第三章 卫生工作方针与卫生发展战略
学习目标
1,了解卫生工作方针的形成, 基本内容以
及卫生工作方针执行中的成就与问题；
2,理解我国不同时期卫生工作方针所产生的
政策效果与理论基础；
3,掌握我国新时期卫生工作方针的内容；
4．熟悉卫生发展战略概念与内容，了解卫生
发展战略的社会经济背景，理解卫生发展战略
原则及改革方向。
第三章 卫生工作方针与卫生发展战略
卫生工作方针是政府领导卫生工作的基本指导
思想 。 卫生发展战略是一定历史时期内卫生事业优
先发展的工作思路 。
卫生工作方针和卫生发展战略都是对一个较长
时期内我国宏观卫生发展趋势和存在的全局性问题
做出总体判断而提出的工作指导思想, 优先发展重
点, 基本要求与对策措施, 并用简明的语言高度概
括之 。 卫生发展战略则从属于卫生工作方针并体现
卫生工作方针阶段性重点目标和内容 。
一, 卫生工作方针的形成
1949年 9月, 中央人民政府卫生部和中
国人民解放军军事委员会卫生部召开了全国
卫生行政会议, 确定了全国卫生建设的总方
针：, 预防为主, 卫生工作的重点应放在保
证生产建设和国防建设方面, 面向农村, 工
矿, 依靠群众, 开展卫生保健工作 。,
第一节 卫生工作方针的概述
1950年 8月, 中央人民政府卫生部和军委卫生部
联合召开了第一届全国卫生会议, 讨论确定全国卫生
工作的总方针和总任务
毛泽东主席给会议题了词：, 团结新老中西各部
分医药卫生人员, 组织巩固的统一战线, 为开展伟大
的人民卫生工作而奋斗, 。
总司令朱德做了重要讲话, 指出：, 政府和军队
的医药卫生工作, 应当确定为群众服务的方针, 并依
靠群众去推动和发展人民的卫生事业, ……中西医务人
员要团结起来, 互相学习, 共同发挥所长, 为群众服
务 。,
1952年 12月，确定卫生工作三大原则为, 面向
工农兵，预防为主，团结中西医, 。政务院第 49次
政务会议正式批准了卫生工作三大原则。
全国卫生会议总结了当时开展爱国卫生运动的
经验，根据周恩来总理的提议，将, 卫生工作与群
众运动相结合, 列入我国卫生工作原则之一，并经
过 167次政务会议正式批准。从此，我国卫生工作
,面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作
与群众运动相结合, 的四大原则正式形成。这四大
原则以后也被称为卫生工作的四大方针。
（ 一 ） 面向工农兵
面向工农兵是我国卫生工作的方向 。 卫生工作必须为人
民群众服务, 这是一个重大原则问题 。 1950年 8月 19日, 卫
生部副部长贺诚同志在第一届全国卫生会议的总结报告中指
出：, 为人民服务, 首先为工农兵服务, 这是我们工作的唯
一出发点 。 为什么首先为工农兵服务呢?因为工人, 农民人
数最多, 又是人民民主政权的基础和生产建设的基本力量 。
他们所受疾病的灾难最深, 得到卫生保障也最少 。 兵是武装
了的工农, 是国防建设的基本力量, 没有它, 生产建设与和
平生活就无从获得保障 。, 这一方针的确立, 保证我国卫生
事业沿着正确的方向健康发展 。
二、卫生工作方针的基本内容
（ 二 ） 预防为主
预防为主是卫生工作方针的核心 。它是最经济、
最人道、最主动、最有效的防治疾病的方针，符合
人民群众的最高利益。预防为主应贯穿在医疗、预
防、保健工作的全过程，所有医疗、预防、保健机
构和全体人员都必须做预防工作。
（ 三 ） 团结中西医
团结中西医是卫生工作的发展道路问题 。 指把中
西医药卫生人员团结起来, 更好地为人民健康服务 。
当时全国卫生人员只有 50多万, 中医师占了 54.6％,
而西医师只占 7.5％ 。 中医人数比西医多, 且大部分在
农村, 广大的农民主要依靠他们防治疾病, 但是中医
在解放以前, 却受到国民党的歧视和排斥, 造成中西
医之间的隔阂 。 为了解决这一矛盾, 在老解放区就积
累了重视团结中西医务人员的经验 。 因此, 确定, 团
结中西医, 的方针是非常必要的
（ 四 ） 卫生工作与群众运动相结合
卫生工作与群众运动相结合是卫生工作方法问
题。 指发动和依靠人民群众，自己行动起来向疾病
作斗争。 1952年为了反对美国在朝鲜和我国东北施
行的细菌战而开展的, 爱国卫生运动,,对改变我
国的环境卫生，提高人民群众的卫生知识水平，养
成良好的卫生习惯等方面都起到了十分显著的作用。
另一方面发动和依靠群众，还可以加快卫生事业的
建设，如对基层卫生机构的建立和卫生人员的培养，
都需要人民群众的支持。因此，卫生工作必须依靠
群众，发动群众广泛参与，才能达到预期的目标。
由于卫生工作方针的确立, 并得到了广泛的宣传和贯
彻, 促使 20世纪 50年代以后我国卫生工作取得了巨大成就 。
(一 )统一了认识, 明确了方向
卫生工作四大方针成为全国卫生工作的强大动力, 全
体卫生人员都自觉地贯彻卫生工作原则 。
（ 二 ） 出现了中西医药人员大团结的局面
卫生工作四大方针的执行，调动了广大医务人员的积
极性，促进了中西医药两类人员的团结，使他们在各自的
工作岗位上发挥了重大作用。
三、卫生工作方针执行所取得的成就
（ 三 ） 迅速组建了防疫机构
卫生工作四大方针的贯彻, 推动了预防工作的开展,
对急性传染病及地方病的防治在短期内取得了明显的效果 。
（ 四 ） 改造旧产婆, 推广新法接生
卫生工作四大方针的贯彻, 推动了妇幼保健工作的开
展 。 广泛开展改造旧产婆, 实行新法接生, 很快地推动了妇
幼保健工作的开展, 建立了妇幼保健机构, 对孕产妇和婴幼
儿的保健取得了明显的成绩 。
（五）加强了工矿企业的卫生建设
卫生工作四大方针贯彻后，加强了对工矿企业
卫生工作的领导，工矿企业卫生改由工业部门和地
方卫生部门双重领导，有些省、市设有职业病防治
所，各类卫生防疫站设立了劳动卫生科，有些医院
也设立了职业病科，在工矿企业的内部也设置了职
工医院或卫生所等基层卫生组织，大大地改善了工
矿企业职工的健康保障条件。
（ 六 ） 加强了防治寄生虫病和地方病的领导和组织措施
贯彻卫生工作四大方针, 加强了对寄生虫病和地方病
防治的领导 。 设置了各种专科防治机构, 如血吸虫病防治
所 （ 站 ）, 寄生虫病防治所 (站 )等, 组织专家, 发动群众,
很快取得良好效果 。
（ 七 ） 推行了全国范围内的医疗保健制度
在卫生工作四大方针的指引下, 在全国范围内建立医
疗保健制度 。 包括干部的公费医疗, 工人的劳保医疗和农
民的合作医疗, 对保护和增进广大劳动人民的健康和社会
安定, 发挥了极其重要的作用 。
（ 八 ） 推动了卫生事业的全面发展
卫生工作四大方针的贯彻推动了各项卫生事业的全
面发展 。 调整了医学院校的布局, 发展了医学教育事业；
促进了祖国医学的发展, 完善了中医的教育, 科研体系；
重视和加强了少数民族地区的卫生建设；重视了医学科
学研究工作和组织机构的建设, 发展了化学制药工业和
生物药品的科研生产, 加强了宣传和卫生出版工作, 完
善和充实了, 健康报,, 成立了人民卫生出版社；加强
了医药学术团体的组织和活动；颁发了一批, 决定,,
,办法,,, 条例, 和卫生法令, 规章, 使各项卫生工
作的开展有法可依
由于卫生工作四大方针的贯彻执行，我国的卫
生状况在较短的时间内有了明显的改善。例如在三
年经济恢复时期 (1949年 — 1952年 )，很快废除了娼
妓制度，依靠和发动社会力量同性病作斗争，使性
病很快得到控制，最后达到了基本消灭。在全国有
效范围内禁绝吸食鸦片，也是发动群众在短期内完
成的。天花、鼠疫、霍乱等烈性传染病也在全国范
围内得到了控制或消灭，其他如血吸虫病、黑热病
等地方病的防治都取得了较好的效果。
在卫生工作四大方针指导下，经过几十年的努
力，我国卫生工作取得了巨大成绩，人民的健康水
平已经进入了国际先进行列。据 1990年统计，人口
死亡率由解放前 25‰ 降低到 6.3‰,农村婴儿死亡率
由解放前的 200‰ 下降到 25.4‰ ；城市婴儿死亡率由
解放前的 120‰ 下降到 16.5‰ ；孕产妇死亡率由 150
／万下降到 9.4／万；平均期望寿命已由解放前的 35
岁提高到 70岁。这些健康指标，有的已经接近当时
的国际先进水平。
回顾我国卫生工作的发展历程，也发生过一些失误，
主要表现在建国初期对待祖国医学的民族虚无主义。
1954年以前，卫生行政领导部门由于思想上认识不足，
中医工作未得到应有重视，并制定了一些错误条例和规
定，对中医进行了限制，受到党中央的批评，以后才改
变歧视中医的状态。 60年代至 70年代的, 十年动乱, 期
间，极左的路线干扰，使卫生工作受到丁很大的影响，
特别是农村卫生工作。在拨乱反正时，对农村合作医疗
的错误认识及政策，又加速了合作医疗的解体，严重影
响了对农民健康的保障。
第二节 卫生工作方针改革
的政策与理论背景
随着社会政治、经济、文化、科学技术的发展，
卫生工作发生了巨大的变化。我国实行改革开放政策
以来，特别是确立了社会主义市场经济体制以后，卫
生事业领域里进行了深入的改革,20世纪 50年代初期
形成的卫生工作四大方针，已不能完全适应新时期卫
生工作发展的形势。因此，必须对卫生工作方针进行
调整，制定新时期的卫生工作方针。
一, 我国两个时期卫生工作方针的政策与效果比较
（ 一 ） 50年代, 我国制订了卫生工作四大方针：, 面向
工农兵, 预防为主, 团结中西医, 卫生工作与群众运动相结
合 。, 在这一方针指导下, 我国主要采取了以下重大福利性
卫生政策措施 。
第一, 明确了卫生机构所有制政策, 以公有制为主体,
个体私有制为补充, 对全民所有制和集体所有制分别实行全
额补助和差额补助 。 这些机构承担政府的医疗卫生保健福利
分配职能 。
第二, 明确制订了医疗, 保障制度政策, 实行了干部的
公费医疗, 工人的劳保医疗和农民的合作医疗, 使绝大多数
人民群众得到了基本的卫生保健服务, 卫生经费来源的主渠
道和支渠道都有了保证 。
第三, 国家规定在基本的医疗项目中实行低于成本的收
费标准, 为了使实行低于成本的收费标准的医疗机构能够维
持简单再生产和扩大再生产, 国家对医疗机构采取政府拨款,
不缴纳利税, 供应计划物资政策 。
第四, 对特殊疾病实行免费治疗, 对低收入者的医疗费
用, 可由民政部门给予一定的救济 。
第五, 政府对儿童免费提供基础免疫接种 。
在四大卫生工作方针指导下, 我国卫生工作综合实力得
到加强, 卫生工作发展迅速, 成效显著, 低投入, 高效益,
成为国际上的典范；一些健康指标已经接近或超过美国, 日
本等发达国家的水平；这一时期的卫生工作都比较满意 。
（ 二 ） 90年代, 我国制订了新时期六大卫生工作方针：
,预防为主, 依靠科技进步, 动员全社会参与, 中西医并
重, 为人民健康服务, 同时把医疗卫生工作的重点放到农
村 。, 在这一方针政策指导下, 我国采取了重大的商品性
卫生政策调整 。
第一, 开放了所有制制度, 提出全民, 集体和个人一
齐上, 允许医务人员从事有偿服务, 包括社会兼职, 技术
咨询, 技术服务, 改变了过去国家为主, 个体为补充的政
策 。
第二, 引进了农村的承包制, 工商业的股份制, 租赁
制和卫生机构的企业化管理等, 强调自我造血, 自我发展 。
第三, 医疗卫生服务收费可拉开档次, 实行优质优
价 。 开展特殊医疗, 实行高收费, 向社会开放 。 利用新
技术, 新设备开展医疗服务项目, 实行按成本收费 。
第四, 对公费医疗采取分级管理, 多方共管 。 对劳
保医疗, 实行大病统筹 。 公费, 劳保医疗费用同个人适
当挂钩 。
第五，卫生防疫、妇幼保健、药品检验实行有偿
服务。
这一时期卫生工作取得的显著成就是：
1） 具有一定竞争力的大型医疗机构的经济状况有了明
