11．国家预算和预算管理体制
11,1国家预算的体系与原则
11,1,1国家预算的含义
—— 国家预算是政府的基本财政收支计划，是经法定程序审查批准的国家对集中性资金进行统筹分配的年度财政收支计划。
（ 1） 以收支一览表形式反映政府财政收支状况 —— 政府活动的范围、方向和国家政策
（ 2） 是国家财政实现计划管理的工具
（ 3） 是国家重要的法律文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督
11,1,2国家预算的类别
11,1,2,1按形式差别分为单式预算和复式预算
（ 1）单式预算 —— 把预算年度内国家预算的全部收支汇成一个统一的预算平衡表的一种预算编制方式
在单式预算中，预算收入帐户包括所有预算管理的收入，
包括各项税收收入、国有企业上缴利润、债务收入、其他收入，预算支出帐户包括预算承担的各项支出
优点：预算结构比较简单，可以简明地反映国家财政收支的全貌，便于立法机关的审批和社会公众的了解
缺点：不能明确反映各类性质不同的预算收入和支出之间的对应关系，难以对收支进行分类和分层管理
（ 2）复式预算 —— 把预算年度内的全部预算收入和支出按经济性质分类，分别汇编成两个或两个以上的平衡表的预算编制方式
我国的国家预算把全部预算按其性质分别编制成经常性预算和建设性预算两部分，国外分别称为经费预算和资本预算
优点,A.能充分体现国家财政的社会管理和经济建设的双重职能
B,可以清晰反映财政活动，了解财政赤字形成的原因和国家债务的规模
C,有利于建立预算收支的约束机制，对经常性支出要靠经常性收入安排，建设性预算规模要适度，建设筹资要与支出效益相适应
缺点：编制和审查比单式预算复杂
11,1,2,2按内容上的差别分为增量预算和零基预算
(1)增量预算 —— 财政收支计划指标在以前财政年度的基础上按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定
(2)零基预算 —— 财政收支计划指标确定以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前年度的财政收支状况
11,1,3国家预算体系国家预算一般由中央预算和地方预算组成我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，设立五级预算：
中央
省（直辖市、自治区、计划单列市）
设区的市（自治州）
县（自治县、不设区的市、市辖区）
镇
(1)中央预算 —— 国家预算体系中的主导环节
(2)地方预算 —— 基本环节
11,1,4国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针
（ 1） 公开性
（ 2） 可靠性
（ 3） 完整性
（ 4） 统一性
（ 5） 年度性
我国财政年度,1/1-12/31
美国财政年度,10/1-9/30
日本财政年度,4/1-3/31
11,2预算管理制度的改革和建设
11,2,1推进依法理财，加强预算管理和监督
11,2,2编制部门预算级
11,2,3实行政府采购制度
11,2,4实行国库集中收付制度
11,2,5实施“收支两条线”管理
11,3预算管理体制概述
11,3,1预算管理体制及其类型
（ 1）预算管理体制
—— 是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度主要内容：
确定预算管理主体和级次
预算收支的划分原则和方法
预算管理权限的划分
预算调节制度和方法核心：
各级预算主体的独立自主程度（地方预算是否构成一级独立的预算主体）
集权和分权的关系
（ 2）预算管理体制的类型
统收统支体制 —— 建国初期实行，高度集中
A,一切收支项目、收支办法和开支标准，都由中央统一制定，纳入国家预算
B,地方组织的收入统一上交（除地方附加外），所需支出由中央核准，统一按月拨付
财政承包体制 —— 默认了地方政府的自治和自主权
A,地方政府将其收入的一定数额（往往是绝对数）
上缴中央政府，或一定几年不变或逐年递增
B,地方政府所筹集的财政收入超过上缴中央的那一部分或全数留归地方，或按一定比率与中央政府分成
分税制（ tax sharing） —— 是中央政府与地方政府划分税种的各种制度的总称
类型：
A.划分税源，独立税基 —— 即划清中央税和地方税各自的税基，分别由中央和地方两套税务机构征管
B,共有税基，分享税收 —— 为中央和地方共有的税种
a,分成法 —— 一种共享税只课征一次，税收收入在中央和地方之间分享
优点：避免重复征税，节省征收费用，并能避免中央与地方对税源归属问题的争执
缺点：对分成比例时有争议
a,附加法 —— 地方政府在中央政府的基础税率上再附加税一定的税率
附加法与分成法的区别：
分成法中，中央政府与地方政府的税基合为一体，
只有一个征收税率；附加法中，中央税率与地方税率是分开的，分别由中央政府和地方政府确定
b,分征法 —— 同一类税基分别设置中央税和地方税，中央政府与地方政府各自独立征收
弊端：征收费用较高，税负较重
