第十九章 城市卫生管理 学习目标 1．了解城市卫生管理的含义，熟悉城市卫生管理的主要特点； 2．掌握城市卫生管理的主要内容和工作职能； 3．了解城市卫生管理的分类及其方法、内容与特点； 4．熟悉城市卫生管理改革的背景、主要目标、基本原则及主要内容。 第一节 城市卫生管理概述 一、城市卫生管理的特点 城市卫生是指社会公共卫生，是社会公共事业的重要组成部分。新中国成立后，根据“预防为主”的卫生方针和爱国卫生运动及创建卫生城市的工作需要，城市卫生具体包括了环境市容卫生、环境保护、生产生活卫生、社区卫生、公共场所卫生、饮食饮水卫生、疾病控制、妇幼保健、健康教育、健康促进以及政府对卫生的组织管理和城市居民的卫生文明意识与卫生习惯等。 城市卫生管理是一门多学科、多层次、多形式的综合管理科学、它有以下几个主要特点： （一）目标计划性 目标是预期要达到的目的。计划是管理的基本职能，是实现目标的一种手段。具有目标计划是我国城市卫生管理的最大特点，是实现对城市卫生宏观管理和微观管理的前提。城市卫生管理工作必须遵循国家有关法律法规，依法制定科学的、切合实际的、详尽的目标计划。 （二）系统性 城市卫生管理是一项社会系统工程，主要表现在：（1）组织的系统性。从政府、卫生职能部门到各单位、社区及公民个人，形成城市卫生管理的组织系统。（2）行业的系统性。城市卫生涉及到城市的各个行业，如工业、商贸、交通、旅游、文化、教育、科技、市政、市容卫生等。（3）内容的系统性。环境卫生、环境保护、市容市貌、饮食饮水、疾病控制与预防、妇幼保健、卫生服务、医疗保障、卫生监督与执法等相互联系、相互制约，共同构成有机的城市卫生系统。 （三）群众性与社会协调性 城市卫生是涉及到千家万户、各行各业和每个城市居民健康的卫生事业，是一项社会公益事业。同时，城市卫生的系统性决定了城市卫生管理不仅仅是卫生职能部门的事，需要动员和依靠全社会的力量，在政府的重视和支持下，协调合作，才能搞好城市卫生管理。 （四）政策性与法制性 政策与法制是城市卫生管理的重要手段和必然趋势。随着法制的加强，我国政府制定和颁发了许多有关城市卫生管理工作的政策、法规、条例、标准等政策性、法令性文件，为城市卫生管理提供了政策性与法律性依据。 （五）社会效益和经济效益性 城市卫生管理的服务对象是社会人群，最终目标是为人民群众创造清洁、整齐、优美的生活环境，促进人民群众的身心健康。城市卫生管理的效益由全社会共享，覆盖面大，见效周期长，但其经济效益十分惊人。卫生防病的费用仅是治病费用的几十分之一。因而城市卫生管理具有很强的社会效益和经济效益。 （六）社会福利性 我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，城市卫生事业作为国家卫生事业的一个重要组成部分，决定了城市卫生管理是一项具有一定社会福利性的公益事业。 二、城市卫生管理的发展 城市卫生管理作为一种社会公共卫生事业管理，是适应社会需要而产生并随着社会的发展而发展的，其内容也在不断地更新与丰富。 20世纪50年代，我国的城市卫生管理主要是以防治严重危害人民健康的急性传染病为重点的防疫管理。在“预防为主”的卫生工作方针指导下，在以预防和控制主要急性传染病的基础上，开展了爱国卫生运动，同时积极开展妇幼卫生保健工作并进行科学管理。1953年召开的第三届全国卫生工作会议指出：今后卫生工作首先加强工业卫生工作和城市卫生工作，并继续开展爱国卫生运动，防治对人民危害最大的疾病，有步骤地结合互助合作运动开展农村卫生工作，加强公共卫生管理，为增进人民健康，加强国家的经济建设和国民建设而奋斗。 20世纪80年代以来，随着改革开放的进行，我国经济建设有较大发展，人民生活水平进一步提高，人们健康状况不断改善，人口平均寿命大大延长，在爱国卫生运动的基础上，开展了创建卫生城市活动。城市卫生管理主要是对环境卫生、市容市貌、环境保护、单位卫生、饮食饮水卫生、公共场所卫生、急性和新发传染病控制及慢性病的预防等的管理。 随着医学模式的转变，人们对健康的认识和对健康服务的要求越来越高。人们不仅要求生理的健康，还要求心理的健康，因而精神卫生和心理卫生成为社会性的公共卫生问题，并逐步提到公共卫生管理议事日程上。1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出：“人人享有卫生保健，全民族健康素质的不断提高，是社会主义现代化建设的重要目标，是人民生活质量改善的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是经济和社会可持续发展的重要保障。”随着经济发展、科技进步以及人民生活水平的提高，人民群众对改善卫生服务和提高生活质量将有更多更高的要求。工业化、城市化、人口老龄化进程加快，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益加重。