第五章 卫生规划管理
第一节 卫生规划概述
第二节 卫生规划的原则与程序
第三节 卫生规划评价
第四节 区域卫生规划
第一节 卫生规划概述
? 一、卫生规划含义
? 二、卫生规划功能
? 三、卫生规划目标和目的
? 四、卫生规划任务
? 五、卫生规划意义
一、卫生规划含义
? 卫生规划，又称卫生发展规划，是经济与
社会发展规划的重要组成部分，是一种按卫生
事业的客观规律确定卫生事业的发展目标、速
度和规模，合理配置卫生资源，提高卫生事业
整体效益和效率的科学计划方法。卫生规划的
实质是为解决一定的卫生问题，实现一定的健
康目标，消耗一定的卫生资源而采取的一系列
相互联系的行动。
二、卫生规划功能
? 卫生规划的主要功能是为政府在市场经济条件下对
卫生发展实现宏观调控提供依据和重要手段 。
? 在市场经济中, 市场机制发挥资源配置的调节作用 。
但是, 市场机制只能在一定的条件下, 一定领域内, 发
挥资源配置的调节作用 。 但在提供公共产品的领域, 在
所提供的产品和劳务具有外部作用的公益性部门, 例如
卫生部门, 则单靠市场机制的作用是不能实现卫生资源
合理配置的 。 卫生领域市场机制功能不全, 不能单纯依
靠市场机制来实现卫生资源的合理配置的观点获得广泛
认同 。
?
? 现代市场经济国家近半个世纪的经验证明，
除了市场这只, 看不见的手, 之外，在现代市
场经济中还有一只, 看得见的手,,那就是
,政府, 。政府的宏观调控，可以纠正因为市
场机制功能不全所引起的资源配置不合理状态。
但是，政府的宏观调控必须有根据，要调查研
究，要经过科学论证，经过各部门协调。卫生
规划就是要发挥这种作用，为政府在市场经济
条件下对卫生发展实现宏观调控提供依据和重
要手段。
?
三、卫生规划目标和目的
? 卫生规划优先和保证实现的目标是满足全
体居民的基本卫生服务需求 。
? 基本卫生服务是指卫生服务提供者根据接受服
务的居民健康状况, 遵循医学与公共卫生学原
理和原则, 按照常规要求, 认为必需提供的卫
生服务 。
? 基本卫生服务应采用成熟的, 成本效果好
的适宜卫生技术, 由掌握该技术, 并有卫生行
政部门颁发的行业许可证的卫生技术人员实施 。
?
? 所谓成熟，是指效果确实，对机体损伤
和风险小。
? 所谓适宜卫生技术，指区域内经济上有
条件提供，成本效果好，群众经济上有承
受能力，愿意接受的成熟的卫生技术。
? 卫生规划的目的是建立协调、高效、优
化的卫生体系，合理分配和使用卫生资源，
提高卫生事业的社会经济效益，保护和增
进全体居民的健康。
四、卫生规划任务
? 卫生规划的任务是根据卫生事业客观经济
规律的要求, 以国家的方针政策为依据, 在国
民经济发展规划的指导下, 系统, 动态地分析
卫生事业的历史, 现状和趋势, 科学地制定卫
生事业发展的重点, 目标及措施, 合理组织,
筹集, 分配和使用卫生资源, 从而改善, 提高
卫生工作的社会经济效益, 保持卫生事业协调,
稳步, 可持续发展 。
? 区域卫生规划是当前我国卫生工作中的一
个热点 。 考虑到我国卫生发展的现实情况, 当
前区域卫生规划有两个主要任务：
? ① 统筹规划与合理配置卫生资源，
使卫生资源供给能力与居民卫生服务需
求相适应，使供需之间大体处于平衡状
态。
? ②按照地区影响居民健康的主要卫
生问题以及相关的危险因素，选择效果
好、费用低的干预措施，通过区域卫生
规划，采取干预性卫生项目的形式提供
最基本的卫生服务。
五、卫生规划意义
? 作为卫生事业发展的行动纲领, 卫生规划
不仅解决卫生部门的问题, 而且解决卫生部门
与社会各部门的协调发展；不仅解决当前的卫
生问题, 而且解决卫生战略发展问题；不仅规
定卫生事业的未来发展目标, 而且规定实现目
标的途径和手段 。 因此, 卫生规划对维持和发
展卫生事业具有十分重要的现实指导意义 。
第二节 卫生规划的原则与程序
? 一, 卫生规划原则
? 二, 卫生规划程序
一、卫生规划原则
? 卫生规划是一项复杂的社会系统工程 。 作
为卫生事业发展的行动纲领, 编制和实施卫生
规划必须遵循科学的指导原则 。
? （ 一 ） 整体性原则
? 卫生规划的整体性原则就是从卫生事业的
系统出发, 正确处理好三方面关系：
1 正确处理卫生事业发展与经济
发展的关系，达到卫生事业与社会经
济同步发展的要求。
2、正确处理卫生事业发展与人
民群众卫生保健服务需要的关系，卫
生事业的发展以居民的健康状况及其
发展趋势为依据，不断满足人民群众
的卫生保健需要。
3、正确处理预防、医疗、保健、
教育、科研的内在关系，保持卫生事
业各个方面协调发展。
（ 二 ） 功能性原则
卫 卫生规划的功能性原则就是在兼顾卫生事业各组成部
分, 各构成要素的利益和统筹安排, 协调发展的基础上对重
点项目实行政策和资源倾斜 。 体现在三个方面：
注重卫生系统预防, 医疗, 保健, 康复, 健康教育等
整体功能的完善和发挥 。
注重基层卫生组织综合服务功能的完善和发挥 。
l 注重对卫生系统重点项目实行政策和资源倾斜
（ 三 ） 结构性原则
卫生规划的结构性原则体现在：
l 在机构设置上体现医疗, 预防, 保健, 康复, 健康教
育, 医学科研等各类卫生机构的均衡布局, 在地域布局上体
现城乡兼顾原则 。
卫生资源配置上体现数量, 质量与功能的互补发展 。
卫生专业设置上体现基础, 应用与开发的有机联系 。
(四 ) 最优化原则
预测和决策是卫生规划的核心, 只有系统掌握
卫生服务信息, 及时了解最新动态, 运用现代统计
手段, 科学地预测和决策, 从而优化卫生规划 。
（ 五 ） 动态化原则
卫生规划是以未来为导向，卫生规划的制定必
须建立在预测的基础上，由于多种因素的影响，规
划预测和决策缺乏精确性，在规划实施中可能出现
各种难以预见的问题，使规划偏离目标。因此，必
须以控制论为基础评价和发现规划实施中的缺陷和
不足，不断解决问题，在实施、评价和调整的动态
过程中实现卫生规划目标。
二、卫生规划程序
? （ 一 ） 卫生规划编制的前提条件
? 编制卫生规划应具备下列四个前提条件：
? 1,卫生规划必须有政府组织编制, 作为国家或某
一区域国民经济与社会发展总体规划的一部分 。
? 2,必须组织专门的规划班子, 由政府的有关部门
组成卫生委员会, 并建有领导, 管理干部和专家组成
的专门规划工作班子, 负责规划编制的具体操作 。
? 3,必须有信息的支持, 社会, 经济, 卫生等信息
将是编制规划的基础和依据 。
? 4,必须对规划工作人员进行培训, 这是保证卫生
规划工作质量的重要基础 。
（二）卫生规划程序
? 一个完整的卫生规划编制程序包括下列过程：
?
卫
生
规
划
管
理
规划准备工作
形势分析
卫生问题诊断
确定卫生发展目标
确定实现卫生发展目标的对策与措施
分析资源需要及开发策略
制定实施计划
卫生规划的实施、监督与评价
图 5-1 卫生规划程序
1．卫生规划编制准备
? 1） 解决认识问题：就某一地区来说, 地
方卫生行政官员及政府分管卫生的主要官员对
卫生规划的认识程度直接关系到规划编制和实
施的质量 。 此外, 当前的卫生政策及发展趋势
也直接影响到规划实施的可行性 。 因此, 要正
确分析和判断政府及卫生官员的态度及卫生系
统内外环境的变化趋势, 从而判断是否有开展
卫生规划研究的必要及有无推进卫生规划实施
的可能 。
?
? 2）做好规划研究设计：卫生规划研究设计应
包括：规划背景、规划目的、内容及方法、研究
过程、阶段成果、研究的组织、研究的经费预算
及研究进度等内容。这里需注意的问题是就研究
内容与规模要周密考虑，尽管所有卫生规划都需
要考虑类似的问题，但具体到某一地区，其研究
的内容受诸多因素影响，如已往的规划工作、现
有的技能和资源以及对研究结论的急需程度等因
素。一方面应确保所有相关问题都考虑到，另一
方面也要避免重复过去己做过的工作。应以整个
地区的卫生发展需要为依据，而不是依据规划自
身的需要来确定规划的研究内容、过程及方法，
发挥规划资源的使用效益。
3） 提交规划研究设计, 争取最高管理层的
批准,规划研究设计获得最高管理层 （ 政府最高
管理层 ）） 的批准可带来下列几方面益处：
第一, 保证规划研究的权威性；
第二, 保证规划研究资源的提供；
第三, 宣传规划项目活动, 争取有关人员参
与和配合研究项目开展有了主要文献；
第四, 据此组织, 协调规划研究项目实施工
作；
第五, 据此检查评价规划研究项目实施进程
与效果 。
2．卫生形势分析
? 规划的卫生形势分析目的是为编制
规划提供客观, 可靠的科学依据, 是寻
找居民主要卫生问题, 确定规划目标和
工作指标, 选择策略措施的基础 。 正确
地对卫生形势分析关系到规划的正确性,
客观性, 科学性和可行性 。
1） 卫生形势分析主要包括：社会, 经济环境状况, 卫生
环境状况, 人群健康状况, 生活行为状况及卫生服务状况 。
主要解决两个问题,
一是收集哪些信息和如何收集这些信息；
二是如何分析和利用这些信息为规划编制服务 。
社会, 经济环境状况需收集与分析信息主要包括：自然
环境, 行政区域, 人口状况, 文化观念, 社会环境及经济状
况等 。
卫生环境状况需收集与分析信息主要包括：生活卫生条
件, 劳动卫生条件等 。
人群健康状况需收集与分析信息主要包括：总体健康状
况, 身体健康状况, 心理健康及社会健康状况等 。
生活行为状况需收集与分析信息主要包括：吸烟行为,
饮酒行为, 饮食习惯, 吸毒与性行为及就医行为等 。
卫生服务状况需收集与分析信息主要包括：卫生资源状
况、服务提供状况、卫生管理状况及卫生产出状况等。
2） 形势分析所需的信息资料收集渠道与方法：
⑴ 常规报告系统 。 凡在常规统计系统中能够收集到的数据均
应从这些系统获得 。 常规统计系统可以提供大量的信息资料 。
⑵ 专题调查 。 对编制区域卫生规划所必须但在常规统计系统
又收集不到的数据, 如居民卫生服务需求, 病种分类, 疾病经济负
担, 卫生资源数量, 结构, 分布及利用等资料数据的获得则需要组
织专题调查 。
⑶ 已有的研究成果 。 在用数据做分析, 推论, 判断时, 所使
用的技术参数如各层次医院的平均住院日, 卫生人员的合理工作量
等, 要注意利用社会上已有的研究成果 。
⑷ 社区健康档案 。 获取区域人群慢性非传染性疾病及其危险
因素的特征及流行, 分布
状况资料, 如社区健康档案比较完备的地区, 通过查阅社区健康
档案往往能获得更加准确, 可靠的资料 。
⑸ 小型座谈会 。 对于一些必要的定性资料收集, 可考虑采用小
型座谈会形式, 如群众对卫生服务的满意度及期望等 。
3．卫生问题诊断
? 卫生问题的诊断应在形势分析的基础上进行, 而
就某一地区来说, 往往有诸多卫生问题, 而要在某一
时期解决所有卫生问题是不现实的 。 因此, 应选择出
那些普遍性, 关键性的卫生问题作为规划解决的主要
对象, 并据此制定规划的目标和干预措施, 确定资源
配置和调整的方向 。
? 主要 卫生问题一般分为两类,
? 第一类是主要健康问题, 包括一些危害人群健康
生命的主要疾病及其危险因素；
? 第二类是主要卫生资源配置问题, 主要指卫生资
源配置, 布局和使用效率方面, 以及与卫生服务需求
不相匹配的供需失衡方面的问题 。
1） 主要健康问题诊断：主要健康问题的诊断主要依
据两方面：
一是依据问题及其倾向因素对人群健康和社会经济发
展的危害程度, 包括问题的作用强度, 作用范围, 危害程
度及影响；
二是解决问题及其影响因素的干预措施的成本及效果 。
问题的作用强度是指发生率与作用的持续时间；作用范围
主要是指其影响面及其分布；危害程度包括致病, 致伤,
致残程度, 智力与工作能力的损害, 社会经济资源的消耗
等；影响主要指对健康和卫生发展的影响, 对社会经济发
展的影响以及政治上的不利影响 。
主要健康问题诊断方法有：问题排列法, 伤残调整生
命年 （ DALYS）, 标准法, 专家评价法等 。
2） 主要卫生资源配置问题诊断：主要卫生
资源配置问题的诊断主要依据四个方面；一是卫
生资源总量, 结构及其各层次分布量是否与卫生
服务需要与需求相匹配, 是否能满足基本卫生服
务的提供？ 二是卫生资源总量, 结构与分布是否
有效, 经济, 是否能够解决已确定的主要健康问
题？ 三是现有卫生资源的配置效率如何, 是否存
在资源的短缺或过剩？ 四是改变目前卫生资源配
置现状的突破口是什么?
