第 20章 金融监管
金融体系的正常运行需要金融行为的规范和金融秩序的有序，但行为的规范和秩序的井然不能仅靠行为主体的自觉，它需要法律的强制和行政的监督管理。金融监管正是金融体系正常运行的重要保障。本章讨论金融监管概述、金融监管的内容和方法、金融监管体系等内容。
第一节 金融监管概述一、金融监管的含义
金融监管是金融监督和金融管理的总称。
– 金融监督是指金融主管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。
– 金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实行的领导、组织、协调和控制等一系类的活动。
金融监管有狭义和广义之分。
– 狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。
– 广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。
二、金融监管的必要性
或许是人们对金融危机的记忆犹新，
人们对金融监管的关注可以说首先是对金融危机的直接反映。因而讨论金融监管的必要性可以先从对金融危机的感性认识开始。
（一） 金融监管的现实理由：对金融危机的防范
近年来，世界各地金融危机频繁发生。
金融危机对受害国造成极大的负面影响，
要求政府部门介入进行金融监管以降低社会成本就显得顺理成章。
（二） 金融监管的内在原因：对市场失灵的补救
微观经济学理论认为，完全竞争的市场经济只是一种理想的状态，在现实生活中，由于存在不完全竞争、外部效应、
公共品和信息不对称等因素，市场无法保证资源的配置符合帕累托最优。
金融市场同样存在上述缺陷，因而就为金融监管的存在提供另一重要理由。
1、金融市场可能存在不完全竞争。
不完全竞争有两种表现形式：一是垄断，包括自然垄断和人为垄断；二是竞争中存在不正当的或欺骗性的行为。这两种情况在金融市场上都可能存在：
（ 1）金融业存在规模经济效应，即规模越大，
成本越低，边际报酬越高。
（ 2）银行业实施信贷配给的特点可能使银行获得对与其有长期合作关系的客户的垄断地位。
（ 3）金融领域还可能存在不正当竞争。
2、金融市场上的负外部效应尤其严重。
外部效应指的是在提供一种产品和劳务时私人利益
（或费用）不等于社会利益（或费用）。负外部效应表现为私人利益大于社会利益。金融市场上的负外部效应主要有：
（ 1）金融机构与一般的企业不同，特别是银行业，
高负债经营是基本特点。如果金融机构倒闭，由于金融机构的所有者其自有资本只占整个资产的很小比例，
受损失的是广大的客户。
（ 2）金融领域的问题具有极强的,传染性,。典型的例子是对一家银行的挤提行为如果控制不好就有可能引发对其他银行的挤提，极端情况下可能导致金融系统的崩溃；
3、信息不对称导致金融交易的低效率。
信息不对称是指交易双方在对与交易有关的信息的了解上处于不平等地位。一般情况下，
知情较多的当事人可能出现逆向选择和道德风险，导致交易的低效率，具体表现为交易量的减少。
在金融机构与其客户之间广泛存在着信息不对称，导致严重的,逆向选择,和,道德风险,。
虽然由私人部门有偿提供信息可以部分地解决信息不对称问题，但政府在这方面也不是无所作为，至少在提供具有公共品性质的信息方面有其如此。
三、金融监管的目标
由于金融业在社会经济中举足轻重的地位和作用，
金融监管的总体目标就是通过对金融业的监管维持一个稳定、健全、高效的金融制度。具体来讲，金融监管的目标可以分四个层次来理解：
一是保证金融机构的正常经营活动从而金融体系的安全；
二是保护知情较少者的利益；
三是创造公平竞争的环境，促进金融业在竞争的基础上提高效率；
四是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致。
就这四个目标而言，前两个是最直接、也是最基本的目标，后两者可以说是在前者的基础上衍生出来的。
四、金融监管的基本原则
1997年 9月，世界银行和国际货币基金组织在香港年会上通过了巴塞尔委员会提出的,有效银行监管的核心原则,,这些原则的制定涉及了监管体系的各个方面，渗透在监管工作的各个环节，贯穿于监管活动的整个过程。其具体原则可以概括为以下几点：
（一） 监管主体的独立性原则
,有效监管的核心原则,（以下简称,核心原则,）中明确：在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。
有效的银行监管需要一些先决条件,稳健且可持续的宏观经济政策、完善的公共金融基础设施、高效率解决银行问题的程序、提供适当的系统性保护的机制。
近年来，世界上一些国家不断发生金融危机，这些国家总结经验教训，不断在努力进行金融体制改革，
其中加强监管主体的独立性是重要一条。
（二） 依法监管原则
,核心原则,中明确：适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行的发照及持续经营。要求其遵守法律与法规及安全稳定性的权利和对监管者的法律保护。
确实地，各国的金融监管其做法各不相同，但依法监管却是相同的。金融业的特殊地位决定了金融机构必须受国家金融管理当局的监管，同时必须保持监管机构的权威性、
严肃性、强制性和一贯性。要做到这些，金融法规的完善和依法监管是必不可少的。
（三）,内控,和,外控,相结合的原则
在不同的法律制度、不同的文化背景下，各国的监管风格各不相同。美国和日本以外部强制性监管为特征，而英国和许多西欧国家则更强调在诱导劝说基础上的自我约束、自我管理。不同的监管风格各有利弊，可以相互补充。但是，无论以,外控,为主，还是以,内控,为主的国家，都需要,外控,和,内控,
有机配合。
外部控制包括金融机构的市场准入、日常经营的监管、存款保险的要求等；
内部控制的目的是确保金融机构的业务能根据其董事会制订的政策以谨慎的方式经营，它包括三个方面内容：组织机构职责的界定，会计规则的规范执行和
,双人原则,的把关。
（四） 稳健运营与风险预防原则