显改善, 卫生人员的福利待遇有了相应提高, 医疗机构和病
床增加, 医疗设备更新快 。
2） 医院分级管理与评审, 促进了医疗服务质量的提高,
医院标准化管理和综合目标管理 。
3）逐步完善医疗服务补偿机制，调整部分不合
理的医疗收费标准，通过允许卫生系统兴办工副业，
部分弥补了卫生经费不足。
4）简政放权，转换职能，以转换医疗卫生内部
经营机制为重点，推动了劳动人事及工资制度改革。
5）全国城乡初级卫生保健工作有计划有步骤地
推进，农村初级卫生保健达标进展顺利
这一时期存在的问题也是不容忽视的,
1） 医疗费用急剧上涨, 造成公费医疗, 劳保医疗出现难
以支持的局面 。
2） 医疗秩序陷于混乱, 医德医风严重滑波, 在经济利
益的刺激下, 出现了各种不规范医疗行为, 如收受红包, 索
取回扣,, 倒卖, 病人等 。
3） 城乡之间, 上层与基层之间, 医疗与预防之间的差
别逐步扩大 。 陷入了城市大医院过度利用卫生资源, 农村中
小医院则卫生资源利用不足的恶性循环之中 。
4）农村合作医疗大面积解体，至今恢复无力，农民缺
乏应有的健康保障。
二, 新时期卫生工作方针产生
的社会思想基础
随着我国改革开放的逐步深入和市场经济
体制的建立, 卫生系统必然受到市场经济体制
的影响 。 因此, 在卫生改革的初期, 卫生领域
有照搬照套市场经济理论的趋向 。 似乎卫生改
革只有走市场经济的发展道路才有出路 。 卫生
工作笼罩在市场经济改革的包围之中, 人们在
卫生改革的认识上进入了盲端 。 (续 )
有什么样的社会存在就有什么样的社
会意识。这种社会意识成了人们认识卫生
改革的思想基础。受到建立社会主义市场
经济体制思想的影响，任何改革思路都要
统一在, 市场经济, 的意志下。卫生改革
同样摆脱不了要用市场经济的思维方式考
虑解决卫生工作中的问题，这种思想基础
对各项卫生政策的制订产生了重大影响。
对当时卫生工作方针的制订也是如此。
随着社会主义市场经济体制改革的不断完
善，人们逐步认识到市场经济并不是对任何领域
都是万能的。卫生行业是一个特殊的市场垄断性
行业，卫生改革不能完全置入市场经济改革中去
找发展位置，必须加强政府宏观调控作用，走以
计划、规划为导向的发展路子。
卫生理论界也开始从认识的盲端中回悟，重
新审视过去卫生改革的一些误区，认识到必须还
给卫生事业福利性的本质特征，必须以计划，规
划为导向来确定卫生改革目标，建立改革新模式。
三, 新时期卫生工作方针应吸取国际
卫生改革的理论和教训
中国卫生改革一开始是在借鉴国际卫生改
革理论和经验的基础上进行的 。 具体地说是借
鉴了美国的卫生改革理论和经验 。 美国的卫生
服务模式是完全靠市场机制配置卫生资源的模
式 。 医疗服务完全市场化, 无计划, 无干预,
强调自由发展, 自由竞争 。 这种服务模式具有
市场调节灵敏的优点 。 但是, 经济条件较低的
国家实行这种模式, 穷人将不能获得必要的医
疗保健, 医疗费上涨速度过快, 难以控制 。
当前，美国卫生服务面临以下几个问题：
社会公平程度差；医疗费用持续上升；基本是
单纯医疗型，预防，特别是妇幼保健工作薄弱，
专科医生过剩，通科医生不足；资源浪费巨大；
健康水平指标落后于英国、加拿大和日本。上
述这些原因迫使克林顿政府曾试图改革他们一
直引以为自豪的, 世界上质量最好, 的卫生服
务系统。
通过对美国卫生服务模式分析可以得出结论：
中国卫生改革一开始崇尚的这种卫生服务模式已
被美国自身否定 。 英国, 加拿大, 瑞典采用, 有
控制的市场,, 把改革思路维持在国家卫生服务
体制下, 卫生工作同样取得了投入少, 其公平程
度和健康水平相对较高的效果 。 因此越来越多的
人认识到, 中国走美国卫生发展的路子是行不通
的, 中国在进行卫生工作方针的改革时必须吸取
这一教训 。
四, 调整卫生工作方针需坚持的原则
（ 一 ） 要明确建立社会主义的卫生事业
社会主义卫生事业是同人类的疾病作斗争的公益性
福利事业, 它以满足居民的防病治病需要为目的, 是一
种非营利的经济活动 。 这个定义中指出了社会主义卫生
事业是属于满足居民的生存和生活需要的经济活动, 是
同人类疾病作斗争的公益福利事业, 是不以盈利为目的
的福利性事业性质 。 这是卫生事业质的规定性中最主要,
最根本的内涵, 这个质的规定性是我们认识和实践的起
点, 也是我们在卫生改革和建设实践中确定方向, 目标
和制订方针, 政策的基本依据 。 （ 续 ）
因此, 卫生部门如果丢掉甚至淡化为人民群众防病治
病这个根本宗旨, 即使创收效果再好, 也不是改革的初衷 。
10余年卫生改革与发展的经验证明, 任何脱离卫生事业福
利性公益事业性质的行为, 都会导致, 左, 和, 右, 的错
误 。
（ 二 ） 要突出卫生事业在国民经济和社会发展中的地位
在社会经济体系中, 卫生部门是通过提供医疗, 预
防, 保健服务来保护人们的生命和健康, 起到参与生产力
的完善和劳动力的修复作用 。 具有保障人民健康, 促进社
会经济发展的意义 。 这种功能是任何其它部门代替不了的,
与教育, 文化, 科技, 计划生育和体育占有同等重要地位,
只是上层建筑中分工不同的统一整体 。
在此应明确的是, 卫生部门是提供卫生福
利服务的部门, 决不是福利的创造者和承担者 。
福利费用主要靠国家通过国民收入再分配, 以
财政拨款的方式补偿给医疗卫生部门, 然后由
医疗卫生单位通过无偿或低偿服务投入到人民
群众的医疗保健需求上, 从而保护和增进人民
健康, 促进社会生产力的发展, 即国富保民强,
民强促国富 。
WHO把这种卫生与社会经济发展具有双向
作用称为, 真理, ；因此，我们必须有正确的
舆论导向和卫生政策，认识到卫生工作在维护
社会安定，保障基本人权，发展社会生产力，
建设精神文明和反映社会公德等方面的积极作
用。把卫生事业看作是, 卫生是经济建设保
障,,与, 科技是第一生产力,,, 教育是百
年大计, 和, 计划生育是基本国策, 一样，列
入政策和法制的轨道。
（ 三 ） 要规范在社会主义市场经济体制下
卫生改革的导向
卫生改革是以计划和规划为主的导向, 还是以
市场经济为主的导向成了卫生改革的焦点 。 要搞清
卫生改革的真正导向, 必须对现代市场经济特征有
一个明确认识 。
现代市场经济早已不是完全由市场调节的经济 。
即使是自由市场样板的美国, 也早已不再是单纯的
市场调节机制, 都有相当程度的政府干预, 都提出
市场机制与政府宏观调控机制有效结合 。 （ 续 ）
以市场为导向的卫生改革会引发如下结果,
一是社会上少部分人, 过度, 享用远远
低于成本的卫生服务, 而低收入者由于经济
困难, 难以充分获得属于自己那部分卫生福
利, 卫生公平的实现受到影响 。 一些老少边
穷地区, 10％ ～ 15％ 的人因经济原因有病不
能看, 15％ ～ 20％ 的人应该住院而不能住院 。
二是一些医疗卫生机构自觉或不自觉地
从维护自身利益出发选择改革措施, 片面追
求创收, 过分追求高技术医疗, 引起卫生资
源的不合理配置与使用, 医疗市场秩序混乱 。
三是医疗卫生单位由于没有福利义务和经
济承受能力有限，对需要救济的患者难以施行
救死扶伤的人道主义。
四是把教育，科技和计划生育作为, 保,
的单位，而把卫生作为, 放, 的单位，提出了
,三个过渡, 的不恰当财政投资模式 (“三个过
渡, 是全额预算管理单位向差额预算管理单位
过渡，差额预算管理单位向自收自支单位过渡，
自收自支向企业化管理过渡 )，从而影响到卫生
事业的正常发展。
因此，正确的卫生改革导向应该是强化
计划为主的调控职能，发挥市场机制微观
调控功能。无论卫生工作怎样改革，政府
管人民的健康这个宗旨不能变。政府要通
过制订一定的福利政策实现维护劳动生产
力的任务，使广大人民群众始终能得到优
质廉价的卫生保健服务。
第三节 新时期卫生工作方针
一, 新时期卫生工作方针的形成
1996年 12月, 中共中央, 国务院在北京召开
了全国卫生工作会议 。 1997年 1月, 发布的, 中共
中央, 国务院关于卫生改革与发展的决定,, 明确
提出了新时期的卫生工作的方针,以农村为重点,
预防为主, 中西医并重, 依靠科技与教育, 动员全
社会参与, 为人民健康服务, 为社会主义现代化建
设服务 。 至此, 新时期的卫生工作方针正式形成 。
二, 卫生工作方针的基本内容
新时期卫生工作指导方针的七句话, 可以划分
为三个组成部分：
第一部分是卫生工作的战略重点, 包括以农村
为重点, 预防为主, 中西医并重；
第二部分是卫生工作的基本策略, 包括依靠科
技与教育, 动员全社会参与；
第三部分是卫生工作的根本宗旨, 包括为人民
健康服务, 为社会主义现代化建设服务 。
卫生工作方针的基本内容如下：
(一 ) 以农村为重点
农村卫生工作是我国卫生工作三大战略重点的
第一个重点 。 农村卫生工作历来受到了我们党和国
家的高度重视, 毛泽东同志早在 20世纪 60年代就提
出, 把医疗卫生工作的重点放到农村去, 。 近年来,
我国政府又提出农村卫生是卫生工作的三大战略重
点之一 。 在党和政府的关怀下, 农村卫生工作有了
很大的发展, 积累了丰富的经验, 县乡村三级医疗
预防保健网, 乡村医生队伍, 合作医疗制度曾是我
国农村卫生工作的, 三大支柱, 。
但是，农村卫生工作依然是个薄弱环节，
面临着许多困难和问题，因病致贫、因病返
贫是制约农村经济和社会发展的重要因素。
为此，中共中央、国务院于 2002年 4月 28
日颁发了第 13号文件, 关于进一步加强农村
卫生工作的决定, 。提出了发展农村卫生工
作的 25条。农村卫生进入了一个新时期。
(二 ) 预防为主
预防保健是我国卫生工作三大战略重
点的第二个重点。预防为主是建国初期所
制定的卫生工作四大方针之一；新时期的
卫生工作方针继续把预防为主确定为主要
内容，不仅是我国建国以来卫生工作宝贵
经验的总结，也是世界卫生工作发展 的潮
流。
1.预防为主是我国控制疾病形势的需要
20世纪 50年代以来，我国以急性传染病、寄生虫
病和地方病为主要防治对象的第一次卫生革命，取得
了举世公认的成就。但是，由于影响疾病流行的社会
环境因素依然存在，第一次卫生革命的任务尚未完成。
同时，以慢性非传染性疾病和退行性疾病为主要防治
对象的第二次卫生革命也已经来临，任务非常艰巨。
但是，目前我国的防治力量尚不能适应防治慢性非传
染性疾病的需要，更缺乏群体性防治的系统经验。两
次卫生革命的艰巨任务，要求卫生工作必须坚持预防
为主的方针。
2.各级政府对公共卫生和预防保健工作
要全面负责
加强预防保健机构的建设, 给予必要的投入,
对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金 。
预防保健机构要做好社会群体的预防保健工作 。 医
疗机构也要密切结合自身业务积极开展预防保健工
作 。 要宣传动员群众, 采取综合措施, 集中力量消
灭或控制一些严重危害人民健康的传染病, 地方病
和慢性非传染性疾病 。
3.认真做好, 五大卫生, 工作
改善生活, 生产, 工作, 学习, 娱乐场所的卫生
条件, 加强环境卫生监测和职业病防治, 保护人们的
健康权益 。
4.依法保护妇女儿童健康
努力提高出生人口素质, 降低婴幼儿死亡率, 孕
产妇死亡率, 实现, 九十年代中国儿童发展规划纲要,
和, 中国妇女发展纲要, 的目标, 积极推行计划免疫
保偿制和妇幼保健保偿制 。 同时, 积极开展老年人保
健和老年病防治工作
5.各级医疗, 预防, 保健机构都要贯彻预
防为主的方针
要切实做好三级预防工作：一级预防, 是病因预防,
针对病因及相关因素, 采取增进健康和特殊防护措施,
使健康人免受感染和发病；二级预防, 是发病学预防,
