第三章 卫生工作方针与卫生发展战略 学习目标 1．了解卫生工作方针的形成、基本内容以及卫生工作方针执行中的成就与问题； 2．理解我国不同时期卫生工作方针所产生的政策效果与理论基础； 3．掌握我国新时期卫生工作方针的内容； 4．熟悉卫生发展战略的概念与内容，了解卫生发展战略的社会经济背景，理解卫生发展战略的原则及改革方向。 卫生工作方针是政府领导卫生工作的基本指导思想。卫生发展战略是一定历史时期内卫生事业优先发展的工作思路。它们之间既有联系又有区别。卫生工作方针和卫生发展战略都是对一个较长时期内我国宏观卫生发展趋势和存在的全局性问题做出总体判断而提出的工作指导思想、优先发展重点、基本要求与对策措施，并用简明的语言高度概括之。卫生发展战略则从属于卫生工作方针并体现卫生工作方针阶段性重点目标和内容。 第一节 卫生工作方针的概述 一、卫生工作方针的形成 1949年9月，中央人民政府卫生部和中国人民解放军军事委员会卫生部召开了全国卫生行政会议，确定了全国卫生建设的总方针：“预防为主，卫生工作的重点应放在保证生产建设和国防建设方面，面向农村、工矿，依靠群众，开展卫生保健工作。” 1950年8月，中央人民政府卫生部和军委卫生部联合召开了第一届全国卫生会议，讨论确定全国卫生工作的总方针和总任务。毛泽东主席给会议题了词：“团结新老中西各部分医药卫生人员，组织巩固的统一战线，为开展伟大的人民卫生工作而奋斗”。毛主席的题词给会议指明了方向。中央人民政府副主席、中国人民解放军总司令朱德亲临大会，做了重要讲话，指出：“政府和军队的医药卫生工作，应当确定为群众服务的方针，并依靠群众去推动和发展人民的卫生事业，过去23年的人民军队和人民政权，在共产党的领导下，是正确地执行了这一方针的，因此，我们卫生部门的医务工作者，能在困难条件下完成任务。……中西医务人员要团结起来，互相学习，共同发挥所长，为群众服务。”最后，会议在交流和总结经验的基础上，确定了我国卫生工作三大原则为“面向工农兵，预防为主，团结中西医”。1950年9月，中央人民政务院第49次政务会议正式批准了卫生工作三大原则。 1952年12月，第二届全国卫生会议总结了当时开展爱国卫生运动的经验，根据周恩来总理的提议，将“卫生工作与群众运动相结合”列入我国卫生工作原则之一，并经过167次政务会议正式批准。从此，我国卫生工作“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的四大原则正式形成。这四大原则以后也被称为卫生工作的四大方针。 二、卫生工作方针的基本内容 （一）面向工农兵 面向工农兵是我国卫生工作的方向。卫生工作必须为人民群众服务，这是一个重大原则问题。1950年8月19日，卫生部副部长贺诚同志在第一届全国卫生会议的总结报告中指出：“为人民服务，首先为工农兵服务，这是我们工作的唯一出发点。为什么首先为工农兵服务呢?因为工人、农民人数最多，又是人民民主政权的基础和生产建设的基本力量。他们所受疾病的灾难最深，得到卫生保障也最少。兵是武装了的工农，是国防建设的基本力量，没有它，生产建设与和平生活就无从获得保障。”这一方针的确立，保证我国卫生事业沿着正确的方向健康发展。 （二）预防为主 预防为主是卫生工作方针的核心。它是最经济、最人道、最主动、最有效的防治疾病的方针，符合人民群众的最高利益。预防为主应贯穿在医疗、预防、保健工作的全过程，所有医疗、预防、保健机构和全体人员都必须做预防工作。 （三）团结中西医 团结中西医是指把中西医药卫生人员团结起来，更好地为人民健康服务。当时全国卫生人员只有50多万，中医师占了54.6％，而西医师只占7.5％。中医人数比西医多，且大部分在农村，广大的农民主要依靠他们防治疾病，但是中医在解放以前，却受到国民党的歧视和排斥，造成中西医之间的隔阂。为了解决这一矛盾，在老解放区就积累了重视团结中西医务人员的经验。因此，确定“团结中西医”的方针是非常必要的。 （四）卫生工作与群众运动相结合 卫生工作与群众运动相结合是指发动和依靠人民群众，自己行动起来向疾病作斗争。