稳健运营是保证金融体系安全的必要条件之一，安全稳健与风险预测及风险管理是密切相关的。但安全稳健并不是金融业存在与发展的终极目标。它的终极目标在于满足社会经济发展的需要。
为做到金融业的稳健运营，所有的监管技术手段体系都应着眼于金融业的风险预防管理。当所有的办法都失败后，监管者必须有能力关闭或参与关闭一家不健康的金融机构以维护整个金融体系的安全。
（五） 母国与东道国共同监管原则
随着经济一体化和金融全球化的趋势，跨国银行和银行的跨国业务日益增大，跨国金融监管势在必行。
,核心原则,中指出：,母国的银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是外国银行、附属机构和合资机构的各项业务。,
东道国监管当局的责任是：,银行监管者必须要求外国银行应按照东道国国内机构所同样遵循的标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发必须有权分享其母国监管当局所需的信息。,
为完成对跨国银行的有效监管，母国与东道国必须建立密切的联系。
第二节 金融监管的内容和方法一,市场准入的监管
市场准入是所有国家金融监管的起点，通过市场准入的控制可以将那些可能对存款人利益或金融体系健康运营造成危害的金融机构拒之门外。
对市场准入的监管可以从两个方面考虑：
– 该金融机构有无存在的必要性
– 该金融机构有无存在的可能性
（一）该金融机构有无存在的必要性
金融是经济发展的产物，也是经济发展的动力。对一个国家或一个地区的经济发展而言，
适量的金融机构能促进经济效率的提高，但过多的金融机构引起的恶性竞争也是经济危机的根源之一。因此对新的金融机构的审批必须做到：
1、符合国民经济发展的需要。
2、符合金融业发展政策和方向。
3、符合分业经营、分业管理的规定。
4、符合合理布局、公平竞争要求。
（二）该金融机构有无存在的可能性
由于金融业的高风险性，因而对金融机构的设立也有着区别与一般企业的具体要求：
1、具有符合规定的本外币资本金
2、具有符合任职资格条件的法定代表人、高级管理人员和占相当份量的有一定工作经验的从业人员。
3、具有周密的经营计划、合理的内部组织结构和严格的内控制度。
4、具有固定的营业场所和安全、消防及与业务有关的其他设施。
二,市场运作过程的监管
如果说市场准入的监管可以将一部分
,逆向选择,者拒之门外，但获准进入市场的金融机构，其,道德风险,却无法排除。
即使所有的市场准入者都不存在,道德风险,,但他们所面对的客户仍然存在着,逆向选择,和,道德风险,的可能性。况且，
在金融机构的市场运作过程中，所面临的经济、金融环境时刻发生变化。因此，金融机构一旦进入市场，金融风险就不可避免。加强市场运作过程的监管，可以从以下几个方面入手：
1、资本金充足率要求
由于金融机构在经营的过程中，其负债、
资产的数量及风险状况处于不断变化之中，出于对风险防范的需要，必须要求其资本金与资产总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。对银行业监管来说，资本金充足比率尤为重要。
2、流动性要求
银行的流动性是指银行能在不造成损失或损失很小的情况下，随时满足客户
（存款人或贷款人）的资金需求的可能性。流动性对银行经营也十分重要。
对银行流动性的监管，各国的做法不尽相同。总的原则是以考核银行的资产、
负债和利率的期限结构是否合理为基础来对流动性进行系统的评价。
3、业务范围的限制
对金融机构业务范围的限制程度，不仅与该国的经济、
金融业的发展程度有关，也与该国的金融监管的水平有关，或者与该国的传统习惯有关。
在当今世界金融局势朝着金融体制一体化、经营业务多样化、金融创新层出不穷的新形势下，银行业务的传统界限正逐渐被打破，种种限制趋于放松和取消。
但银行经营的范围、种类和方式仍必须由金融监管当局审批，监管当局从宏观金融决策着眼，本着公平、
竞争和稳定的原则，区别不同性质的金融机构，区别对待。总之，对金融机构业务范围的限制应视该国的具体情况而定。
4、贷款风险的控制
对银行业来说，贷款风险是其最主要的风险来源。大多数国家的监管当局都限制银行该风险的集中。通常的做法是限制一家银行对单个借款者、或某一行业、某一地区提供过多的贷款，以分散风险。
贷款风险控制的另外一点是，要注意各类风险之间的相互联系和相互影响，既要考虑表内业务风险，也要考虑表外业务风险；
既要注重资产业务风险，也要注重负债业务风险。
5、外汇风险管理
大多数的商业银行都经营外汇业务，因而不可避免地面临外汇风险的管理。
金融监管当局在制定了适当的国内管理制度的同时，注重商业银行的国际收支的趋势，即外汇净头寸的变化。
6、准备金管理
银行资本的充足性与其准备金政策有着内在的联系，监管当局的主要任务是确保银行的准备金是在充分考虑谨慎经营和真实评价业务质量的基础上提取的。准备金的提取不实会掩盖银行经营的潜在风险，各国金融监管当局都已普遍认识到准备金政策和提取方法的统一是增强国际金融体系稳定的一个重要因素，也有助于银行业在国际范围内的公平竞争。
三,市场退出的监管
市场退出的监管是和市场准入的监管相对应的，
处于审慎监管的目的，监管机构有必要对金融机构的倒闭和清算进行有力的监管，做到善始善终，完成金融监管的全过程。
积极的措施仍然是事先发现征兆，及时地阻止金融机构的不审慎行为。监管当局为采取及时的措施以减小损失，有权适时地宣布金融机构已不具备清偿能力、更换管理人员、取消股东的利益、甚至关闭它；
有权任命接收者购买、销售、转让有问题的资产，负责债务的回收和业务的恢复，决定清算和合并，等等。
我国对金融机构的市场退出也是由法律予以规定，一般有以下几种主要形式：
（一）解散
金融机构的解散是指已成立的金融机构，
因其章程规定或者法律规定的事由发生时（比如公司章程规定的营业期限届满和股东会议决议解散），使金融机构丧失了经营能力，经批准登记注销后，金融机构组织消灭的法律行为。
（二）被撤销和关闭
被撤销和关闭是金融机构市场退出的行政程序。是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债务进行清算，
最终消灭其法人主体资格。