针对发病早期, 采取早发现, 早诊断, 早治疗措施, 以
控制疾病的发展和恶化, 防止疾病复发或转为慢性病患；
三级预防, 是病残预防, 针对发病后期, 采取合理的康
复治疗措施, 做到病而不残, 残而不废, 恢复劳动能力,
延长寿命 。
6.加强卫生宣传，开展健康教育，是贯彻预
防为主方针的重要措施
为适应医学模式的转变和两次卫生革命的需要，
要采取多种形式，加强全民健康教育，提高广大
群众的健康意识和自我保健能力。普及医药科学
知识，教育和引导人民群众破除迷信，摒弃陋习，
养成良好的卫生习惯和健康、文明的生活方式。
(三 ) 中西医并重
振兴中医药是我国卫生工作三大战略重点的第
三个重点 。 建国以来, 在党的团结中西医方针的指
导下, 中医药事业的发展取得了伟大的成就 。 新时
期提出中西并重的方针, 是以往团结中西医方针的
继承和发展, 是振兴中医药和中医药走向世界的政
策保证 。
1.中医药学是中华民族的优秀传统文化，
是我国卫生事业的重要组成部分和独具的特
色与优势
中医药与现代医药互相补充，共同承担保护人
民健康的任务。各级党委和政府要加强对中医药工
作的领导，认真贯彻中西医并重的方针，逐步增加
对中医药的投入，为中医药发展创造良好的物质条
件。中西医要加强团结，互相学习，取长补短，共
同提高，发挥各自的优势，积极探索中西医结合的
途径和方法。
2.正确处理继承与创新的关系
既要认真继承, 又要勇于创新 。 要努力发挥中医药在
医疗卫生保健服务方面的特色和优势, 遵循中医药理论体
系, 积极利用现代科学技术, 发展中医理论和实践, 拓宽
中医药服务领域和服务功能, 提高防治疾病水平 。 充分利
用现代高科技, 在中医药基础理论, 传统技术挖掘, 疾病
防治手段开发等方面加强研究, 力争有新的突破, 实现中
医药现代化 。 要坚持双百方针, 繁荣中医药学术 。
3.加强中医医疗机构建设
要改善技术装备条件, 拓宽服务领域, 加强优势专科
和特色科室建设, 提高服务效率和效益, 不断满足人民群
众对中医药的需求 。
4.根据中医药发展需要, 多种形式培养
中医药专业人才, 努力造就新一代名中医
要认真总结高等中医药院校的办学经验, 深化
中医药教育改革 。 继续做好名老中医药专家学术思
想和经验的继承工作 。 加强重大疾病防治, 中药生
产关键技术, 中医复方以及基础理论的研究, 力争
有新的突破 。 积极创造条件, 使中医药更广泛地走
向世界 。
5.改革、完善中药材生产组织管理形式
实行优惠政策，保护和开发中药资源。积极进行
中药生产企业改革，推进中药生产现代化。中药和中
药材经营按照少环节、多形式、渠道清晰、行为规范
的原则，逐步形成统一、开放、竞争、有序的流通体
制。加快制订中药和中药材的质量标准，促进中药、
中药材生产和质量的科学管理
(四 )依靠科技与教育
依靠科技与教育是卫生工作的基本策略之一,
是落实科学技术是第一生产力思想和科教兴国战略
的具体表现, 也是建国以来卫生工作长足发展基本
经验的总结 。 发展科学技术和培养医学人才是发展
卫生事业必不可少的基本条件, 必须提高到卫生工
作方针的高度予以重视 。
1.加强医学科学技术研究
针对严重危害我国人民健康的疾病, 在关键性应
用研究, 高科技研究和医学基础性研究方面, 突出重
点, 集中力量攻关, 力求有所突破, 使我国卫生领域
的主要学科和关键技术的科技实力逐步接近或达到国
际先进水平 。
2.深化卫生科技体制改革
优化结构, 分流人员, 增强卫生科研机构的活力 。
保证重点卫生研究机构和重点学科, 实验室的投入和
建设, 大力促进科技成果的转化和应用, 推广适宜技
术, 促进卫生科技与防病治病的有机结合 。 高度重视
科技信息的有效利用和传播
3.办好医学教育, 培养一支适应社会需求,
结构合理, 德才兼备的卫生专业队伍
深化高等医学教育改革, 提高教育质量和办学
效益 。 完善研究生培养和学位制度以及继续教育制
度 。 加快发展全科医学, 培养全科医生 。 高度重视
卫生管理人才的培养, 造就一批适应卫生事业发展
的职业化管理队伍 。 重视学术带头人和技术带头人
的培养, 努力创造条件, 使优秀人才尤其是中青年
人才脱颖而出 。 各级各类卫生专业教育, 都要突出
职业道德教育, 为全面提高卫生队伍素质打好基础 。
(五 ) 动员全社会参与
动员全社会参与是卫生工作的又一项基本策略,
它是卫生工作与群众运动相结合方针的发展和完善 。
动员全社会参与, 包括了各级党政领导重视, 社会各
部门协作配合和广大人民群众积极参与 。
1.各级党政领导重视
发展卫生事业，做好卫生工作，保护和增进人
民健康，是各级党委和政府的重要职责。保护和提
高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促进社
会进步的必要条件。卫生工作做好了，人民群众健
康水平提高了，就能创造较为良好的经济发展和社
会进步的条件。卫生工作是一个涉及面极广的工作，
与人的生老病死密切相关．关系到每个人的切身利
益，也体现党和政府对人民群众的关怀。各级党政
领导要深刻认识卫生工作的重要性，切实加强对卫
生工作的领导。一个地区卫生工作的好坏，人民健
康水平提高的程度，要作为领导干部任期目标责任
制和政绩考核的重要内容。
2.社会各部门协作配合
发展卫生事业，保护和增进人民健康是一项庞大的
社会系统工程，单靠卫生部门的力量是不能取得成功的。
必须坚持, 大卫生, 观点，在各级党委和政府的统一领
导下，充分发动社会各有关部门协作配合，各尽其责，
共同做好卫生工作。卫生部是国务院卫生工作的行政主
管部门，负责对全国卫生工作统一规划，实行全行业管
理和监督。各级计划、财税、物价、农业等有关部门要
认真履行自己的职责，积极参与和支持卫生事业，努力
为卫生改革和发展创造必要的条件。宣传、教育、科普
等部门，要广泛宣传卫生事业的重要性，普及医学科学
和卫生保健知识，提高全社会的文明卫生意识。
3.人民群众积极参与
广大人民群众积极参与卫生工作，是我国卫生事
业发展的成功经验。只有把广大人民群众发动起来
了，各项社会卫生活动才能开展起来，各项卫生工
作任务才能落到实处，从环境卫生的改善到改水、
改厕任务的落实，都要依靠广大人民群众的积极参
与。同时，只有把广大人民群众积极性调动起来，
自觉学习卫生知识，提高自我保健意识与能力，才
能把人民群众由单纯的保健对象，变成一个既是保
健对象，又是保健工作的积极参与者，从而使卫生
工作具有了更加坚实的群众基础。
(六 ) 为人民健康服务, 为社会主义现
代化建设服务
为人民健康服务, 为社会主义现代化建设服务,
是我国卫生工作的根本宗旨, 是卫生工作方针的核
心, 是党和政府对卫生事业改革和发展的基本要求,
是卫生工作必须坚持的正确方向 。
1.卫生工作的根本宗旨
为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，
是卫生工作的根本宗旨。卫生事业是造福于人民的事
业，卫生事业关系到经济发展和社会进步的大局，保
护和提高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促
进社会进步的必要条件。因此，各项卫生工作都要始
终把为人民健康服务，为社会主义现代化建服务，作
为最终目标和根本宗旨。
2.卫生工作方针的核心
卫生工作方针三个组成部分中, 为人民健康服务,
为社会主义现代化建设服务, 是卫生工作方针的核心,
是卫生工作的根本宗旨 。 其他两部分是实现这一根本
宗旨的战略重点和基本策略 。 卫生工作千头万绪, 要
实现既定的宏伟目标, 必须抓住农村卫生, 预防保健,
中医药这三个战略重点；而依靠科技与教育和动员全
社会参与, 则是实现宏伟目标的基本策略, 这些战略
策略都是为了实现卫生工作的根本宗旨的 。
3.卫生改革和发展的基本要求
在我国已经确立社会主义市场经济体制的
条件下进行卫生改革，必须适应社会主义市场
经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，
逐步建立起宏观调控有力、微观运行富有生机
的新机制，从而调动卫生机构和卫生人员的积
极性，不断提高卫生服务的质量和效率，更好
地为人民健康服务，为社会主义现代化建设服
务。
4.卫生工作的正确方向
我国的卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公
益事业。这一基本属性规定卫生事业是使全体社会成员
共同受益的事业。因此，卫生工作必须坚持为人民健康
服务和为社会主义现代化建设服务的正确方向。要正确
处理社会效益与经济效益的关系，把社会效益放在首位，
防止片面追求经济效益而忽视社会效益的倾向。政府要
对卫生工作给予必要的投入和各方面的支持。卫生机构
和卫生工作者要坚持全心全意为人民健康服务的宗旨，
一切工作要以提高人民健康为中心，切实做好各项卫生
工作。
第四节 卫生发展战略
一, 卫生发展战略的概念
卫生发展战略是根据卫生政策的需要，对卫生事
业在预定时间内可能达到的发展程度进行科学预测，
据此确定战略和战略目标。卫生发展的基本战略是以
满足人们的健康需求为导向，以提高人民健康水平为
中心，按照公平与效率相统一的原则，强化基本卫生
服务工作，走以内涵发展为主、内涵与外延发展相结
合的发展道路。
二, 卫生发展战略的内容
（ 一 ） 农村卫生
加强农村卫生是由我国国情决定的 。 我国人口
的绝大多数在农村, 农村卫生状况一定程度上决定
着我国总体的卫生发展水平 。 做好农村卫生工作,
保护和增进农民群众的健康, 关系到农村经济发展,
关系到社会主义现代化建设的全局, 这是各级党和
政府义不容辞的责任 。 加强农村卫生工作要面对现
实, 把握住农村卫生这一重点, 增加农村卫生投入,
改善农民基本卫生服务条件, 积极鼓励城市卫生人
员到农村去, 逐步缩小城乡卫生差距, 为实现人人
享有初级卫生保健的目标而努力 。
（ 二 ） 预防保健
预防为主是我国卫生工作成功经验的总结。建国
以来之所以能以较低投入取得举世瞩目的卫生发展成
就，预防保健功不可没，而且它能更好地体现党和政
府对人民群众的关心和爱护。现在我们面临两次卫生
革命交错的挑战，不仅传统的传染病、地方病在大部
分地区特别是农村仍然存在，新发现的艾滋病、莱姆
病、疯牛病等不仅危害大，而且发展很快，正日益对
群众的健康和生命形成威胁；同时心脑血管病、恶性
肿瘤、意外伤害等慢性非传染性疾病的危害也越来越
严重。由此可见，预防保健所承担的任务更加艰巨。
（ 三 ） 中医中药
中医中药是我国卫生事业的重要组成部分, 是中
华民族的宝贵财富, 历来是人民群众防病治病的重要
手段, 并越来越受到世界很多国家的关注和重视 。 目
前, 我国中医医疗机构办医条件相对较差, 整体服务
功能较弱 。 在制定区域卫生规划过程中, 要全面贯彻
,中西医并重, 的方针, 处理好继承和发扬的关系,
注意引进先进的科学技术手段充实提高, 合理规划中
医医疗机构, 构建分工合理, 优势互补, 功能明确,
层次清晰的中医服务体系, 优化人员结构, 推广适宜
技术, 充分发挥中医药在整个卫生工作中的作用 。
三, 卫生发展战略的经济社会背景
我国国内生产总值（ GDP）翻两番的目标基本提
前实现，但卫生发展和基本卫生服务的目标没有达
到，也就是说中国尚未最后实现, 人人享有初级卫
生保健, 的社会发展目标。这表明经济增长并不能
自动实现卫生发展目标，也反映了中国经济增长与
卫生发展之间的不协调性：不仅存在着经济增长与
卫生之间的发展差距，而且还存在着不同地区、不
同人群之间、城乡之间人群健康差距和享受基本卫
生服务水平差距。主要体现在如下几个方面：