慢性非传染性疾病患病率上升，一些传染病、地方病仍危害着人民健康，有些新的传染病对人民健康构成重大威胁。所以，在21世纪，城市卫生管理的内容更为广泛和复杂，主要包括：（1）城市公共卫生管理，包括环境卫生管理、环境保护管理、单位卫生管理、社区卫生管理、饮食饮水卫生管理、公共场所卫生管理及其它社会性卫生保健管理等；（2）城市医药管理，包括医政管理、药政管理、社区卫生服务管理等；（3）城市妇幼保健管理，包括婚前保健、妇女保健、儿童保健等；（4）城市疾病控制管理，包括传染病、地方病、职业病及慢性非传染性疾病预防与控制等；（5）卫生监督与执法；（6）医学教育与医学科技管理，等等。从爱国卫生运动和创建国家卫生城市活动的工作目标和工作实践需要的角度来说，城市卫生管理的重点是城市公共卫生管理。 三、城市卫生管理内容 从社会公共卫生的角度而言，城市卫生管理工作主要包括以下几个方面： 贯彻落实并组织实施国家卫生工作方针、政策、法规、技术标准。 研究拟定并组织实施城市卫生事业发展的总体规划、战略目标和重大疾病防治规划以及城 市有关卫生工作的法规、技术标准。 进行城市卫生状况、医疗保障、疾病控制与预防、妇幼保健、卫生监督与执法、城市医疗 体制改革的研究分析评价，为卫生改革与发展的宏观决策提供科学依据。 依据卫生法律法规、标准对城市医疗机构、公共卫生、劳动卫生、食品及医疗器械使用、 医用生物制品和生物材料等健康相关产品及专业机构和人员行使综合卫生监督执法。 实施卫生技术人员资格认定和医疗机构从业许可的管理工作。 制定城市重点医学科学研究、医学教育、人才培养、发展规划，并进行技术指导、有关咨 询等工作。 对中医、中西医结合的医疗、护理、康复、保健等工作实行业务指导。 制定城市妇幼卫生、优生优育工作的发展规划，协同有关部门做好计划生育技术服务的质 量监督和业务指导。 组织实施、统筹协同各有关部门的爱国卫生工作。 10． 建立健全必要的卫生管理机构和组织，保证编制、人员、经费与任务的落实，建立和完善 城市卫生统计、信息系统，最大限度地利用人、财、物、时间、信息等资源，保证城市卫生目标的实现。 11．建立健全社区卫生服务体系，开展融医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术 服务为一体的卫生服务。 12． 制定卫生技术人员职业道德规范，进行职业道德教育和法制教育，促进城市卫生行业的社会主义精神文明建设。 第二节 城市卫生管理分类 由于城市医药管理、妇幼保健管理、疾病控制管理、卫生监督与执法、医学教育与医学科技管理等内容将在本书有关章节详细阐述，本章节重点介绍城市公共卫生管理的分类。 一、环境卫生管理 （一）环境卫生管理概述 环境卫生管理也是一项社会公共卫生管理，是一项科学管理工作。环境卫生管理主要包括以下三个方面： 1．环境卫生的立法管理 由全国人民代表大会通过立法的形式，制定环境卫生法规。制定环境卫生法规的目的在于：使环境卫生法制化，从而体现社会公民的环境卫生意识，摒弃不讲卫生的恶习；强化环境卫生的制约作用，形成人民群众的统一行为准则，从而建立良好的环境卫生秩序。 2．环境卫生的行政管理 国家最高行政机关和各地人民政府以宪法和法律为依据，制定和颁布环境卫生规范性文件或条例，这是法的一种补充，具有一定的约束力。以这种方式对环境卫生的遵守和维护，通过行政手段进行干预，这是介于立法管理和群众性管理之间的一种管理形式。 3．环境卫生的群众性管理 我国各城市有各种群众性环境卫生管理的形式和方法，如《卫生公约》等。这是由爱国卫生运动委员会等部门发起或倡导的群众自己管理自己的一种管理方法。 （二）环境卫生管理规定、标准和执法队伍 环境卫生管理规定是一种具有约束力的文件，一经政府颁布后，各部门、各单位和广大人民群众都需遵守执行。环境卫生管理标准是指环境卫生管理要达到的实际效果。环境卫生管理标准对环境卫生的各项效果做出衡量和检验，以明确环境卫生工作的目标。环境卫生管理标准与管理规定不同，不应包括一般原则要求、作法和措施，而应确切地表明环境卫生要达到的客观效果。 城市环境卫生管理执法队伍基本有两种形式，一是城市建设管理队伍，二是环境卫生管理队伍。但也有的城市是统一设置。不管设置如何，两者都有环境卫生执法任务。城市环境卫生管理执法队伍的主要职责是负责检查、监督城市环境卫生管理各项法规的实施，并进行城市环境卫生管理各项法规的宣传教育。 二、环境保护管理 （一）环境保护概述 环境保护和环境卫生是两个既有联系、又各不相同的概念。环境保护就是运用现代环境科学的 理论和方法，在更好地利用自然资源的同时，深入认识并掌握污染和破坏环境的根源及危害，有计划地保护环境，预防环境质量的恶化，促进人类与环境协调发展，造福人类，贻惠后代。环境卫生是指及时清理城市中人民群众的生活活动而产生的垃圾、污水、粪便、秽物等，以及为了美化环境所做的各项工作。 （二）环境保护管理部门及其职责 我国环境保护管理部门按照国家、省（直辖市、自治区）、市、县（区）进行分级设置，其主要职责是：（1）贯彻监督执行国家关于保护环境的方针、政策和法律、法令。