4．确定卫生规划发展目标
? 卫生规划目标的确立是卫生规划编制中的重要环
节 。
? 卫生形势分析和主要卫生问题的确定的目的是为
了确定今后一段时期卫生发展的方向和目标, 进而选
择实现目标的对策与措施, 改善人群健康状况, 合理
配置和优化卫生资源, 促进卫生事业发展 。
? 目标通常是指组织预期达到的目的和期望经过努
力未来达到的程度。卫生规划目标体现了政府和卫生
行政部门在规划期限内发展卫生事业，保障和增进人
民健康的决心，表明政府运用规划指导进行宏观调控
的预期目的，解决主要卫生问题的程度。因此，卫生
规划目标的确立不能以机构、人员、设备的发展量为
目标，应针对主要健康问题和主要卫生资源问题，并
以优先解决的主要问题为导向。
1） 卫生规划目标确定原则
⑴ 明确性：目标的表达应当使执行者能够明确地领会其
含义, 不至于产生模棱两可的感觉 。 也就是说, 目标表述
应尽量做到只有一种理解 。
⑵ 适宜性：适宜性关系到规划目标所提出的需要解决的
问题是否在实际中确实存在和急需解决, 而且这一问题的
解决无论从国家和地方法规和政策角度看, 还是从社会文
化观念角度分析都是需要和可以接受的 。
⑶ 可行性：可行性指所确立的目标应是在现实中可行的
或切实可以实现的 。 可行性要求规划人员在确定规划目标
时应同时考虑如何实现目标, 要弄清实现目标所需的资源
是否可得, 要弄清可能会遇到哪些障碍或阻力以及它们能
否被克
⑷ 期限性：期限性指规划目标必须在一定时
限内实现，无时间限制的目标往往是无意义的
。不过，规划目标的期限可以根据其性质和内
容的不同而有不同的规定办法。
⑸ 可测性：可测性指规划目标实现的结果能
够被清楚地观察到或用数字表达出来。如, 对
所有新生儿实施首针预防接种, 之类的目标是
可观测的，而, 净化医疗市场, 和, 改善从医
行为, 之类的目标则是不可测的，除非对它们
规定具体的测量指标。服。
2） 卫生规划目标内容
⑴ 总目标：总目标通常表达了长期的导向与发
展, 反映了在规划期内宏观上要达到的卫生发展的预
期目的 。
⑵ 具体目标：具体目标是对实现总目标所指向
的可衡量的进展, 通常具体目标表明主要卫生问题得
到控制或减轻的变化幅度 。 具体目标包括五个要素：
第一, 将要达到的状况或条件的特征；第二, 要达到
的状况或条件的质量与数量；第三, 将要实现这一状
况或条件的时限；第四, 将涉及的人群或环境；第五
,地理区域 。
⑶ 指标：目标与指标密切相关，目标决
定指标，指标为目标服务，指标是目标的具体
体现，也是衡量目标实现的尺度。对于每个具
体目标，应有若干个指标，关键在于如何根据
目标确定适宜的指标。如果选择适当，指标的
完成意味着目标的实现。
⑷ 标准：标准反映了目标与指标达到的
水平，表达了目标与指标量化的要求。标准与
指标一起共同表达目标应达到的预期水准，并
衡量目标的实现程度。
3） 卫生规划目标确立的具体要求
⑴ 规划目标的确立应充分体现国际卫生及国家
和地区卫生发展的方向和政策导向 。
⑵ 规划目标应针对主要卫生问题 。 要分别确定
居民健康水平目标和卫生资源合理配
置目标, 前者应明确在规划期内应达到的主要疾病
及危险因素的控制水平；后者针对实现居民健康目
标和解决主要卫生资源问题所需要的卫生资源数量
,质量及结构与层次的分布状况, 规定增量投入的
数量与投向及存量调整的目标 。
⑶ 规划目标值的确定应建立在基线调查的基础
上, 必须摸清现状, 才能制定出符合客观实际且可
望实现的目标 。
⑷ 规划目标是在未来一定时期内应达到的预期目的，因
此应明确卫生改革与发展的总的方向和目标，体现发展前景，
具有一定的挑战性和超前性，同时还要考虑资源的可得性与实
施的可行性。
⑸ 规划目标确立应与社会经济和各项事业发展相适应。
⑹ 规划目标和具体指标的确立应从增进整个人群健康水平
的角度出发，不但要明确应重点防治的主要疾病，还应确定应
重点控制和消除的健康危险因素。
⑺ 规划目标应明确，尽可能量化，以定量术语表达，使之
既便于在实施中明确今后的努力方向，又有利于衡量和评价目
标的实现程度。
⑻ 在规划期内，目标一旦确定，应具有相对稳定性；但是
考虑到规划实施环境的复杂性，必要时对规划目标进行调整。
5．拟定实现卫生发展目标的对
策和措施
? 在卫生规划中, 对策和措施是为解决主要卫生问题,
实现规划目标的可供操作的行动方案, 它表明了为了解决
主要卫生问题需采取的一系列相互关联的政策, 行动及其
措施 。 对策与措施的选择是否恰当, 关系到是否能将一系
列决策转化为实现目标的正确行动 。 需强调的是对策与措
施的拟定必须针对主要卫生问题 。
? 在卫生规划中, 对策主要是针对主要卫生资源问题及其
实现目标的障碍, 这些障碍包括政策上, 体制上, 资源分
配与布局以及服务提供等方面, 是实现规划目标的制约因
素, 或者是卫生问题不能解决的关键问题 。 措施包括组织
措施, 技术措施及配套政策等 。 技术措施通常是指针对主
要健康问题的干预措施 。 通过干预措施的拟定与实施, 减
轻和控制影响人群健康的重点疾病及其危险因素 。
1） 拟定对策与措施的原则
对策与措施的拟定必须有针对性, 为了保证规划目标的
实现和主要卫生问题的解决, 应针对每一个目标制定若干针
对性强的策略和措施, 使目标的实施有章可循, 可操作性强
。 在制定卫生规划的对策与措施时, 应注重以下几个方面：
⑴ 明确卫生规划的制定与实施是政府行为 。 规划是社会
主义市场经济体制下政府管理卫生事业和实施宏观调控的重
要手段, 是合理配置卫生资源的基本依据 。 因此, 在制定的
对策与措施中, 必须体现各级政府承担制定和实施卫生规划
的责任 。
⑵ 规划必须与当地国民经济发展水平相协调 。 卫生规划
是国民经济和社会发展规划的组成部分, 因此规划目标, 策
略及干预措施制定以及资源的配置均应与之相适应, 使规划
成为促进社会主义现代化建设, 人民生活质量改善和经济与
社会可持续发展的重要保障 。
⑶ 宣传与发动全社会参与。规划是一项跨部门的系统
工程，没有主要领导人的决心、各部门的协同和全社会参与
，难以成功。必须对卫生部门及其它各有关部门以及社区人
群宣传发动，以获得广泛的支持、理解与行动。
⑷ 坚持属地化管理原则，推动卫生行业管理。真正将
某一地区内全部卫生资源纳入规划范畴。
⑸ 坚定变革的信念。规划是针对人民卫生服务需要与
需求，改变不合理资源配置的变革。只要有利于保护和增进
人民健康，有利于卫生资源的充分利用，有利于卫生事业健
康地可持续性发展，就应坚持变革决心，敢于打破原有不合
理体制，勇于探索，把握机遇。
2） 干预措施拟定依据
在制定干预措施过程中, 针对主要健康问题的干
预措施选择依据为：
⑴ 否有效地达到和影响目标人群。
⑵ 否能够降低当前的疾病负担。
⑶ 同其它卫生干预措施相比，是否更具有成本效
益。
⑷ 干预措施在实施中是否有较高成功可能性（即
技术上、资源上、政治上及可接受性方面的可行性）
(5) 是否能够使大部分人口（贫困人口）受益。
6．分析卫生资源需要及资源开
发策略
? 卫生资源需要量分析是实现卫生规划目标的重要物
质保证, 卫生资源需要分析实质上是把确定的各项卫生
对策与措施的财务需求转化为货币形式, 分析资源需要
的投入量 。
?