（ 一 ） 农村卫生基础薄弱, 农村居民距离人人
享有卫生保健目标要求甚远
1,医疗服务 全国有很大一部分人口没有获得医
疗服务, 相当部分的贫困人口得不到及时的医疗服务,
全国近 20% 的农村县未达到, 2000年人人享有初级卫生
保健, 规划目标的合格或基本合格标准 。
2．改水改厕
许多人喝不上洁净水，四分之一的农村人口尚未饮
用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为 28.5%。根据
卫生部提供的数字,1991年全国农村饮用自来水人口占
农村人口仅为 32.8%,1998年上升为 50.4%，这表明全国
还有 4.33亿农村人口尚未饮用自来水。根据卫生部统计，
1998年全国农村地区改厕占农户总数比例为 35%，粪便无
害化处理率为仅 28.5%（大部分欠发达地区这一比例还更
低）。这相当于全国农村约有 1.31亿农户没有改厕，
1.44亿农户没有粪便无害化处理。
3．降低孕产妇死亡率和妇女发病率的目标没有实现
1995年 7月，我国政府提出了到 2000年末妇女发
展的目标，即到 2000年，孕产妇死亡率要在 1990年
的基础上降低 1/2，即由 1990年的 94.7/10万降低到
47.4/10万。根据 1998年上报的数据，全国有 21个省
份的孕产妇死亡率未达到这一目标。其中有 14个省
孕产妇死亡率在 47.4/10万～ 100/10万之间，大于
100/10万的有 7个省。
4,儿童免疫
全国近 8%的婴幼儿没有享受免疫接种, 其中贫困
农村地区的比例更高达 13%,消除新生儿破伤风至
1/1000以下的目标未能实现 按 1998年卫生部第二次
国家卫生服务调查数据, 全国有近 7.9%的婴幼儿没有
免疫预防接种卡或登记本 （ 城市为 3.8%,农村为
8.8%） 。 在贫困农村地区, 没有免疫预防接种卡或登
记本的婴幼儿比例达 13.0%,与计划免疫相关的法定传
染病如脊髓灰质炎, 麻疹, 百日咳, 白喉四病发病率
均高于全国同期水平, 儿童健康检查率仅为 14.4%。 显
然, 这些地区该指标的实际情况和 WHO的标准要求差距
较大 。
按照国务院 1992年第 9号文件制定的 2000年末儿童
发展的目标，即新生儿破伤风发病率以县为单位，降
低到 1/1000以下。到 1998年底，新生儿破伤风发病率
超过上述规划目标的县仍有 179个，而且大多分布在边
远贫困地区。婴儿死亡率虽然在继续下降，但其下降
率已经大大放慢，有些地方，特别是农村贫困地区，
婴儿死亡率几年出现了平台甚至有所上升的情况。
5．预防保健工作薄弱
中西部相当省份疾病发病率仍较高，人口预期寿命
相对较低。根据联合国世界卫生组织, 1995年世界卫生
报告, 有关资料,1995年我国各类传染病发病率为 4.83
人次 /10万，虽然在发展中国家中属于低发病率国家，
但新疆、贵州、甘肃、云南、湖北等 5个省份较高，处
于发展中国家较前位置。按 1995年全国平均法定传染病
报告发病率水平衡量，较高发病率地区（高于 200人次
/10万）有 14个省份，其中青海、安徽、贵州等中西部
地区的发病率高，与预防保健工作薄弱有关。另外，据
1990年全国第四次人口普查数据，西部 12省人口的平均
预期寿命比全国人口预期寿命低 3.47年，其中最严重的
三个省份西藏、青海、新疆分别比全国平均预期寿命低
8.91,7.98和 5.96年。
6.中医药在我国广大农村还存在许多薄弱环节
在我国既存在中医药资源不足, 也存在现有中医
药资源的严重浪费, 由于长期投入不足, 致使基础仍
很薄弱, 教研机构多数规模小, 条件差, 功能不全 。
又由于发展不平衡, 人员分流不合理, 中医药队伍数
量不足, 业务素质不高, 层次结构不够合理, 特别是
农村医药人员更为缺乏, 中医药人员用非所学的现象
仍然存在 。 科研经费投入少, 重大科研课题研究进展
缓慢, 医药的成果推广不够 。 中医医疗中中医特色不
突出, 中药使用率不高 。 这些都影响了中医药资源的
开展和利用 。
四, 确定卫生发展战略的原则
（ 一 ） 以人为本原则
卫生改革与发展要坚持为人民服务的根本宗旨，把提
高人民健康水平作为工作的中心和目标，优先发展和保证
有利于人民健康的基本卫生服务，保障人民得到良好的健
康服务，这就是, 以人为本, 的卫生发展战略原则。
我国卫生事业发展存在着制约性的战略导向问题，背
离了, 以人为本, 原则。
一是卫生资源导向，即卫生事业发展单纯以卫生资源
及其增减作为主要衡量指标；
二是经济导向，即以经济为杠杆的经营体制使大多数
医疗机构和部门片面地追求经济利益，忽视了卫生事业的
社会性和公益性。
（二）公平优先，兼顾效率原则
我国卫生事业的性质决定了合理配置我国卫生
资源的原则是坚持社会效益与经济效益的统一，并
将社会效益放在第一位，而不是一味地追求经济效
益或追求社会公平，即应实行公平优先，兼顾效率
的原则。
所谓“公平”是指不同的人群是否均等化地享有
基本的卫生服务，即不论其经济状况、民族、居住区
域如何，卫生资源是否根据其需求提供，而不是根据
其支付能力来分配，并使卫生资源发挥为实现人人享
有基本的卫生保健服务的作用。所谓“效率”是指能
否用最少的卫生资源投入达到同样的健康效果，或能
否利用同样的资源投入产生更大的健康效果。高效率
的卫生服务有助于减少投入、节约卫生资源。
公平效率并不是截然对立的或相互排斥的，它
们在不同的领域中起着不同的作用或互为补充的作
用。在卫生服务方面，牺牲公平不一定能导致经济
效率的提高，更不是社会越不公平，经济就越有效
率。世界银行也认为，公平应当成为政府所关注的
中心问题，在医疗卫生方面适当的政策，可以减少
贫困和增加公平，同时促进增长，忽视这一问题可
能会带来致命的后果。
（三）基本卫生服务均等化原则
无论是城市居民还是农村居民，不管是发达地区还
是欠发达地区和贫困地区，人人都有均等化地享受基本
卫生服务的权利，而不是取决于其支付能力，这就是基
本卫生服务均等化原则。
在 20世纪 70年代,WHO就提出, 2000年人人享有卫生
保健, 的全球战略目标。我国政府也曾多次承诺在我国
要使人人享有卫生保健，这都是基本卫生服务均等化原
则的战略体现。但事实表明，我国公共卫生资源在分布
上存在明显的地区差距、城乡差距和不同收入人群之间
差距。 80%的卫生资源集中在城市，而广大农村地区基
层卫生服务和资源严重不足。特别是一些重点贫困地区，
相当部分人口享受不到最基本的卫生服务。这种不平衡
的发展趋向将使那些已经很健康的人变得更健康，不健
康的人变得更不健康，从而不能使所有人都公平得到应
得的健康，造成了地区之间、城乡之间、贫富人群之间
的健康差距加大。
（四）低收入人口优先受益原则
为缩小不同人群之间因支付能力的强弱而造
成的健康差距，公共卫生政策的趋向不应该再向
富人, 锦上添花,,使健康的人更健康，而应该
优先向低收入的穷人, 雪中送炭,,优先为其提
供最基本的卫生服务和医疗保障，这就是, 低收
入人口优先受益, 原则。
（五）供方竞争原则
为了实现城乡居民享有基本医疗卫生服务的目标，
政府必须提供有效的医疗卫生服务供给，这是医疗卫
生服务供需的特殊性决定的。但这并不是说必须由政
府办医院，或直接干预、直接管理医院和卫生机构，
而是通过办大卫生、办公共卫生，为基本医疗卫生服
务提供资金和调控，由行政性地管医院变成通过经济
上的、法律上的手段引导和管理医疗、管理市场，并
通过引入医院之间、药店之间和医生之间的竞争机制，
形成多方参与的医疗卫生供给格局，提高卫生医疗供
给方参与的积极性，以更好促进医疗卫生服务市场的
建立，这就是供给方竞争原则。
在这一原则下，政府要从原来的直接干预、直
接管理医院和卫生机构的功能转向为全社会和社区
服务功能、提供信息功能，提供知识和法律等服务
的功能；从原来限制竞争、保护垄断转向鼓励供给
方之间的竞争。
五, 我国卫生发展战略的改革方向
在有限的资源条件下，要促进人类健康发展，
保障人类健康安全，缩小健康差距，消除健康贫困，
就需要确定有效的卫生发展战略、改善卫生公平、
提高卫生效率、促进卫生发展。也就是说：通过制
定和实施旨在提高人民健康的基本卫生服务政策，
使有限的卫生资源得到充分利用，最大限度地改善
基本卫生服务在欠发达地区和低收入人群之间的可
及性，缩小因贫富不均形成的健康差距和享受基本
卫生服务水平的差距，从而提高全体人民的健康水
平。
（一）改革卫生投放方向，有效地分配卫生资源，提
高基本卫生服务的可及性
卫生投放方向应由城市和大医院转向农村和基层
卫生组织，重点支持乡、村两级卫生机构。资源的投
入方向应向着解决大多数人的基本卫生问题和增进健
康、预防疾病的活动，特别是应向着占全国总人口
70%的农村人口。根据医疗卫生服务需求和利用状况
来确定资源需要量，使贫困地区有限的卫生资源发挥
更大的效益。对公共卫生投资，对穷人患者补贴不仅
是公平的而且也是高效率的，因为对穷人的健康投资
社会效益高于私人效益，它可以显著降低婴儿死亡率
和孕产妇死亡率，提高平均期望寿命；（续）
而对富人的健康补贴则个人收益高于社会收益。改
革的方向应当充分利用有限的卫生资源同时达到提
高效率和改善公平这两个目的。而旨在为全体人口
提供基本卫生服务的卫生政策，就可以而且也能够
实现这双重目标。
（二）实现基本卫生服务均等化，减少因贫富所
致的健康差距
卫生资源及其产出效果的不平衡性取决于地
区之间的贫富差异和经济发展的不平衡性。我国
卫生政策的公平原则客观要求工作重点必须向广
大贫困人口转移，使贫困人口有享受基本卫生保
健的权利。如何才能有效地缩小因贫富所导致的
健康差距，关键的答案就是政府能否给予低收入
人群以更多的关注，即政府是否有意愿和能力通
过有效的卫生政策手段，实现基本卫生服务的均
等化。
实现基本卫生服务均等化的目的是：
第一, 实现卫生发展的公平目标, 使人民都能公平地
享受到最基本的卫生服务 。 包括人们享受基本卫生服
务的机会是均等的, 基本标准是均等的, 基本投入是
均等的 。
第二, 实现开发人力资源的目标, 对贫困地区人口提
供起码的基本卫生服务, 既能改善他们的健康状况,
又能提高他们的劳动能力, 从而扩大他们生存与发展
的机会 。
第三, 实现经济效益目标 。 国际经验已表明, 用于公
共卫生和防疫, 预防投资的收益率大大高于私人卫生,
疗养投资的收益率 。 这类投资是最有效率的 。
（ 三 ） 坚持低水平, 广覆盖, 高效率
我国用世界大约 1% 的卫生资源, 解决了世界上
22%人口的医疗卫生保健问题, 这就决定了中国的卫
生发展特点和发达国家不同 。 发达国家占用了世界
87%的卫生支出资源, 是, 高卫生水平, 高投入, 高
消费, 的模式 。 这种模式我们很难照搬, 因此必须
找到一种与中国国情相适应的卫生发展战略模式,
即, 低卫生水平, 低投入, 适度消费, 公平服务,
的模式, 为所有的人提供最基本的卫生服务, 既公
平又有效率 。
（ 四 ） 建立社会及个人多元化的卫生投资机制 。
我国卫生支出必须建立多元化的筹资机制, 充
分发挥政府和市场在卫生领域的互为补充的作用 。
不仅要增加政府投入, 还要增加个人投入, 而且也
要增加社会投入, 这将有赖于我们的社会保障制度,
尤其是医疗保险制度 。
而医疗保险制度又包括两个方面：一个是基本
医疗保险, 这是强迫性的, 几乎人人都要参与；第
二个是商业性的医疗保险 。 随着人均收入水平的提
高, 我国将会出现一个巨大的, 潜在的, 可以被实
现的卫生市场 。 这个市场包括医疗市场, 药品市场,
医疗保险市场与卫生健康相关的市场, 如营养品,
保健用具等 。 这是一个前所未有的机遇, 也是我们