1952年为了反对美国在朝鲜和我国东北施行的细菌战而开展的“爱国卫生运动”，对改变我国的环境卫生，提高人民群众的卫生知识水平，养成良好的卫生习惯等方面都起到了十分显著的作用。另一方面发动和依靠群众，还可以加快卫生事业的建设，如对基层卫生机构的建立和卫生人员的培养，都需要人民群众的支持。因此，卫生工作必须依靠群众，发动群众广泛参与，才能达到预期的目标。 三、卫生工作方针执行所取得的成就 由于卫生工作方针的确立，并得到了广泛的宣传和贯彻，促使20世纪50年代以后我国卫生工作取得了巨大成就。 (一) 统一了认识，明确了方向 卫生工作四大方针成为全国卫生工作的强大动力，全体卫生人员都自觉地贯彻卫生工作原则。 （二）出现了中西医药人员大团结的局面 卫生工作四大方针的执行，调动了广大医务人员的积极性，促进了中西医药两类人员的团结，使他们在各自的工作岗位上发挥了重大作用。 （三）迅速组建了防疫机构 卫生工作四大方针的贯彻，推动了预防工作的开展，对急性传染病及地方病的防治在短期内取得了明显的效果。 （四）改造旧产婆，推广新法接生 卫生工作四大方针的贯彻，推动了妇幼保健工作的开展。广泛开展改造旧产婆，实行新法接生，很快地推动了妇幼保健工作的开展，建立了妇幼保健机构，对孕产妇和婴幼儿的保健取得了明显的成绩。 （五）加强了工矿企业的卫生建设 卫生工作四大方针贯彻后，加强了对工矿企业卫生工作的领导，工矿企业卫生改由工业部门和地方卫生部门双重领导，有些省、市设有职业病防治所，各类卫生防疫站设立了劳动卫生科，有些医院也设立了职业病科，在工矿企业的内部也设置了职工医院或卫生所等基层卫生组织，大大地改善了工矿企业职工的健康保障条件。 （六）加强了防治寄生虫病和地方病的领导和组织措施 贯彻卫生工作四大方针，加强了对寄生虫病和地方病防治的领导。设置了各种专科防治机构，如血吸虫病防治所（站)、寄生虫病防治所(站)等，组织专家，发动群众，很快取得良好效果。 （七）推行了全国范围内的医疗保健制度 在卫生工作四大方针的指引下，在全国范围内建立医疗保健制度。包括干部的公费医疗、工人的劳保医疗和农民的合作医疗，对保护和增进广大劳动人民的健康和社会安定，发挥了极其重要的作用。 （八）推动了卫生事业的全面发展 卫生工作四大方针的贯彻推动了各项卫生事业的全面发展。调整了医学院校的布局，发展了医学教育事业；促进了祖国医学的发展，完善了中医的教育、科研体系；重视和加强了少数民族地区的卫生建设；重视了医学科学研究工作和组织机构的建设，发展了化学制药工业和生物药品的科研生产，加强了宣传和卫生出版工作，完善和充实了《健康报》，成立了人民卫生出版社；加强了医药学术团体的组织和活动；颁发了一批《决定》、《办法》、《条例》和卫生法令、规章，使各项卫生工作的开展有法可依。 由于卫生工作四大方针的贯彻执行，我国的卫生状况在较短的时间内有了明显的改善。例如在三年经济恢复时期(1949年—1952年)，很快废除了娼妓制度，依靠和发动社会力量同性病作斗争，使性病很快得到控制，最后达到了基本消灭。在全国有效范围内禁绝吸食鸦片，也是发动群众在短期内完成的。天花、鼠疫、霍乱等烈性传染病也在全国范围内得到了控制或消灭，其他如血吸虫病、黑热病等地方病的防治都取得了较好的效果。 在卫生工作四大方针指导下，经过几十年的努力，我国卫生工作取得了巨大成绩，人民的健康水平已经进入了国际先进行列。据1990年统计，人口死亡率由解放前25‰降低到6.3‰，农村婴儿死亡率由解放前的200‰下降到25.4‰；城市婴儿死亡率由解放前的120‰下降到16.5‰；孕产妇死亡率由150／万下降到9.4／万；平均期望寿命已由解放前的35岁提高到70岁。这些健康指标，有的已经接近当时的国际先进水平。 回顾我国卫生工作的发展历程，也发生过一些失误，主要表现在建国初期对待祖国医学的民族虚无主义。1954年以前，卫生行政领导部门由于思想上认识不足，中医工作未得到应有重视，并制定了一些错误条例和规定，对中医进行了限制，受到党中央的批评，以后才改变歧视中医的状态。60年代至70年代的“十年动乱”期间，极左的路线干扰，使卫生工作受到丁很大的影响，特别是农村卫生工作。