层次是关系国民经济全局的总体房地产产业政策。主要是房地产产业定位和房地产产业发展政策。前者如房地产产业分类、房地产业在整个国民经济中所处的地位和作用、在国民生产总值中应占的比重等政策；后者如房地产业发展的规模和速度、影响商品房市场供给量和市场需求量的相关政策等。1996年中央作出住宅业是国民经济发展的新经济增长点的战略决策，加快住宅建设，扩大住宅消费，以此拉动经济增长。2003年又进一步明确房地产业的支柱产业地位，这些都是事关全局的重大房地产产业政策。
第二个层次是房地产行业内部的各类政策。主要包括：土地使用制度政策、城镇住房制度及其基本政策、产业内部各类房地产商品比例结构政策、房地产综合开发和综合经营政策、培育和完善房地产市场体系政策、房地产行业管理政策等。
第三个层次是各类房地产政策体系中更为具体化的政策。如规范土地市场的一级土地市场国家垄断政策、土地使用权出让与转让政策、征地拆迁政策等；规范房地产市场运行的房地产市场交易政策、房地产价格政策、房屋租赁政策、物业管理政策等；实施城镇住房制度的住房供应政策、住房公积金制度、住房分配政策等。
区分上述三个层次，主要目的在于明确不同层次的房地产产业政策的决策机构应有的权力和所承担的决策责任，以确保房地产产业政策的科学性。
二、房地产经济宏观调控中的货币政策
（一）货币政策的涵义和主要任务
一般意义上的货币政策，是指一个国家的中央银行通过一定的措施调节货币供应量，进而控制货币的投放量和需求量，最终达到总量平衡目的的政策手段。总量平衡即社会总供给和总需求的平衡。社会总供给是指能够向市场提供的各种最终产品和劳务，它是由投资量和投资规模决定的，与货币投放量直接相关。社会总需求指的是有效需求，它是由货币供应量及其周转速度所体现的现实购买力形成的。调节货币供应总量，就可以使之体现的社会总供给与社会总需求的规模相适应。所以，货币政策是宏观调控最重要的手段。
运用货币政策对房地产经济实施宏观调控，核心是控制投入到房地产业上的货币供应量，主要体现在以下三方面：一是控制货币投放量，以保证货币供应适应房地产业发展的需要；二是控制房地产业的投资规模，使房地产市场供给量与需求量达到动态平衡；三是控制房地产信贷总规模，使之既能满足房地产开发经营和支持居民购房的资金需求，又能防止过度膨胀，确保信贷平衡。
（二）货币政策的主要工具
货币政策对房地产经济宏观调控的作用是通过一定的金融工具来实现的。主要有：
1、利率政策。利率是货币信贷政策最重要的杠杆。国家可以通过银行运用利率杠杆来调节流入房地产业的货币投放量。当信贷规模过大、资金供应紧张时，提高贷款利率，使房地产开发融资成本上升，抑制开发量；住房消费信贷利息负担加重，减少住房消费贷款，抑制住房需求量。反之，降低贷款利率，则作用相反。1997年以来，银行已八次降低存贷款利率，不但减轻了房地产开发企业资金成本负担，为降低房价创造了条件，而且减轻了运用消费信贷购房者的利息支出，鼓励居民贷款购房，对促进住房消费和住宅市场的发展，起了良好的推动作用。
2、公开市场业务。公开市场业务，是指中央银行在公开市场上，通过买卖有价证券的办法来调节货币供应量，从而调节社会总供给和总需求的金融业务活动。当国民经济出现衰退时，中央银行可以在公开市场上买进有价证券，增加货币供应量，从而刺激投资和消费，促进经济复苏。而当出现经济过热、通货膨胀时，则卖出有债证券，回笼货币，减少货币供应量，从而抑制投资和消费需求，促进经济稳定。公开市场业务不仅从总体上调节房地产供给和需求，而且通过买卖住宅债券，直接调节投入房地产开发和消费的货币供应量，达到控制房地产经济总供给和总需求趋向平衡的目的。