? 卫生规划资源需要分析包括：业务用房的新建, 业
务用房的改造与维修, 设备购置, 人员培训 （ 先分析培
训人数或人月 ）, 专家技术咨询 （ 先分析培训人数或人
月 ）, 各项防治工作活动 （ 先列出活动内容, 时间及工
作量 ）, 新增加人员, 日常工作维持费用及维修费等,
分别分析上述资源数量, 质量, 规格和时间要求, 最终
以货币形式表示 。
1） 资源需要分析应遵循下列基本原则：
⑴ 按照产出决定投入的原则, 资源需要应服务于, 服从于
规划目标, 依据目标排序的需要, 采取优先重点的计划程序
,使有限的卫生资源保证重点目标的实现和主要卫生策略的
实施, 避免从单位, 部门利益出发而争取投资 。
⑵ 规划资源需要要与当地经济发展水平相适应, 不要超越
当地财政和个人支付的承受能力 。 资源需要一旦超越现有资
源加上可能新增资源总和时, 要控制规模与数量的发展, 删
除不太重要的策略措施, 以缩减工作量 。
⑶ 进行资源需要分析时, 在充分挖掘现有资源使用潜力的
前提下, 分析需要新增资源 。
⑷ 规划的资源投入应进行成本效益和成本效果的分析, 应
考虑把更多的资源直接投入与降低疾病发 （ 患 ） 病率有关的
活动上, 保证人员培训, 防治活动和管理活动等方面的资源
需要 。
⑸ 一次性资源需要分析 （ 新建房屋, 购置设备
等 ） 应进行可行性论证, 按照一定的配置原则作适宜
的投入, 并且充分考虑因之而引起的经常性维持, 维
修费用和人员费用增长的因素 。
⑹ 资源需要分析时, 应充分考虑资源筹集渠道
和可能性, 在考虑财政供给的主渠道的同时, 社会赞
助, 自费, 个人支付, 政策性增资渠道, 单位自有资
金, 贷款及市场等应是值得考虑的卫生资源筹集渠道
。
⑺ 财务人员, 规划编制及实施的主要人员均应
参加资源需要分析 。
⑻ 资源需要分析要保持一定弹性, 近细远粗 。
2）资源需要分析的过程：应根据完成目标采取的对策与措施列出
任务（活动）清单和需执行的任务规范进行分析，具体过程见图
目标任务（活动）
清单
任务规范
资源需要 (数量、质
量 ) 卫生资源现状
与 需要 对照表
资源现状
资源状况分析
图 资源需要分析过程
卫生规划实施资源
的需要与存量资源
之间差距如何解决，
关系到规划实施成
功的可能性，就此
应制定积极的资源
开发策略，保证卫
生规划顺利实施。
7,编制卫生规划方案
一份卫生规划方案框架内容包括：
1） 卫生规划的指导思想及基本原则
2） 社会经济发展概况
3） 卫生事业发展现状
4） 主要卫生问题及在规划期内需要优先解决的卫生
问题
5） 规划期内卫生发展目标与指标 （ 包括各单项领域
的发展目标与指标 ）
6） 采取的对策与措施
7） 规划资源预算
8．卫生规划方案可行性论证
卫生规划方案编制成功后，由政府组织各
方面人士、专家对规划方案进行科学性、可行
性论证，并根据论证意见对规划方案进行修订
。经可行性论证确认的卫生规划正式报政府或
人大常委会，进行审核和修改，批准后颁布实
施。
9,卫生规划的实施与评价
1） 卫生规划实施
卫生规划的实施是实现规划目标的手段和途径, 是
整个规划过程中的实质性阶段 。 要实施好规划, 应做
到思想落实, 组织落实, 政策落实, 技术措施落实,
工作任务落实和资源需要落实 。 实施的关键是管理与
监督 。 在规划实施过程中下列几个问题值得关注：
⑴ 建立规划管理, 执行与评价组织 。 这是卫生规划
实施能否取得成功的重要组织保证 。
⑵ 分工及责任明确 。 在明确了规划目标和实现目标
的对策与措施之后, 要进行充分的
协调与沟通, 将目标与任务落实到各部门与人员,
明确分工与责任 。
⑶ 制定详细的实施方案。各部门应针对自己承担
的目标与任务拟定实施方案。建立实施责任书与日
程表，将落实各项对策与措施需采取的活动列出来
，规定主管部门、承担部门及相关部门各自的责任
与任务，并明确责任人、具体执行人、监督人、以
及完成期限。
⑷ 制定规划实施的考核、监测办法。包括考核和
监测的内容、方法、时间及负责人。卫生规划作为
经政府或人民代表大会审议通过的有约束力的法规
，还应规定规划的法律效力和违反规划的处罚。据
此对规划实施的进度、目标与指标的完成状况、对
策与措施的落实程度等进行检查和监督，对未达到
规划规定要求或违反规定的部门采取必要的处罚。
第三节 卫生规划评价
? 卫生规划评价是一个过程, 是一个贯穿规
划从设计到实施乃至完成的全过程 。 因此, 规
划评价的目的是对规划设计, 方案, 政策设计,
实施手段与实施结果进行评价, 并根据评价结
果对其进行必要的调整, 使其更具科学性, 先
进性和实用性 。
一、卫生规划评价作用
? 1,可获得有关实际事件和做法的信息 。
l 2,能够对即将开展或正在进行的工作做出积
极改进 。
l 3,引导我们对各种可能的决策作出最佳选择
。
l 4,更好地明确相关各方的责任, 使工作获得尽
可能理想的成果 。
5、可以帮助我们判断该工作的可持续性
二、卫生规划评价内容
? 卫生规划评价内容大体上包括下列几部分：
? （ 一 ） 适宜度
? 适宜度评价主要涉及卫生规划目标与相关政策与
环境的适宜性与相关性 。 主要评价内容有：
? 1,规划目标是否符合国民经济和社会发展需要？
? 2,规划目标是否符合国家卫生规划指导原则及
有关的宏观卫生政策？
? 3,规划目标是否符合地区人群卫生服务需要和需
求？
? 4,规划目标是否针对地区主要卫生问题？
? 5,规划目标与实现目标的各项策略是否具有明显
的关系？
? 6,规划策略与各项干预措施是否具有明显的关系？
是否能解决主要卫生问题？
?
（ 二 ） 确切性
切性评价主要是从量的方面评价规划目标, 策略, 干预
措施及资源的投入状况是否与实际需求相适应, 是否能满足
卫生服务的需要 。 主要评价内容：
l 1,主要卫生问题的严重程度分析是否确切？
l 2,主要卫生问题及其危险因素的增幅及变动趋势的预
测是否准确？
l 3,规划目标是否明确, 具体？
l 4,是否能筹集和规划足够的资源以满足实现规划目标
（ 解决主要卫生问题 ） 的需要？
l 5,资源的供求关系是否平衡？ 资源的短缺或过剩是否
有适宜, 可行的措施？
干预措施是否进行了成本效益分析？
（ 三 ） 公平性
卫生资源分配与利用的公平性是资源合理配置与有效利
用的一个重要反映, 包括资源在不同层次, 结构, 部门和人
群间的分配和利用 。 对公平性的评价将体现通过卫生规划的
制定与实施, 在资源的分配, 卫生服务的提供, 人群健康权
利的平等性, 健康状况的改善程度以及社会福利满足的最大
可能性等方面的均衡性变化 。
（ 四 ） 进度
进度评价主要是对规划实施的现状与规划实施计划作比
较, 评价规划实施的各项活动及实现程度是否按计划要求进
行, 如存在缺陷, 应分析原因并及时加以解决 。
（五）效率
效率是指产出与投入的比值。在投入一定的情况下
，产出越多则效率越高；或者在产出一定的情况下，投
入越少则效率越高。卫生规划的效率是指规划实施中投
入的资源与取得的成果的对比关系，评价规划能否以更
经济的资源投入获得同样的产出；或者以有限的资源获
得更大的产出。同时，还应就资源的分配效率和技术效
率进行评价。分配效率是指对等量的资源是否分配到可
产生最大边际效益的项目活动的评价，主要反映卫生规
划结果与资源分配的关系；技术效率是指是否达到了最
优的生产要素组合，即在等量资源条件下是否产出更多
的符合居民健康需要的卫生服务。
（ 六 ） 效果
效果评价是指对规划目标实现的程度, 即规划实施后,
在改善居民健康状况和改善不合理资源配置方面的结果与成
效进行评价 。 主要健康问题评价可通过疾病发病率 （ 患病率
）, 死亡率的下降幅度, 危险因素的控制, 疾病经济负担的
减轻, 社会卫生状况的改善等反映 。 主要卫生资源问题评价
可通过资源配置的合理流向, 结构的优化, 层次的均衡, 资
源供需状况以及卫生服务体系是否经济, 有效等反映 。
（ 七 ） 影响
影响评价主要评价卫生规划实施后对人群健康状况和社
会经济发展所做出的总的和长期的影响和贡献 。
三、规划评价指标
? 就卫生规划的总体评价来说, 我国目前尚缺乏一
套成熟的指标体系 。 根据我国区域卫生发展研究者和
管理人员提出的观点, 规划评价指标分为三大类：投
入指标, 过程指标和产出指标 。 投入指标反映规划活
动所需要的各种生产要素和资源的投入数量与规模 。
过程指标也称工作指标, 反映利用各种资源投入在实
施规划中的进展和变化, 包括资源的利用和服务的提
供两个方面, 它与投入指标的比较可用以评价资源的
利用效率 。 产出指标反映了规划实施后的成效和结果 。
投入与产出指标的比较分析可反映规划的成本效益 。
下面就这三大类评价指标相应列出一些具体评价指标
供参考：
?
（一）投入指标
? 1,卫生事业费占财政支出比例 。
? 2,防保经费占卫生事业经费比例 。
? 3,科教经费占卫生事业经费比例 。
? 4,人均卫生总费用 。
? 5,人均卫生事业经费 。
? 6,人均卫生全行业固定资产占用额 。
? 7,千人口卫生技术人员数 （ 千人口医生数, 千人
口护士数, 千农村人口村级卫生人员数 ） 。
? 8,千人口防保人员数 。
? 9,千人口医院病床数 。
? 10,政策状况, 人口指标, 国民经济指标, 文化指
标, 生活条件指标, 交通邮电指标等也可列入投入指
标范畴 。
（二）过程指标
? 预防保健指标：如计划免疫, 四苗, 覆盖
率, 孕产妇系统管理率, 婴幼儿系统管理率,
住院分娩率等 。
? 医疗服务指标：如门诊人次增减幅度, 出
院人次增减幅度, 急诊人次增减幅度, 家庭病
床数增减幅度等 。
? 资源利用效率指标：医生年平均承担的门
诊人次和住院人数, 病床使用率, 出院者平均
住院日, 主要设备使用效率等 。
（三）产出指标
人群健康水平指标：如婴儿死亡率, 幼儿
（ 1— 4岁 ） 死亡率, 法定传染病报告发病率,
孕产妇死亡率, 平均期望寿命等 。
? 疾病和伤残指标：如两周患病率, 慢性病
患病率, 住院率, 伤残率等
? 青少年生长发育指标：如身高, 体重, 围,
出生低体重儿 （ <2500g） 比例等 。
? 健康行为指标：如吸烟率、盐摄入量、吸毒状
况、参加体育锻炼人口比例等。
四、规划评价步骤及方法
? 卫生规划评价基本步骤
1,组成评价工作小组, 其成员包括规划制定与实
施的决策者, 执行者及专业技术人员等 。
? 2,设计评价方案, 确定评价目的, 内容, 选择评
价方法及相应指标 。
? 3,建立信息系统确定要收集的数据及途径 。
? 4,收集数据及信息, 实施评价 。
? 5,撰写评价报告 。
第四节 区域卫生规划
? 区域卫生规划是当今国际社会卫生
发展的先进管理思想和科学的管理模式,
是区域内国民经济和社会发展计划的组
成部分, 实施区域卫生规划是卫生改革
和发展的重大举措, 是政府在社会主义
市场经济体制下, 对卫生事业进行宏观
调控的重要手段, 是区域内合理配置和
有效利用卫生资源的必然要求 。
一、区域卫生规划含义
区域卫生规划是以保护和增进区域内全体
居民的健康为目的, 以满足区域内全体居民的基
本卫生服务需求为目标, 针对区域内主要的卫生
问题, 通过统筹规划与合理配置卫生资源, 使卫
生资源供给与卫生服务需求保持平衡的方法 。 具
体来说：
区域卫生规划是卫生资源统筹安排, 合理
配置的计划 。
l 区域卫生规划以满足区域内全体居民的基
本卫生服务需求, 保护与增进健康为目的 。
l
区域卫生规划的目标是构建与国民经济和社会发展
水平相适应，有效、经济、公平的卫生服务体系和管理体
制，改善和提高卫生综合服务能力和资源利用效率。
区域卫生规划的目标是构建与国民经济和社会发展水
平相适应, 有效, 经济, 公平的卫生服务体系和管理体制
,改善和提高卫生综合服务能力和资源利用效率 。
区域卫生规划由政府负责制定并组织实施 。
区域内各部门, 各行业以及军队对地方开放的卫生
资源全部纳入规划范围, 个体行医以及其他所有制形式的
卫生资源配置, 必须服从规划的总体要求 。
区域卫生规划以市 （ 地 ） 行政区域为基本规划单位
,直辖市, 计划单列市, 省会城市为特殊的规划单位 。
区域卫生规划的周期一般为 5年 。
二、区域卫生规划特征
? 制定和实施区域卫生规划的宗旨和
根本目的是使医疗卫生服务体系和管理
体制适应 并满足区域内居民的医疗卫生
需要与需求, 保障和提高居民的健康水
平 。 从规划的目的和宗旨出发, 区域卫
生规划具有以下几方面特征：
第一, 区域卫生规划从区域和人群出发, 以居民的主要
卫生问题为规划依据, 而不是以机构发展为规划依据 。 区域
卫生规划是以居民健康指标为目标, 而不是以床位, 人员增
长为目标 。 从而, 正确的确定区域卫生发展的目标和方向,
使卫生政策措施和各项卫生工作具有针对性, 促进卫生事业
各个方面有序的, 协调的发展 。
第二, 区域卫生规划以优化配置区域卫生资源为核心 。
围绕区域人群健康目标这个中心, 对区域各项卫生资源
,规划总量, 调整存量, 优化增量, 提高质量,, 特别是
对存量卫生资源从结构, 空间分布上进行横向和纵向调整,
推行卫生全行业管理, 按照公平, 效率的原则合理配置,
使有限的卫生资源得到充分的利用, 努力争取实现医疗卫
生服务与居民医疗卫生需求之间的供需平衡 。
三、区域卫生规划原则
? 开展区域卫生规划的基本原则是：
? 要从国情出发, 与区域内国民经济和社会发展水平
相适应, 与人民群众的实际健康需求相协调 。
? 要优先发展和保证基本卫生服务, 大力推进社区卫
生服务 。 重点加强农村卫生和预防保健, 重视和发挥
传统医药在卫生服务中的作用 。
? 要符合成本效益, 提倡资源共享, 提高服务质量和
效率 。 通过改革, 认真解决资源浪费与不足并存的矛
盾 。
?