在拨乱反正时，对农村合作医疗的错误认识及政策，又加速了合作医疗的解体，严重影响了对农民健康的保障。 第二节 卫生工作方针改革的政策与理论背景 随着社会政治、经济、文化、科学技术的发展，卫生工作发生了巨大的变化。我国实行改革开放政策以来，特别是确立了社会主义市场经济体制以后，卫生事业领域里进行了深入的改革，20世纪50年代初期形成的卫生工作四大方针，已不能完全适应新时期卫生工作发展的形势。因此，必须对卫生工作方针进行调整，制定新时期的卫生工作方针。 一、我国两个时期卫生工作方针的政策与效果比较 （一）50年代，我国制订了卫生工作四大方针：“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合。”在这一方针指导下，我国主要采取了以下重大福利性卫生政策措施。 第一，明确了卫生机构所有制政策，以公有制为主体，个体私有制为补充，对全民所有制和集体所有制分别实行全额补助和差额补助。这些机构承担政府的医疗卫生保健福利分配职能。 第二，明确制订了医疗、保障制度政策，实行了干部的公费医疗、工人的劳保医疗和农民的合作医疗，使绝大多数人民群众得到了基本的卫生保健服务，卫生经费来源的主渠道和支渠道都有了保证。 第三，国家规定在基本的医疗项目中实行低于成本的收费标准，为了使实行低于成本的收费标准的医疗机构能够维持简单再生产和扩大再生产，国家对医疗机构采取政府拨款，不缴纳利税，供应计划物资政策。 第四，对特殊疾病实行免费治疗，对低收入者的医疗费用，可由民政部门给予一定的救济。 第五，政府对儿童免费提供基础免疫接种。 在四大卫生工作方针指导下，我国卫生工作综合实力得到加强，卫生工作发展迅速，成效显著，低投入、高效益，成为国际上的典范；一些健康指标已经接近或超过美国、日本等发达国家的水平；这一时期的卫生工作都比较满意。 （二）90年代，我国制订了新时期六大卫生工作方针：“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作的重点放到农村。”在这一方针政策指导下，我国采取了重大的商品性卫生政策调整。 第一，开放了所有制制度，提出全民、集体和个人一齐上，允许医务人员从事有偿服务，包括社会兼职、技术咨询、技术服务，改变了过去国家为主，个体为补充的政策。 第二，引进了农村的承包制，工商业的股份制、租赁制和卫生机构的企业化管理等，强调自我造血，自我发展。 第三，医疗卫生服务收费可拉开档次，实行优质优价。开展特殊医疗，实行高收费，向社会开放。利用新技术、新设备开展医疗服务项目，实行按成本收费。 第四，对公费医疗采取分级管理，多方共管。对劳保医疗，实行大病统筹。公费，劳保医疗费用同个人适当挂钩。 第五，卫生防疫、妇幼保健、药品检验实行有偿服务。 这一时期卫生工作取得的显著成就是： 1）具有一定竞争力的大型医疗机构的经济状况有了明显改善，卫生人员的福利待遇有了相应提高，医疗机构和病床增加，医疗设备更新快。 2）医院分级管理与评审，促进了医疗服务质量的提高、医院标准化管理和综合目标管理。 3）逐步完善医疗服务补偿机制，调整部分不合理的医疗收费标准，通过允许卫生系统兴办工副业，部分弥补了卫生经费不足。 4）简政放权，转换职能，以转换医疗卫生内部经营机制为重点，推动了劳动人事及工资制度改革。 5）全国城乡初级卫生保健工作有计划有步骤地推进，农村初级卫生保健达标进展顺利。 这一时期存在的问题也是不容忽视的： 1）医疗费用急剧上涨，造成公费医疗、劳保医疗出现难以支持的局面。 2）医疗秩序陷于混乱，医德医风严重滑波，在经济利益的刺激下，出现了各种不规范医疗行为，如收受红包、索取回扣、“倒卖”病人等。 3）城乡之间、上层与基层之间、医疗与预防之间的差别逐步扩大。陷入了城市大医院过度利用卫生资源，农村中小医院则卫生资源利用不足的恶性循环之中。 4）农村合作医疗大面积解体，至今恢复无力，农民缺乏应有的健康保障。 二、 新时期卫生工作方针产生的社会思想基础 随着我国改革开放的逐步深入和市场经济体制的建立，卫生系统必然受到市场经济体制的影响。