（2）会同有关部门拟定环境保护的条例、规定、标准和经济技术政策，制定环境保护的长远规划和年度计划，并督促检查实施情况。（3）统一组织环境监测，调查和掌握全国或区域环境状况和发展趋势。（4）会同有关部门组织协调环境科学研究和环境教育事业，积极推广国内外环境保护的先进经验和技术；组织和协调环境保护的国际合作和交流。 （三）城市环境综合整治 综合整治是环境保护的一项基本原则。综合整治是在环境调查、环境监测、环境质量评价工作的基础上，将这些工作成果运用到环境污染防治工作中，把环境规划、布局及管理与环境污染防治，环境治理与人体健康及生态平衡，环境治理与经济因素，环境保护与发展生产等紧密结合起来，开展环境问题的系统整治。 城市环境综合整治的内容有：（1）根据城市经济和社会发展计划，城市总体规划和城市环境保护规划，制定出年度城市综合整治计划。（2）合理调整城市产业结构和建设布局。（3）综合整治大气污染，防治城市水源和水系的污染，城市垃圾的无害化处理以及综合整治各类噪声。（4）大力开展植树、种草活动，绿化美化街道、厂区、庭院和一切可利用的空地。（5）落实城市环境综合整治的资金来源，对综合整治城市环境的项目实行优惠扶持的经济政策，等等。 三、工厂卫生管理 （一）工厂卫生管理概述 劳动创造财富，生产劳动是促进人类健康的必要条件之一。但在一定条件下，生产环境和劳动过程中存在的某些因素也可对劳动者的健康及周围环境产生不良影响。所以，工厂卫生管理工作是一项政策性、综合性和科学性很强的工作。工厂卫生管理的主要任务是： 第一，动员广大职工，搞好环境卫生、除“四害”、讲卫生、推动各项预防工作的开展。 第二，做好生产车间的劳动卫生职业病防治和“三废”治理工作。对车间有害因素如高温、粉尘、化学毒物、放射性物质等，做好防护措施。对工人要进行就业前体检和定期的体格检查。对“三废”要实行卫生监测，“三废”的排放要符合国家卫生标准，防止污染大气和水源，危害人民群众。 第三，做好设计卫生工作。凡厂房设计、工艺流程布局、工艺路线的确定，都要从预防职业病、保护环境出发来进行设计施工。预防职业病与“三废”治理的措施，应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。 第四，开展对多发病、慢性病的防治。应根据季节特点做好多发病的预防工作，如在夏秋季做好饮食、饮水的卫生工作，防止食物中毒和肠道传染病的发生；在冬春季应做好为防寒保暖、通风换气、防止呼吸道传染病的发生。有条件的工厂还可以开展工间广播操等体育活动，以增强职工体质。 第五，做好托儿所卫生和女工“四期”保护以及计划生育和晚婚晚育工作。 （二）工厂卫生管理的方法与内容 1．建立健全卫生管理组织体系 建立有厂领导和车间、部门负责人组成的，有工人、医务人员参加的除害防病领导小组，指定专人负责日常卫生工作。在劳动卫生、职业病防治和“三废”治理方面，也必须由领导干部、安全部门、工人与医务人员组成工厂卫生和“三废”治理小组。其它如计划生育、晚婚晚育工作也必须有工会、妇联、共青团组织积极参与、配合工作。只有明确工厂内部各方在卫生方面的责任、权利以及它们之间的相互关系，相互协调的方式，才能使工厂卫生管理工作得以顺利进行。 2．建立工厂卫生规章制度 企业卫生管理在有了明确的管理体系和有效的职能机构以后，还应建立健全体现集中领导和民主管理的、科学的规章制度，使其与企业其它各项生产经营管理相协调，使企业卫生管理有章可循。由于企业卫生工作的广泛性、综合性和专业技术的特点较突出，因此，应针对不同的方面制定相应完善的规章制度，可分以下几类：（1）企业卫生管理总规定，这是企业制定的卫生管理条例。（2）工厂卫生管理专业技术规程，包括企业卫生质量管理规程，卫生专业技术管理规程，卫生监测制度等。（3）环保及卫生工作业务管理制度，包括卫生计划管理制度，卫生统计规定、基本建设技术改造项目的卫生管理规定，业务培训与人员考核制度、情报资料管理制度等。（4）企业卫生责任制度，包括事故责任制度、岗位责任制、专业责任制、经济责任制等。 3．制定企业卫生标准 制定企业卫生标准，应根据工厂实际情况，针对环境卫生、环境保护、职工保健等制定相应的标准。其分类有以下几种：（1）工矿企业卫生标准。（2）建筑工地卫生标准。（3）工业企业设计卫生标准。 4．执行考核与监督制度 严格考核是企业卫生工作得以提高的保证。考核要体现经济责任，保证责任制积极作用的充分发挥。加强监督，是执行考核的重要业务。通过监督，掌握情况，发现问题，及时解决，保证卫生制度的有效实施。监督的办法有监测监督、统计监督和群众监督。通过考核与监督、随时注意企业卫生状况和职工健康状况，同时做好传染病、职业病、工伤等登记统计，不断积累资料、掌握企业卫生工作的规律。 5．学习专业知识、开展卫生宣传 随着卫生科学的发展和卫生工作的深入进行，需要大量高素质的卫生专业人才和管理人才，所以要加强企业卫生管理人员的专业知识的学习，有计划地开展专业知识的培训，不断提高业务水平。