? 要加快卫生管理体制和运行机制改革，对区
域内所有卫生资源实行全行业管理。
? 要解放思想，实事求是，因地制宜，敢于冲
破现有条条框框的束缚，边规划，边调整。
? 编制区域卫生规划需要政府各有关部门通力
合作，社会各界共同参与，上下级政府之间和部
门之间要进行充分的沟通和协调，以求得对重大
问题的共识。
四、区域卫生规划编制程序
? 区域卫生规划是一项复杂的系统工
程，涉及的问题及问题的环境千变万化，
复杂多样，由此，在制定区域卫生规划
时需要具体情况具体对待，根据实际情
况和需要确定合适的研究内容和采取适
宜的研究步骤。区域卫生规划的编制主
要步骤详见卫生规划编制步骤。
五、实施区域卫生规划意义
? （ 一 ） 实施区域卫生规划是卫生事业适应我国社会
主义市场经济体制的需要, 符合国际卫生发展的大趋
势
? 首先, 区域卫生规划改变了计划经济体制下形成
的卫生计划模式, 更加有利于促使卫生事业从偏重数
量, 规模, 速度的粗放型增长模式转向以内涵为主,
注重质量和效益的集约型增长模式；其次, 卫生事业
的性质和卫生服务的特殊性决定它不能单纯依赖市场
机制使资源得到合理配置和调节供求关系；再次, 世
界卫生组织在研究了不同国家卫生发展经验与教训的
基础上, 也在国家卫生计划与管理上向世界各国推祟
和倡导区域卫生规划管理模式 。
?
（ 二 ） 实施区域卫生规划是卫生事业体制改革, 结构调
整的重大举措, 是深化卫生改革的需要
现行的卫生事业管理体制的制约和宏观管理不力, 造成
医疗卫生机构不是按区域, 人群健康需要设置, 而是按部门
,地方的行政隶属关系设置, 由多部门管理 。 不同部门, 地
方的医疗卫生机构都在向, 大而全, 小而全, 的目标发展,
盲目的追求数量和规模的发展速度, 造成条块分割, 机构重
叠的不合理格局, 导致卫生资源盲目, 重复配置, 不少地方
卫生服务供给与需求失衡 。 这些在计划经济体制下形成的卫
生管理体制和运行机制存在的矛盾和问题, 在两种经济体制
和两种医学模式转换过程中日益明显, 这都是卫生改革发展
到现阶段迫切需要研究和解决的深层次矛盾和问题 。
区域卫生规划管理能较好地解决这
些矛盾和问题，通过规划，对卫生资源进
行结构调整，对现有医疗卫生机构的布局
、分级分工、服务网络和服务方式等进行
改革，改变现有卫生管理体制，促进卫生
全行业管理。
（ 三 ） 实施区域卫生规划是政府主管部门转变职能, 实
现对卫生事业宏观调控的主要依据和重要手段 。
政府在卫生事业发展中承担着重要责任, 在计划经济制
度下, 政府同时具有双重职能, 既, 办卫生,, 又, 管卫生
”, 即政企合一 。 不仅宏观调控乏力, 而且难以制止腐败现
象发生, 造成卫生事业盲目发展和效率低下等问题 。
区域卫生规划正是政府在新的历史时期对卫生事业发展
实行宏观调控的主要依据和重要手段, 从而减少对卫生机构
经营过程的直接管理和干预, 通过法律, 法规, 经济的手段
,逐步强化政府对卫生事业的宏观调控力度, 实现领导职能
由, 办卫生, 向, 管卫生,, 由部门管理向行业管理, 由经
验管理向法制管理的过渡, 最终实现政府的职能转变 。
（ 四 ） 实施区域卫生规划是优化卫生资源配置的需要
和解决卫生资源短缺与浪费并存问题的有效手段, 是实现
卫生全行业管理的主要途径
改革开放以来, 我国卫生事业的发展速度很快 。 但是
,由于缺乏必要的宏观调控和行业管理 。 以致医疗卫生机
构, 床位, 人员膨胀过快, 使卫生资源配置不合理, 利用
效率不高 。 表现在：
1,资源的布局和结构不合理 总体上有 80％ 的卫生资
源集中在城市, 而城市卫生资源的 80％ 又集中在大医院,
造成城市卫生资源相对过剩, 供大于求；与此同时, 符合
全体人民利益的预防, 保健服务和涉及全国四分之三人口
的农村卫生等方面, 获得的卫生资源相对不足, 发展缓慢
。
。
2．行业管理无序 受现行体制的影响，相当
于卫生部门的三分之一以上的卫生资源分散在企
业和社会各部门，难以纳入统一的宏观调控，导
致卫生事业发展的失控和失衡。
3．医疗技术配置不合理 在医疗技术配置上
，忽视基础服务设备的装备，一些医疗单位盲目
攀比，重复购置高精尖大型设备，在卫生资源总
量原本不足的情况下又造成资源的闲置浪费
（ 五 ） 实施区域卫生规划是医疗保障制度改革的需要 。
医疗保障制度改革实行医疗保障社会化, 属地化, 引进
竞争机制等, 必然对现行医疗机构的布局, 分级分工, 服务
体系和服务方式等产生重要影响, 为维护医疗消费者权益和
降低医疗费用过快增长, 职工通过, 选择, 供给者的手段,
要求供方 (医疗单位 )提供优质高效, 费用合理的服务,, 择
优选择, 的结果使供方优胜劣汰, 服务功能单一, 服务能力
较低的, 特别是企业自办医疗机构的生存和去向成了问题,
因此, 迫切需要对医疗供给系统的布局, 人力, 物力等进行
结构性调整 。
医疗保障制度改革的这些前提条件和基础性工作, 正是
区域卫生规划的主要内容和任务 。 所以, 医疗保障制度改革
需要制订和实施区域卫生规划, 同样, 把医疗保障制度改革
作为契机, 也将有力地推动区域卫生规划工作的进程 。
案例
? A市卫生发展规划形势分析
Ａ市地处中原地区, 辖三区, 二县, 是重要的交
通枢纽, 经济发展在全省处于第四位 。 ２０００年总
体发展规划是：到２０１０年建立外向型, 现代化,
具有合理发展布局结构, 先进交通网络, 完善的市政
设施, 便捷的通讯系统及良好的生态环境的区域；国
民生产总值在全省处于前两位, 年平均增长２０ ％ ；
职工年平均工资 7610元, 农民年人均纯收入 2830元 。
根据卫生事业与经济同步发展的要求, Ａ市对卫生事
业提出了加速发展的要求, 卫生事业的发展在保证基
本医疗卫生服务的基础上, 适应多层次的医疗保健需
求, 逐步建立起与经济发展相适应的医疗卫生服务体
系 。
Ａ市２０００年总人口４６０万，６５岁及以
上人口占１０．３％,0— 14岁人口占 25,4%，农业
人口占 62,4%，流动人口 3０万；人口出生率为 12‰
，死亡率 5,9‰,居民平均期望寿命７２．４岁，
婴儿死亡率１５．２ ‰,孕产妇死亡率 31,4/10万
，法定传染病总发病率２５０．７／１０万，慢性
病患病率１６６．８７ ‰,城市前五位死因顺位是
恶性肿瘤、呼吸系统疾病、脑血管病、心脏病、损
伤与中毒。农村前五位死因顺位是呼吸系统疾病、
恶性肿瘤、脑血管病、损伤与中毒、心脏病。随着
经济的发展和居民的生活水平的提高，居民健康状
况的改善，人口老龄化程度将会进一步增加，慢性
非传染性疾病患病率可能会进一步增长，基本医疗
、预防、保健任务会更加繁重。
Ａ市２０００年共有各类医疗卫生机构 569家, 其中：市 (郊 )
区 452家, 县, 乡 (不包括村卫生所 )117家 。 有床位的医疗卫生机构
165家, 其中：市区 48家, 县 117家, 三级医疗机构 3家, 二级 26家 。
全市现有床位数 12646张, 每干人口床位数 2,75张, 远远超过全省
1,16～ 1,18张的设置标准 。 其中, 城市每干人口床位高达 9,15
张；农村每千人口床位数达 1,55张 。 全市共有医生 6390名, 每千
人口临床医生数达 1,39名, 明显高于全省 0,79～ 0,８９名的配
置标准 。 其中, 城市每千人口医生数高达 4,9名, 是全省平均水平
的 5,5倍, 农村每千人口医生数 0,73。 全市共有护理人员 4141名,
医护比例 1,0,65,低于全省要求的 1,O,9— 1,2的设置要求 。
其中, 城市医护比例为 1,0,74,农村为 1,0,52。
从医院工作效率来看，Ａ市日均门急诊量为 22057人次，即每医生
日均门诊量为 3,45人次，县及县以上医院的床位使用率为 60,3％
，乡镇卫生院的床位使用率为２ 0,3％。出院者平均住院日，县及
县以上医院为 8,8天，乡镇卫生院为 4,5天。目前，全市大型医用
设备除 CT外，其他均未超过全省配置标准,CT按全市人口应配备 12
台，现有 20台，其中,11台为二手货,1台不能使用，市区 10台。
Ａ市存在着明显的卫生资源的布局和结构不合理现象,
资源的使用效率不高 。 在城乡的配置上, 卫生资源过多地集
中在城区, 农村卫生基础薄弱, 基层卫生机构服务能力低下,
质量不高 。 在区域配置上, 城市医疗服务供大于求, 医疗机
构重叠严重, 布局不合理, 职能交叉, 资源过剩和浪费问题
突出 。 区级和企, 事业医院及乡镇卫生院床位闲置严重, 盲
目扩大规模, 忽视内涵建设的情况较为普遍, 这种卫生事业
发展状况与Ａ市的改革开放的要求相比, 存在较大差距 。
第一节 卫生规划概述
第二节 卫生规划的原则与程序
第三节 卫生规划评价
第四节 区域卫生规划
第一节 卫生规划概述
? 一、卫生规划含义
? 二、卫生规划功能
? 三、卫生规划目标和目的
? 四、卫生规划任务
? 五、卫生规划意义
一、卫生规划含义
? 卫生规划，又称卫生发展规划，是经济与
社会发展规划的重要组成部分，是一种按卫生
事业的客观规律确定卫生事业的发展目标、速
度和规模，合理配置卫生资源，提高卫生事业
整体效益和效率的科学计划方法。卫生规划的
实质是为解决一定的卫生问题，实现一定的健
康目标，消耗一定的卫生资源而采取的一系列
相互联系的行动。
二、卫生规划功能
? 卫生规划的主要功能是为政府在市场经济条件下对
卫生发展实现宏观调控提供依据和重要手段 。
? 在市场经济中, 市场机制发挥资源配置的调节作用 。
但是, 市场机制只能在一定的条件下, 一定领域内, 发
挥资源配置的调节作用 。 但在提供公共产品的领域, 在
所提供的产品和劳务具有外部作用的公益性部门, 例如
卫生部门, 则单靠市场机制的作用是不能实现卫生资源
合理配置的 。 卫生领域市场机制功能不全, 不能单纯依
靠市场机制来实现卫生资源的合理配置的观点获得广泛
认同 。
?