因此，在卫生改革的初期，卫生领域有照搬照套市场经济理论的趋向。似乎卫生改革只有走市场经济的发展道路才有出路。卫生工作笼罩在市场经济改革的包围之中，人们在卫生改革的认识上进入了盲端。 有什么样的社会存在就有什么样的社会意识。这种社会意识成了人们认识卫生改革的思想基础。受到建立社会主义市场经济体制思想的影响，任何改革思路都要统一在“市场经济”的意志下。卫生改革同样摆脱不了要用市场经济的思维方式考虑解决卫生工作中的问题，这种思想基础对各项卫生政策的制订产生了重大影响。对当时卫生工作方针的制订也是如此。 随着社会主义市场经济体制改革的不断完善，人们逐步认识到市场经济并不是对任何领域都是万能的。卫生行业是一个特殊的市场垄断性行业，卫生改革不能完全置入市场经济改革中去找发展位置，必须加强政府宏观调控作用，走以计划、规划为导向的发展路子。卫生理论界也开始从认识的盲端中回悟，重新审视过去卫生改革的一些误区，认识到必须还给卫生事业福利性的本质特征，必须以计划，规划为导向来确定卫生改革目标，建立改革新模式。 三、新时期卫生工作方针应吸取国际卫生改革的理论和教训 中国卫生改革一开始是在借鉴国际卫生改革理论和经验的基础上进行的。具体地说是借鉴了美国的卫生改革理论和经验。美国的卫生服务模式是完全靠市场机制配置卫生资源的模式。医疗服务完全市场化，无计划、无干预，强调自由发展、自由竞争。这种服务模式具有市场调节灵敏的优点。但是，经济条件较低的国家实行这种模式，穷人将不能获得必要的医疗保健，医疗费上涨速度过快，难以控制。当前，美国卫生服务面临以下几个问题：社会公平程度差；医疗费用持续上升；基本是单纯医疗型，预防，特别是妇幼保健工作薄弱，专科医生过剩，通科医生不足；资源浪费巨大；健康水平指标落后于英国、加拿大和日本。上述这些原因迫使克林顿政府曾试图改革他们一直引以为自豪的“世界上质量最好”的卫生服务系统。 通过对美国卫生服务模式分析可以得出结论：中国卫生改革一开始祟尚的这种卫生服务模式已被美国自身否定。英国、加拿大、瑞典采用“有控制的市场”，把改革思路维持在国家卫生服务体制下，卫生工作同样取得了投入少、其公平程度和健康水平相对较高的效果。因此越来越多的人认识到，中国走美国卫生发展的路子是行不通的．中国在进行卫生工作方针的改革时必须吸取这一教训。 四、 调整卫生工作方针需坚持的原则 （一）要明确建立社会主义的卫生事业 社会主义卫生事业是同人类的疾病作斗争的公益性福利事业，它以满足居民的防病治病需要为目的，是一种非营利的经济活动。这个定义中指出了社会主义卫生事业是属于满足居民的生存和生活需要的经济活动，是同人类疾病作斗争的公益福利事业，是不以盈利为目的的福利性事业性质。这是卫生事业质的规定性中最主要、最根本的内涵，这个质的规定性是我们认识和实践的起点，也是我们在卫生改革和建设实践中确定方向、目标和制订方针、政策的基本依据。因此，卫生部门如果丢掉甚至淡化为人民群众防病治病这个根本宗旨，即使创收效果再好，也不是改革的初衷。10余年卫生改革与发展的经验证明，任何歪曲和脱离卫生事业福利性公益事业性质的行为，都会导致“左”和“右”的错误。 （二）要突出卫生事业在国民经济和社会发展中的地位 在社会经济体系中，卫生部门是通过提供医疗、预防、保健服务来保护人们的生命和健康，起到参与生产力的完善和劳动力的修复作用。具有保障人民健康，促进社会经济发展的意义。这种功能是任何其它部门代替不了的，与教育、文化、科技、计划生育和体育占有同等重要地位，只是上层建筑中分工不同的统一整体。 在此应明确的是，卫生部门是提供卫生福利服务的部门，决不是福利的创造者和承担者。福利费用主要靠国家通过国民收入再分配，以财政拨款的方式补偿给医疗卫生部门，然后由医疗卫生单位通过无偿或低偿服务投入到人民群众的医疗保健需求上，从而保护和增进人民健康，促进社会生产力的发展，即国富保民强，民强促国富。WHO把这种卫生与社会经济发展具有双向作用称为“真理”；因此，我们必须有正确的舆论导向和卫生政策，认识到卫生工作在维护社会安定，保障基本人权，发展社会生产力，建设精神文明和反映社会公德等方面的积极作用。