3、法定存款准备金率。这是指政府规定的商业银行向中央银行交存的存款准备金占总存款量的比例。中央银行通过提高或降低存款准备金数量，影响商业银行的贷款能力，从而控制信贷总量。提高存款准备金率，提高商业银行向中央银行交存的法定准备金，可以使商业银行收缩信贷，从而紧缩货币供应量，抑制投资和消费增长。反之，降低存款准备金率，减少商业银行向中央银行交存的法定准备金，使商业银行可贷资金量增加，扩大货币供应量，鼓励投资，刺激消费。存款准备金率的高低，通过商业银行信贷投放量，使房地产信贷扩张或收缩，从而使房地产总供给和总需求得以有效控制。
4、再贴现率。再贴现率是指中央银行对商业银行及其他非银行金融机构的再贷款利率。各商业银行主要通过两种方式向中央银行贷款：一是将各种票据如国库券等政府公债，向中央银行再贴现；二是用自己所拥有的政府债券和其他财产为担保，向中央银行贷款。中央银行运用提高或降低贴现率的办法来调节货币投放量。当经济过热时，中央银行通过提高再贷款标准和利率，限制商业银行的融通资金量，紧缩信贷；反之，当经济衰退时，则中央银行通过降低再贷款标准和下调再融资利率，扩大商业银行融通资金量，扩张信贷。再贷款利率的高低直接影响商业银行的信贷规模，从而也调节其对房地产开发投资和消费的贷款总量。
上述金融工具所体现的货币政策对整个国民经济都发挥着关键性的调节作用。作为国民经济重要组成部分的房地产业，它的开发建设和消费都离不开金融业的信贷支持。政府运用货币政策，合理安排流入房地产业的资金总量，就可以达到控制和调节房地产经济发展水平的目的。
三、房地产经济宏观调控中的财政政策
财政政策，就是政府运用财政收支的各种工具，通过调节国民收入分配、再分配的方向和规模，以达到经济总量平衡和结构平衡目的的政策手段。在宏观调控中，财政政策具有最直接、最有效的作用。对房地产经济的宏观调控，财政政策也同样起着十分重要的作用。
财政政策的主要内容包括两个方面：一是政府的财政收入政策；二是政府的财政支出政策。
（一）税收政策
财政收入政策主要是税收政策，通过税种和税率的变动，来调节社会总供给和总需求。税收对房地产经济宏观调控的作用主要体现在以下两方面：（1）税收对房地产市场消费需求的调节作用。在房地产市场交易中，税种增加、税率提高，将使市场需求减少；反之，则相反。（2）税收对房地产市场供给的调节作用。对房地产开发企业的税种增加、税率提高，导致开发成本上升，投资的预期收益减少，抑制房地产投资增长率，促使其下降；反之，税种减少，税率下降，投资的预期收益增加，促进房地产开发投资增长率上升。例如，1997年我国取消对房地产企业的48种不合理收费，减轻了企业负担，使房地产开发投资迅速回升。契税从6%降至3%，减轻购房负担，促使住房消费需求增加，所以，正确实施税收政策，合理税费，是对房地产经济实施宏观调控的重要手段。
（二）财政支出政策
财政支出对调节国民收入的分配和再分配，调节社会总需求，调节生产和供给，调整产业结构等方面都有重要作用。从对房地产经济的调节和控制来讲，首先，在财政支出中，增加或减少对房地产开发投资量，会直接影响投资品需求和房地产商品供给量。如近年来国家为扩大内需，增加对住宅建设的投资，既促进了房地产业的发展，又拉动了整个国民经济增长。其次，在财政支出中增加职工工资，实施住房消费补贴，增强了居民购房能力，扩大了住房消费，直接拉动了住房消费需求。再次，通过财政支出结构的变动来调节房地产业在国民经济中的比重，调节房地产业内部各类房地产的比例。如房地产开发建设中，通过增加住宅建设投资、压缩办公用房、商业用房投资，促使房地产业内部结构逐步趋向合理。