金融机构被宣布关闭后到办理注销登记前，
其法人地位存续，但其权利能力和行为能力受到限制。
（三）托管
当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管，以便对采取必要的措施保护存款人的利益和恢复商业银行的正常经营能力。被接管商业银行的经营管理权利由接管组织行使。
接管期限最长不得超过两年，如果商业银行在接管期限届满前已恢复正常经营能力，或者被合并，或者被依法宣告破产，则接管终止。
（四）破产
破产是金融机构市场退出的司法程序。
金融机构不能支付到期债务的，金融机构和债权人均可向人民法院提出破产申请。
四、金融监管的主要手段与方法
金融监管一般综合运用多种手段进行监管，主要有法律手段、经济手段、政策手段和行政手段等。这些手段是相辅相成、相互补充的。市场经济是法制经济，社会主义市场经济中的金融业的运行离不开法律的监督与保障。法律手段是基础、前提，是实行监管的重要保障；经济手段是核心，是最主要的监管手段。金融监管主要依靠法律、法规来进行。在具体监管过程中，主要依靠金融稽核手段。
（一）依法实施金融监管
市场经济发达的西方国家，其对金融业的监管早已有一整套完备的法律、法规和健全的监管制度。各国的监管体制和风格虽各有不同，但在依法监管这一点上是共同的，主要体现在以下两点：
1、金融机构必须接受国家金融管理当局的监管；
2、金融监管必须依法而行。为保证金融监管的有效性，必须保证监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，而要做到这一点，金融法规的完备和依法监管是绝对不可少的。
（二）运用金融稽核手段实施金融监管
金融稽核，是中央银行或监管当局根据国家规定的稽核职责，对金融业务活动进行的监督与检查。它要求稽核人员以公正的、超脱的态度，运用专门的方法，对被稽核单位及其业务活动的真实性、合法性、正确性和完整性作出客观的评价与建议，并向派出机构及有关单位提出报告。
因此，金融稽核是做好金融宏观控制的一项重要手段，是经济监督体系中的一个重要手段。
1、稽核检查的主要内容
(1)金融机构业务活动的合法性。
(2)资本金的充足性。
(3)资产质量。
(4)负债的清偿能力。
(5)盈利情况。
(6)经营管理状况。
2、稽核检查的方式
根据稽核对象差异可将金融稽核方式分为全面稽核和专项稽核两类。
全面稽核是指监管部门对金融机构的全部业务、经营管理和财务状况进行全面检查；
专项稽核则指对金融机构的业务经营活动或经营管理的某一方面、某一层次、某一项目、
某一问题的真实性或合规性进行专项的检查监督。
根据稽核形式差异可将金融稽核方式分为以下几种方式：
(1)现场稽核。指稽核人员直接到被稽核单位，按稽核的程序实地进行检查监督。
(2)报表稽核。报表稽核是指由稽核部门通知被稽核单位，将有关报表、凭证、账簿等资料如期送达稽核部门进行稽核。
(3)委托稽核。是指由稽核部门发出委托书，委托下级稽核部门或经批准已注册的专职社会稽核监督机构，
按照稽核程序和既定的内容及要求实行检查。
(4)联合稽核。指由两个或两个以上独立稽核部门联合对一个金融机构进行稽核、检查，或由一个独立的稽核部门与其他经济监督部门联合，对一个被稽核、
检查单位进行的稽核、检查活动。
第三节 金融监管体系一、金融监管体系的构成
金融监管体系是指有关金融监管的职责的划分和权力分配的方式和组织体系。一般来说，金融监管体系是各国历史、政治和经济发展情况的产物。各国在确定金融监管体系时的原则是既要提高金融业的运行效率，
又要保证金融体系运行的安全性和稳定性。在具体的设置过程中，既要避免职责的交叉，又要注意权力的相互制衡，避免过分集中；在某些国家监管权力相对集中的情况下，则必须要实行科学合理的内部权力划分和职责分工，以保证金融监管体系的运行效率。
建立健全完善的金融监管体系是一国实现有效金融监管的先决条件和重要组成部分。
金融监管体系包括 3方面的内容
金融机构的外部监管 ——金融监管的主体
金融机构的内部控制 ——金融监管的基础
金融机构行业自律 ——必要的补充
1．金融机构的外部监管系统
很显然，一国要完善其金融监管体系，则首先就要完善金融机构的外部监管机构，因为它是整个金融监管的主体，在金融监管体系中处于非常重要的地位，这也是各国重视金融机构外部监管的原因之一。
一般来说，金融机构外部监管包括一国对金融监管机构的设置模式，一国对金融监管的组织结构以及具体的对金融机构的监 管内容。
关于设置模式有四种，即,双线多头,,,单线多头,,高度集中的单一模式以及跨国金融监管的模式。各国都依据本国的具体的社会、政治和经济发展的现状来确定设置模式。组织结构有分业监管和统一监管之分。
各国在实行采取分业监管还是统一监管时要考虑能否适应该国金融、经济发展的要求。监管的具体内容能够在保证金融体系 安全的前提下也能够促进金融业提高效率，甚至是经济的发展。
2．金融机构行业自律系统
为了避免各种金融机构之间的无序竞争，规范和矫正金融机构经营行为，同时也为了促进金融机构之间的协作运行和共同发展，金融机构的行业自律对于一个健全的金融监管体系来说是必不可少的。
金融行业自律的监管主体是金融业公会或协会，以及某些金融系统的同业组织如英国银行家协会、我国的期货行业协会等。同业协会通过制定行业自律公约，
加强行业的管理，协调各方面的关系，从而有效地沟通金融监管当局和金融机构之间的信息，有利于提高金融监管效率。
3．金融机构内部控制系统
金融机构的内部控制是整个金融监管体系的基础，只有金融机构形成严格、有效的内部控制机制，才能使外部的金融监管有效，才能有效防范金融风险，才能保证金融业安全稳健运行。
各金融机构内部控制的措施有：在其内部设立稽核、
审计和检查部门来加强对内部控制；建立各项规章制度来防范可能出现的各种风险等等。
金融机构在遵守国家经济金融法律的基础上，以,流动性、盈利性和安全性,为内容，并发挥自我约束、
自我检查、自我管理的基础性监管作用，来提高整个金融监管体系的运行效率。
二、金融监管机构的设置模式
金融主管部门是一国法律中规定的对金融业的最高管理部门，各国都是根据各国的历史、经济、文化等具体情况来确定其金融主管部门由哪个部门来担当。