把卫生事业看作是“卫生是经济建设保障”，与“教育是百年大计”和“计划生育是基本国策”一样，列入政策和法制的轨道。 （三）要规范在社会主义市场经济体制下卫生改革的导向 卫生改革是以计划和规划为主的导向，还是以市场经济为主的导向成了卫生改革的焦点。要搞清卫生改革的真正导向，必须对现代市场经济特征有一个明确认识。现代市场经济早已不是完全由市场调节的经济。即使是自由市场样板的美国，也早已不再是单纯的市场调节机制，都有相当程度的政府干预，都提出市场机制与政府宏观调控机制有效结合。以市场为导向的卫生改革会引发如下结果：一是社会上少部分人“过度”享用远远低于成本的卫生服务，而低收入者由于经济困难，难以充分获得属于自己那部分卫生福利，卫生公平的实现受到影响。一些老少边穷地区，10％～15％的人因经济原因有病不能看，15％～20％的人应该住院而不能住院。二是一些医疗卫生机构自觉或不自觉地从维护自身利益出发选择改革措施，片面追求创收，过分追求高技术医疗，引起卫生资源的不合理配置与使用，医疗市场秩序混乱。三是医疗卫生单位由于没有福利义务和经济承受能力有限，对需要救济的患者难以施行救死扶伤的人道主义。四是把教育，科技和计划生育作为“保”的单位，而把卫生作 为“放”的单位，提出了“三个过渡”的不恰当财政投资模式(“三个过渡”是全额预算管理单位向差额预算管理单位过渡，差额预算管理单位向自收自支单位过渡，自收自支向企业化管理过渡)，从而影响到卫生事业的正常发展。 因此，正确的卫生改革导向应该是强化计划为主的调控职能，发挥市场机制微观调控功能。无论卫生工作怎样改革，政府管人民的健康这个宗旨不能变。政府要通过制订一定的福利政策实现维护劳动生产力的任务，使广大人民群众始终能得到优质廉价的卫生保健服务。 第三节 新时期卫生工作方针 一、新时期卫生工作方针的形成 1990年，卫生部和中医药管理局起草的《中国卫生发展与改革纲要》，提出了卫生工作的基本方针是：贯彻预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医协调发展，为人民健康服务。经中央同意列入《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》之中，1991年4月，全国人大七届四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，将卫生工作基本方针修改为：贯彻预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务。从而确定了我国卫生工作方针的基本框架。此后，在卫生管理学界和卫生行政主管部门中，对我国卫生工作方针及与之相关的我国卫生事业的性质以及卫生工作在国家社会经济发展中的地位和作用，仍在进行着讨论。特别为准备全国卫生工作会议所进行的一系座谈讨论，为制定卫生工作方针起到了集思广益的作用。 1996年12月，中共中央，国务院在北京召开了全国卫生工作会议。1997年1月，发布的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，明确提出了新时期的卫生工作的方针：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。至此，新时期的卫生工作方针正式形成。 二、卫生工作方针的基本内容 新时期卫生工作指导方针的七句话，可以划分为三个组成部分：第一部分是卫生工作的战略重点，包括以农村为重点、预防为主、中西医并重；第二部分是卫生工作的基本策略，包括依靠科技与教育、动员全社会参与；第三部分是卫生工作的根本宗旨，包括为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务。卫生工作方针的基本内容如下： (一) 以农村为重点 农村卫生工作是我国卫生工作三大战略重点的第一个重点。 