四、房地产投资政策
投资政策是指政府作为宏观经济管理者，根据国民经济发展的总体目标和产业政策的导向，对投资方向、投资规模和投资结构进行调节的政策手段。在市场经济条件下，由于企业是市场经济的主体，也是投资主体，因而除了政府投资可以直接控制之外，主要运用经济手段进行诱导，以达到宏观调控的目标。
房地产投资政策主要把握以下两个方面。
（一）房地产投资规模控制
房地产投资规模直接关系到房地产业的增长速度及其在国民经济发展中的地位和作用的发挥。房地产投资规模受到一系列因素的制约，因此，政府对房地产投资规模的控制，应重点把握以下准则：（1）投资目标准则。房地产投资是全社会固定资产投资的重要组成部分，受到一定时期国家经济发展和结构调整总目标的制约，房地产投资规模必须服从宏观经济总目标的要求，避免盲目扩张或过于滞后，寻求一个比较合理的、与国民经济发展相协调的规模。（2）投资品保证准则。投资品是投资的物质基础。房地产投资必须具备钢材、水泥、木料等建筑材料、土地资源以及相应的配套基础设施条件。必须以此为根据确定投资规模。超过这个限度，会因投资品缺乏而停工待料；如果投资规模过小，也会造成投资品积压，资源浪费。（3）市场需求准则。任何投资都会形成现实的和未来的生产能力和市场供给，最终都要受到市场需求的制约。房地产投资规模的确定，必须建立在社会对房地产商品市场需求的基础上。90年代初，由于房地产投资的高回报率，曾误导一些房地产企业盲目扩大投资，不顾市场需求状况，而到90年代中期建成的商品房集中上市，造成阶段性供给过剩，商品房大量空置，这是一个深刻的教训。所以，政府实施投资政策，要充分利用各种手段，引导房地产企业正确进行投资决策，把房地产投资规模控制在一个合理的区间内。
（二）房地产投资结构控制
这里所说的房地产投资结构，是指房地产业内部资金投向各种类型和各个方面的比例关系。主要包括：（1）房地产投资的客体结构，即投资于生产用房、商业用房、办公用房、游乐设施和住宅等方面各种房地产类型，一般来说住宅建设投资应占主体地位，在住宅中尤以满足中等和中低收入家庭需要的普通商品住宅为主。（2）房地产投资的时间结构，即房地产投资在各个年份均衡增长，以与市场需求增长相适应。避免因过于集中而引起大起大落，造成阶段性供求失衡。（3）房地产投资的空间结构，即房地产投资要素在全国各地区中比例关系的合理配置，力求做到地区分布相对平衡。目前我国的房地产投资70％左右集中在东南沿海经济发达地区，过于集中，而中西部地区则相对落后，应作出适当调整。
五、房地产经济宏观调控中的法律手段
市场经济是法制经济，国家通过规范经济活动的准则来调节市场经济的有序运行。对房地产业进行宏观调控的法律手段，是指政府通过立法和司法，运用法律、法规来规范房地产经济运行秩序，引导房地产业健康发展的方法和手段。法律手段具有强制性、规范性、稳定性，并具有普遍的约束性，是间接宏观调控的重要手段。
广义上的房地产法，是指调整房地产经济关系的各种法律和法规的总和。具体来说，就是指调整公民之间、法人之间、公民与法人及国家之间在房地产权属、开发建设、交易管理等与房地产相关的各种社会关系的法律规范的总称。狭义的房地产法仅指直接调整房地产关系的法律法规，如《中华人民共和国城市房地产管理法》等。与一般法律相比，房地产法具有以下特征： （1）主体的多样性。任何组织和个人都会与房地产发生这样那样联系，由此形成涉房利益关系，从而使房地产法律关系的权利主体和义务主体呈现多样性。（2）调整关系的综合性。