– （ 1）由金融主管部门来执行监管职能，如中国、新加坡、
日本等；
– （ 2）由金融主管部门和其他机构一起执行监管职能，如美国、德国、法国等；
– （ 3）将金融主管部门和金融监管执行机构实行分离，或者是前者对后者授权，或者是后者对前者负责，如英国、我国的台湾地区等。
根据各国金融主管部门和具体金融监管执行机构的不同，可以将金融监管机构的设置模式分为下面四类：
1．双线多头金融监管机构设置模式
,双线,是指联邦政府和州政府两条线；,多头,是指在一个国家的金融业由多个金融监管机构来进行监管。在世界上实行这一模式的国家主要是那些联邦制发达的国家，比如美国、加拿大等。
这种金融监管设置模式的优点有：
– 它能适应于那些地域辽阔、金融机构繁多的国家的实际情况；
– 可以防止一国金融监管权力的过分集中；
– 可以使金融监管机构的监管专业化，提高金融监管的效果；
– 也可以使金融机构根据自身的不同特点来选择不同的监管机构等等。
当然这种设置模式也有不足，
– 比如金融监管机构交叉；金融法规不统一；
– 监管分散，有时会对同一金融机构进行重复检查和管理，影响金融机构正常的经营业务活动；
– 金融机构容易钻不同金融监管机构之间的空子，逃避监管，不仅加剧了金融领域的混乱，而且也降低了金融监管和货币政策的效果。
2．单线多头金融监管机构设置模式
,单线,是指对金融业监管的权力集中在中央政府这一级；
,多头,是指在中央这一级政府有多个机构负责对金融业的监管。一般这种多头监管机构设置模式是以财政部和中央银行为主体来进行设置的。
在世界上采用这种模式的国家很多，比如德国、日本、
法国等。如果各监管机构之间的制约和平衡良好的话，
那么这种设置模式可以提高金融监管的效率，这是显而易见，也是世界上大多数国家采用这一模式的原因之一，
但是在一个不善合作和法制不完善的国家中实行的话，
就有可能运行效果不佳，同时还有重复监管的问题。
3．高度集中的单一金融监管机构设置模式
指一国的金融业由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构来进行监督和管理。
在世界上采用这种模式的国家也很多，如英国、巴西等。
优点是可使金融监管集中，金融法规统一，
金融机构不易钻空子，
缺点是金融监管机构的任务繁重，并且有可能使金融监管部门作风官僚化，不利于提高整个金融监管的效率，也不利于更好地为金融机构服务。
4．跨国金融监管机构设置模式
跨国金融监管机构设置模式是指在经济合作区域内，
由跨国的监管机构来对区域内的金融业实行统一的监督和管理。一般这种跨国的监管机构是跨国的中央银行，如西非货币联盟和中非国家银行。
这种设置模式有利于该地区的经济金融的合作，节约金融监管的成本和提高金融监管的效果；
缺点就是这种模式的良好运行要取决于各成员国之间的合作，一旦发生冲突就会带来金融业的混乱，同时它也使一国的金融管理政策失去独立性。
三、金融监管的组织结构
金融监管的组织结构主要涉及到一国金融监管主体的构成及各部分的职责、目标和协调运作问题。
通常把对银行业、证券业、保险业是由专职机构实行分业监管还是由综合机构实行混业监管作为分业监管与混业监管组织结构的划分标准，
各国选择哪一种组织结构主要依据各种监管的组织结构的效率与成本以及影响监管目标的能力高低等。
集中监管体制与分业监管体制
集中监管体制 就是把金融业作为一个整体统一进行监管，由一个监管机构全面承担监管职责，一般都是由该国的中央银行来承担。因此，集中监管体制有时又称为,一元化,监管体制。
分业监管体制 是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制，一般由多个金融监管机构共同承担监管责任，因而又称为,多元化,监管体制。
受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。
关于分业监管与混业监管的优劣问题，
一直存在争论：
首先，从混业经营角度，
赞成混业监管的一方认为，随着金融机构日趋多样化，不同类型机构的传统职能分工已消失，单一综合机构的混业监管将更有效的监管这些机构的经营，并更好的察觉不同业务部分潜在的支付危机；
赞成分业监管的一方认为，金融机构的日益多样化，传统职能分工的消失，并不意味着所有机构形成了统一的金融综合经营的全能模式，并且在可预见的将来，银行业、证券业、保险业仍会保持重要区别。
其次，从规模经济角度，
赞成混业监管的一方认为，在考虑目前的技术条件下，机构数目越少，机构功能和规模越完善，将有利于节约成本，达到规模效益；
赞成分业监管的一方认为，单一全能型的监管机构将面临较高的协调费用和管理成本，
并可能出现极端官僚主义，面对问题时可能会反映迟钝，不但不会产生规模经济，还可能导致规模不经济。
再次，从监管效率角度，
赞成混业经营的一方认为，单一全能监管机构更具有一致性和协调性，将更会有效利用现有的监管资源，在职责明确固定的基础上，
对监管对象有效监管，防止不同机构之间相互推卸责任；
赞成分业监管的一方认为，单一机构混业监管不一定比目标明确、以及针对此目标进行特定监管的多种机构更为有效，因为单一机构不可能有明确集中的目标和合理的监管方法，而且也不可能在不同类型机构和业务之间制定必要的区别。
另外，从监管对象角度，
赞成混业监管的一方认为，监管对象只与一个监管机构打交道，可以在一定程度上减少成本；
而赞成分业监管的一方认为，单一机构混业监管不利于金融机构风险的防范，不利于保护存款人的利益和避免道德风险。
总之，由于各国货币信用发展程度不同，经营体制各异，金融监管完善程度和金融风险大小不同，各国采取了不同的金融监管组织结构。当然这种组织结构并不是一成不变的。
目前发展具有三个明显趋势：
1．一些国家从传统的分业监管体制逐步转向统一监管体制。
2．中央银行货币政策与金融监管职能出现分离，金融监管的职能逐步转为由专门的监管机构来承担。
3.金融监管正从机构监管为主向功能监管为主转变。机构监管为主与混业经营，分业监管的体制必然发生较大的矛盾。金融监管部门关注的重点将逐步转向金融机构的业务活动及其基本功能。