农村卫生工作历来受到了我们党和国家的高度重视，毛泽东同志早在20世纪60年代就提出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。近年来，我国政府又提出农村卫生是卫生工作的三大战略重点之一。在党和政府的关怀下，农村卫生工作有了很大的发展，积累了丰富的经验，县乡村三级医疗预防保健网、乡村医生队伍、合作医疗制度曾是我国农村卫生工作的“三大支柱”。但是，农村卫生工作依然是个薄弱环节，面临着许多困难和问题，因病致贫、因病返贫是制约农村经济和社会发展的重要因素。因此，必须大力加强农村卫生工作。 1．做好农村卫生工作，保护和增进农民健康是各级党和政府义不容辞的责任 农村卫生工作关系到九亿农民健康、振兴农村经济的大局，是卫生工作的战略重点。农村卫生工作对深化农村改革，推进农村经济和社会全面协调发展，加强农村物质文明和精神文明建设，都具有十分重要的意义。因此，各级党组织和政府要高度重视，采取有力措施，切实予以加强。 2.初级卫生保健是农村卫生工作的关键，是农村卫生工作的“龙头工程” 各地区要把实现初级卫生保健目标纳人当地国民经济和社会发展规划，并作为小康县、乡、村的考核指标。要切实加强对初级卫生保健工作的领导，实行目标管理，全面推动农村卫生工作的发展。到2010年，努力使我国农村卫生工作整体水平有较大提高。 3.积极、稳妥地发展和完善合作医疗制度 合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用。举办合作医疗，要坚持民办公助和自愿参加的原则，通过宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加。合作医疗基金的筹集，坚持农民个人投入为主，集体经济加以扶持，地方财政适当支持的筹资机制。要因地制宜确定合作方式、 筹资标准、报销比例，逐步提高保障水平。要加强科学管理和民主监督，使农民真正受益。力争在我国农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度，有条件的地方可以向社会医疗保险过渡。 4.加强农村卫生组织建设，完善县、乡、村三级卫生服务网 合理确定卫生机构的规模和布局，调整结构和功能。切实办好县医院，提高其综合服务能力。继续加强县级卫生防疫、妇幼保健机构和乡镇卫生院的建设，基本实现“一无三配套”(无危房、房屋、人员、设备配套)的目标。乡镇卫生院要切实做好预防保健工作，努力提高医疗质量，重点加强急救和产科建设。村级卫生组织以集体办为主。乡村卫生组织的经营管理形式可根据各地实际情况确定。 5.巩固与提高农村基层卫生队伍 合理解决农村卫生人员待遇，村集体卫生组织的乡村医生的收入不低于当地村干部的收入水平。要制定优惠政策，鼓励大专以上毕业生到县、乡卫生机构工作。禁止非卫生技术人员进入卫生机构的业务技术岗位。通过多种形式培训，使绝大多数乡村医生达到中专水平。医药卫生院校要做好定向招生和在职培训工作，为农村培养留得住、用得上的人才。 6.高度重视和做好贫困地区的卫生工作 各级政府要把卫生扶贫纳入当地扶贫计划，安排必要的扶贫资金，帮助贫困地区重点解决基础卫生设施、改善饮水条件和防治地方病、传染病。鼓励发达地区对口支援贫困地区的卫生工作。 (二) 预防为主 预防保健是我国卫生工作三大战略重点的第二个重点。预防为主是建国初期所制定的卫生工作四大方针之一；新时期的卫生工作方针继续把预防为主确定为主要内容，不仅是我国建国以来卫生工作宝贵经验的总结，也是世界卫生工作发展的潮流。 1.预防为主是我国控制疾病形势的需要 20世纪50年代以来，我国以急性传染病、寄生虫病和地方病为主要防治对象的第一次卫生革命，取得了举世公认的成就。但是，由于影响疾病流行的社会环境因素依然存在，特别是新的经济体制带来的人口和物资大量流动，促成部分疾病的播散，原来一些局部性的传染病，发病日趋广泛化；某些已经消灭的传染也死灰复燃，传染病、寄生虫病和地方病的防治任务依然十分严峻，第一次卫生革命的任务尚未完成。同时，以慢性非传染性疾病和退行性疾病为主要防治对象的第二次卫生革命也已经来临，任务非常艰巨。