房地产法调整的房地产关系较为复杂，既包括房地产所有者、使用者、经营者依法享有的所有权、使用权和经营权等各种社会关系，又包括房地产开发、经营、管理以及涉外房地产等各项活动及其引起的纵向、横向的社会关系，因而综合性特征十分突出。 （3）调整手段的交叉性。房地产法属经济法、行政法、民事法下的子法，自然就有三种基本法采用手段的叠合交叉的特点。（4）权属的基础性。作为不动产的房屋财产和土地财产，其转移并非实际物体发生移位，而是权利主体发生变动（交易和转让），房地产权属的设定转移都必须办理权属登记，所以房地产法律规范是一个以权属为基础的法律规范。运用法律手段规范房地产经济运行，必须充分考虑房地产法的上述特点。
房地产法律手段的调控，是通过立法和司法来实现的。立法是指房地产法规的制定。房地产法律体系应当包括：土地征用、土地批租、房地产企业的开发经营、住宅建设、房地产交易以及租赁、抵押、房地产产权登记、房地产估价、房地产金融、房地产售后服务和中介服务等内容，它主要调整房地产方面的经济法律关系、民事法律关系和行政法律关系。我国已公布的房地产法规主要有《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及一些有关的条例等，但缺门较多，如住宅法、物权法尚未出台，很不健全，借鉴国外的经验还需花大力气建立房地产法律体系。同时，还要加强房地产司法。近年来随着房地产交易活动的扩大，涉房经济纠纷明显增多，加强司法工作，能够及时、准确、公正地解决各种纠纷，有力地打击违法犯罪活动，维护正常的房地产经济运行秩序，促进房地产业发展。
六、房地产行业的行政管理和计划管理
（一）房地产行业行政管理的必要性
行政手段包括行政政策法令、规划以及少量的指令性计划手段等，它是直接的宏观调控手段。相对其他行业来说，房地产行业的行政管理和计划管理更为必要。这是因为：第一，房地产开发与城市建设的发展关系极为密切，盲目布点和开发会导致城市布局结构失衡，而由于房地产是不动产，位置固定，一旦出现失衡，调整极为困难，或者要花费很大代价来调整，因此，必须由政府出面进行统一的城市规划，制定必要的行政法规来加以严格管理。第二，土地是稀缺资源，不能再生，城市土地的合理利用和开发，是直接关系到城市建设可持续发展的重大问题，只有政府通过行政手段，统一管理土地，加强土地规划，才能保证土地资源配置的高效率，避免浪费。第三，市场机制配置房地产资源固然能发挥基础性的调节作用，但同时也存在着盲目性、滞后性等缺陷和弱点，容易引起大起大落等不稳定性，造成供求失衡。因此，政府必须通过行政手段和计划手段，实施必要的行政管理，直接干预房地产经济活动，以保证房地产业的健康发展。正因为上述理由，世界各国政府都加强了对房地产业的行政管理，房地产开发经营已成为各国政府行政干预最深的一个领域。
（二）房地产行业行政管理的内容和作用
房地产行政管理的内容及其作用，大致可概括为以下几方面：
1、加强土地管理，实施可持续发展战略。土地政策是宏观调控的重要手段。为了保证土地、特别是城市土地的合理利用和节约使用，发挥土地资源的最大效能，政府必须通过行政立法、行政手段等措施，加强土地管理。为此各国政府都制定了《土地法》，我国也已颁布了《土地管理法》，各省市也颁布了一些地区性的土地行政管理条例。针对我国人多地少的国情，更应节约土地，防止滥占耕地等浪费土地资源的情况发生。城市的土地管理，主要是控制土地使用总规模和使用性质、使用方向，实行土地有偿、有期限、有计划使用制度，通过建房基地计划供应控制房地产开发总规模。土地的利用不仅要满足当代人的需要，而且必须考虑后代人的土地需求，以不损害后代人的利益为原则。因此，必须坚定地实施可持续发展战略。