金融体系的正常运行需要金融行为的规范和金融秩序的有序，但行为的规范和秩序的井然不能仅靠行为主体的自觉，它需要法律的强制和行政的监督管理。金融监管正是金融体系正常运行的重要保障。本章讨论金融监管概述、金融监管的内容和方法、金融监管体系等内容。
第一节 金融监管概述一、金融监管的含义
金融监管是金融监督和金融管理的总称。
– 金融监督是指金融主管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。
– 金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实行的领导、组织、协调和控制等一系类的活动。
金融监管有狭义和广义之分。
– 狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。
– 广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。
二、金融监管的必要性
或许是人们对金融危机的记忆犹新，
人们对金融监管的关注可以说首先是对金融危机的直接反映。因而讨论金融监管的必要性可以先从对金融危机的感性认识开始。
（一） 金融监管的现实理由：对金融危机的防范
近年来，世界各地金融危机频繁发生。
金融危机对受害国造成极大的负面影响，
要求政府部门介入进行金融监管以降低社会成本就显得顺理成章。
（二） 金融监管的内在原因：对市场失灵的补救
微观经济学理论认为，完全竞争的市场经济只是一种理想的状态，在现实生活中，由于存在不完全竞争、外部效应、
公共品和信息不对称等因素，市场无法保证资源的配置符合帕累托最优。
金融市场同样存在上述缺陷，因而就为金融监管的存在提供另一重要理由。
1、金融市场可能存在不完全竞争。
不完全竞争有两种表现形式：一是垄断，包括自然垄断和人为垄断；二是竞争中存在不正当的或欺骗性的行为。这两种情况在金融市场上都可能存在：
（ 1）金融业存在规模经济效应，即规模越大，
成本越低，边际报酬越高。
（ 2）银行业实施信贷配给的特点可能使银行获得对与其有长期合作关系的客户的垄断地位。
（ 3）金融领域还可能存在不正当竞争。
2、金融市场上的负外部效应尤其严重。
外部效应指的是在提供一种产品和劳务时私人利益
（或费用）不等于社会利益（或费用）。负外部效应表现为私人利益大于社会利益。金融市场上的负外部效应主要有：
（ 1）金融机构与一般的企业不同，特别是银行业，
高负债经营是基本特点。如果金融机构倒闭，由于金融机构的所有者其自有资本只占整个资产的很小比例，
受损失的是广大的客户。
（ 2）金融领域的问题具有极强的,传染性,。典型的例子是对一家银行的挤提行为如果控制不好就有可能引发对其他银行的挤提，极端情况下可能导致金融系统的崩溃；
3、信息不对称导致金融交易的低效率。
信息不对称是指交易双方在对与交易有关的信息的了解上处于不平等地位。一般情况下，
知情较多的当事人可能出现逆向选择和道德风险，导致交易的低效率，具体表现为交易量的减少。
在金融机构与其客户之间广泛存在着信息不对称，导致严重的,逆向选择,和,道德风险,。
虽然由私人部门有偿提供信息可以部分地解决信息不对称问题，但政府在这方面也不是无所作为，至少在提供具有公共品性质的信息方面有其如此。
三、金融监管的目标
由于金融业在社会经济中举足轻重的地位和作用，
金融监管的总体目标就是通过对金融业的监管维持一个稳定、健全、高效的金融制度。具体来讲，金融监管的目标可以分四个层次来理解：
一是保证金融机构的正常经营活动从而金融体系的安全；
二是保护知情较少者的利益；
三是创造公平竞争的环境，促进金融业在竞争的基础上提高效率；
四是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致。
就这四个目标而言，前两个是最直接、也是最基本的目标，后两者可以说是在前者的基础上衍生出来的。
四、金融监管的基本原则
1997年 9月，世界银行和国际货币基金组织在香港年会上通过了巴塞尔委员会提出的,有效银行监管的核心原则,,这些原则的制定涉及了监管体系的各个方面，渗透在监管工作的各个环节，贯穿于监管活动的整个过程。其具体原则可以概括为以下几点：
（一） 监管主体的独立性原则
,有效监管的核心原则,（以下简称,核心原则,）中明确：在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。
有效的银行监管需要一些先决条件,稳健且可持续的宏观经济政策、完善的公共金融基础设施、高效率解决银行问题的程序、提供适当的系统性保护的机制。
近年来，世界上一些国家不断发生金融危机，这些国家总结经验教训，不断在努力进行金融体制改革，
其中加强监管主体的独立性是重要一条。
（二） 依法监管原则
,核心原则,中明确：适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行的发照及持续经营。要求其遵守法律与法规及安全稳定性的权利和对监管者的法律保护。
确实地，各国的金融监管其做法各不相同，但依法监管却是相同的。金融业的特殊地位决定了金融机构必须受国家金融管理当局的监管，同时必须保持监管机构的权威性、
严肃性、强制性和一贯性。要做到这些，金融法规的完善和依法监管是必不可少的。
（三）,内控,和,外控,相结合的原则
在不同的法律制度、不同的文化背景下，各国的监管风格各不相同。美国和日本以外部强制性监管为特征，而英国和许多西欧国家则更强调在诱导劝说基础上的自我约束、自我管理。不同的监管风格各有利弊，可以相互补充。但是，无论以,外控,为主，还是以,内控,为主的国家，都需要,外控,和,内控,
有机配合。
外部控制包括金融机构的市场准入、日常经营的监管、存款保险的要求等；
内部控制的目的是确保金融机构的业务能根据其董事会制订的政策以谨慎的方式经营，它包括三个方面内容：组织机构职责的界定，会计规则的规范执行和
,双人原则,的把关。
（四） 稳健运营与风险预防原则