? 现代市场经济国家近半个世纪的经验证明，
除了市场这只, 看不见的手, 之外，在现代市
场经济中还有一只, 看得见的手,,那就是
,政府, 。政府的宏观调控，可以纠正因为市
场机制功能不全所引起的资源配置不合理状态。
但是，政府的宏观调控必须有根据，要调查研
究，要经过科学论证，经过各部门协调。卫生
规划就是要发挥这种作用，为政府在市场经济
条件下对卫生发展实现宏观调控提供依据和重
要手段。
?
三、卫生规划目标和目的
? 卫生规划优先和保证实现的目标是满足全
体居民的基本卫生服务需求 。
? 基本卫生服务是指卫生服务提供者根据接受服
务的居民健康状况, 遵循医学与公共卫生学原
理和原则, 按照常规要求, 认为必需提供的卫
生服务 。
? 基本卫生服务应采用成熟的, 成本效果好
的适宜卫生技术, 由掌握该技术, 并有卫生行
政部门颁发的行业许可证的卫生技术人员实施 。
?
? 所谓成熟，是指效果确实，对机体损伤
和风险小。
? 所谓适宜卫生技术，指区域内经济上有
条件提供，成本效果好，群众经济上有承
受能力，愿意接受的成熟的卫生技术。
? 卫生规划的目的是建立协调、高效、优
化的卫生体系，合理分配和使用卫生资源，
提高卫生事业的社会经济效益，保护和增
进全体居民的健康。
四、卫生规划任务
? 卫生规划的任务是根据卫生事业客观经济
规律的要求, 以国家的方针政策为依据, 在国
民经济发展规划的指导下, 系统, 动态地分析
卫生事业的历史, 现状和趋势, 科学地制定卫
生事业发展的重点, 目标及措施, 合理组织,
筹集, 分配和使用卫生资源, 从而改善, 提高
卫生工作的社会经济效益, 保持卫生事业协调,
稳步, 可持续发展 。
? 区域卫生规划是当前我国卫生工作中的一
个热点 。 考虑到我国卫生发展的现实情况, 当
前区域卫生规划有两个主要任务：
? ① 统筹规划与合理配置卫生资源，
使卫生资源供给能力与居民卫生服务需
求相适应，使供需之间大体处于平衡状
态。
? ②按照地区影响居民健康的主要卫
生问题以及相关的危险因素，选择效果
好、费用低的干预措施，通过区域卫生
规划，采取干预性卫生项目的形式提供
最基本的卫生服务。
五、卫生规划意义
? 作为卫生事业发展的行动纲领, 卫生规划
不仅解决卫生部门的问题, 而且解决卫生部门
与社会各部门的协调发展；不仅解决当前的卫
生问题, 而且解决卫生战略发展问题；不仅规
定卫生事业的未来发展目标, 而且规定实现目
标的途径和手段 。 因此, 卫生规划对维持和发
展卫生事业具有十分重要的现实指导意义 。
第二节 卫生规划的原则与程序
? 一, 卫生规划原则
? 二, 卫生规划程序
一、卫生规划原则
? 卫生规划是一项复杂的社会系统工程 。 作
为卫生事业发展的行动纲领, 编制和实施卫生
规划必须遵循科学的指导原则 。
? （ 一 ） 整体性原则
? 卫生规划的整体性原则就是从卫生事业的
系统出发, 正确处理好三方面关系：
1 正确处理卫生事业发展与经济
发展的关系，达到卫生事业与社会经
济同步发展的要求。
2、正确处理卫生事业发展与人
民群众卫生保健服务需要的关系，卫
生事业的发展以居民的健康状况及其
发展趋势为依据，不断满足人民群众
的卫生保健需要。
3、正确处理预防、医疗、保健、
教育、科研的内在关系，保持卫生事
业各个方面协调发展。
（ 二 ） 功能性原则
卫 卫生规划的功能性原则就是在兼顾卫生事业各组成部
分, 各构成要素的利益和统筹安排, 协调发展的基础上对重
点项目实行政策和资源倾斜 。 体现在三个方面：
注重卫生系统预防, 医疗, 保健, 康复, 健康教育等
整体功能的完善和发挥 。
注重基层卫生组织综合服务功能的完善和发挥 。
l 注重对卫生系统重点项目实行政策和资源倾斜
（ 三 ） 结构性原则
卫生规划的结构性原则体现在：
l 在机构设置上体现医疗, 预防, 保健, 康复, 健康教
育, 医学科研等各类卫生机构的均衡布局, 在地域布局上体
现城乡兼顾原则 。
卫生资源配置上体现数量, 质量与功能的互补发展 。
卫生专业设置上体现基础, 应用与开发的有机联系 。
(四 ) 最优化原则
预测和决策是卫生规划的核心, 只有系统掌握
卫生服务信息, 及时了解最新动态, 运用现代统计
手段, 科学地预测和决策, 从而优化卫生规划 。
（ 五 ） 动态化原则
卫生规划是以未来为导向，卫生规划的制定必
须建立在预测的基础上，由于多种因素的影响，规
划预测和决策缺乏精确性，在规划实施中可能出现
各种难以预见的问题，使规划偏离目标。因此，必
须以控制论为基础评价和发现规划实施中的缺陷和
不足，不断解决问题，在实施、评价和调整的动态
过程中实现卫生规划目标。
二、卫生规划程序
? （ 一 ） 卫生规划编制的前提条件
? 编制卫生规划应具备下列四个前提条件：
? 1,卫生规划必须有政府组织编制, 作为国家或某
一区域国民经济与社会发展总体规划的一部分 。
? 2,必须组织专门的规划班子, 由政府的有关部门
组成卫生委员会, 并建有领导, 管理干部和专家组成
的专门规划工作班子, 负责规划编制的具体操作 。
? 3,必须有信息的支持, 社会, 经济, 卫生等信息
将是编制规划的基础和依据 。
? 4,必须对规划工作人员进行培训, 这是保证卫生
规划工作质量的重要基础 。
（二）卫生规划程序
? 一个完整的卫生规划编制程序包括下列过程：
?
卫
生
规
划
管
理
规划准备工作
形势分析
卫生问题诊断
确定卫生发展目标
确定实现卫生发展目标的对策与措施
分析资源需要及开发策略
制定实施计划
卫生规划的实施、监督与评价
图 5-1 卫生规划程序
1．卫生规划编制准备
? 1） 解决认识问题：就某一地区来说, 地
方卫生行政官员及政府分管卫生的主要官员对
卫生规划的认识程度直接关系到规划编制和实
施的质量 。 此外, 当前的卫生政策及发展趋势
也直接影响到规划实施的可行性 。 因此, 要正
确分析和判断政府及卫生官员的态度及卫生系
统内外环境的变化趋势, 从而判断是否有开展
卫生规划研究的必要及有无推进卫生规划实施
的可能 。
?
? 2）做好规划研究设计：卫生规划研究设计应
包括：规划背景、规划目的、内容及方法、研究
过程、阶段成果、研究的组织、研究的经费预算
及研究进度等内容。这里需注意的问题是就研究
内容与规模要周密考虑，尽管所有卫生规划都需
要考虑类似的问题，但具体到某一地区，其研究
的内容受诸多因素影响，如已往的规划工作、现
有的技能和资源以及对研究结论的急需程度等因
素。一方面应确保所有相关问题都考虑到，另一
方面也要避免重复过去己做过的工作。应以整个
地区的卫生发展需要为依据，而不是依据规划自
身的需要来确定规划的研究内容、过程及方法，
发挥规划资源的使用效益。
3） 提交规划研究设计, 争取最高管理层的
批准,规划研究设计获得最高管理层 （ 政府最高
管理层 ）） 的批准可带来下列几方面益处：
第一, 保证规划研究的权威性；
第二, 保证规划研究资源的提供；
第三, 宣传规划项目活动, 争取有关人员参
与和配合研究项目开展有了主要文献；
第四, 据此组织, 协调规划研究项目实施工
作；
第五, 据此检查评价规划研究项目实施进程
与效果 。
2．卫生形势分析
? 规划的卫生形势分析目的是为编制
规划提供客观, 可靠的科学依据, 是寻
找居民主要卫生问题, 确定规划目标和
工作指标, 选择策略措施的基础 。 正确
地对卫生形势分析关系到规划的正确性,
客观性, 科学性和可行性 。
1） 卫生形势分析主要包括：社会, 经济环境状况, 卫生
环境状况, 人群健康状况, 生活行为状况及卫生服务状况 。
主要解决两个问题,
一是收集哪些信息和如何收集这些信息；
二是如何分析和利用这些信息为规划编制服务 。
社会, 经济环境状况需收集与分析信息主要包括：自然
环境, 行政区域, 人口状况, 文化观念, 社会环境及经济状
况等 。
卫生环境状况需收集与分析信息主要包括：生活卫生条
件, 劳动卫生条件等 。
人群健康状况需收集与分析信息主要包括：总体健康状
况, 身体健康状况, 心理健康及社会健康状况等 。
生活行为状况需收集与分析信息主要包括：吸烟行为,
饮酒行为, 饮食习惯, 吸毒与性行为及就医行为等 。
卫生服务状况需收集与分析信息主要包括：卫生资源状
况、服务提供状况、卫生管理状况及卫生产出状况等。
2） 形势分析所需的信息资料收集渠道与方法：
⑴ 常规报告系统 。 凡在常规统计系统中能够收集到的数据均
应从这些系统获得 。 常规统计系统可以提供大量的信息资料 。
⑵ 专题调查 。 对编制区域卫生规划所必须但在常规统计系统
又收集不到的数据, 如居民卫生服务需求, 病种分类, 疾病经济负
担, 卫生资源数量, 结构, 分布及利用等资料数据的获得则需要组
织专题调查 。
⑶ 已有的研究成果 。 在用数据做分析, 推论, 判断时, 所使
用的技术参数如各层次医院的平均住院日, 卫生人员的合理工作量
等, 要注意利用社会上已有的研究成果 。
⑷ 社区健康档案 。 获取区域人群慢性非传染性疾病及其危险
因素的特征及流行, 分布
状况资料, 如社区健康档案比较完备的地区, 通过查阅社区健康
档案往往能获得更加准确, 可靠的资料 。
⑸ 小型座谈会 。 对于一些必要的定性资料收集, 可考虑采用小
型座谈会形式, 如群众对卫生服务的满意度及期望等 。
3．卫生问题诊断
? 卫生问题的诊断应在形势分析的基础上进行, 而
就某一地区来说, 往往有诸多卫生问题, 而要在某一
时期解决所有卫生问题是不现实的 。 因此, 应选择出
那些普遍性, 关键性的卫生问题作为规划解决的主要
对象, 并据此制定规划的目标和干预措施, 确定资源
配置和调整的方向 。
? 主要 卫生问题一般分为两类,
? 第一类是主要健康问题, 包括一些危害人群健康
生命的主要疾病及其危险因素；
? 第二类是主要卫生资源配置问题, 主要指卫生资
源配置, 布局和使用效率方面, 以及与卫生服务需求
不相匹配的供需失衡方面的问题 。
1） 主要健康问题诊断：主要健康问题的诊断主要依
据两方面：
一是依据问题及其倾向因素对人群健康和社会经济发
展的危害程度, 包括问题的作用强度, 作用范围, 危害程
度及影响；
二是解决问题及其影响因素的干预措施的成本及效果 。
问题的作用强度是指发生率与作用的持续时间；作用范围
主要是指其影响面及其分布；危害程度包括致病, 致伤,
致残程度, 智力与工作能力的损害, 社会经济资源的消耗
等；影响主要指对健康和卫生发展的影响, 对社会经济发
展的影响以及政治上的不利影响 。
主要健康问题诊断方法有：问题排列法, 伤残调整生
命年 （ DALYS）, 标准法, 专家评价法等 。
2） 主要卫生资源配置问题诊断：主要卫生
资源配置问题的诊断主要依据四个方面；一是卫
生资源总量, 结构及其各层次分布量是否与卫生
服务需要与需求相匹配, 是否能满足基本卫生服
务的提供？ 二是卫生资源总量, 结构与分布是否
有效, 经济, 是否能够解决已确定的主要健康问
题？ 三是现有卫生资源的配置效率如何, 是否存
在资源的短缺或过剩？ 四是改变目前卫生资源配
置现状的突破口是什么?