2、制定房地产开发建设计划，协调与国民经济发展的关系。房地产业是国民经济的重要组成部分，既受到国民经济特别是地区经济的制约，又能促进国民经济和地区经济的发展。适应国民经济发展的要求，各级政府和相关部门要根据实际情况制定房地产开发建设计划，把房地产投资纳入社会总投资规模之中，控制投资增长速度和开发建设规模。计划手段主要突出战略性、宏观性和政策性，应以中长期指导性计划为主，实行必要的指令性计划。
3、搞好城市规划，保证房地产开发符合城市发展的方向。城市规划是政府行使对房地产业行政管理，调控房地产开发的重要手段。世界各国的中央政府和地方政府都运用《城市规划法》或《城市规划条例》来规范房地产开发行为。城市规划是城市建设发展的整体布局，而房地产综合开发则是其中的一个局部，房地产开发应服从于城市规划的管理，必须坚持从全局出发的原则，才能达到经经济效益、社会效益和环境效益的统一，政府通过城市规划对房地产开发进行控制，引导房地产开发向健康的方向发展。我国的城市规划滞后、朝令夕改的现象比较严重，这一调控手段尚未得到有效的发挥。因此要进一步搞好城市规划，强调城市规划的严肃性和全面性，真正发挥其对房地产开发的调控作用。
（三）我国房地产行政管理的发展与完善
近10年来，我国政府对房地产行业的行政管理采取了一系列重大改革措施，如土地使用制度改革、城镇住房制度改革、房地产行政管理体制改革，并制定了一些专项房地产法律法规，加强了规范化、法制化管理，但仍跟不上房地产业迅速发展、开发规模日益扩大的形势需要。进一步发展和完善对房地产行业的行政管理仍是一项重大任务。一是要认真研究市场机制调节与房地产行政管理的关系，既不能越俎代庖，也不能放任不管。分清哪些由市场机制调节，哪些应由行政管理，把该管的认真管好。二是要正确处理管理与服务的关系，增强以服务为中心的管理观念，为市场经济主体提供优势服务。三是要把国有房地产企业的资产管理与行政管理区分开来，建立国有资产管理和经营机构，专司国有房地产企业的资产管理职责，精简房地产行政管理机构，专司宏观调控职能。四是要建立房地产行政管理体系，加强管理的力度，简化管理的手续，为改变施政机构杂乱、政出多门的状况，可以采取联合办公的形式，集中处理行政管理事务，使之既便捷又达到高效管理的目的。五是要坚持依法管理，增强行政管理的透明度，体现公开、公平、公正的原则，加强民主管理和科学管理，提高管理水平。
第三节 房地产经济宏观调控体系
一、直接调控和间接调控
房地产经济宏观调控的方式可分为直接调控和间接调控两种方式。直接调控方式是指政府通过行政手段和指令性计划管理，直接控制房地产开发、流通、分配、消费诸过程，从而达到对房地产经济宏观调控目标的一种调控方式。间接调控是指政府运用经济手段、经济参数调节各类房地产市场，再由市场机制（供求机制、竞争机制、价格机制等）引导市场经济主体（企业）的行为，使之符合房地产经济宏观调控目标的一种调控方式。
在社会主义市场经济条件下，由于企业成为市场经济的主体，是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的商品生产者和经营者，具有独立的经济利益，它的生产经营活动以市场为中心展开，在市场竞争中求生存和发展。市场机制起着基础性的调节作用，政府一般不再直接干预企业的生产经营活动，而主要通过市场机制、经济杠杆等间接的手段来调节市场经济运行，引导企业按政府既定目标的方向发展。所以，经过改革，计划经济体制下的直接调控方式为主，也就转换成适应市场经济要求的间接调控方式为主。