稳健运营是保证金融体系安全的必要条件之一，安全稳健与风险预测及风险管理是密切相关的。但安全稳健并不是金融业存在与发展的终极目标。它的终极目标在于满足社会经济发展的需要。
为做到金融业的稳健运营，所有的监管技术手段体系都应着眼于金融业的风险预防管理。当所有的办法都失败后，监管者必须有能力关闭或参与关闭一家不健康的金融机构以维护整个金融体系的安全。
（五） 母国与东道国共同监管原则
随着经济一体化和金融全球化的趋势，跨国银行和银行的跨国业务日益增大，跨国金融监管势在必行。
,核心原则,中指出：,母国的银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是外国银行、附属机构和合资机构的各项业务。,
东道国监管当局的责任是：,银行监管者必须要求外国银行应按照东道国国内机构所同样遵循的标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发必须有权分享其母国监管当局所需的信息。,
为完成对跨国银行的有效监管，母国与东道国必须建立密切的联系。
第二节 金融监管的内容和方法一,市场准入的监管
市场准入是所有国家金融监管的起点，通过市场准入的控制可以将那些可能对存款人利益或金融体系健康运营造成危害的金融机构拒之门外。
对市场准入的监管可以从两个方面考虑：
– 该金融机构有无存在的必要性
– 该金融机构有无存在的可能性
（一）该金融机构有无存在的必要性
金融是经济发展的产物，也是经济发展的动力。对一个国家或一个地区的经济发展而言，
适量的金融机构能促进经济效率的提高，但过多的金融机构引起的恶性竞争也是经济危机的根源之一。因此对新的金融机构的审批必须做到：
1、符合国民经济发展的需要。
2、符合金融业发展政策和方向。
3、符合分业经营、分业管理的规定。
4、符合合理布局、公平竞争要求。
（二）该金融机构有无存在的可能性
由于金融业的高风险性，因而对金融机构的设立也有着区别与一般企业的具体要求：
1、具有符合规定的本外币资本金
2、具有符合任职资格条件的法定代表人、高级管理人员和占相当份量的有一定工作经验的从业人员。
3、具有周密的经营计划、合理的内部组织结构和严格的内控制度。
4、具有固定的营业场所和安全、消防及与业务有关的其他设施。
二,市场运作过程的监管
如果说市场准入的监管可以将一部分
,逆向选择,者拒之门外，但获准进入市场的金融机构，其,道德风险,却无法排除。
即使所有的市场准入者都不存在,道德风险,,但他们所面对的客户仍然存在着,逆向选择,和,道德风险,的可能性。况且，
在金融机构的市场运作过程中，所面临的经济、金融环境时刻发生变化。因此，金融机构一旦进入市场，金融风险就不可避免。加强市场运作过程的监管，可以从以下几个方面入手：
1、资本金充足率要求
由于金融机构在经营的过程中，其负债、
资产的数量及风险状况处于不断变化之中，出于对风险防范的需要，必须要求其资本金与资产总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。对银行业监管来说，资本金充足比率尤为重要。
2、流动性要求
银行的流动性是指银行能在不造成损失或损失很小的情况下，随时满足客户
（存款人或贷款人）的资金需求的可能性。流动性对银行经营也十分重要。
对银行流动性的监管，各国的做法不尽相同。总的原则是以考核银行的资产、
负债和利率的期限结构是否合理为基础来对流动性进行系统的评价。
3、业务范围的限制
对金融机构业务范围的限制程度，不仅与该国的经济、
金融业的发展程度有关，也与该国的金融监管的水平有关，或者与该国的传统习惯有关。
在当今世界金融局势朝着金融体制一体化、经营业务多样化、金融创新层出不穷的新形势下，银行业务的传统界限正逐渐被打破，种种限制趋于放松和取消。
但银行经营的范围、种类和方式仍必须由金融监管当局审批，监管当局从宏观金融决策着眼，本着公平、
竞争和稳定的原则，区别不同性质的金融机构，区别对待。总之，对金融机构业务范围的限制应视该国的具体情况而定。
4、贷款风险的控制
对银行业来说，贷款风险是其最主要的风险来源。大多数国家的监管当局都限制银行该风险的集中。通常的做法是限制一家银行对单个借款者、或某一行业、某一地区提供过多的贷款，以分散风险。
贷款风险控制的另外一点是，要注意各类风险之间的相互联系和相互影响，既要考虑表内业务风险，也要考虑表外业务风险；
既要注重资产业务风险，也要注重负债业务风险。
5、外汇风险管理
大多数的商业银行都经营外汇业务，因而不可避免地面临外汇风险的管理。
金融监管当局在制定了适当的国内管理制度的同时，注重商业银行的国际收支的趋势，即外汇净头寸的变化。
6、准备金管理
银行资本的充足性与其准备金政策有着内在的联系，监管当局的主要任务是确保银行的准备金是在充分考虑谨慎经营和真实评价业务质量的基础上提取的。准备金的提取不实会掩盖银行经营的潜在风险，各国金融监管当局都已普遍认识到准备金政策和提取方法的统一是增强国际金融体系稳定的一个重要因素，也有助于银行业在国际范围内的公平竞争。
三,市场退出的监管
市场退出的监管是和市场准入的监管相对应的，
处于审慎监管的目的，监管机构有必要对金融机构的倒闭和清算进行有力的监管，做到善始善终，完成金融监管的全过程。
积极的措施仍然是事先发现征兆，及时地阻止金融机构的不审慎行为。监管当局为采取及时的措施以减小损失，有权适时地宣布金融机构已不具备清偿能力、更换管理人员、取消股东的利益、甚至关闭它；
有权任命接收者购买、销售、转让有问题的资产，负责债务的回收和业务的恢复，决定清算和合并，等等。
我国对金融机构的市场退出也是由法律予以规定，一般有以下几种主要形式：
（一）解散
金融机构的解散是指已成立的金融机构，
因其章程规定或者法律规定的事由发生时（比如公司章程规定的营业期限届满和股东会议决议解散），使金融机构丧失了经营能力，经批准登记注销后，金融机构组织消灭的法律行为。
（二）被撤销和关闭
被撤销和关闭是金融机构市场退出的行政程序。是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债务进行清算，
最终消灭其法人主体资格。
金融机构被宣布关闭后到办理注销登记前，