同时，应根据季节特点、生产特点以及本企业特点，通过广播、多媒体、黑板报等广泛开展卫生宣传，把知识传播给广大职工，以提高他们的卫生意识。 四、学校卫生管理 （一）学校卫生管理概述 学校是普及基础教育和培养人才的基地，也是人员相对集中的地方，学习环境与卫生条件的好坏，直接影响着学生身体的发育和健康。学校卫生工作是一项环境卫生、医疗、预防和卫生教育相结合的综合性工作，其主要任务是贯彻预防为主的方针，提高学生的健康水平、培养学生良好的卫生习惯、改进学校环境，加强防病措施，使学生的身体得到正常的发育成长。 学校卫生工作包括以下主要内容： 第一，搞好环境卫生、注意教学环境与教学设备的卫生。 第二，搞好教育过程的卫生，力求使教学过程符合卫生原则，包括合理安排不同年级学生的学时、假期以及学习生活制度；精简课程内容，改进教学方法，提高教学质量；定期检查、掌握并研究学生的健康状况；加强学校的饮食卫生指导；做好学生体育锻炼的卫生指导等。 第三，开展卫生教育和性健康教育。对学生进行卫生教育和性健康教育是整个学校教育中的重要组成部分。应从小学一年级起，通过课内和课外的卫生教育，系统地普及卫生知识，使学生从小健康地发育，养成各种良好的卫生习惯与生活习惯。并应根据学生不同的发育阶段，开展适宜的性健康教育，使学生掌握正确的性知识，培养学生良好的性伦理道德。使学生能精力充沛地进行学习、工作和劳动，这对学生一生的健康及全社会的卫生文明意识都具有重要意义。 一般而言，学校卫生工作包括校舍配置卫生、教学卫生、教室卫生、体育锻炼卫生以及卫生教育和性健康教育等。 （二）学校卫生管理的方法 1．建立健全学校卫生管理体系 建立和健全学校卫生组织，成立学校卫生委员会或相应的领导小组，学校应有一名领导分工负责此项工作。在其领导下，可设立卫生工作小组，如学校环境工作组、饮食卫生组、体育卫生组等，各年级应配备兼职卫生保健教师，自上而下形成一套完整的学校卫生管理工作体系。 2．完善各类卫生规章制度与检查评比标准 建立与完善学校各类卫生工作规章制度与检查评比标准，使学校卫生工作有章可循、有据可依。进行严格考核和监督，使学校卫生工作深入持久地开展下去。 3．培养学校卫生工作骨干 有计划地开展卫生保健教师和系、班级卫生委员会的培训工作，建立起一支高素质的卫生工作骨干队伍。 4．开展卫生教育，建立健康档案 有计划地开展卫生教育与性健康教育，培养学生良好的卫生习惯与高尚的性伦理道德。建立全面的师生卫生健康档案，注意卫生保健资料的统计分析和总结工作。 5．建立明确的医疗转诊关系 学校医院或卫生室应与当地卫生防疫部门和综合性医院取得密切联系，争取在业务技术上给予协助和指导。同时应与学校附近的综合性医院建立明确而畅通的医疗转诊关系。 五、社区卫生管理 （一）社区卫生管理概述 城市社区人群聚集，是城市居民工作、劳动、学习之余不可缺少的休息场所，是城市居民生活环境非常重要的组成部分，居民的大部分居住、饮食、娱乐、社交活动都在社区进行，社区与居民日常生活息息相关。所以，社区卫生是与居民身心健康密切相关的大事，是提高人民群众生活质量的重要内容。因此，加强对社区的卫生管理和监督，是改善人民群众生活环境，提高生活质量，保障市民身体健康的需要。 社区卫生管理具有以下特点： 1．社区所属单位同一性与分散性并存 在我国，社区住宅一般有两种情况，一是由单位集中修建，分配给本单位职工居住，社区居民同属一个单位；另一种情况是随着住房商品化的发展，住宅区内的居民各属不同单位。这样，就使社区卫生管理的难度不一样，前者由于居民同属一个单位，彼此较为熟悉，卫生管理就较为方便；后者情况则相反，增加了卫生管理的难度。 2．社区家庭及成员的卫生意识存在差异 社区由形形式式的家庭组成，而这些家庭又由不同特点的成员组成。由于出身、年龄、经历、职业、文化、经济、性格以及品质修养等方面的差异，使每个家庭、每个居民的卫生意识、卫生习惯大不一样，对卫生的要求也存在着很大差异。 3．社区公共卫生与家庭卫生的双重性 社区是众多居民共同生活的场所，因而具有公共场所的特点，社区卫生也就是公共卫生。而社区内的每一户家庭又有各自的卫生问题。所以社区卫生与家庭卫生既有很大的区别，又相互联系，相互影响。一般而言，居民对搞好家庭卫生有自觉性，而对公共卫生则须组织发动和监督；公共卫生较易组织监督，家庭卫生则不易组织和监督。 社区卫生管理的组织从宏观上说有如下几个层次：（1）城市政府统一规划，下达总体任务；（2）街道办事处或镇政府下达具体任务，组织检查督促；（3）社区管委会组织辖区内动员、布置、落实、督促检查等。 （二）社区卫生管理的内容 1．卫生与健康教育 社区管委会要充分重视卫生与健康教育，应采用一定的形式进行宣传鼓动，使居民养成良好的个人卫生习惯与社会公德，从而自觉维护社区公共卫生，使讲清洁、爱卫生形成风气。 2．总体布置整洁规范 社区的各种卫生设施应纳入总体清洁卫生来考虑。