间接调控方式在房地产经济调控中，表现为主要运用财政政策、货币政策、产业政策、投资政策和房地产法律、法规等手段，调节各类房地产市场供求状况，再由供求机制、价格机制、竞争机制、利率机制等市场机制引导房地产企业的投资开发（生产）、流通、分配和消费的生产经营活动。例如在1995、1996年房地产开发过热时，我国政府采用适度从紧的货币政策和财政政策，控制流入房地产投资开发的货币供应量和财政支出量，促使房地产投资过高的增长率下降；而当出现房地产市场疲软时，1998年政府采取了积极的财政政策和适当的货币政策，增加投资，加快住房建设，推动房地产市场回暖。
但是，间接调控为主并不排斥必要的直接调控。对关系国民经济命脉、国家安全和国计民生的重大项目建设和重要产品的生产和流通，仍然必须实行一些直接调控。例如，石油、煤炭等能源建设，钢铁等有色金属，铁路、公路等交通建设，邮政、水、电、煤气等公共产品建设，以及一些高科技项目、国防建设等，事关大局，必须由政府实施直接调控，以保证宏观调控目标的实现。房地产业由于其自身的特点，同城市建设、生态环境和居民生活质量关系密切，房地产业的发展和房地产市场状况，对整个国民经济和人民生活影响极大，因此，相对一般竞争性行业来说，直接调控方式的运用更为必要。如城市规划管理、建设项目的行政管理、土地管理和房地产市场交易的管理等，都显得更为严格一些。
房地产经济宏观调控方式的运用，要把直接调控与间接调控结合起来，坚持以间接调控为主，辅以必要的直接调控，二者的完美结合才能取得良好的调控效果。
二、宏观调控的力度和效应
政府对房地产经济的宏观调控要获得成功并取得高效率，必须注意宏观调控的力度和效应。
（一）房地产经济宏观调控的力度
房地产经济宏观调控的力度是指调控的强度，即对调控对象作用力的大小。把握调控的力度要以宏观经济态势和房地产市场的现实状况为依据。宏观经济态势是房地产业发展的外部环境，如国民经济增长率，市场总供给和总需求的均衡度、产业结构合理度以及人民收入和生活水平提高情况等，房地产业作为国民经济的重要组成部分，必然受到整个国民经济和地区经济状况的制约。房地产市场的现实状况包括：房地产开发投资状况、市场供给状况、市场需求状况、各类房地产的结构比例状况、供求均衡状况，以及土地、建筑材料等可供资源状况、生态环境状况等。此外，还要掌握房地产市场特有的供求变动规律、房地产供给弹性、房地产需求弹性等影响调控效应的因素。这样才能使调控力度掌握在适当的范围以内，以避免出现过紧、过松，引起房地产业发展中出现大起大落的不稳定状态。以货币政策为例，在经济过热、房地产开发过热时，采取从紧的货币政策，紧缩对房地产投资贷款，利用信贷机制抑制房地产业发展；而当经济不景气、房地产市场需求疲软时，则采取宽松的货币政策，增加对房地产的开发投资贷款和住房消费贷款，扩大货币供应量以启动房市。调控力度的把握是一件比较困难的事，重要是要取得正确、完全的经济信息，预测调控的效应，进行科学的决策。
（二）房地产经济宏观调控的效应
这里所说的宏观经济调控的效应，是指各种调控政策手段实施以后，所达到的实际效果，即对房地产经济宏观调控所要实现的目标。宏观经济调控效应的发挥，取决于下列因素：（1）调控政策本身的正确度。决策科学，力度适当，就可保证调控手段取得较好效应，反之，则会产生相反的结果。（2）多种政策手段的配合应用。如货币政策、财政政策、产业政策、行政手段都要按调控目标的同一方向作用，如果一项政策与其他政策不协调，就会因相互抵消而削弱整体的作用效应。（3）宏观调控的时滞。从房地产经济政策制订到贯彻执行，取得预期的调控效果有一定的时间间隔，称为调控的时滞。