其法人地位存续，但其权利能力和行为能力受到限制。
（三）托管
当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管，以便对采取必要的措施保护存款人的利益和恢复商业银行的正常经营能力。被接管商业银行的经营管理权利由接管组织行使。
接管期限最长不得超过两年，如果商业银行在接管期限届满前已恢复正常经营能力，或者被合并，或者被依法宣告破产，则接管终止。
（四）破产
破产是金融机构市场退出的司法程序。
金融机构不能支付到期债务的，金融机构和债权人均可向人民法院提出破产申请。
四、金融监管的主要手段与方法
金融监管一般综合运用多种手段进行监管，主要有法律手段、经济手段、政策手段和行政手段等。这些手段是相辅相成、相互补充的。市场经济是法制经济，社会主义市场经济中的金融业的运行离不开法律的监督与保障。法律手段是基础、前提，是实行监管的重要保障；经济手段是核心，是最主要的监管手段。金融监管主要依靠法律、法规来进行。在具体监管过程中，主要依靠金融稽核手段。
（一）依法实施金融监管
市场经济发达的西方国家，其对金融业的监管早已有一整套完备的法律、法规和健全的监管制度。各国的监管体制和风格虽各有不同，但在依法监管这一点上是共同的，主要体现在以下两点：
1、金融机构必须接受国家金融管理当局的监管；
2、金融监管必须依法而行。为保证金融监管的有效性，必须保证监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，而要做到这一点，金融法规的完备和依法监管是绝对不可少的。
（二）运用金融稽核手段实施金融监管
金融稽核，是中央银行或监管当局根据国家规定的稽核职责，对金融业务活动进行的监督与检查。它要求稽核人员以公正的、超脱的态度，运用专门的方法，对被稽核单位及其业务活动的真实性、合法性、正确性和完整性作出客观的评价与建议，并向派出机构及有关单位提出报告。
因此，金融稽核是做好金融宏观控制的一项重要手段，是经济监督体系中的一个重要手段。
1、稽核检查的主要内容
(1)金融机构业务活动的合法性。
(2)资本金的充足性。
(3)资产质量。
(4)负债的清偿能力。
(5)盈利情况。
(6)经营管理状况。
2、稽核检查的方式
根据稽核对象差异可将金融稽核方式分为全面稽核和专项稽核两类。
全面稽核是指监管部门对金融机构的全部业务、经营管理和财务状况进行全面检查；
专项稽核则指对金融机构的业务经营活动或经营管理的某一方面、某一层次、某一项目、
某一问题的真实性或合规性进行专项的检查监督。
根据稽核形式差异可将金融稽核方式分为以下几种方式：
(1)现场稽核。指稽核人员直接到被稽核单位，按稽核的程序实地进行检查监督。
(2)报表稽核。报表稽核是指由稽核部门通知被稽核单位，将有关报表、凭证、账簿等资料如期送达稽核部门进行稽核。
(3)委托稽核。是指由稽核部门发出委托书，委托下级稽核部门或经批准已注册的专职社会稽核监督机构，
按照稽核程序和既定的内容及要求实行检查。
(4)联合稽核。指由两个或两个以上独立稽核部门联合对一个金融机构进行稽核、检查，或由一个独立的稽核部门与其他经济监督部门联合，对一个被稽核、
检查单位进行的稽核、检查活动。
第三节 金融监管体系一、金融监管体系的构成
金融监管体系是指有关金融监管的职责的划分和权力分配的方式和组织体系。一般来说，金融监管体系是各国历史、政治和经济发展情况的产物。各国在确定金融监管体系时的原则是既要提高金融业的运行效率，
又要保证金融体系运行的安全性和稳定性。在具体的设置过程中，既要避免职责的交叉，又要注意权力的相互制衡，避免过分集中；在某些国家监管权力相对集中的情况下，则必须要实行科学合理的内部权力划分和职责分工，以保证金融监管体系的运行效率。
建立健全完善的金融监管体系是一国实现有效金融监管的先决条件和重要组成部分。
金融监管体系包括 3方面的内容
金融机构的外部监管 ——金融监管的主体
金融机构的内部控制 ——金融监管的基础
金融机构行业自律 ——必要的补充
1．金融机构的外部监管系统
很显然，一国要完善其金融监管体系，则首先就要完善金融机构的外部监管机构，因为它是整个金融监管的主体，在金融监管体系中处于非常重要的地位，这也是各国重视金融机构外部监管的原因之一。
一般来说，金融机构外部监管包括一国对金融监管机构的设置模式，一国对金融监管的组织结构以及具体的对金融机构的监 管内容。
关于设置模式有四种，即,双线多头,,,单线多头,,高度集中的单一模式以及跨国金融监管的模式。各国都依据本国的具体的社会、政治和经济发展的现状来确定设置模式。组织结构有分业监管和统一监管之分。
各国在实行采取分业监管还是统一监管时要考虑能否适应该国金融、经济发展的要求。监管的具体内容能够在保证金融体系 安全的前提下也能够促进金融业提高效率，甚至是经济的发展。
2．金融机构行业自律系统
为了避免各种金融机构之间的无序竞争，规范和矫正金融机构经营行为，同时也为了促进金融机构之间的协作运行和共同发展，金融机构的行业自律对于一个健全的金融监管体系来说是必不可少的。
金融行业自律的监管主体是金融业公会或协会，以及某些金融系统的同业组织如英国银行家协会、我国的期货行业协会等。同业协会通过制定行业自律公约，
加强行业的管理，协调各方面的关系，从而有效地沟通金融监管当局和金融机构之间的信息，有利于提高金融监管效率。
3．金融机构内部控制系统
金融机构的内部控制是整个金融监管体系的基础，只有金融机构形成严格、有效的内部控制机制，才能使外部的金融监管有效，才能有效防范金融风险，才能保证金融业安全稳健运行。
各金融机构内部控制的措施有：在其内部设立稽核、
审计和检查部门来加强对内部控制；建立各项规章制度来防范可能出现的各种风险等等。
金融机构在遵守国家经济金融法律的基础上，以,流动性、盈利性和安全性,为内容，并发挥自我约束、
自我检查、自我管理的基础性监管作用，来提高整个金融监管体系的运行效率。
二、金融监管机构的设置模式
金融主管部门是一国法律中规定的对金融业的最高管理部门，各国都是根据各国的历史、经济、文化等具体情况来确定其金融主管部门由哪个部门来担当。