4．确定卫生规划发展目标
? 卫生规划目标的确立是卫生规划编制中的重要环
节 。
? 卫生形势分析和主要卫生问题的确定的目的是为
了确定今后一段时期卫生发展的方向和目标, 进而选
择实现目标的对策与措施, 改善人群健康状况, 合理
配置和优化卫生资源, 促进卫生事业发展 。
? 目标通常是指组织预期达到的目的和期望经过努
力未来达到的程度。卫生规划目标体现了政府和卫生
行政部门在规划期限内发展卫生事业，保障和增进人
民健康的决心，表明政府运用规划指导进行宏观调控
的预期目的，解决主要卫生问题的程度。因此，卫生
规划目标的确立不能以机构、人员、设备的发展量为
目标，应针对主要健康问题和主要卫生资源问题，并
以优先解决的主要问题为导向。
1） 卫生规划目标确定原则
⑴ 明确性：目标的表达应当使执行者能够明确地领会其
含义, 不至于产生模棱两可的感觉 。 也就是说, 目标表述
应尽量做到只有一种理解 。
⑵ 适宜性：适宜性关系到规划目标所提出的需要解决的
问题是否在实际中确实存在和急需解决, 而且这一问题的
解决无论从国家和地方法规和政策角度看, 还是从社会文
化观念角度分析都是需要和可以接受的 。
⑶ 可行性：可行性指所确立的目标应是在现实中可行的
或切实可以实现的 。 可行性要求规划人员在确定规划目标
时应同时考虑如何实现目标, 要弄清实现目标所需的资源
是否可得, 要弄清可能会遇到哪些障碍或阻力以及它们能
否被克
⑷ 期限性：期限性指规划目标必须在一定时
限内实现，无时间限制的目标往往是无意义的
。不过，规划目标的期限可以根据其性质和内
容的不同而有不同的规定办法。
⑸ 可测性：可测性指规划目标实现的结果能
够被清楚地观察到或用数字表达出来。如, 对
所有新生儿实施首针预防接种, 之类的目标是
可观测的，而, 净化医疗市场, 和, 改善从医
行为, 之类的目标则是不可测的，除非对它们
规定具体的测量指标。服。
2） 卫生规划目标内容
⑴ 总目标：总目标通常表达了长期的导向与发
展, 反映了在规划期内宏观上要达到的卫生发展的预
期目的 。
⑵ 具体目标：具体目标是对实现总目标所指向
的可衡量的进展, 通常具体目标表明主要卫生问题得
到控制或减轻的变化幅度 。 具体目标包括五个要素：
第一, 将要达到的状况或条件的特征；第二, 要达到
的状况或条件的质量与数量；第三, 将要实现这一状
况或条件的时限；第四, 将涉及的人群或环境；第五
,地理区域 。
⑶ 指标：目标与指标密切相关，目标决
定指标，指标为目标服务，指标是目标的具体
体现，也是衡量目标实现的尺度。对于每个具
体目标，应有若干个指标，关键在于如何根据
目标确定适宜的指标。如果选择适当，指标的
完成意味着目标的实现。
⑷ 标准：标准反映了目标与指标达到的
水平，表达了目标与指标量化的要求。标准与
指标一起共同表达目标应达到的预期水准，并
衡量目标的实现程度。
3） 卫生规划目标确立的具体要求
⑴ 规划目标的确立应充分体现国际卫生及国家
和地区卫生发展的方向和政策导向 。
⑵ 规划目标应针对主要卫生问题 。 要分别确定
居民健康水平目标和卫生资源合理配
置目标, 前者应明确在规划期内应达到的主要疾病
及危险因素的控制水平；后者针对实现居民健康目
标和解决主要卫生资源问题所需要的卫生资源数量
,质量及结构与层次的分布状况, 规定增量投入的
数量与投向及存量调整的目标 。
⑶ 规划目标值的确定应建立在基线调查的基础
上, 必须摸清现状, 才能制定出符合客观实际且可
望实现的目标 。
⑷ 规划目标是在未来一定时期内应达到的预期目的，因
此应明确卫生改革与发展的总的方向和目标，体现发展前景，
具有一定的挑战性和超前性，同时还要考虑资源的可得性与实
施的可行性。
⑸ 规划目标确立应与社会经济和各项事业发展相适应。
⑹ 规划目标和具体指标的确立应从增进整个人群健康水平
的角度出发，不但要明确应重点防治的主要疾病，还应确定应
重点控制和消除的健康危险因素。
⑺ 规划目标应明确，尽可能量化，以定量术语表达，使之
既便于在实施中明确今后的努力方向，又有利于衡量和评价目
标的实现程度。
⑻ 在规划期内，目标一旦确定，应具有相对稳定性；但是
考虑到规划实施环境的复杂性，必要时对规划目标进行调整。
5．拟定实现卫生发展目标的对
策和措施
? 在卫生规划中, 对策和措施是为解决主要卫生问题,
实现规划目标的可供操作的行动方案, 它表明了为了解决
主要卫生问题需采取的一系列相互关联的政策, 行动及其
措施 。 对策与措施的选择是否恰当, 关系到是否能将一系
列决策转化为实现目标的正确行动 。 需强调的是对策与措
施的拟定必须针对主要卫生问题 。
? 在卫生规划中, 对策主要是针对主要卫生资源问题及其
实现目标的障碍, 这些障碍包括政策上, 体制上, 资源分
配与布局以及服务提供等方面, 是实现规划目标的制约因
素, 或者是卫生问题不能解决的关键问题 。 措施包括组织
措施, 技术措施及配套政策等 。 技术措施通常是指针对主
要健康问题的干预措施 。 通过干预措施的拟定与实施, 减
轻和控制影响人群健康的重点疾病及其危险因素 。
1） 拟定对策与措施的原则
对策与措施的拟定必须有针对性, 为了保证规划目标的
实现和主要卫生问题的解决, 应针对每一个目标制定若干针
对性强的策略和措施, 使目标的实施有章可循, 可操作性强
。 在制定卫生规划的对策与措施时, 应注重以下几个方面：
⑴ 明确卫生规划的制定与实施是政府行为 。 规划是社会
主义市场经济体制下政府管理卫生事业和实施宏观调控的重
要手段, 是合理配置卫生资源的基本依据 。 因此, 在制定的
对策与措施中, 必须体现各级政府承担制定和实施卫生规划
的责任 。
⑵ 规划必须与当地国民经济发展水平相协调 。 卫生规划
是国民经济和社会发展规划的组成部分, 因此规划目标, 策
略及干预措施制定以及资源的配置均应与之相适应, 使规划
成为促进社会主义现代化建设, 人民生活质量改善和经济与
社会可持续发展的重要保障 。
⑶ 宣传与发动全社会参与。规划是一项跨部门的系统
工程，没有主要领导人的决心、各部门的协同和全社会参与
，难以成功。必须对卫生部门及其它各有关部门以及社区人
群宣传发动，以获得广泛的支持、理解与行动。
⑷ 坚持属地化管理原则，推动卫生行业管理。真正将
某一地区内全部卫生资源纳入规划范畴。
⑸ 坚定变革的信念。规划是针对人民卫生服务需要与
需求，改变不合理资源配置的变革。只要有利于保护和增进
人民健康，有利于卫生资源的充分利用，有利于卫生事业健
康地可持续性发展，就应坚持变革决心，敢于打破原有不合
理体制，勇于探索，把握机遇。
2） 干预措施拟定依据
在制定干预措施过程中, 针对主要健康问题的干
预措施选择依据为：
⑴ 否有效地达到和影响目标人群。
⑵ 否能够降低当前的疾病负担。
⑶ 同其它卫生干预措施相比，是否更具有成本效
益。
⑷ 干预措施在实施中是否有较高成功可能性（即
技术上、资源上、政治上及可接受性方面的可行性）
(5) 是否能够使大部分人口（贫困人口）受益。
6．分析卫生资源需要及资源开
发策略
? 卫生资源需要量分析是实现卫生规划目标的重要物
质保证, 卫生资源需要分析实质上是把确定的各项卫生
对策与措施的财务需求转化为货币形式, 分析资源需要
的投入量 。
?