的基本国情 。
学习目标
1,了解卫生工作方针的形成, 基本内容以
及卫生工作方针执行中的成就与问题；
2,理解我国不同时期卫生工作方针所产生的
政策效果与理论基础；
3,掌握我国新时期卫生工作方针的内容；
4．熟悉卫生发展战略概念与内容，了解卫生
发展战略的社会经济背景，理解卫生发展战略
原则及改革方向。
第三章 卫生工作方针与卫生发展战略
卫生工作方针是政府领导卫生工作的基本指导
思想 。 卫生发展战略是一定历史时期内卫生事业优
先发展的工作思路 。
卫生工作方针和卫生发展战略都是对一个较长
时期内我国宏观卫生发展趋势和存在的全局性问题
做出总体判断而提出的工作指导思想, 优先发展重
点, 基本要求与对策措施, 并用简明的语言高度概
括之 。 卫生发展战略则从属于卫生工作方针并体现
卫生工作方针阶段性重点目标和内容 。
一, 卫生工作方针的形成
1949年 9月, 中央人民政府卫生部和中
国人民解放军军事委员会卫生部召开了全国
卫生行政会议, 确定了全国卫生建设的总方
针：, 预防为主, 卫生工作的重点应放在保
证生产建设和国防建设方面, 面向农村, 工
矿, 依靠群众, 开展卫生保健工作 。,
第一节 卫生工作方针的概述
1950年 8月, 中央人民政府卫生部和军委卫生部
联合召开了第一届全国卫生会议, 讨论确定全国卫生
工作的总方针和总任务
毛泽东主席给会议题了词：, 团结新老中西各部
分医药卫生人员, 组织巩固的统一战线, 为开展伟大
的人民卫生工作而奋斗, 。
总司令朱德做了重要讲话, 指出：, 政府和军队
的医药卫生工作, 应当确定为群众服务的方针, 并依
靠群众去推动和发展人民的卫生事业, ……中西医务人
员要团结起来, 互相学习, 共同发挥所长, 为群众服
务 。,
1952年 12月，确定卫生工作三大原则为, 面向
工农兵，预防为主，团结中西医, 。政务院第 49次
政务会议正式批准了卫生工作三大原则。
全国卫生会议总结了当时开展爱国卫生运动的
经验，根据周恩来总理的提议，将, 卫生工作与群
众运动相结合, 列入我国卫生工作原则之一，并经
过 167次政务会议正式批准。从此，我国卫生工作
,面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作
与群众运动相结合, 的四大原则正式形成。这四大
原则以后也被称为卫生工作的四大方针。
（ 一 ） 面向工农兵
面向工农兵是我国卫生工作的方向 。 卫生工作必须为人
民群众服务, 这是一个重大原则问题 。 1950年 8月 19日, 卫
生部副部长贺诚同志在第一届全国卫生会议的总结报告中指
出：, 为人民服务, 首先为工农兵服务, 这是我们工作的唯
一出发点 。 为什么首先为工农兵服务呢?因为工人, 农民人
数最多, 又是人民民主政权的基础和生产建设的基本力量 。
他们所受疾病的灾难最深, 得到卫生保障也最少 。 兵是武装
了的工农, 是国防建设的基本力量, 没有它, 生产建设与和
平生活就无从获得保障 。, 这一方针的确立, 保证我国卫生
事业沿着正确的方向健康发展 。
二、卫生工作方针的基本内容
（ 二 ） 预防为主
预防为主是卫生工作方针的核心 。它是最经济、
最人道、最主动、最有效的防治疾病的方针，符合
人民群众的最高利益。预防为主应贯穿在医疗、预
防、保健工作的全过程，所有医疗、预防、保健机
构和全体人员都必须做预防工作。
（ 三 ） 团结中西医
团结中西医是卫生工作的发展道路问题 。 指把中
西医药卫生人员团结起来, 更好地为人民健康服务 。
当时全国卫生人员只有 50多万, 中医师占了 54.6％,
而西医师只占 7.5％ 。 中医人数比西医多, 且大部分在
农村, 广大的农民主要依靠他们防治疾病, 但是中医
在解放以前, 却受到国民党的歧视和排斥, 造成中西
医之间的隔阂 。 为了解决这一矛盾, 在老解放区就积
累了重视团结中西医务人员的经验 。 因此, 确定, 团
结中西医, 的方针是非常必要的
（ 四 ） 卫生工作与群众运动相结合
卫生工作与群众运动相结合是卫生工作方法问
题。 指发动和依靠人民群众，自己行动起来向疾病
作斗争。 1952年为了反对美国在朝鲜和我国东北施
行的细菌战而开展的, 爱国卫生运动,,对改变我
国的环境卫生，提高人民群众的卫生知识水平，养
成良好的卫生习惯等方面都起到了十分显著的作用。
另一方面发动和依靠群众，还可以加快卫生事业的
建设，如对基层卫生机构的建立和卫生人员的培养，
都需要人民群众的支持。因此，卫生工作必须依靠
群众，发动群众广泛参与，才能达到预期的目标。
由于卫生工作方针的确立, 并得到了广泛的宣传和贯
彻, 促使 20世纪 50年代以后我国卫生工作取得了巨大成就 。
(一 )统一了认识, 明确了方向
卫生工作四大方针成为全国卫生工作的强大动力, 全
体卫生人员都自觉地贯彻卫生工作原则 。
（ 二 ） 出现了中西医药人员大团结的局面
卫生工作四大方针的执行，调动了广大医务人员的积
极性，促进了中西医药两类人员的团结，使他们在各自的
工作岗位上发挥了重大作用。
三、卫生工作方针执行所取得的成就
（ 三 ） 迅速组建了防疫机构
卫生工作四大方针的贯彻, 推动了预防工作的开展,
对急性传染病及地方病的防治在短期内取得了明显的效果 。
（ 四 ） 改造旧产婆, 推广新法接生
卫生工作四大方针的贯彻, 推动了妇幼保健工作的开
展 。 广泛开展改造旧产婆, 实行新法接生, 很快地推动了妇
幼保健工作的开展, 建立了妇幼保健机构, 对孕产妇和婴幼
儿的保健取得了明显的成绩 。
（五）加强了工矿企业的卫生建设
卫生工作四大方针贯彻后，加强了对工矿企业
卫生工作的领导，工矿企业卫生改由工业部门和地
方卫生部门双重领导，有些省、市设有职业病防治
所，各类卫生防疫站设立了劳动卫生科，有些医院
也设立了职业病科，在工矿企业的内部也设置了职
工医院或卫生所等基层卫生组织，大大地改善了工
矿企业职工的健康保障条件。
（ 六 ） 加强了防治寄生虫病和地方病的领导和组织措施
贯彻卫生工作四大方针, 加强了对寄生虫病和地方病
防治的领导 。 设置了各种专科防治机构, 如血吸虫病防治
所 （ 站 ）, 寄生虫病防治所 (站 )等, 组织专家, 发动群众,
很快取得良好效果 。
（ 七 ） 推行了全国范围内的医疗保健制度
在卫生工作四大方针的指引下, 在全国范围内建立医
疗保健制度 。 包括干部的公费医疗, 工人的劳保医疗和农
民的合作医疗, 对保护和增进广大劳动人民的健康和社会
安定, 发挥了极其重要的作用 。
（ 八 ） 推动了卫生事业的全面发展
卫生工作四大方针的贯彻推动了各项卫生事业的全
面发展 。 调整了医学院校的布局, 发展了医学教育事业；
促进了祖国医学的发展, 完善了中医的教育, 科研体系；
重视和加强了少数民族地区的卫生建设；重视了医学科
学研究工作和组织机构的建设, 发展了化学制药工业和
生物药品的科研生产, 加强了宣传和卫生出版工作, 完
善和充实了, 健康报,, 成立了人民卫生出版社；加强
了医药学术团体的组织和活动；颁发了一批, 决定,,
,办法,,, 条例, 和卫生法令, 规章, 使各项卫生工
作的开展有法可依
由于卫生工作四大方针的贯彻执行，我国的卫
生状况在较短的时间内有了明显的改善。例如在三
年经济恢复时期 (1949年 — 1952年 )，很快废除了娼
妓制度，依靠和发动社会力量同性病作斗争，使性
病很快得到控制，最后达到了基本消灭。在全国有
效范围内禁绝吸食鸦片，也是发动群众在短期内完
成的。天花、鼠疫、霍乱等烈性传染病也在全国范
围内得到了控制或消灭，其他如血吸虫病、黑热病
等地方病的防治都取得了较好的效果。
在卫生工作四大方针指导下，经过几十年的努
力，我国卫生工作取得了巨大成绩，人民的健康水
平已经进入了国际先进行列。据 1990年统计，人口
死亡率由解放前 25‰ 降低到 6.3‰,农村婴儿死亡率
由解放前的 200‰ 下降到 25.4‰ ；城市婴儿死亡率由
解放前的 120‰ 下降到 16.5‰ ；孕产妇死亡率由 150
／万下降到 9.4／万；平均期望寿命已由解放前的 35
岁提高到 70岁。这些健康指标，有的已经接近当时
的国际先进水平。
回顾我国卫生工作的发展历程，也发生过一些失误，
主要表现在建国初期对待祖国医学的民族虚无主义。
1954年以前，卫生行政领导部门由于思想上认识不足，
中医工作未得到应有重视，并制定了一些错误条例和规
定，对中医进行了限制，受到党中央的批评，以后才改
变歧视中医的状态。 60年代至 70年代的, 十年动乱, 期
间，极左的路线干扰，使卫生工作受到丁很大的影响，
特别是农村卫生工作。在拨乱反正时，对农村合作医疗
的错误认识及政策，又加速了合作医疗的解体，严重影
响了对农民健康的保障。
第二节 卫生工作方针改革
的政策与理论背景
随着社会政治、经济、文化、科学技术的发展，
卫生工作发生了巨大的变化。我国实行改革开放政策
以来，特别是确立了社会主义市场经济体制以后，卫
生事业领域里进行了深入的改革,20世纪 50年代初期
形成的卫生工作四大方针，已不能完全适应新时期卫
生工作发展的形势。因此，必须对卫生工作方针进行
调整，制定新时期的卫生工作方针。
一, 我国两个时期卫生工作方针的政策与效果比较
（ 一 ） 50年代, 我国制订了卫生工作四大方针：, 面向
工农兵, 预防为主, 团结中西医, 卫生工作与群众运动相结
合 。, 在这一方针指导下, 我国主要采取了以下重大福利性
卫生政策措施 。
第一, 明确了卫生机构所有制政策, 以公有制为主体,
个体私有制为补充, 对全民所有制和集体所有制分别实行全
额补助和差额补助 。 这些机构承担政府的医疗卫生保健福利
分配职能 。
第二, 明确制订了医疗, 保障制度政策, 实行了干部的
公费医疗, 工人的劳保医疗和农民的合作医疗, 使绝大多数
人民群众得到了基本的卫生保健服务, 卫生经费来源的主渠
道和支渠道都有了保证 。
第三, 国家规定在基本的医疗项目中实行低于成本的收
费标准, 为了使实行低于成本的收费标准的医疗机构能够维
持简单再生产和扩大再生产, 国家对医疗机构采取政府拨款,
不缴纳利税, 供应计划物资政策 。
第四, 对特殊疾病实行免费治疗, 对低收入者的医疗费
用, 可由民政部门给予一定的救济 。
第五, 政府对儿童免费提供基础免疫接种 。
在四大卫生工作方针指导下, 我国卫生工作综合实力得
到加强, 卫生工作发展迅速, 成效显著, 低投入, 高效益,
成为国际上的典范；一些健康指标已经接近或超过美国, 日
本等发达国家的水平；这一时期的卫生工作都比较满意 。
（ 二 ） 90年代, 我国制订了新时期六大卫生工作方针：
,预防为主, 依靠科技进步, 动员全社会参与, 中西医并
重, 为人民健康服务, 同时把医疗卫生工作的重点放到农
村 。, 在这一方针政策指导下, 我国采取了重大的商品性
卫生政策调整 。
第一, 开放了所有制制度, 提出全民, 集体和个人一
齐上, 允许医务人员从事有偿服务, 包括社会兼职, 技术
咨询, 技术服务, 改变了过去国家为主, 个体为补充的政
策 。
第二, 引进了农村的承包制, 工商业的股份制, 租赁
制和卫生机构的企业化管理等, 强调自我造血, 自我发展 。
第三, 医疗卫生服务收费可拉开档次, 实行优质优
价 。 开展特殊医疗, 实行高收费, 向社会开放 。 利用新
技术, 新设备开展医疗服务项目, 实行按成本收费 。
第四, 对公费医疗采取分级管理, 多方共管 。 对劳
保医疗, 实行大病统筹 。 公费, 劳保医疗费用同个人适
当挂钩 。
第五，卫生防疫、妇幼保健、药品检验实行有偿
服务。
这一时期卫生工作取得的显著成就是：
1） 具有一定竞争力的大型医疗机构的经济状况有了明