绿化地整洁、规范，阳台安装应尽量统一规范，自行车与机动车辆排放整齐有序，走廊过道不堆放杂物，摆摊设点应在指定的位置。 3．垃圾管理 社区垃圾应分类收集、储存、运输和处理，并注意倾倒垃圾时不能抛撒，以利于垃圾资源的回收利用。社区垃圾处理决不能造成恶臭、多蝇、多虫、多鼠等不良后果。 4．污水和粪便的处理 各种污水和粪便都应经下水道输送至污水处理场。无下水道时，则要进行单独处理，如粪便净化池或化粪池处理。 5．社区环境绿化 社区的绿化与卫生有着极为密切的关系。社区绿化本身就是城市绿化的一部分。绿化保护可以减轻“三废”及噪音污染和程度，并可借助绿化美化社区环境。 6．社区个人家庭卫生 社区居民应执行有关部门制定的“楼群及住户卫生标准”和“社区住宅卫生标准”，搞好个人家庭卫生。 7．除“四害”与禁养动物 社区居民应树立卫生大局观念、弘扬社会公德、积极参加除“四害”活动，住宅区内禁养猪、狗、羊、鸡、鸭等动物，共同营造社区卫生大环境。 六、饮水卫生管理 （一）饮水卫生管理概述 饮用水被致病微生物污染时，可引起肠道传染病发生和流行。饮用水如含有有毒化学物质，可造成人体急、慢性中毒等。某些地方病与水质有关，如氟骨症。饮用水中某些化学成份及微量元素含量的多少也与健康密切相关。因此，生活饮用水卫生直接关系到人民群众的身体健康，是城市卫生管理相当重要的一部分。 生活饮用水必须符合我国《生活饮用水卫生标准》（GB8537-95）。生活饮用水水质标准主要是根据以下三项基本卫生学原则制定的：（1）感官性状良好，要求水的外观对人体的感官无不良刺激。（2）所含化学物质不会使水的感官性状恶化，也不直接危害人体健康。（3）在流行病学上安全，即要求饮用水中不含各种病原体，以防止介水传染病的传播。 （二）饮水卫生管理的一般要求 第一，认真贯彻执行各级政府制定的《生活饮用水管理试用办法》，以《饮用水卫生标准》为依据，对饮用水的水源及处理工艺、运输、管网等各个环节严格监测把关。 第二，自来水厂及自来水管网的设计施工部门应严格依据饮水卫生要求，合理选址、科学设计、文明施工，以保证饮用水的卫生安全。 第三，保证水源清洁。各级卫生防疫部门应对所管辖区内的工业废水、城市污水处理情况进行监督，对饮用水的水源和水质必须定期检查，每年不得少于2次。 第四，城市生活饮用水取水站应设末梢监测站，建立监测资料档案，末梢水浑浊度、细菌总数、大肠菌群、余氯合格率要达到标准要求。 第五，制定高层楼房二次供水卫生管理规章制度，加强城市二次供水的卫生管理。 第六，水厂供水人员，应进行卫生知识培训，并持有效健康证上岗，患传染病者必须调离岗位。操作管理人员还应严格按操作管理规范进行工作。 七、食品卫生管理 （一）食品卫生管理概述 食品是人类赖以生活的最基本条件，人体从摄取的食物中获得营养以维持生存。卫生的食品和合理的营养可以维持人体的正常生理功能，保证生长发育，提高抗病能力，促进人类健康。当食物受污染或膳食营养不合理时，可以引起营养缺乏或营养不良症、食物中毒、肠道传染病或寄生虫病，甚至致畸致癌。 食品卫生管理是指各级人民政府的食品生产经营管理部门对食品生产经营企业执行《中华人民共和国食品卫生法》的情况进行检查，建立健全食品生产经营企业的食品卫生管理制度、检验机构，配备专业或兼职的食品卫生管理人员，以贯彻落实《中华人民共和国食品卫生法》的有关内容；并通过国家行政手段、经济手段、卫生法规、卫生宣传以及先进的技术方法对食品卫生问题进行科学管理。 食品卫生管理具有以下特点： 第一，食品卫生管理工作具有政策性和技术性强、管理范围广等特点，它直接关系到人民群众身体健康和国家与食品生产经营企业财产的损失。食品卫生管理人员既要严格执行卫生法规、标准、办法等食品卫生政策，又要协助经营部门改进生产流程、消除污染来源、减少经济损失。 第三，食品卫生管理人员不但需要丰富的食品卫生知识和经验，而且还需要掌握先进的监测技术和手段，并具备一定的基础医学、食品和工艺以及相关学科知识，才能协助、指导食品经营企业来搞好食品卫生管理。 第三，食品卫生管理工作涉及到各行各业，如商业、供销、工业、粮食、农业、运输、外贸、服务等。因此要协调好各部门、各行业之间的关系，既要坚持原则，又要争取支持，共同搞好食品卫生管理。 （二）食品卫生管理的一般要求 1．建立健全食品经营企业的卫生档案 通过建立食品企业卫生档案，掌握管辖范围内各产品生产、经营单位的卫生状况，掌握食品生产、加工、运输、贮藏及销售企业的现状，对食品生产各环节的设备、工艺、食品原料、添加剂、食品容器、包装材料进行监测管理，提高食品卫生管理质量。 2．开展食品卫生监测工作 通过预防和经常性食品卫生抽查、鉴别、监督，掌握食品合格率及不合格项目、性质和严重程度，认真执行食品卫生法规、办法、条例和标准，对食品卫生监测结果进行统计分析并向有关部门报告，确保食品卫生质量，促进人民群众身体健康。 3．加强对食物中毒的控制 对食品中毒事件、食品污染事件及影响食品质量、危害人民健康的事件，进行卫生学及流行病学调查和处理，防止事件的蔓延与扩散。 4．