11,3,2分级分税预算管理体制的基本内容
（ 1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡，国会只审批中央预算，地方预算由本级立法机关审批。
各级地方预算经常收入由本级税收、本级服务性收入和中央补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡
（ 2）在明确市场经济政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围，并在此基础上划分各级预算支出职责。除国防费和行政管理费外，中央预算以社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主
（ 3）收入划分实行分税制，在收入划分比例上中央预算居主导地位，分设国税局和地方税务局，分税、分管与分征相结合
（ 4）预算调节制度分为纵向调节和横向调节
（ 5）预算体制相对稳定，集权与分权关系与调节经常可能调整
11,3,3分级分税预算管理体制的基本理论依据
11,3,3,1社会公共需要或公共物品的层次
（ 1）从支出角度分析，按受益范围为标准可将公共需要分为全国性公共需要（受益范围覆盖全国的公共需要）和地方性公共需要（受益范围局限于本地地域范围的公共需要）
从效率原则看，地方公共物品由地方政府提供有助于提高经济效率
（ 2）从收入角度分析，税种和税源的层次性中央税与地方税的划分分权的优点：
A.在地方公共品的提供上，实行分权的财政体制比集权更有效 —— 可以避免上述效率损失
B,使公共品的供给更符合本地居民的偏好，因为地方政府比中央政府更接近本地居民
C,可以分享由于促使地方政府之间展开竞争而带来的良好效果
D,可以在地方政府中进行耗费成本较低的试点，
根据结果寻找较好的解决办法
缺点：
A,可能存在外部效应
B,各地为争夺有限资源出台的政策优惠可能从整体上来看造成了效率损失集权的优点：
A.提供全国性公共品，解决外部性地方公共品的利益补偿问题
B,实行收入再分配，兼顾效率与公平
如果仅由某一地方政府单独实行福利性收入再分配政策，那么由此产生的资源要素流动问题会严重妨碍该政策的有效性
C,维持经济稳定和发展
D,宏观经济的调控如货币供给、市场利率、市场价格、国民收入总水平、进口总水平等因素只有中央政府才有能力控制
11,3,3,2集权与分权关系
分权可以削减由于过分集权而导致的专制，也容易造就一批政治家和行政管理专家
11,4中国分税制改革
11,4,1分税制改革的指导思想
（ 1） 正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重
（ 2） 合理调节地区之间财力分配
（ 3） 坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则，中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央
（ 4） 坚持整体设计与逐步推进相结合的原则，
收入划分、税收返还和转移支付办法做到全国统一
11,4,2分税制改革的主要内容
11,4,2,1中央与地方的事权划分
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出
11,4,2,2中央与地方的收入划分
将税种划分为中央税、地方税、共享税并设立中央和地方两套税务机构分别征管
具体划分见教材 P274
中央与地方之间的税种划分主要应根据受益原则、效率原则和公平原则
（ 1） 根据受益原则，为了提供全国性公共品，中央政府应课征中央税，而地方公共品主要靠地方税收来支持
（ 2） 根据效率原则，富于流动性的税基应该属于中央，不能流动或难以流动的税基属地方
（ 3） 根据公平原则，收入再分配功能大的税基应属于中央，收入再分配功能弱的税基可归于地方
我国的税种划分：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税。
11,4,2,3各级政府有独立的预算权，中央预算与地方预算彻底分开，分别编制，自求平衡
11,4,2,4实行中央对地方的财政转移支付制度，加强中央政府的财政宏观调控能力
规范的转移支付制度要求逐步减少以至于消除以“基数法”为依据的为维护既得利益的转移支付，过渡到按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度。目标模式是纵向转移和横向转移的混合模式。
基数法 —— 以某一年实际执行数（我国 94年税改为 1993
年）或某几年的平均数作为预算年度的收支基数的一种方法
因素法 —— 根据影响地方支出的各种因素及其影响程度来确定地方的支出基数。这些因素包括：
（ 1） 一般因素，主要是人口、土地面积、行政机构设置等
（ 2） 自然环境因素，主要是气候、资源、交通运输条件
（ 3） 经济发展因素，主要是国民生产总值、国民收入、
财政收入等
（ 4） 社会发展因素，主要是城乡建设、教育、卫生等
（ 5） 特殊因素，主要是政策需要和照顾民族地区需要