? 卫生规划资源需要分析包括：业务用房的新建, 业
务用房的改造与维修, 设备购置, 人员培训 （ 先分析培
训人数或人月 ）, 专家技术咨询 （ 先分析培训人数或人
月 ）, 各项防治工作活动 （ 先列出活动内容, 时间及工
作量 ）, 新增加人员, 日常工作维持费用及维修费等,
分别分析上述资源数量, 质量, 规格和时间要求, 最终
以货币形式表示 。
1） 资源需要分析应遵循下列基本原则：
⑴ 按照产出决定投入的原则, 资源需要应服务于, 服从于
规划目标, 依据目标排序的需要, 采取优先重点的计划程序
,使有限的卫生资源保证重点目标的实现和主要卫生策略的
实施, 避免从单位, 部门利益出发而争取投资 。
⑵ 规划资源需要要与当地经济发展水平相适应, 不要超越
当地财政和个人支付的承受能力 。 资源需要一旦超越现有资
源加上可能新增资源总和时, 要控制规模与数量的发展, 删
除不太重要的策略措施, 以缩减工作量 。
⑶ 进行资源需要分析时, 在充分挖掘现有资源使用潜力的
前提下, 分析需要新增资源 。
⑷ 规划的资源投入应进行成本效益和成本效果的分析, 应
考虑把更多的资源直接投入与降低疾病发 （ 患 ） 病率有关的
活动上, 保证人员培训, 防治活动和管理活动等方面的资源
需要 。
⑸ 一次性资源需要分析 （ 新建房屋, 购置设备
等 ） 应进行可行性论证, 按照一定的配置原则作适宜
的投入, 并且充分考虑因之而引起的经常性维持, 维
修费用和人员费用增长的因素 。
⑹ 资源需要分析时, 应充分考虑资源筹集渠道
和可能性, 在考虑财政供给的主渠道的同时, 社会赞
助, 自费, 个人支付, 政策性增资渠道, 单位自有资
金, 贷款及市场等应是值得考虑的卫生资源筹集渠道
。
⑺ 财务人员, 规划编制及实施的主要人员均应
参加资源需要分析 。
⑻ 资源需要分析要保持一定弹性, 近细远粗 。
2）资源需要分析的过程：应根据完成目标采取的对策与措施列出
任务（活动）清单和需执行的任务规范进行分析，具体过程见图
目标任务（活动）
清单
任务规范
资源需要 (数量、质
量 ) 卫生资源现状
与 需要 对照表
资源现状
资源状况分析
图 资源需要分析过程
卫生规划实施资源
的需要与存量资源
之间差距如何解决，
关系到规划实施成
功的可能性，就此
应制定积极的资源
开发策略，保证卫
生规划顺利实施。
7,编制卫生规划方案
一份卫生规划方案框架内容包括：
1） 卫生规划的指导思想及基本原则
2） 社会经济发展概况
3） 卫生事业发展现状
4） 主要卫生问题及在规划期内需要优先解决的卫生
问题
5） 规划期内卫生发展目标与指标 （ 包括各单项领域
的发展目标与指标 ）
6） 采取的对策与措施
7） 规划资源预算
8．卫生规划方案可行性论证
卫生规划方案编制成功后，由政府组织各
方面人士、专家对规划方案进行科学性、可行
性论证，并根据论证意见对规划方案进行修订
。经可行性论证确认的卫生规划正式报政府或
人大常委会，进行审核和修改，批准后颁布实
施。
9,卫生规划的实施与评价
1） 卫生规划实施
卫生规划的实施是实现规划目标的手段和途径, 是
整个规划过程中的实质性阶段 。 要实施好规划, 应做
到思想落实, 组织落实, 政策落实, 技术措施落实,
工作任务落实和资源需要落实 。 实施的关键是管理与
监督 。 在规划实施过程中下列几个问题值得关注：
⑴ 建立规划管理, 执行与评价组织 。 这是卫生规划
实施能否取得成功的重要组织保证 。
⑵ 分工及责任明确 。 在明确了规划目标和实现目标
的对策与措施之后, 要进行充分的
协调与沟通, 将目标与任务落实到各部门与人员,
明确分工与责任 。
⑶ 制定详细的实施方案。各部门应针对自己承担
的目标与任务拟定实施方案。建立实施责任书与日
程表，将落实各项对策与措施需采取的活动列出来
，规定主管部门、承担部门及相关部门各自的责任
与任务，并明确责任人、具体执行人、监督人、以
及完成期限。
⑷ 制定规划实施的考核、监测办法。包括考核和
监测的内容、方法、时间及负责人。卫生规划作为
经政府或人民代表大会审议通过的有约束力的法规
，还应规定规划的法律效力和违反规划的处罚。据
此对规划实施的进度、目标与指标的完成状况、对
策与措施的落实程度等进行检查和监督，对未达到
规划规定要求或违反规定的部门采取必要的处罚。
第三节 卫生规划评价
? 卫生规划评价是一个过程, 是一个贯穿规
划从设计到实施乃至完成的全过程 。 因此, 规
划评价的目的是对规划设计, 方案, 政策设计,
实施手段与实施结果进行评价, 并根据评价结
果对其进行必要的调整, 使其更具科学性, 先
进性和实用性 。
一、卫生规划评价作用
? 1,可获得有关实际事件和做法的信息 。
l 2,能够对即将开展或正在进行的工作做出积
极改进 。
l 3,引导我们对各种可能的决策作出最佳选择
。
l 4,更好地明确相关各方的责任, 使工作获得尽
可能理想的成果 。
5、可以帮助我们判断该工作的可持续性
二、卫生规划评价内容
? 卫生规划评价内容大体上包括下列几部分：
? （ 一 ） 适宜度
? 适宜度评价主要涉及卫生规划目标与相关政策与
环境的适宜性与相关性 。 主要评价内容有：
? 1,规划目标是否符合国民经济和社会发展需要？
? 2,规划目标是否符合国家卫生规划指导原则及
有关的宏观卫生政策？
? 3,规划目标是否符合地区人群卫生服务需要和需
求？
? 4,规划目标是否针对地区主要卫生问题？
? 5,规划目标与实现目标的各项策略是否具有明显
的关系？
? 6,规划策略与各项干预措施是否具有明显的关系？
是否能解决主要卫生问题？
?
（ 二 ） 确切性
切性评价主要是从量的方面评价规划目标, 策略, 干预
措施及资源的投入状况是否与实际需求相适应, 是否能满足
卫生服务的需要 。 主要评价内容：
l 1,主要卫生问题的严重程度分析是否确切？
l 2,主要卫生问题及其危险因素的增幅及变动趋势的预
测是否准确？
l 3,规划目标是否明确, 具体？
l 4,是否能筹集和规划足够的资源以满足实现规划目标
（ 解决主要卫生问题 ） 的需要？
l 5,资源的供求关系是否平衡？ 资源的短缺或过剩是否
有适宜, 可行的措施？
干预措施是否进行了成本效益分析？
（ 三 ） 公平性
卫生资源分配与利用的公平性是资源合理配置与有效利
用的一个重要反映, 包括资源在不同层次, 结构, 部门和人
群间的分配和利用 。 对公平性的评价将体现通过卫生规划的
制定与实施, 在资源的分配, 卫生服务的提供, 人群健康权
利的平等性, 健康状况的改善程度以及社会福利满足的最大
可能性等方面的均衡性变化 。
（ 四 ） 进度
进度评价主要是对规划实施的现状与规划实施计划作比
较, 评价规划实施的各项活动及实现程度是否按计划要求进
行, 如存在缺陷, 应分析原因并及时加以解决 。
（五）效率
效率是指产出与投入的比值。在投入一定的情况下
，产出越多则效率越高；或者在产出一定的情况下，投
入越少则效率越高。卫生规划的效率是指规划实施中投
入的资源与取得的成果的对比关系，评价规划能否以更
经济的资源投入获得同样的产出；或者以有限的资源获
得更大的产出。同时，还应就资源的分配效率和技术效
率进行评价。分配效率是指对等量的资源是否分配到可
产生最大边际效益的项目活动的评价，主要反映卫生规
划结果与资源分配的关系；技术效率是指是否达到了最
优的生产要素组合，即在等量资源条件下是否产出更多
的符合居民健康需要的卫生服务。
（ 六 ） 效果
效果评价是指对规划目标实现的程度, 即规划实施后,
在改善居民健康状况和改善不合理资源配置方面的结果与成
效进行评价 。 主要健康问题评价可通过疾病发病率 （ 患病率
）, 死亡率的下降幅度, 危险因素的控制, 疾病经济负担的
减轻, 社会卫生状况的改善等反映 。 主要卫生资源问题评价
可通过资源配置的合理流向, 结构的优化, 层次的均衡, 资
源供需状况以及卫生服务体系是否经济, 有效等反映 。
（ 七 ） 影响
影响评价主要评价卫生规划实施后对人群健康状况和社
会经济发展所做出的总的和长期的影响和贡献 。
三、规划评价指标
? 就卫生规划的总体评价来说, 我国目前尚缺乏一
套成熟的指标体系 。 根据我国区域卫生发展研究者和
管理人员提出的观点, 规划评价指标分为三大类：投
入指标, 过程指标和产出指标 。 投入指标反映规划活
动所需要的各种生产要素和资源的投入数量与规模 。
过程指标也称工作指标, 反映利用各种资源投入在实
施规划中的进展和变化, 包括资源的利用和服务的提
供两个方面, 它与投入指标的比较可用以评价资源的
利用效率 。 产出指标反映了规划实施后的成效和结果 。
投入与产出指标的比较分析可反映规划的成本效益 。
下面就这三大类评价指标相应列出一些具体评价指标
供参考：
?
（一）投入指标
? 1,卫生事业费占财政支出比例 。
? 2,防保经费占卫生事业经费比例 。
? 3,科教经费占卫生事业经费比例 。
? 4,人均卫生总费用 。
? 5,人均卫生事业经费 。
? 6,人均卫生全行业固定资产占用额 。
? 7,千人口卫生技术人员数 （ 千人口医生数, 千人
口护士数, 千农村人口村级卫生人员数 ） 。
? 8,千人口防保人员数 。
? 9,千人口医院病床数 。
? 10,政策状况, 人口指标, 国民经济指标, 文化指
标, 生活条件指标, 交通邮电指标等也可列入投入指
标范畴 。
（二）过程指标
? 预防保健指标：如计划免疫, 四苗, 覆盖
率, 孕产妇系统管理率, 婴幼儿系统管理率,
住院分娩率等 。
? 医疗服务指标：如门诊人次增减幅度, 出
院人次增减幅度, 急诊人次增减幅度, 家庭病
床数增减幅度等 。
? 资源利用效率指标：医生年平均承担的门
诊人次和住院人数, 病床使用率, 出院者平均
住院日, 主要设备使用效率等 。
（三）产出指标
人群健康水平指标：如婴儿死亡率, 幼儿
（ 1— 4岁 ） 死亡率, 法定传染病报告发病率,
孕产妇死亡率, 平均期望寿命等 。
? 疾病和伤残指标：如两周患病率, 慢性病
患病率, 住院率, 伤残率等
? 青少年生长发育指标：如身高, 体重, 围,
出生低体重儿 （ <2500g） 比例等 。
? 健康行为指标：如吸烟率、盐摄入量、吸毒状
况、参加体育锻炼人口比例等。
四、规划评价步骤及方法
? 卫生规划评价基本步骤
1,组成评价工作小组, 其成员包括规划制定与实
施的决策者, 执行者及专业技术人员等 。
? 2,设计评价方案, 确定评价目的, 内容, 选择评
价方法及相应指标 。
? 3,建立信息系统确定要收集的数据及途径 。
? 4,收集数据及信息, 实施评价 。
? 5,撰写评价报告 。
第四节 区域卫生规划
? 区域卫生规划是当今国际社会卫生
发展的先进管理思想和科学的管理模式,
是区域内国民经济和社会发展计划的组
成部分, 实施区域卫生规划是卫生改革
和发展的重大举措, 是政府在社会主义
市场经济体制下, 对卫生事业进行宏观
调控的重要手段, 是区域内合理配置和
有效利用卫生资源的必然要求 。
一、区域卫生规划含义
区域卫生规划是以保护和增进区域内全体
居民的健康为目的, 以满足区域内全体居民的基
本卫生服务需求为目标, 针对区域内主要的卫生
问题, 通过统筹规划与合理配置卫生资源, 使卫
生资源供给与卫生服务需求保持平衡的方法 。 具
体来说：
区域卫生规划是卫生资源统筹安排, 合理
配置的计划 。
l 区域卫生规划以满足区域内全体居民的基
本卫生服务需求, 保护与增进健康为目的 。
l
区域卫生规划的目标是构建与国民经济和社会发展
水平相适应，有效、经济、公平的卫生服务体系和管理体
制，改善和提高卫生综合服务能力和资源利用效率。
区域卫生规划的目标是构建与国民经济和社会发展水
平相适应, 有效, 经济, 公平的卫生服务体系和管理体制
,改善和提高卫生综合服务能力和资源利用效率 。
区域卫生规划由政府负责制定并组织实施 。
区域内各部门, 各行业以及军队对地方开放的卫生
资源全部纳入规划范围, 个体行医以及其他所有制形式的
卫生资源配置, 必须服从规划的总体要求 。
区域卫生规划以市 （ 地 ） 行政区域为基本规划单位
,直辖市, 计划单列市, 省会城市为特殊的规划单位 。
区域卫生规划的周期一般为 5年 。
二、区域卫生规划特征
? 制定和实施区域卫生规划的宗旨和
根本目的是使医疗卫生服务体系和管理
体制适应 并满足区域内居民的医疗卫生
需要与需求, 保障和提高居民的健康水
平 。 从规划的目的和宗旨出发, 区域卫
生规划具有以下几方面特征：
第一, 区域卫生规划从区域和人群出发, 以居民的主要
卫生问题为规划依据, 而不是以机构发展为规划依据 。 区域
卫生规划是以居民健康指标为目标, 而不是以床位, 人员增
长为目标 。 从而, 正确的确定区域卫生发展的目标和方向,
使卫生政策措施和各项卫生工作具有针对性, 促进卫生事业
各个方面有序的, 协调的发展 。
第二, 区域卫生规划以优化配置区域卫生资源为核心 。
围绕区域人群健康目标这个中心, 对区域各项卫生资源
,规划总量, 调整存量, 优化增量, 提高质量,, 特别是
对存量卫生资源从结构, 空间分布上进行横向和纵向调整,
推行卫生全行业管理, 按照公平, 效率的原则合理配置,
使有限的卫生资源得到充分的利用, 努力争取实现医疗卫
生服务与居民医疗卫生需求之间的供需平衡 。
三、区域卫生规划原则
? 开展区域卫生规划的基本原则是：
? 要从国情出发, 与区域内国民经济和社会发展水平
相适应, 与人民群众的实际健康需求相协调 。
? 要优先发展和保证基本卫生服务, 大力推进社区卫
生服务 。 重点加强农村卫生和预防保健, 重视和发挥
传统医药在卫生服务中的作用 。
? 要符合成本效益, 提倡资源共享, 提高服务质量和
效率 。 通过改革, 认真解决资源浪费与不足并存的矛
盾 。
?