– （ 1）由金融主管部门来执行监管职能，如中国、新加坡、
日本等；
– （ 2）由金融主管部门和其他机构一起执行监管职能，如美国、德国、法国等；
– （ 3）将金融主管部门和金融监管执行机构实行分离，或者是前者对后者授权，或者是后者对前者负责，如英国、我国的台湾地区等。
根据各国金融主管部门和具体金融监管执行机构的不同，可以将金融监管机构的设置模式分为下面四类：
1．双线多头金融监管机构设置模式
,双线,是指联邦政府和州政府两条线；,多头,是指在一个国家的金融业由多个金融监管机构来进行监管。在世界上实行这一模式的国家主要是那些联邦制发达的国家，比如美国、加拿大等。
这种金融监管设置模式的优点有：
– 它能适应于那些地域辽阔、金融机构繁多的国家的实际情况；
– 可以防止一国金融监管权力的过分集中；
– 可以使金融监管机构的监管专业化，提高金融监管的效果；
– 也可以使金融机构根据自身的不同特点来选择不同的监管机构等等。
当然这种设置模式也有不足，
– 比如金融监管机构交叉；金融法规不统一；
– 监管分散，有时会对同一金融机构进行重复检查和管理，影响金融机构正常的经营业务活动；
– 金融机构容易钻不同金融监管机构之间的空子，逃避监管，不仅加剧了金融领域的混乱，而且也降低了金融监管和货币政策的效果。
2．单线多头金融监管机构设置模式
,单线,是指对金融业监管的权力集中在中央政府这一级；
,多头,是指在中央这一级政府有多个机构负责对金融业的监管。一般这种多头监管机构设置模式是以财政部和中央银行为主体来进行设置的。
在世界上采用这种模式的国家很多，比如德国、日本、
法国等。如果各监管机构之间的制约和平衡良好的话，
那么这种设置模式可以提高金融监管的效率，这是显而易见，也是世界上大多数国家采用这一模式的原因之一，
但是在一个不善合作和法制不完善的国家中实行的话，
就有可能运行效果不佳，同时还有重复监管的问题。
3．高度集中的单一金融监管机构设置模式
指一国的金融业由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构来进行监督和管理。
在世界上采用这种模式的国家也很多，如英国、巴西等。
优点是可使金融监管集中，金融法规统一，
金融机构不易钻空子，
缺点是金融监管机构的任务繁重，并且有可能使金融监管部门作风官僚化，不利于提高整个金融监管的效率，也不利于更好地为金融机构服务。
4．跨国金融监管机构设置模式
跨国金融监管机构设置模式是指在经济合作区域内，
由跨国的监管机构来对区域内的金融业实行统一的监督和管理。一般这种跨国的监管机构是跨国的中央银行，如西非货币联盟和中非国家银行。
这种设置模式有利于该地区的经济金融的合作，节约金融监管的成本和提高金融监管的效果；
缺点就是这种模式的良好运行要取决于各成员国之间的合作，一旦发生冲突就会带来金融业的混乱，同时它也使一国的金融管理政策失去独立性。
三、金融监管的组织结构
金融监管的组织结构主要涉及到一国金融监管主体的构成及各部分的职责、目标和协调运作问题。
通常把对银行业、证券业、保险业是由专职机构实行分业监管还是由综合机构实行混业监管作为分业监管与混业监管组织结构的划分标准，
各国选择哪一种组织结构主要依据各种监管的组织结构的效率与成本以及影响监管目标的能力高低等。
集中监管体制与分业监管体制
集中监管体制 就是把金融业作为一个整体统一进行监管，由一个监管机构全面承担监管职责，一般都是由该国的中央银行来承担。因此，集中监管体制有时又称为,一元化,监管体制。
分业监管体制 是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制，一般由多个金融监管机构共同承担监管责任，因而又称为,多元化,监管体制。
受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。
关于分业监管与混业监管的优劣问题，
一直存在争论：
首先，从混业经营角度，
赞成混业监管的一方认为，随着金融机构日趋多样化，不同类型机构的传统职能分工已消失，单一综合机构的混业监管将更有效的监管这些机构的经营，并更好的察觉不同业务部分潜在的支付危机；
赞成分业监管的一方认为，金融机构的日益多样化，传统职能分工的消失，并不意味着所有机构形成了统一的金融综合经营的全能模式，并且在可预见的将来，银行业、证券业、保险业仍会保持重要区别。
其次，从规模经济角度，
赞成混业监管的一方认为，在考虑目前的技术条件下，机构数目越少，机构功能和规模越完善，将有利于节约成本，达到规模效益；
赞成分业监管的一方认为，单一全能型的监管机构将面临较高的协调费用和管理成本，
并可能出现极端官僚主义，面对问题时可能会反映迟钝，不但不会产生规模经济，还可能导致规模不经济。
再次，从监管效率角度，
赞成混业经营的一方认为，单一全能监管机构更具有一致性和协调性，将更会有效利用现有的监管资源，在职责明确固定的基础上，
对监管对象有效监管，防止不同机构之间相互推卸责任；
赞成分业监管的一方认为，单一机构混业监管不一定比目标明确、以及针对此目标进行特定监管的多种机构更为有效，因为单一机构不可能有明确集中的目标和合理的监管方法，而且也不可能在不同类型机构和业务之间制定必要的区别。
另外，从监管对象角度，
赞成混业监管的一方认为，监管对象只与一个监管机构打交道，可以在一定程度上减少成本；
而赞成分业监管的一方认为，单一机构混业监管不利于金融机构风险的防范，不利于保护存款人的利益和避免道德风险。
总之，由于各国货币信用发展程度不同，经营体制各异，金融监管完善程度和金融风险大小不同，各国采取了不同的金融监管组织结构。当然这种组织结构并不是一成不变的。
目前发展具有三个明显趋势：
1．一些国家从传统的分业监管体制逐步转向统一监管体制。
2．中央银行货币政策与金融监管职能出现分离，金融监管的职能逐步转为由专门的监管机构来承担。
3.金融监管正从机构监管为主向功能监管为主转变。机构监管为主与混业经营，分业监管的体制必然发生较大的矛盾。金融监管部门关注的重点将逐步转向金融机构的业务活动及其基本功能。