11,1国家预算的体系与原则
11,1,1国家预算的含义
—— 国家预算是政府的基本财政收支计划，是经法定程序审查批准的国家对集中性资金进行统筹分配的年度财政收支计划。
（ 1） 以收支一览表形式反映政府财政收支状况 —— 政府活动的范围、方向和国家政策
（ 2） 是国家财政实现计划管理的工具
（ 3） 是国家重要的法律文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督
11,1,2国家预算的类别
11,1,2,1按形式差别分为单式预算和复式预算
（ 1）单式预算 —— 把预算年度内国家预算的全部收支汇成一个统一的预算平衡表的一种预算编制方式
在单式预算中，预算收入帐户包括所有预算管理的收入，
包括各项税收收入、国有企业上缴利润、债务收入、其他收入，预算支出帐户包括预算承担的各项支出
优点：预算结构比较简单，可以简明地反映国家财政收支的全貌，便于立法机关的审批和社会公众的了解
缺点：不能明确反映各类性质不同的预算收入和支出之间的对应关系，难以对收支进行分类和分层管理
（ 2）复式预算 —— 把预算年度内的全部预算收入和支出按经济性质分类，分别汇编成两个或两个以上的平衡表的预算编制方式
我国的国家预算把全部预算按其性质分别编制成经常性预算和建设性预算两部分，国外分别称为经费预算和资本预算
优点,A.能充分体现国家财政的社会管理和经济建设的双重职能
B,可以清晰反映财政活动，了解财政赤字形成的原因和国家债务的规模
C,有利于建立预算收支的约束机制，对经常性支出要靠经常性收入安排，建设性预算规模要适度，建设筹资要与支出效益相适应
缺点：编制和审查比单式预算复杂
11,1,2,2按内容上的差别分为增量预算和零基预算
(1)增量预算 —— 财政收支计划指标在以前财政年度的基础上按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定
(2)零基预算 —— 财政收支计划指标确定以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前年度的财政收支状况
11,1,3国家预算体系国家预算一般由中央预算和地方预算组成我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，设立五级预算：
中央
省（直辖市、自治区、计划单列市）
设区的市（自治州）
县（自治县、不设区的市、市辖区）
镇
(1)中央预算 —— 国家预算体系中的主导环节
(2)地方预算 —— 基本环节
11,1,4国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针
（ 1） 公开性
（ 2） 可靠性
（ 3） 完整性
（ 4） 统一性
（ 5） 年度性
我国财政年度,1/1-12/31
美国财政年度,10/1-9/30
日本财政年度,4/1-3/31
11,2预算管理制度的改革和建设
11,2,1推进依法理财，加强预算管理和监督
11,2,2编制部门预算级
11,2,3实行政府采购制度
11,2,4实行国库集中收付制度
11,2,5实施“收支两条线”管理
11,3预算管理体制概述
11,3,1预算管理体制及其类型
（ 1）预算管理体制
—— 是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度主要内容：
确定预算管理主体和级次
预算收支的划分原则和方法
预算管理权限的划分
预算调节制度和方法核心：
各级预算主体的独立自主程度（地方预算是否构成一级独立的预算主体）
集权和分权的关系
（ 2）预算管理体制的类型
统收统支体制 —— 建国初期实行，高度集中
A,一切收支项目、收支办法和开支标准，都由中央统一制定，纳入国家预算
B,地方组织的收入统一上交（除地方附加外），所需支出由中央核准，统一按月拨付
财政承包体制 —— 默认了地方政府的自治和自主权
A,地方政府将其收入的一定数额（往往是绝对数）
上缴中央政府，或一定几年不变或逐年递增
B,地方政府所筹集的财政收入超过上缴中央的那一部分或全数留归地方，或按一定比率与中央政府分成
分税制（ tax sharing） —— 是中央政府与地方政府划分税种的各种制度的总称
类型：
A.划分税源，独立税基 —— 即划清中央税和地方税各自的税基，分别由中央和地方两套税务机构征管
B,共有税基，分享税收 —— 为中央和地方共有的税种
a,分成法 —— 一种共享税只课征一次，税收收入在中央和地方之间分享
优点：避免重复征税，节省征收费用，并能避免中央与地方对税源归属问题的争执
缺点：对分成比例时有争议
a,附加法 —— 地方政府在中央政府的基础税率上再附加税一定的税率
附加法与分成法的区别：
分成法中，中央政府与地方政府的税基合为一体，
只有一个征收税率；附加法中，中央税率与地方税率是分开的，分别由中央政府和地方政府确定
b,分征法 —— 同一类税基分别设置中央税和地方税，中央政府与地方政府各自独立征收
弊端：征收费用较高，税负较重
11,3,2分级分税预算管理体制的基本内容