制定食品卫生标准，开展食品卫生研究 食品卫生标准和食品卫生管理办法是保证食品卫生质量和维护人民健康的前提。因此，要制定和完善食品卫生标准，促进食品卫生科学管理。对食品卫生工作进行科学研究，也是食品卫生管理的一项重大任务。 5．加强对食品从业人员的健康管理和培训 对食品从业人员进行健康检查和控制传染源是预防食品污染、控制食源性疾病发生的重要途径。食品从业人员必须每年进行一次体格检查，健康检查由食品卫生监督机构指定的医疗单位进行，并建立发放《健康合格证》制度，凡无《健康合格证》者一律不得上岗。对食品从业人员每年进行一次培训，进行食品卫生知识宣讲、法制教育和卫生宣传。 第三节 城市卫生管理改革 自《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》颁布后，经过几年的实践和探索，我国卫生改革和发展进入了一个新阶段。在这一改革与发展的新时期，城市卫生管理作为我国卫生事业的一个重要组成部分，其改革的内容和任务也更趋丰富和复杂，除除害防病等传统大卫生理念外，还涵盖了城镇职工基本医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革和药品生产流通体制改革。其中城镇医药卫生体制改革，包括了城镇医疗机构改革、卫生监督和疾病预防控制体制改革、卫生事业单位人事制度改革等医疗卫生体制的各个领域。 一、城市卫生管理改革的背景 建国以来，特别是改革开放以来，卫生事业为保护和增进人民群众的健康，促进社会主义现代化建设发挥了重要作用。但在发展过程中逐渐暴露出一些深层次问题，这些问题在城市尤为突出，主要表现在以下几个方面： 第一，城市卫生事业的发展与经济建设、社会进步的要求还不相适应，地区间卫生发展不平衡。 第二，城市卫生资源配置和结构不合理，利用效率不高。 第三，医药费用增长过快，但卫生服务质量和服务态度同人民群众的要求还有差距。 第四，城市化、工业化及人口老龄化进程加快，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益加重，慢性非传染性疾病患病率上升。 第五，预防保健工作存在薄弱环节，一些传染病、地方病仍危害着人民群众的健康，有些新的传染病对人民群众的健康构成重大威胁。 第六，卫生服务尤其是基层卫生服务同人民群众卫生服务需求的变化及建立城镇职工基本医疗保险制度不相适应。 因此，进行城市卫生改革已成为一项紧迫任务，亟待通过城市卫生改革的深化，使我国城市卫生事业有一个大的发展与提高。 二、城市卫生管理改革的主要目标和基本原则 （一）城市卫生管理改革的主要目标 坚持党的基本路线和基本方针，坚持新时期卫生工作方针，深化城市卫生管理改革，建立适应社会主义初级阶段国情和社会主义市场经济体制的现代化城市卫生管理体系，促进城市卫生管理事业良性发展，使城市居民能够享受到与经济社会发展水平相适应的卫生服务，提高人民健康水平。 （二）城市卫生管理改革的基本原则 第一，坚持为人民服务的宗旨，依据城市人群的需求，正确处理社会效益与经济效益的关系，把社会效益放在首位。 第二，坚持预防为主，综合服务，健康促进。 第三，引进竞争机制，合理配置和充分利用现有卫生资源，努力提高卫生服务的可行性，做到低成本、广覆盖、高效益，以方便人民群众。 第四，坚持改革与发展相结合，统筹安排，大胆创新，确保城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革的顺利推进。 三、城市卫生管理改革的内容 （一）转变政府职能，实行政事分开 在社会主义市场经济条件下，政府正由计划体制下包揽一切社会事务，逐步转变为按照建立公共财政体制的要求，履行社会公共管理的职能。政府在卫生领域的主要职能是依法管理社会卫生事务，建立健康保障制度，促进健康水平，消除重大疾病危害，规范医疗服务市场和服务行为，鼓励和维护竞争，提高广大人民群众的健康水平。卫生行政部门是政府主管卫生工作的职能部门，担负着社会卫生管理的主要职责。要逐步实现从“办卫生”到“管卫生”的转变。在新时期，卫生行政部门的基本职能正向制定规划、准入管理、监督执法、政策调控、信息发布以及推动和维护市场竞争等方面做出重大转变。 （二）建立符合社会主义市场经济规律和人民健康需求的卫生服务体系 近年来，由于旧的管理体制限制，国家对医疗机构部门所有、条块分割、重复建设的现状，缺乏有效的调控政策与措施，各级政府和部门都在举办医疗机构，造成城市卫生资源严重浪费，特别是大型设备过度配置和无序设置重点专科的现象非常突出。城市医疗卫生机构重叠、人员臃肿、效率下降的现象没有根本改变。城市卫生管理改革的一项重要内容，就是要以区域卫生规划为导向，建立符合社会主义市场经济和人民群众健康需求的医疗卫生服务体系，实施区域卫生规划，优化卫生资源配置，实行卫生工作全行业管理和医疗机构属地化管理。 （三）进一步推进城镇职工基本医疗保险制度改革 我国城镇职工基本医疗保险制度，是社会主义市场经济条件下职工获得基本医疗服务的一项基础性保障，也是维护社会稳定、保证企业改革与发展的必要条件。