产生时滞的主要原因：一是政策本身有一个传导过程和完善过程；二是政策的实施有一个由点到面的推广过程；三是政策手段所产生的影响，也有一个市场经济主体的接受和反应过程。研究宏观调控的时滞问题，其意义在于把握房地产经济宏观调控政策的作用过程，使调控措施在预定的时期内达到最佳的效应。（4）地区差异。一项经济政策的制定，总是依据一般经济状况而作出的，有较为广泛而普遍的适用性。但实际情况是各地区之间发展不平衡政策效应也不完全相同。如政府制定的发展经济适用房的政策，在那些经济不发达、房地产业发展缓慢的地区，经济适用房的比例可以搞大一些；而在东南沿海经济发达地区，房地产业发展迅速的地区，则一般商品房的建设可以多搞一些，经济适用房的比重相对小一些。既要保持政策的严肃性，又不搞“一刀切”。
根据上述因素，对房地产经济实施宏观调控必须坚持决策科学性，各种政策要配套运用，把握政策的作用过程，注意地区差别，使宏观调控取得最大效应，达到调控的高效率。
三、房产经济宏观经济调控体系的建立与完善
房地产经济宏观调控是个完整的体系。从广义来说，它包括房地产经济宏观调控的目标、任务、内容和手段；从狭义来说，这个体系包括房地产经济的决策系统、控制调节系统、信息咨询系统和监督保证系统。前者在前面已经作了充分论述，在此，就后者进行分析。
（一）房地产经济宏观调控的决策系统
经济决策正确与否，直接关系到宏观调控的成败，所以经济决策系统是房地产经济宏观调控体系的中枢。根据社会主义市场经济体制的要求和房地产业的特点，对房地产经济宏观调控的决策分为两个层次：第一个层次是国家的集中决策。它是国家执行社会经济管理职能的集中体现。我国房地产经济集中决策机构包括：全国人民代表大会及其常务委员会是决策的最高权力机构，有关房地产业的全国性法规和包含房地产业的社会经济发展计划都是由它作出决定的，如《城市房地产管理法》就是人大常委会通过并颁布的。国务院是决策的最高行政机构，计划发展委员会和国家建设部是下属的决策的办事机构，它对房地产业发展的重大方针政策和总体规划作出决策，引导其健康发展。如把住宅业培育成新的经济增长点、加快住宅建设的决策，城镇住房制度改革的决策，都是由国务院决定的。第二个层次是地区性决策。鉴于房地产业地区性强的特点，地方各级人民代表大会和政府机构、主管委办，在执行中央决策的过程中，根据本地区实际情况进行具体决策，并相应制定符合本地区特点的房地产地区性法规、条例和具体实施措施。如住房分配货币化方案，各地区都有一定差异。两个层次决策，既体现了全国的统一性，又反映了地区的灵活性，二者结合有利于房地产经济宏观决策的贯彻实施。
房地产经济宏观决策的内容主要有：房地产业发展的战略目标；指导性发展计划或规划；涉及房地产业的法规和重大方针政策；土地规划、房地产投资规模、房地产市场的供求平衡；房地产业的内部结构；对房地产业的财政政策和货币政策；住房制度及其改革等。
为了保证房地产经济宏观决策的正确性必须做到：（1）科学决策。在全面充分掌握准确信息的基础上，认真进行可行性研究，预测未来发展方向，提高决策的准确性和科学性。（2）民主决策。按照民主程序，广泛征求社会各界、专家学者和房地产企业的意见，对多种方案进行比较分析，选择最优方案。 （3）建立决策的责任制。领导机构要依法决策，实行激励和约束相结合的决策机制，对产生巨大效益的正确决策给予奖励，对造成严重后果的决策失误，给予必要的惩罚，直至追究法律责任。决策机构承担决策责任，有利于促使慎重决策，提高决策的正确度。
（二）房地产经济的控制调节系统