（ 1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡，国会只审批中央预算，地方预算由本级立法机关审批。
各级地方预算经常收入由本级税收、本级服务性收入和中央补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡
（ 2）在明确市场经济政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围，并在此基础上划分各级预算支出职责。除国防费和行政管理费外，中央预算以社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主
（ 3）收入划分实行分税制，在收入划分比例上中央预算居主导地位，分设国税局和地方税务局，分税、分管与分征相结合
（ 4）预算调节制度分为纵向调节和横向调节
（ 5）预算体制相对稳定，集权与分权关系与调节经常可能调整
11,3,3分级分税预算管理体制的基本理论依据
11,3,3,1社会公共需要或公共物品的层次
（ 1）从支出角度分析，按受益范围为标准可将公共需要分为全国性公共需要（受益范围覆盖全国的公共需要）和地方性公共需要（受益范围局限于本地地域范围的公共需要）
从效率原则看，地方公共物品由地方政府提供有助于提高经济效率
（ 2）从收入角度分析，税种和税源的层次性中央税与地方税的划分分权的优点：
A.在地方公共品的提供上，实行分权的财政体制比集权更有效 —— 可以避免上述效率损失
B,使公共品的供给更符合本地居民的偏好，因为地方政府比中央政府更接近本地居民
C,可以分享由于促使地方政府之间展开竞争而带来的良好效果
D,可以在地方政府中进行耗费成本较低的试点，
根据结果寻找较好的解决办法
缺点：
A,可能存在外部效应
B,各地为争夺有限资源出台的政策优惠可能从整体上来看造成了效率损失集权的优点：
A.提供全国性公共品，解决外部性地方公共品的利益补偿问题
B,实行收入再分配，兼顾效率与公平
如果仅由某一地方政府单独实行福利性收入再分配政策，那么由此产生的资源要素流动问题会严重妨碍该政策的有效性
C,维持经济稳定和发展
D,宏观经济的调控如货币供给、市场利率、市场价格、国民收入总水平、进口总水平等因素只有中央政府才有能力控制
11,3,3,2集权与分权关系
分权可以削减由于过分集权而导致的专制，也容易造就一批政治家和行政管理专家
11,4中国分税制改革
11,4,1分税制改革的指导思想
（ 1） 正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重
（ 2） 合理调节地区之间财力分配
（ 3） 坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则，中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央
（ 4） 坚持整体设计与逐步推进相结合的原则，
收入划分、税收返还和转移支付办法做到全国统一
11,4,2分税制改革的主要内容
11,4,2,1中央与地方的事权划分
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出
11,4,2,2中央与地方的收入划分
将税种划分为中央税、地方税、共享税并设立中央和地方两套税务机构分别征管
具体划分见教材 P274
中央与地方之间的税种划分主要应根据受益原则、效率原则和公平原则
（ 1） 根据受益原则，为了提供全国性公共品，中央政府应课征中央税，而地方公共品主要靠地方税收来支持
（ 2） 根据效率原则，富于流动性的税基应该属于中央，不能流动或难以流动的税基属地方
（ 3） 根据公平原则，收入再分配功能大的税基应属于中央，收入再分配功能弱的税基可归于地方
我国的税种划分：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税。
11,4,2,3各级政府有独立的预算权，中央预算与地方预算彻底分开，分别编制，自求平衡
11,4,2,4实行中央对地方的财政转移支付制度，加强中央政府的财政宏观调控能力
规范的转移支付制度要求逐步减少以至于消除以“基数法”为依据的为维护既得利益的转移支付，过渡到按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度。目标模式是纵向转移和横向转移的混合模式。
基数法 —— 以某一年实际执行数（我国 94年税改为 1993
年）或某几年的平均数作为预算年度的收支基数的一种方法
因素法 —— 根据影响地方支出的各种因素及其影响程度来确定地方的支出基数。这些因素包括：
（ 1） 一般因素，主要是人口、土地面积、行政机构设置等
（ 2） 自然环境因素，主要是气候、资源、交通运输条件
（ 3） 经济发展因素，主要是国民生产总值、国民收入、
财政收入等
（ 4） 社会发展因素，主要是城乡建设、教育、卫生等
（ 5） 特殊因素，主要是政策需要和照顾民族地区需要