进行城镇职工基本医疗保险制度改革，必须坚持保障水平要与社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的原则和属地化管理原则，在以用人单位为主并由用人单位与职工个人合理分担医疗保险费的基础上，建立合理使用医疗资源的制约机制，使广大职工享受到基本医疗服务的保障，解决职工无力抵御由疾病带来的经济风险。要切实加强对医疗保险基金的管理和监督，建立和完善基金收支平衡机制，确保医疗保险制度平稳运行。要积极稳妥推进多层次医疗保障体系建设，健全职工的医疗保障。 （四）深化城镇医疗卫生体制改革，加强公共卫生管理 随着政府职能的转变和公共财政的建立，必须加强公益事业，包括公共卫生的建设。公共卫生和疾病预防控制是卫生工作中的头等大事，要抓得紧而又紧。加强城市卫生管理，是深化城镇医疗卫生体制改革的需要，对于保障社会生产力，促进社会主义现代化建设发挥着不可替代的作用。 1．坚持“预防为主”的方针 目前，一些老的传染病、地方病，如霍乱、鼠疫、血吸虫病、乙型肝炎的预防控制任务仍然十分繁重，新的传染病如性病、艾滋病、结核病防治形势十分严峻，同时，随着疾病谱、死亡谱的变化，心脑血管病、肿瘤等慢性非传染性疾病的防治任务也日益艰巨。因此，必须坚持“预防为主”的方针，加强疾病控制和预防保健工作，提高疾病防治研究水平。特别要做好各项重大疾病防治措施的落实、专项经费的使用和相关项目的管理工作；加强对重点疾病、重点人群和重点地区的传染病疫情的监测工作；做好对重大经济建设项目的卫生支持和保障工作。 2．把疾病防治工作的立足点放在基层，大力发展社区卫生服务 社区卫生服务集医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导“六位一体”，为广大城市社区群众提供有效、经济、方便、连续的基本卫生服务，体现了卫生发展的先进思想。卫生行政部门要把社区卫生服务工作作为加强预防战略，增进人民群众健康的重要手段，作为实施区域卫生规范的重要基础、调整卫生服务体系的重要举措、实现卫生现代化的重要标志，要尽快研究，制定相应政策，促进“小病在社区，大病进医院”新的医疗服务格局的形成，为广大人民群众提供价格合理、质量优良、方便快捷的医疗服务。 3．加快医疗机构运行机制的改革与创新 继续推进病人选医院和选医生，促进公平、有序的竞争。要把公立医院、社区卫生服务中心和符合条件的非公立医疗机构，作为基本医疗保险的定点单位。要深化医疗机构内部运行机制的改革，调动医疗机构内在的动力和广大医务人员的积极性。积极推进、加快卫生事业单位人事分配制度改革。要发展多样化、多种形式办医模式，为不同类型医疗机构的发展，创造平等竞争的环境。进一步做好医疗机构的分类管理工作，加强对医疗机构的监督管理，提高医疗服务质量。进一步完善医疗机构补偿机制，规范和扩大药品集中指标采购。 4．加强卫生监督执法体系的建设 卫生行政部门应积极主动地转变职能，依法行政，运用法律手段调节和管理城市卫生事务。要建立起结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、办事高效的卫生监督体制，严格依法履行卫生监督职责。要以加强食品卫生监督和贯彻实施《职业病防治法》为龙头，依据有关法律法规的规定，进一步做好城市公共卫生各领域的监督管理工作。要将监督执法的力量从侧重于行政审批转移到搞好市场监管上来，加强健康相关产品，公共场所卫生、职业卫生、学权卫生以及医疗市场和医疗质量的监督管理。严格医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗仪器配备等卫生服务要素的准入监管。把医政执法、公共卫生执法集中起来，实行包括公共卫生、医疗机构、采供血机构、医疗广告审核和传染病防治等的卫生综合执法。同时，应加强卫生立法工作，为适应我国加入世界贸易组织的需要，根据世界贸易组织有关规则、协议的规定，加快卫生标准的制定和修订工作。 面对新形势，城市卫生管理工作面临着新的机遇、新的挑战。广大城市卫生管理工作者必须解放思想、转变观念、与时俱进、坚定不移地推进城市卫生管理的改革，实现城市卫生事业的可持续的健康的发展。 思考题 1．举例说明城市卫生反映了一个城市两个文明建设的程度和水平，是展示一个现代化城市全面发展水平的直观的外部标志。 2．城市卫生管理主要包括哪些内容？作为一门综合管理科学，它具有哪些特点？ 3．作为一个城市市民，你对城市公共卫生管理有哪些设想和建议，其依据是什么？ 4．城市卫生管理改革的主要目标和基本原则是什么？包括哪些主要内容？ 5．你认为目前阻碍城市卫生管理改革的主要原因是什么？有何对策？ 案例 Q市城市卫生管理改革侧记 在Q市，有关城市卫生管理改革与发展的重大政策的制定和实施，市委、市政府主要领导都会亲自调研、亲自协调并督促落实。