显改善, 卫生人员的福利待遇有了相应提高, 医疗机构和病
床增加, 医疗设备更新快 。
2） 医院分级管理与评审, 促进了医疗服务质量的提高,
医院标准化管理和综合目标管理 。
3）逐步完善医疗服务补偿机制，调整部分不合
理的医疗收费标准，通过允许卫生系统兴办工副业，
部分弥补了卫生经费不足。
4）简政放权，转换职能，以转换医疗卫生内部
经营机制为重点，推动了劳动人事及工资制度改革。
5）全国城乡初级卫生保健工作有计划有步骤地
推进，农村初级卫生保健达标进展顺利
这一时期存在的问题也是不容忽视的,
1） 医疗费用急剧上涨, 造成公费医疗, 劳保医疗出现难
以支持的局面 。
2） 医疗秩序陷于混乱, 医德医风严重滑波, 在经济利
益的刺激下, 出现了各种不规范医疗行为, 如收受红包, 索
取回扣,, 倒卖, 病人等 。
3） 城乡之间, 上层与基层之间, 医疗与预防之间的差
别逐步扩大 。 陷入了城市大医院过度利用卫生资源, 农村中
小医院则卫生资源利用不足的恶性循环之中 。
4）农村合作医疗大面积解体，至今恢复无力，农民缺
乏应有的健康保障。
二, 新时期卫生工作方针产生
的社会思想基础
随着我国改革开放的逐步深入和市场经济
体制的建立, 卫生系统必然受到市场经济体制
的影响 。 因此, 在卫生改革的初期, 卫生领域
有照搬照套市场经济理论的趋向 。 似乎卫生改
革只有走市场经济的发展道路才有出路 。 卫生
工作笼罩在市场经济改革的包围之中, 人们在
卫生改革的认识上进入了盲端 。 (续 )
有什么样的社会存在就有什么样的社
会意识。这种社会意识成了人们认识卫生
改革的思想基础。受到建立社会主义市场
经济体制思想的影响，任何改革思路都要
统一在, 市场经济, 的意志下。卫生改革
同样摆脱不了要用市场经济的思维方式考
虑解决卫生工作中的问题，这种思想基础
对各项卫生政策的制订产生了重大影响。
对当时卫生工作方针的制订也是如此。
随着社会主义市场经济体制改革的不断完
善，人们逐步认识到市场经济并不是对任何领域
都是万能的。卫生行业是一个特殊的市场垄断性
行业，卫生改革不能完全置入市场经济改革中去
找发展位置，必须加强政府宏观调控作用，走以
计划、规划为导向的发展路子。
卫生理论界也开始从认识的盲端中回悟，重
新审视过去卫生改革的一些误区，认识到必须还
给卫生事业福利性的本质特征，必须以计划，规
划为导向来确定卫生改革目标，建立改革新模式。
三, 新时期卫生工作方针应吸取国际
卫生改革的理论和教训
中国卫生改革一开始是在借鉴国际卫生改
革理论和经验的基础上进行的 。 具体地说是借
鉴了美国的卫生改革理论和经验 。 美国的卫生
服务模式是完全靠市场机制配置卫生资源的模
式 。 医疗服务完全市场化, 无计划, 无干预,
强调自由发展, 自由竞争 。 这种服务模式具有
市场调节灵敏的优点 。 但是, 经济条件较低的
国家实行这种模式, 穷人将不能获得必要的医
疗保健, 医疗费上涨速度过快, 难以控制 。
当前，美国卫生服务面临以下几个问题：
社会公平程度差；医疗费用持续上升；基本是
单纯医疗型，预防，特别是妇幼保健工作薄弱，
专科医生过剩，通科医生不足；资源浪费巨大；
健康水平指标落后于英国、加拿大和日本。上
述这些原因迫使克林顿政府曾试图改革他们一
直引以为自豪的, 世界上质量最好, 的卫生服
务系统。
通过对美国卫生服务模式分析可以得出结论：
中国卫生改革一开始崇尚的这种卫生服务模式已
被美国自身否定 。 英国, 加拿大, 瑞典采用, 有
控制的市场,, 把改革思路维持在国家卫生服务
体制下, 卫生工作同样取得了投入少, 其公平程
度和健康水平相对较高的效果 。 因此越来越多的
人认识到, 中国走美国卫生发展的路子是行不通
的, 中国在进行卫生工作方针的改革时必须吸取
这一教训 。
四, 调整卫生工作方针需坚持的原则
（ 一 ） 要明确建立社会主义的卫生事业
社会主义卫生事业是同人类的疾病作斗争的公益性
福利事业, 它以满足居民的防病治病需要为目的, 是一
种非营利的经济活动 。 这个定义中指出了社会主义卫生
事业是属于满足居民的生存和生活需要的经济活动, 是
同人类疾病作斗争的公益福利事业, 是不以盈利为目的
的福利性事业性质 。 这是卫生事业质的规定性中最主要,
最根本的内涵, 这个质的规定性是我们认识和实践的起
点, 也是我们在卫生改革和建设实践中确定方向, 目标
和制订方针, 政策的基本依据 。 （ 续 ）
因此, 卫生部门如果丢掉甚至淡化为人民群众防病治
病这个根本宗旨, 即使创收效果再好, 也不是改革的初衷 。
10余年卫生改革与发展的经验证明, 任何脱离卫生事业福
利性公益事业性质的行为, 都会导致, 左, 和, 右, 的错
误 。
（ 二 ） 要突出卫生事业在国民经济和社会发展中的地位
在社会经济体系中, 卫生部门是通过提供医疗, 预
防, 保健服务来保护人们的生命和健康, 起到参与生产力
的完善和劳动力的修复作用 。 具有保障人民健康, 促进社
会经济发展的意义 。 这种功能是任何其它部门代替不了的,
与教育, 文化, 科技, 计划生育和体育占有同等重要地位,
只是上层建筑中分工不同的统一整体 。
在此应明确的是, 卫生部门是提供卫生福
利服务的部门, 决不是福利的创造者和承担者 。
福利费用主要靠国家通过国民收入再分配, 以
财政拨款的方式补偿给医疗卫生部门, 然后由
医疗卫生单位通过无偿或低偿服务投入到人民
群众的医疗保健需求上, 从而保护和增进人民
健康, 促进社会生产力的发展, 即国富保民强,
民强促国富 。
WHO把这种卫生与社会经济发展具有双向
作用称为, 真理, ；因此，我们必须有正确的
舆论导向和卫生政策，认识到卫生工作在维护
社会安定，保障基本人权，发展社会生产力，
建设精神文明和反映社会公德等方面的积极作
用。把卫生事业看作是, 卫生是经济建设保
障,,与, 科技是第一生产力,,, 教育是百
年大计, 和, 计划生育是基本国策, 一样，列
入政策和法制的轨道。
（ 三 ） 要规范在社会主义市场经济体制下
卫生改革的导向
卫生改革是以计划和规划为主的导向, 还是以
市场经济为主的导向成了卫生改革的焦点 。 要搞清
卫生改革的真正导向, 必须对现代市场经济特征有
一个明确认识 。
现代市场经济早已不是完全由市场调节的经济 。
即使是自由市场样板的美国, 也早已不再是单纯的
市场调节机制, 都有相当程度的政府干预, 都提出
市场机制与政府宏观调控机制有效结合 。 （ 续 ）
以市场为导向的卫生改革会引发如下结果,
一是社会上少部分人, 过度, 享用远远
低于成本的卫生服务, 而低收入者由于经济
困难, 难以充分获得属于自己那部分卫生福
利, 卫生公平的实现受到影响 。 一些老少边
穷地区, 10％ ～ 15％ 的人因经济原因有病不
能看, 15％ ～ 20％ 的人应该住院而不能住院 。
二是一些医疗卫生机构自觉或不自觉地
从维护自身利益出发选择改革措施, 片面追
求创收, 过分追求高技术医疗, 引起卫生资
源的不合理配置与使用, 医疗市场秩序混乱 。
三是医疗卫生单位由于没有福利义务和经
济承受能力有限，对需要救济的患者难以施行
救死扶伤的人道主义。
四是把教育，科技和计划生育作为, 保,
的单位，而把卫生作为, 放, 的单位，提出了
,三个过渡, 的不恰当财政投资模式 (“三个过
渡, 是全额预算管理单位向差额预算管理单位
过渡，差额预算管理单位向自收自支单位过渡，
自收自支向企业化管理过渡 )，从而影响到卫生
事业的正常发展。
因此，正确的卫生改革导向应该是强化
计划为主的调控职能，发挥市场机制微观
调控功能。无论卫生工作怎样改革，政府
管人民的健康这个宗旨不能变。政府要通
过制订一定的福利政策实现维护劳动生产
力的任务，使广大人民群众始终能得到优
质廉价的卫生保健服务。
第三节 新时期卫生工作方针
一, 新时期卫生工作方针的形成
1996年 12月, 中共中央, 国务院在北京召开
了全国卫生工作会议 。 1997年 1月, 发布的, 中共
中央, 国务院关于卫生改革与发展的决定,, 明确
提出了新时期的卫生工作的方针,以农村为重点,
预防为主, 中西医并重, 依靠科技与教育, 动员全
社会参与, 为人民健康服务, 为社会主义现代化建
设服务 。 至此, 新时期的卫生工作方针正式形成 。
二, 卫生工作方针的基本内容
新时期卫生工作指导方针的七句话, 可以划分
为三个组成部分：
第一部分是卫生工作的战略重点, 包括以农村
为重点, 预防为主, 中西医并重；
第二部分是卫生工作的基本策略, 包括依靠科
技与教育, 动员全社会参与；
第三部分是卫生工作的根本宗旨, 包括为人民
健康服务, 为社会主义现代化建设服务 。
卫生工作方针的基本内容如下：
(一 ) 以农村为重点
农村卫生工作是我国卫生工作三大战略重点的
第一个重点 。 农村卫生工作历来受到了我们党和国
家的高度重视, 毛泽东同志早在 20世纪 60年代就提
出, 把医疗卫生工作的重点放到农村去, 。 近年来,
我国政府又提出农村卫生是卫生工作的三大战略重
点之一 。 在党和政府的关怀下, 农村卫生工作有了
很大的发展, 积累了丰富的经验, 县乡村三级医疗
预防保健网, 乡村医生队伍, 合作医疗制度曾是我
国农村卫生工作的, 三大支柱, 。
但是，农村卫生工作依然是个薄弱环节，
面临着许多困难和问题，因病致贫、因病返
贫是制约农村经济和社会发展的重要因素。
为此，中共中央、国务院于 2002年 4月 28
日颁发了第 13号文件, 关于进一步加强农村
卫生工作的决定, 。提出了发展农村卫生工
作的 25条。农村卫生进入了一个新时期。
(二 ) 预防为主
预防保健是我国卫生工作三大战略重
点的第二个重点。预防为主是建国初期所
制定的卫生工作四大方针之一；新时期的
卫生工作方针继续把预防为主确定为主要
内容，不仅是我国建国以来卫生工作宝贵
经验的总结，也是世界卫生工作发展 的潮
流。
1.预防为主是我国控制疾病形势的需要
20世纪 50年代以来，我国以急性传染病、寄生虫
病和地方病为主要防治对象的第一次卫生革命，取得
了举世公认的成就。但是，由于影响疾病流行的社会
环境因素依然存在，第一次卫生革命的任务尚未完成。
同时，以慢性非传染性疾病和退行性疾病为主要防治
对象的第二次卫生革命也已经来临，任务非常艰巨。
但是，目前我国的防治力量尚不能适应防治慢性非传
染性疾病的需要，更缺乏群体性防治的系统经验。两
次卫生革命的艰巨任务，要求卫生工作必须坚持预防
为主的方针。
2.各级政府对公共卫生和预防保健工作
要全面负责
加强预防保健机构的建设, 给予必要的投入,
对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金 。
预防保健机构要做好社会群体的预防保健工作 。 医
疗机构也要密切结合自身业务积极开展预防保健工
作 。 要宣传动员群众, 采取综合措施, 集中力量消
灭或控制一些严重危害人民健康的传染病, 地方病
和慢性非传染性疾病 。
3.认真做好, 五大卫生, 工作
改善生活, 生产, 工作, 学习, 娱乐场所的卫生
条件, 加强环境卫生监测和职业病防治, 保护人们的
健康权益 。
4.依法保护妇女儿童健康
努力提高出生人口素质, 降低婴幼儿死亡率, 孕
产妇死亡率, 实现, 九十年代中国儿童发展规划纲要,
和, 中国妇女发展纲要, 的目标, 积极推行计划免疫
保偿制和妇幼保健保偿制 。 同时, 积极开展老年人保
健和老年病防治工作
5.各级医疗, 预防, 保健机构都要贯彻预
防为主的方针
要切实做好三级预防工作：一级预防, 是病因预防,
针对病因及相关因素, 采取增进健康和特殊防护措施,
使健康人免受感染和发病；二级预防, 是发病学预防,