控制调节系统是指政府综合运用经济的、法律的、计划的和行政的各种手段调节和控制房地产经济运行的体系。它通过这些手段调节市场，进而由市场引导企业的经济活动按宏观调控的目标健康运行。在市场经济条件下，房地产资源的配置以市场机制调节为基础，政府对房地产业的宏观调控，利用市场机制的调节作用，以间接调控方式为主，同时辅之以必要的行政的直接调控方式。为使宏观调控达到高效率，必须建立计划、金融、财政之间相互配合、综合协调的制度。计划部门提出房地产业发展的目标、任务，以及需要配套实施的有关经济政策；房地产金融部门通过提供投资开发贷款、住房抵押贷款支持并监督房地产业的发展和住房消费需求的扩大；土地管理和房地产管理部门，则主要通过土地规划、供应、重大项目审批，制定有关的法律条文等行政手段，规范房地产市场运行秩序，控制房地产业发展规模和结构。各种调节手段既有分工，又有协作配合，相互协调，共同调节房地产商品总供给和总需求的平衡，实现结构优化，促进房地产业稳定、协调和健康发展。
（三）房地产经济的信息咨询系统
建立和健全房地产信息咨询系统，是政府进行科学决策的重要依据，是政策执行情况动态反馈的基本前提，也是影响房地产企业决策、个人决策及其经济行为的重要手段。在知识经济时代，信息是最重要的资源，信息的生产、收集、传递和分配，可以产生巨大的效益。信息服务的职能，是准确、及时、全面地反映房地产经济总量供求平衡和内部结构平衡的情况，经过信息中心的综合分析、整理、传递，及时反馈到房地产经济决策系统、控制调节系统和各类经济实体，以便迅速有效地采取对策，促使房地产经济健康运行。同时，政府还可以通过定期的信息发布，来引导企业和个人生产经营和消费决策，以促使宏观调控目标的实现。
咨询部门和机构的职能，是根据大量信息分析现实状况，预测未来发展趋势，进行可行性研究，提供各种可行性方案，为政府的房地产经济宏观决策和企业的微观决策提供科学依据和对策措施。为此，要尽快建立和完善我国房地产经济运行的监测预报体系，积极发展咨询服务中介机构，提高服务质量，健全信息咨询系统。
（四）房地产经济的监督保证系统
任何经济机制的调节都需要有强有力的监督保证系统。房地产经济宏观调控的监督，是指国家通过各种监督机构和手段，对房地产业的再生产过程中生产建设、流通、分配、消费各环节，进行全面监察和督导。包括：财政监督、税务监督、银行监督、审计监督、统计监督、会计监督、财务监督、法律监督、工商行政监督及其他行政监督等。宏观调控中经济监督的主要任务是监察和督导调控中的决策正确性，各种调控手段、法律法规、相关政策的贯彻实施，以保证其作用得到正常发挥。同时，通过监督，规范企业和个人的经济行为，约束和引导房地产企业的生产经营活动符合宏观调控的目标。我国房地产经济宏观调控中监督不力的情况较为普遍地存在，必须加强监督力度，建立和完善监督保证系统。
复习思考题
1、房地产经济宏观调控的必要性何在？
2、对房地产经济实施宏观调控的目标是什么？
3、房地产经济宏观调控的主要政策手段有哪些？
4、房地产经济宏观调控体系包括哪些系统？
后 记
经过一年多时间的酝酿和辛勤写作，《房地产经济学》新版本终于出版了。原版《新编房地产经济学》参加编著的何叔俭、沈仲辉、虞锡君、秦晓福、承建文先生等此次未参与修订工作，对他们前期工作中的贡献表示深切感谢。这次修订第二版由张永岳教授、陈伯庚教授、孙斌艺副教授负责执笔。新版在体系结构上作了合理调整，使之更符合逻辑性和科学性，在内容上根据近年来实践中的新经验和理论研究中的新成果，作了大量增删，体现与时俱进、开拓创新精神，呈现出新的面貌。但由于作者水平的限制，难免有不少疏漏之处，敬请读者批评指正。
张永岳、陈伯庚、孙斌艺
2005年3月12日