对于政府财政该管的部分，如公共卫生事业的补偿、预防保健与基本医疗的保障等，市委、市政府都能够下决心彻底落实相关政策。在市委、市政府的重视支持下，Q市已形成计委、财政、物价、人事、编制、规划、体改、税务、卫生、劳动、药监等各部门密切配合、同步推进基本医疗保障制度和医药卫生体制、药品流通体制三项改革的良好局面。在这种局面下，许多卫生部门自身难以解决的重大问题都藉此得到了较好的解决。 　　在不断深化改革的实践中，Q市卫生行政部门形成了这样的认识：在社会主义市场经济条件下，卫生行政部门要履行好管理社会卫生事业的职责，必须转变观念，有进有退，主动退出卫生行政部门做不了也做不好的领域，集中精力把必须办、必须管的领域办好管好。 　　基于这一认识，凡是事关大局的改革，如抑制医药费用不合理增长，提高卫生服务质量和效益，保障基本医疗保险制度顺利实施，Q市卫生行政部门都全力以赴，勇于攻坚。1996年Q市开始了自己的“总量控制，结构调整”。改革当年，全市医药费用增幅下降了24个百分点。随后，全市医药费增幅呈逐年下降之势。到去年底，全市医药费用年增长幅度已降至10％，大大低于全国平均水平，药品费用占医药总费用的比重也由1995年的64％降至53％。其中全市三级医院药品费用在医药总费用中的比重已降至48％以下，二级医院已降至52％以下。目前Q市已有89万企业职工参加了新的医保改革。　　 　　基于这一认识，Q市卫生行政部门通过全力推进资源优化重组和内部运行机制改革，努力使政府举办的医疗卫生机构不断提高效率、减少浪费；通过实行财务科长、审计科长委派制和主要领导任期目标责任制、离任审计制等经济管理制度，提高国有资产的运营质量。在具体操作上，通过关、停、并、转、迁等手段，对政府举办的医疗机构实行合理的“压床减编、减员增效”。改革至今，市卫生局直属医疗机构由原来的24个缩减到了13个；共缩减床位编制866张，减编率为12.5％；减少人员编制1067人，减编率为10.3％；行政后勤科室平均减少20％；中层干部职数平均减少近30％。在发展社区卫生服务中，Q市不再盲目“铺新摊子”，而是制定了资格认证、市场准入、多种所有制共同参与的政策，引导和鼓励多种所有制机构在社区卫生服务市场上竞争，优胜劣汰。目前，Q市社区卫生服务工作已全面展开。共有121名全科医生通过转型培训走上了社区卫生服务岗位。已有90个门诊部或专科诊所被改造为社区全科诊所，8个老年护理院、2个社区康复中心、4个家庭照料中心正式挂牌服务。目前，该市以“大病进医院，小病在社区”为目标、覆盖近200万城市人口的卫生服务体系逐渐形成，为城镇职工医疗保障制度改革的顺利实施奠定了良好基础。 基于这一认识，Q市卫生局列出了下列应该着重管好的内容：拟定全市卫生事业发展规划和地方性卫生法规、规章；负责全市医疗机构及从业人员、医疗技术、大型设备等服务要素的资格准入和监督执法；负责全市公共卫生监督执法和预防保健、疾病控制、健康促进等公共卫生工作，负责对全市医疗机构进行监督管理等。 　　同样基于这一认识，Q市卫生行政部门决定逐步退出一些领域。他们认为，卫生行政部门直接举办的医疗机构的摊子过大，一但形成垄断体制，不利于公平竞争，而且严重牵扯了管理精力。 另一方面，在管理职能上，为尽快从微观管理走向宏观管理，Q市卫生局结合政府机构改革，将原来“办医院”的一些职能分离出来，组建了市卫生局医院管理服务中心。医院管理服务中心是不具有政府行政职能的全额事业单位，由市卫生局直接领导，承担市卫生局举办和管理公立医院的事务性工作，并为卫生局的科学决策提供客观论证和有关咨询服务。 在强化依法行政方面，Q市同样进行了可贵的探索。该市强化预防保健、卫生监督、医学教育等薄弱环节。通过盘活资源、增加投入，新建了市疾病控制中心大楼、市卫生监督所、市精神卫生中心门诊病房大楼等项目。改革至今，已初步建立了市、区两级主体明确、体制顺畅、职责明晰的卫生执法监督体系；执法队伍的人员编制比过去翻了一番，达200人；执法监督内容在公共卫生、健康相关产品卫生监督之外，增加了包括医疗机构、预防保健机构和采供血机构及其从业人员的卫生综合执法工作。执法体制理顺后，卫生行政执法所需经费由政府财政全额拨款支付，有偿服务项目全部取消，并实行了严格的执法制度，包括严格实行许可与监督、调查与处罚、罚款与缴款分离；处罚案件集中合议、各种许可集中办理；推行执法责任制、公告制、稽查制和错案追究制等，卫生执法的公正形象已得到被监督单位和社会公众的认可。 　　在大小医疗机构纷纷开展“病人选医生”服务的同时，卫生行政部门从去年起定期在新闻媒体上公布各医院的主要管理指标。根据公告上的平均诊疗费用、平均住院日、门诊住院量等信息，Q市的老百姓现在不但可以选医生，还可以选医院…… ???? 讨论题 1．请结合本案例谈谈城市卫生管理的特点。 2．你认为Q市城市卫生管理改革模式有何特点？卫生行政部门在改革中扮演了什么角色？ 3．Q市城市卫生管理改革的成功经验说明了什么？有哪些借鉴之处？ 4．为进一步深化Q市的城市卫生管理改革，你有何建议？