? 要加快卫生管理体制和运行机制改革，对区
域内所有卫生资源实行全行业管理。
? 要解放思想，实事求是，因地制宜，敢于冲
破现有条条框框的束缚，边规划，边调整。
? 编制区域卫生规划需要政府各有关部门通力
合作，社会各界共同参与，上下级政府之间和部
门之间要进行充分的沟通和协调，以求得对重大
问题的共识。
四、区域卫生规划编制程序
? 区域卫生规划是一项复杂的系统工
程，涉及的问题及问题的环境千变万化，
复杂多样，由此，在制定区域卫生规划
时需要具体情况具体对待，根据实际情
况和需要确定合适的研究内容和采取适
宜的研究步骤。区域卫生规划的编制主
要步骤详见卫生规划编制步骤。
五、实施区域卫生规划意义
? （ 一 ） 实施区域卫生规划是卫生事业适应我国社会
主义市场经济体制的需要, 符合国际卫生发展的大趋
势
? 首先, 区域卫生规划改变了计划经济体制下形成
的卫生计划模式, 更加有利于促使卫生事业从偏重数
量, 规模, 速度的粗放型增长模式转向以内涵为主,
注重质量和效益的集约型增长模式；其次, 卫生事业
的性质和卫生服务的特殊性决定它不能单纯依赖市场
机制使资源得到合理配置和调节供求关系；再次, 世
界卫生组织在研究了不同国家卫生发展经验与教训的
基础上, 也在国家卫生计划与管理上向世界各国推祟
和倡导区域卫生规划管理模式 。
?
（ 二 ） 实施区域卫生规划是卫生事业体制改革, 结构调
整的重大举措, 是深化卫生改革的需要
现行的卫生事业管理体制的制约和宏观管理不力, 造成
医疗卫生机构不是按区域, 人群健康需要设置, 而是按部门
,地方的行政隶属关系设置, 由多部门管理 。 不同部门, 地
方的医疗卫生机构都在向, 大而全, 小而全, 的目标发展,
盲目的追求数量和规模的发展速度, 造成条块分割, 机构重
叠的不合理格局, 导致卫生资源盲目, 重复配置, 不少地方
卫生服务供给与需求失衡 。 这些在计划经济体制下形成的卫
生管理体制和运行机制存在的矛盾和问题, 在两种经济体制
和两种医学模式转换过程中日益明显, 这都是卫生改革发展
到现阶段迫切需要研究和解决的深层次矛盾和问题 。
区域卫生规划管理能较好地解决这
些矛盾和问题，通过规划，对卫生资源进
行结构调整，对现有医疗卫生机构的布局
、分级分工、服务网络和服务方式等进行
改革，改变现有卫生管理体制，促进卫生
全行业管理。
（ 三 ） 实施区域卫生规划是政府主管部门转变职能, 实
现对卫生事业宏观调控的主要依据和重要手段 。
政府在卫生事业发展中承担着重要责任, 在计划经济制
度下, 政府同时具有双重职能, 既, 办卫生,, 又, 管卫生
”, 即政企合一 。 不仅宏观调控乏力, 而且难以制止腐败现
象发生, 造成卫生事业盲目发展和效率低下等问题 。
区域卫生规划正是政府在新的历史时期对卫生事业发展
实行宏观调控的主要依据和重要手段, 从而减少对卫生机构
经营过程的直接管理和干预, 通过法律, 法规, 经济的手段
,逐步强化政府对卫生事业的宏观调控力度, 实现领导职能
由, 办卫生, 向, 管卫生,, 由部门管理向行业管理, 由经
验管理向法制管理的过渡, 最终实现政府的职能转变 。
（ 四 ） 实施区域卫生规划是优化卫生资源配置的需要
和解决卫生资源短缺与浪费并存问题的有效手段, 是实现
卫生全行业管理的主要途径
改革开放以来, 我国卫生事业的发展速度很快 。 但是
,由于缺乏必要的宏观调控和行业管理 。 以致医疗卫生机
构, 床位, 人员膨胀过快, 使卫生资源配置不合理, 利用
效率不高 。 表现在：
1,资源的布局和结构不合理 总体上有 80％ 的卫生资
源集中在城市, 而城市卫生资源的 80％ 又集中在大医院,
造成城市卫生资源相对过剩, 供大于求；与此同时, 符合
全体人民利益的预防, 保健服务和涉及全国四分之三人口
的农村卫生等方面, 获得的卫生资源相对不足, 发展缓慢
。
。
2．行业管理无序 受现行体制的影响，相当
于卫生部门的三分之一以上的卫生资源分散在企
业和社会各部门，难以纳入统一的宏观调控，导
致卫生事业发展的失控和失衡。
3．医疗技术配置不合理 在医疗技术配置上
，忽视基础服务设备的装备，一些医疗单位盲目
攀比，重复购置高精尖大型设备，在卫生资源总
量原本不足的情况下又造成资源的闲置浪费
（ 五 ） 实施区域卫生规划是医疗保障制度改革的需要 。
医疗保障制度改革实行医疗保障社会化, 属地化, 引进
竞争机制等, 必然对现行医疗机构的布局, 分级分工, 服务
体系和服务方式等产生重要影响, 为维护医疗消费者权益和
降低医疗费用过快增长, 职工通过, 选择, 供给者的手段,
要求供方 (医疗单位 )提供优质高效, 费用合理的服务,, 择
优选择, 的结果使供方优胜劣汰, 服务功能单一, 服务能力
较低的, 特别是企业自办医疗机构的生存和去向成了问题,
因此, 迫切需要对医疗供给系统的布局, 人力, 物力等进行
结构性调整 。
医疗保障制度改革的这些前提条件和基础性工作, 正是
区域卫生规划的主要内容和任务 。 所以, 医疗保障制度改革
需要制订和实施区域卫生规划, 同样, 把医疗保障制度改革
作为契机, 也将有力地推动区域卫生规划工作的进程 。
案例
? A市卫生发展规划形势分析
Ａ市地处中原地区, 辖三区, 二县, 是重要的交
通枢纽, 经济发展在全省处于第四位 。 ２０００年总
体发展规划是：到２０１０年建立外向型, 现代化,
具有合理发展布局结构, 先进交通网络, 完善的市政
设施, 便捷的通讯系统及良好的生态环境的区域；国
民生产总值在全省处于前两位, 年平均增长２０ ％ ；
职工年平均工资 7610元, 农民年人均纯收入 2830元 。
根据卫生事业与经济同步发展的要求, Ａ市对卫生事
业提出了加速发展的要求, 卫生事业的发展在保证基
本医疗卫生服务的基础上, 适应多层次的医疗保健需
求, 逐步建立起与经济发展相适应的医疗卫生服务体
系 。
Ａ市２０００年总人口４６０万，６５岁及以
上人口占１０．３％,0— 14岁人口占 25,4%，农业
人口占 62,4%，流动人口 3０万；人口出生率为 12‰
，死亡率 5,9‰,居民平均期望寿命７２．４岁，
婴儿死亡率１５．２ ‰,孕产妇死亡率 31,4/10万
，法定传染病总发病率２５０．７／１０万，慢性
病患病率１６６．８７ ‰,城市前五位死因顺位是
恶性肿瘤、呼吸系统疾病、脑血管病、心脏病、损
伤与中毒。农村前五位死因顺位是呼吸系统疾病、
恶性肿瘤、脑血管病、损伤与中毒、心脏病。随着
经济的发展和居民的生活水平的提高，居民健康状
况的改善，人口老龄化程度将会进一步增加，慢性
非传染性疾病患病率可能会进一步增长，基本医疗
、预防、保健任务会更加繁重。
Ａ市２０００年共有各类医疗卫生机构 569家, 其中：市 (郊 )
区 452家, 县, 乡 (不包括村卫生所 )117家 。 有床位的医疗卫生机构
165家, 其中：市区 48家, 县 117家, 三级医疗机构 3家, 二级 26家 。
全市现有床位数 12646张, 每干人口床位数 2,75张, 远远超过全省
1,16～ 1,18张的设置标准 。 其中, 城市每干人口床位高达 9,15
张；农村每千人口床位数达 1,55张 。 全市共有医生 6390名, 每千
人口临床医生数达 1,39名, 明显高于全省 0,79～ 0,８９名的配
置标准 。 其中, 城市每千人口医生数高达 4,9名, 是全省平均水平
的 5,5倍, 农村每千人口医生数 0,73。 全市共有护理人员 4141名,
医护比例 1,0,65,低于全省要求的 1,O,9— 1,2的设置要求 。
其中, 城市医护比例为 1,0,74,农村为 1,0,52。
从医院工作效率来看，Ａ市日均门急诊量为 22057人次，即每医生
日均门诊量为 3,45人次，县及县以上医院的床位使用率为 60,3％
，乡镇卫生院的床位使用率为２ 0,3％。出院者平均住院日，县及
县以上医院为 8,8天，乡镇卫生院为 4,5天。目前，全市大型医用
设备除 CT外，其他均未超过全省配置标准,CT按全市人口应配备 12
台，现有 20台，其中,11台为二手货,1台不能使用，市区 10台。
Ａ市存在着明显的卫生资源的布局和结构不合理现象,
资源的使用效率不高 。 在城乡的配置上, 卫生资源过多地集
中在城区, 农村卫生基础薄弱, 基层卫生机构服务能力低下,
质量不高 。 在区域配置上, 城市医疗服务供大于求, 医疗机
构重叠严重, 布局不合理, 职能交叉, 资源过剩和浪费问题
突出 。 区级和企, 事业医院及乡镇卫生院床位闲置严重, 盲
目扩大规模, 忽视内涵建设的情况较为普遍, 这种卫生事业
发展状况与Ａ市的改革开放的要求相比, 存在较大差距 。