针对发病早期, 采取早发现, 早诊断, 早治疗措施, 以
控制疾病的发展和恶化, 防止疾病复发或转为慢性病患；
三级预防, 是病残预防, 针对发病后期, 采取合理的康
复治疗措施, 做到病而不残, 残而不废, 恢复劳动能力,
延长寿命 。
6.加强卫生宣传，开展健康教育，是贯彻预
防为主方针的重要措施
为适应医学模式的转变和两次卫生革命的需要，
要采取多种形式，加强全民健康教育，提高广大
群众的健康意识和自我保健能力。普及医药科学
知识，教育和引导人民群众破除迷信，摒弃陋习，
养成良好的卫生习惯和健康、文明的生活方式。
(三 ) 中西医并重
振兴中医药是我国卫生工作三大战略重点的第
三个重点 。 建国以来, 在党的团结中西医方针的指
导下, 中医药事业的发展取得了伟大的成就 。 新时
期提出中西并重的方针, 是以往团结中西医方针的
继承和发展, 是振兴中医药和中医药走向世界的政
策保证 。
1.中医药学是中华民族的优秀传统文化，
是我国卫生事业的重要组成部分和独具的特
色与优势
中医药与现代医药互相补充，共同承担保护人
民健康的任务。各级党委和政府要加强对中医药工
作的领导，认真贯彻中西医并重的方针，逐步增加
对中医药的投入，为中医药发展创造良好的物质条
件。中西医要加强团结，互相学习，取长补短，共
同提高，发挥各自的优势，积极探索中西医结合的
途径和方法。
2.正确处理继承与创新的关系
既要认真继承, 又要勇于创新 。 要努力发挥中医药在
医疗卫生保健服务方面的特色和优势, 遵循中医药理论体
系, 积极利用现代科学技术, 发展中医理论和实践, 拓宽
中医药服务领域和服务功能, 提高防治疾病水平 。 充分利
用现代高科技, 在中医药基础理论, 传统技术挖掘, 疾病
防治手段开发等方面加强研究, 力争有新的突破, 实现中
医药现代化 。 要坚持双百方针, 繁荣中医药学术 。
3.加强中医医疗机构建设
要改善技术装备条件, 拓宽服务领域, 加强优势专科
和特色科室建设, 提高服务效率和效益, 不断满足人民群
众对中医药的需求 。
4.根据中医药发展需要, 多种形式培养
中医药专业人才, 努力造就新一代名中医
要认真总结高等中医药院校的办学经验, 深化
中医药教育改革 。 继续做好名老中医药专家学术思
想和经验的继承工作 。 加强重大疾病防治, 中药生
产关键技术, 中医复方以及基础理论的研究, 力争
有新的突破 。 积极创造条件, 使中医药更广泛地走
向世界 。
5.改革、完善中药材生产组织管理形式
实行优惠政策，保护和开发中药资源。积极进行
中药生产企业改革，推进中药生产现代化。中药和中
药材经营按照少环节、多形式、渠道清晰、行为规范
的原则，逐步形成统一、开放、竞争、有序的流通体
制。加快制订中药和中药材的质量标准，促进中药、
中药材生产和质量的科学管理
(四 )依靠科技与教育
依靠科技与教育是卫生工作的基本策略之一,
是落实科学技术是第一生产力思想和科教兴国战略
的具体表现, 也是建国以来卫生工作长足发展基本
经验的总结 。 发展科学技术和培养医学人才是发展
卫生事业必不可少的基本条件, 必须提高到卫生工
作方针的高度予以重视 。
1.加强医学科学技术研究
针对严重危害我国人民健康的疾病, 在关键性应
用研究, 高科技研究和医学基础性研究方面, 突出重
点, 集中力量攻关, 力求有所突破, 使我国卫生领域
的主要学科和关键技术的科技实力逐步接近或达到国
际先进水平 。
2.深化卫生科技体制改革
优化结构, 分流人员, 增强卫生科研机构的活力 。
保证重点卫生研究机构和重点学科, 实验室的投入和
建设, 大力促进科技成果的转化和应用, 推广适宜技
术, 促进卫生科技与防病治病的有机结合 。 高度重视
科技信息的有效利用和传播
3.办好医学教育, 培养一支适应社会需求,
结构合理, 德才兼备的卫生专业队伍
深化高等医学教育改革, 提高教育质量和办学
效益 。 完善研究生培养和学位制度以及继续教育制
度 。 加快发展全科医学, 培养全科医生 。 高度重视
卫生管理人才的培养, 造就一批适应卫生事业发展
的职业化管理队伍 。 重视学术带头人和技术带头人
的培养, 努力创造条件, 使优秀人才尤其是中青年
人才脱颖而出 。 各级各类卫生专业教育, 都要突出
职业道德教育, 为全面提高卫生队伍素质打好基础 。
(五 ) 动员全社会参与
动员全社会参与是卫生工作的又一项基本策略,
它是卫生工作与群众运动相结合方针的发展和完善 。
动员全社会参与, 包括了各级党政领导重视, 社会各
部门协作配合和广大人民群众积极参与 。
1.各级党政领导重视
发展卫生事业，做好卫生工作，保护和增进人
民健康，是各级党委和政府的重要职责。保护和提
高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促进社
会进步的必要条件。卫生工作做好了，人民群众健
康水平提高了，就能创造较为良好的经济发展和社
会进步的条件。卫生工作是一个涉及面极广的工作，
与人的生老病死密切相关．关系到每个人的切身利
益，也体现党和政府对人民群众的关怀。各级党政
领导要深刻认识卫生工作的重要性，切实加强对卫
生工作的领导。一个地区卫生工作的好坏，人民健
康水平提高的程度，要作为领导干部任期目标责任
制和政绩考核的重要内容。
2.社会各部门协作配合
发展卫生事业，保护和增进人民健康是一项庞大的
社会系统工程，单靠卫生部门的力量是不能取得成功的。
必须坚持, 大卫生, 观点，在各级党委和政府的统一领
导下，充分发动社会各有关部门协作配合，各尽其责，
共同做好卫生工作。卫生部是国务院卫生工作的行政主
管部门，负责对全国卫生工作统一规划，实行全行业管
理和监督。各级计划、财税、物价、农业等有关部门要
认真履行自己的职责，积极参与和支持卫生事业，努力
为卫生改革和发展创造必要的条件。宣传、教育、科普
等部门，要广泛宣传卫生事业的重要性，普及医学科学
和卫生保健知识，提高全社会的文明卫生意识。
3.人民群众积极参与
广大人民群众积极参与卫生工作，是我国卫生事
业发展的成功经验。只有把广大人民群众发动起来
了，各项社会卫生活动才能开展起来，各项卫生工
作任务才能落到实处，从环境卫生的改善到改水、
改厕任务的落实，都要依靠广大人民群众的积极参
与。同时，只有把广大人民群众积极性调动起来，
自觉学习卫生知识，提高自我保健意识与能力，才
能把人民群众由单纯的保健对象，变成一个既是保
健对象，又是保健工作的积极参与者，从而使卫生
工作具有了更加坚实的群众基础。
(六 ) 为人民健康服务, 为社会主义现
代化建设服务
为人民健康服务, 为社会主义现代化建设服务,
是我国卫生工作的根本宗旨, 是卫生工作方针的核
心, 是党和政府对卫生事业改革和发展的基本要求,
是卫生工作必须坚持的正确方向 。
1.卫生工作的根本宗旨
为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，
是卫生工作的根本宗旨。卫生事业是造福于人民的事
业，卫生事业关系到经济发展和社会进步的大局，保
护和提高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促
进社会进步的必要条件。因此，各项卫生工作都要始
终把为人民健康服务，为社会主义现代化建服务，作
为最终目标和根本宗旨。
2.卫生工作方针的核心
卫生工作方针三个组成部分中, 为人民健康服务,
为社会主义现代化建设服务, 是卫生工作方针的核心,
是卫生工作的根本宗旨 。 其他两部分是实现这一根本
宗旨的战略重点和基本策略 。 卫生工作千头万绪, 要
实现既定的宏伟目标, 必须抓住农村卫生, 预防保健,
中医药这三个战略重点；而依靠科技与教育和动员全
社会参与, 则是实现宏伟目标的基本策略, 这些战略
策略都是为了实现卫生工作的根本宗旨的 。
3.卫生改革和发展的基本要求
在我国已经确立社会主义市场经济体制的
条件下进行卫生改革，必须适应社会主义市场
经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，
逐步建立起宏观调控有力、微观运行富有生机
的新机制，从而调动卫生机构和卫生人员的积
极性，不断提高卫生服务的质量和效率，更好
地为人民健康服务，为社会主义现代化建设服
务。
4.卫生工作的正确方向
我国的卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公
益事业。这一基本属性规定卫生事业是使全体社会成员
共同受益的事业。因此，卫生工作必须坚持为人民健康
服务和为社会主义现代化建设服务的正确方向。要正确
处理社会效益与经济效益的关系，把社会效益放在首位，
防止片面追求经济效益而忽视社会效益的倾向。政府要
对卫生工作给予必要的投入和各方面的支持。卫生机构
和卫生工作者要坚持全心全意为人民健康服务的宗旨，
一切工作要以提高人民健康为中心，切实做好各项卫生
工作。
第四节 卫生发展战略
一, 卫生发展战略的概念
卫生发展战略是根据卫生政策的需要，对卫生事
业在预定时间内可能达到的发展程度进行科学预测，
据此确定战略和战略目标。卫生发展的基本战略是以
满足人们的健康需求为导向，以提高人民健康水平为
中心，按照公平与效率相统一的原则，强化基本卫生
服务工作，走以内涵发展为主、内涵与外延发展相结
合的发展道路。
二, 卫生发展战略的内容
（ 一 ） 农村卫生
加强农村卫生是由我国国情决定的 。 我国人口
的绝大多数在农村, 农村卫生状况一定程度上决定
着我国总体的卫生发展水平 。 做好农村卫生工作,
保护和增进农民群众的健康, 关系到农村经济发展,
关系到社会主义现代化建设的全局, 这是各级党和
政府义不容辞的责任 。 加强农村卫生工作要面对现
实, 把握住农村卫生这一重点, 增加农村卫生投入,
改善农民基本卫生服务条件, 积极鼓励城市卫生人
员到农村去, 逐步缩小城乡卫生差距, 为实现人人
享有初级卫生保健的目标而努力 。
（ 二 ） 预防保健
预防为主是我国卫生工作成功经验的总结。建国
以来之所以能以较低投入取得举世瞩目的卫生发展成
就，预防保健功不可没，而且它能更好地体现党和政
府对人民群众的关心和爱护。现在我们面临两次卫生
革命交错的挑战，不仅传统的传染病、地方病在大部
分地区特别是农村仍然存在，新发现的艾滋病、莱姆
病、疯牛病等不仅危害大，而且发展很快，正日益对
群众的健康和生命形成威胁；同时心脑血管病、恶性
肿瘤、意外伤害等慢性非传染性疾病的危害也越来越
严重。由此可见，预防保健所承担的任务更加艰巨。
（ 三 ） 中医中药
中医中药是我国卫生事业的重要组成部分, 是中
华民族的宝贵财富, 历来是人民群众防病治病的重要
手段, 并越来越受到世界很多国家的关注和重视 。 目
前, 我国中医医疗机构办医条件相对较差, 整体服务
功能较弱 。 在制定区域卫生规划过程中, 要全面贯彻
,中西医并重, 的方针, 处理好继承和发扬的关系,
注意引进先进的科学技术手段充实提高, 合理规划中
医医疗机构, 构建分工合理, 优势互补, 功能明确,
层次清晰的中医服务体系, 优化人员结构, 推广适宜
技术, 充分发挥中医药在整个卫生工作中的作用 。
三, 卫生发展战略的经济社会背景
我国国内生产总值（ GDP）翻两番的目标基本提
前实现，但卫生发展和基本卫生服务的目标没有达
到，也就是说中国尚未最后实现, 人人享有初级卫
生保健, 的社会发展目标。这表明经济增长并不能
自动实现卫生发展目标，也反映了中国经济增长与
卫生发展之间的不协调性：不仅存在着经济增长与
卫生之间的发展差距，而且还存在着不同地区、不
同人群之间、城乡之间人群健康差距和享受基本卫
生服务水平差距。主要体现在如下几个方面：
（ 一 ） 农村卫生基础薄弱, 农村居民距离人人
享有卫生保健目标要求甚远
1,医疗服务 全国有很大一部分人口没有获得医
疗服务, 相当部分的贫困人口得不到及时的医疗服务,
全国近 20% 的农村县未达到, 2000年人人享有初级卫生
保健, 规划目标的合格或基本合格标准 。
2．改水改厕
许多人喝不上洁净水，四分之一的农村人口尚未饮
用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为 28.5%。根据
卫生部提供的数字,1991年全国农村饮用自来水人口占
农村人口仅为 32.8%,1998年上升为 50.4%，这表明全国
还有 4.33亿农村人口尚未饮用自来水。根据卫生部统计，
1998年全国农村地区改厕占农户总数比例为 35%，粪便无
害化处理率为仅 28.5%（大部分欠发达地区这一比例还更
低）。这相当于全国农村约有 1.31亿农户没有改厕，
1.44亿农户没有粪便无害化处理。
3．降低孕产妇死亡率和妇女发病率的目标没有实现
1995年 7月，我国政府提出了到 2000年末妇女发
展的目标，即到 2000年，孕产妇死亡率要在 1990年
的基础上降低 1/2，即由 1990年的 94.7/10万降低到
47.4/10万。根据 1998年上报的数据，全国有 21个省
份的孕产妇死亡率未达到这一目标。其中有 14个省
孕产妇死亡率在 47.4/10万～ 100/10万之间，大于
100/10万的有 7个省。
4,儿童免疫
全国近 8%的婴幼儿没有享受免疫接种, 其中贫困
农村地区的比例更高达 13%,消除新生儿破伤风至
1/1000以下的目标未能实现 按 1998年卫生部第二次
国家卫生服务调查数据, 全国有近 7.9%的婴幼儿没有
免疫预防接种卡或登记本 （ 城市为 3.8%,农村为
8.8%） 。 在贫困农村地区, 没有免疫预防接种卡或登
记本的婴幼儿比例达 13.0%,与计划免疫相关的法定传
染病如脊髓灰质炎, 麻疹, 百日咳, 白喉四病发病率
均高于全国同期水平, 儿童健康检查率仅为 14.4%。 显
然, 这些地区该指标的实际情况和 WHO的标准要求差距
较大 。
按照国务院 1992年第 9号文件制定的 2000年末儿童
发展的目标，即新生儿破伤风发病率以县为单位，降
低到 1/1000以下。到 1998年底，新生儿破伤风发病率
超过上述规划目标的县仍有 179个，而且大多分布在边
远贫困地区。婴儿死亡率虽然在继续下降，但其下降
率已经大大放慢，有些地方，特别是农村贫困地区，
婴儿死亡率几年出现了平台甚至有所上升的情况。
5．预防保健工作薄弱
中西部相当省份疾病发病率仍较高，人口预期寿命
相对较低。根据联合国世界卫生组织, 1995年世界卫生
报告, 有关资料,1995年我国各类传染病发病率为 4.83
人次 /10万，虽然在发展中国家中属于低发病率国家，
但新疆、贵州、甘肃、云南、湖北等 5个省份较高，处
于发展中国家较前位置。按 1995年全国平均法定传染病
报告发病率水平衡量，较高发病率地区（高于 200人次
/10万）有 14个省份，其中青海、安徽、贵州等中西部
地区的发病率高，与预防保健工作薄弱有关。另外，据
1990年全国第四次人口普查数据，西部 12省人口的平均
预期寿命比全国人口预期寿命低 3.47年，其中最严重的
三个省份西藏、青海、新疆分别比全国平均预期寿命低
8.91,7.98和 5.96年。
6.中医药在我国广大农村还存在许多薄弱环节
在我国既存在中医药资源不足, 也存在现有中医
药资源的严重浪费, 由于长期投入不足, 致使基础仍
很薄弱, 教研机构多数规模小, 条件差, 功能不全 。
又由于发展不平衡, 人员分流不合理, 中医药队伍数
量不足, 业务素质不高, 层次结构不够合理, 特别是
农村医药人员更为缺乏, 中医药人员用非所学的现象
仍然存在 。 科研经费投入少, 重大科研课题研究进展
缓慢, 医药的成果推广不够 。 中医医疗中中医特色不
突出, 中药使用率不高 。 这些都影响了中医药资源的
开展和利用 。
四, 确定卫生发展战略的原则
（ 一 ） 以人为本原则
卫生改革与发展要坚持为人民服务的根本宗旨，把提
高人民健康水平作为工作的中心和目标，优先发展和保证
有利于人民健康的基本卫生服务，保障人民得到良好的健
康服务，这就是, 以人为本, 的卫生发展战略原则。
我国卫生事业发展存在着制约性的战略导向问题，背
离了, 以人为本, 原则。
一是卫生资源导向，即卫生事业发展单纯以卫生资源
及其增减作为主要衡量指标；
二是经济导向，即以经济为杠杆的经营体制使大多数
医疗机构和部门片面地追求经济利益，忽视了卫生事业的
社会性和公益性。
（二）公平优先，兼顾效率原则
我国卫生事业的性质决定了合理配置我国卫生
资源的原则是坚持社会效益与经济效益的统一，并
将社会效益放在第一位，而不是一味地追求经济效
益或追求社会公平，即应实行公平优先，兼顾效率
的原则。
所谓“公平”是指不同的人群是否均等化地享有
基本的卫生服务，即不论其经济状况、民族、居住区
域如何，卫生资源是否根据其需求提供，而不是根据
其支付能力来分配，并使卫生资源发挥为实现人人享
有基本的卫生保健服务的作用。所谓“效率”是指能
否用最少的卫生资源投入达到同样的健康效果，或能
否利用同样的资源投入产生更大的健康效果。高效率
的卫生服务有助于减少投入、节约卫生资源。
公平效率并不是截然对立的或相互排斥的，它
们在不同的领域中起着不同的作用或互为补充的作
用。在卫生服务方面，牺牲公平不一定能导致经济
效率的提高，更不是社会越不公平，经济就越有效
率。世界银行也认为，公平应当成为政府所关注的
中心问题，在医疗卫生方面适当的政策，可以减少
贫困和增加公平，同时促进增长，忽视这一问题可
能会带来致命的后果。
（三）基本卫生服务均等化原则
无论是城市居民还是农村居民，不管是发达地区还
是欠发达地区和贫困地区，人人都有均等化地享受基本
卫生服务的权利，而不是取决于其支付能力，这就是基
本卫生服务均等化原则。
在 20世纪 70年代,WHO就提出, 2000年人人享有卫生
保健, 的全球战略目标。我国政府也曾多次承诺在我国
要使人人享有卫生保健，这都是基本卫生服务均等化原
则的战略体现。但事实表明，我国公共卫生资源在分布
上存在明显的地区差距、城乡差距和不同收入人群之间
差距。 80%的卫生资源集中在城市，而广大农村地区基
层卫生服务和资源严重不足。特别是一些重点贫困地区，
相当部分人口享受不到最基本的卫生服务。这种不平衡
的发展趋向将使那些已经很健康的人变得更健康，不健
康的人变得更不健康，从而不能使所有人都公平得到应
得的健康，造成了地区之间、城乡之间、贫富人群之间
的健康差距加大。
（四）低收入人口优先受益原则
为缩小不同人群之间因支付能力的强弱而造
成的健康差距，公共卫生政策的趋向不应该再向
富人, 锦上添花,,使健康的人更健康，而应该
优先向低收入的穷人, 雪中送炭,,优先为其提
供最基本的卫生服务和医疗保障，这就是, 低收
入人口优先受益, 原则。
（五）供方竞争原则
为了实现城乡居民享有基本医疗卫生服务的目标，
政府必须提供有效的医疗卫生服务供给，这是医疗卫
生服务供需的特殊性决定的。但这并不是说必须由政
府办医院，或直接干预、直接管理医院和卫生机构，
而是通过办大卫生、办公共卫生，为基本医疗卫生服
务提供资金和调控，由行政性地管医院变成通过经济
上的、法律上的手段引导和管理医疗、管理市场，并
通过引入医院之间、药店之间和医生之间的竞争机制，
形成多方参与的医疗卫生供给格局，提高卫生医疗供
给方参与的积极性，以更好促进医疗卫生服务市场的
建立，这就是供给方竞争原则。
在这一原则下，政府要从原来的直接干预、直
接管理医院和卫生机构的功能转向为全社会和社区
服务功能、提供信息功能，提供知识和法律等服务
的功能；从原来限制竞争、保护垄断转向鼓励供给
方之间的竞争。
五, 我国卫生发展战略的改革方向
在有限的资源条件下，要促进人类健康发展，
保障人类健康安全，缩小健康差距，消除健康贫困，
就需要确定有效的卫生发展战略、改善卫生公平、
提高卫生效率、促进卫生发展。也就是说：通过制
定和实施旨在提高人民健康的基本卫生服务政策，
使有限的卫生资源得到充分利用，最大限度地改善
基本卫生服务在欠发达地区和低收入人群之间的可
及性，缩小因贫富不均形成的健康差距和享受基本
卫生服务水平的差距，从而提高全体人民的健康水
平。
（一）改革卫生投放方向，有效地分配卫生资源，提
高基本卫生服务的可及性
卫生投放方向应由城市和大医院转向农村和基层
卫生组织，重点支持乡、村两级卫生机构。资源的投
入方向应向着解决大多数人的基本卫生问题和增进健
康、预防疾病的活动，特别是应向着占全国总人口
70%的农村人口。根据医疗卫生服务需求和利用状况
来确定资源需要量，使贫困地区有限的卫生资源发挥
更大的效益。对公共卫生投资，对穷人患者补贴不仅
是公平的而且也是高效率的，因为对穷人的健康投资
社会效益高于私人效益，它可以显著降低婴儿死亡率
和孕产妇死亡率，提高平均期望寿命；（续）
而对富人的健康补贴则个人收益高于社会收益。改
革的方向应当充分利用有限的卫生资源同时达到提
高效率和改善公平这两个目的。而旨在为全体人口
提供基本卫生服务的卫生政策，就可以而且也能够
实现这双重目标。
（二）实现基本卫生服务均等化，减少因贫富所
致的健康差距
卫生资源及其产出效果的不平衡性取决于地
区之间的贫富差异和经济发展的不平衡性。我国
卫生政策的公平原则客观要求工作重点必须向广
大贫困人口转移，使贫困人口有享受基本卫生保
健的权利。如何才能有效地缩小因贫富所导致的
健康差距，关键的答案就是政府能否给予低收入
人群以更多的关注，即政府是否有意愿和能力通
过有效的卫生政策手段，实现基本卫生服务的均
等化。
实现基本卫生服务均等化的目的是：
第一, 实现卫生发展的公平目标, 使人民都能公平地
享受到最基本的卫生服务 。 包括人们享受基本卫生服
务的机会是均等的, 基本标准是均等的, 基本投入是
均等的 。
第二, 实现开发人力资源的目标, 对贫困地区人口提
供起码的基本卫生服务, 既能改善他们的健康状况,
又能提高他们的劳动能力, 从而扩大他们生存与发展
的机会 。
第三, 实现经济效益目标 。 国际经验已表明, 用于公
共卫生和防疫, 预防投资的收益率大大高于私人卫生,
疗养投资的收益率 。 这类投资是最有效率的 。
（ 三 ） 坚持低水平, 广覆盖, 高效率
我国用世界大约 1% 的卫生资源, 解决了世界上
22%人口的医疗卫生保健问题, 这就决定了中国的卫
生发展特点和发达国家不同 。 发达国家占用了世界
87%的卫生支出资源, 是, 高卫生水平, 高投入, 高
消费, 的模式 。 这种模式我们很难照搬, 因此必须
找到一种与中国国情相适应的卫生发展战略模式,
即, 低卫生水平, 低投入, 适度消费, 公平服务,
的模式, 为所有的人提供最基本的卫生服务, 既公
平又有效率 。
（ 四 ） 建立社会及个人多元化的卫生投资机制 。
我国卫生支出必须建立多元化的筹资机制, 充
分发挥政府和市场在卫生领域的互为补充的作用 。
不仅要增加政府投入, 还要增加个人投入, 而且也
要增加社会投入, 这将有赖于我们的社会保障制度,
尤其是医疗保险制度 。
而医疗保险制度又包括两个方面：一个是基本
医疗保险, 这是强迫性的, 几乎人人都要参与；第
二个是商业性的医疗保险 。 随着人均收入水平的提
高, 我国将会出现一个巨大的, 潜在的, 可以被实
现的卫生市场 。 这个市场包括医疗市场, 药品市场,
医疗保险市场与卫生健康相关的市场, 如营养品,
保健用具等 。 这是一个前所未有的机遇, 也是我们
的基本国情 。