但是，目前我国的防治力量尚不能适应防治慢性非传染性疾病的需要，更缺乏群体性防治的系统经验。两次卫生革命的艰巨任务，要求卫生工作必须坚持预防为主的方针。 2.各级政府对公共卫生和预防保健工作要全面负责 加强预防保健机构的建设，给予必要的投入，对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金。预防保健机构要做好社会群体的预防保健工作。医疗机构也要密切结合自身业务积极开展预防保健工作。要宣传动员群众，采取综合措施，集中力量消灭或控制一些严重危害人民健康的传染病、地方病和慢性非传染性疾病。 3.认真做好“五大卫生”工作 改善生活、生产、工作、学习、娱乐场所的卫生条件，加强环境卫生监测和职业病防治，保护人们的健康权益。 4.依法保护妇女儿童健康 努力提高出生人口素质，降低婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率，实现《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国妇女发展纲要》的目标，积极推行计划免疫保偿制和妇幼保健保偿制。同时，积极开展老年人保健和老年病防治工作。 5.各级医疗、预防、保健机构都要贯彻预防为主的方针 要切实做好三级预防工作：一级预防，是病因预防，针对病因及相关因素，采取增进健康和特殊防护措施，使健康人免受感染和发病；二级预防，是发病学预防，针对发病早期，采取早发现、早诊断、早治疗措施，以控制疾病的发展和恶化，防止疾病复发或转为慢性病患；三级预防，是病残预防，针对发病后期，采取合理的康复治疗措施，做到病而不残，残而不废，恢复劳动能力，延长寿命。 6.加强卫生宣传，开展健康教育，是贯彻预防为主方针的重要措施 为适应医学模式的转变和两次卫生革命的需要，要采取多种形式，加强全民健康教育，提高广大群众的健康意识和自我保健能力。普及医药科学知识，教育和引导人民群众破除迷信，摒弃陋习，养成良好的卫生习惯和健康、文明的生活方式。 (三) 中西医并重 振兴中医药是我国卫生工作三大战略重点的第三个重点。建国以来，在党的团结中西医方针的指导下，中医药事业的发展取得了伟大的成就。新时期提出中西并重的方针，是以往团结中西医方针的继承和发展，是振兴中医药和中医药走向世界的政策保证。 1.中医药学是中华民族的优秀传统文化，是我国卫生事业的重要组成部分和独具的特色与优势 中医药与现代医药互相补充，共同承担保护人民健康的任务。各级党委和政府要加强对中医药工作的领导，认真贯彻中西医并重的方针，逐步增加对中医药的投入，为中医药发展创造良好的物质条件。中西医要加强团结，互相学习，取长补短，共同提高，发挥各自的优势，积极探索中西医结合的途径和方法。 2.正确处理继承与创新的关系 既要认真继承，又要勇于创新。要努力发挥中医药在医疗卫生保健服务方面的特色和优势，遵循中医药理论体系，积极利用现代科学技术，发展中医理论和实践，拓宽中医药服务领域和服务功能，提高防治疾病水平。充分利用现代高科技，在中医药基础理论、传统技术挖掘、疾病防治手段开发等方面加强研究，力争有新的突破，实现中医药现代化。要坚持双百方针，繁荣中医药学术。 3.加强中医医疗机构建设 要改善技术装备条件，拓宽服务领域，加强优势专科和特色科室建设，提高服务效率和效益，不断满足人民群众对中医药的需求。 4.根据中医药发展需要，多种形式培养中医药专业人才，努力造就新一代名中医 要认真总结高等中医药院校的办学经验，深化中医药教育改革。继续做好名老中医药专家学术思想和经验的继承工作。加强重大疾病防治、中药生产关键技术、中医复方以及基础理论的研究，力争有新的突破。积极创造条件，使中医药更广泛地走向世界。 5.改革、完善中药材生产组织管理形式 实行优惠政策，保护和开发中药资源。积极进行中药生产企业改革，推进中药生产现代化。中药和中药材经营按照少环节、多形式、渠道清晰、行为规范的原则，逐步形成统一、开放、竞争、有序的流通体制。加快制订中药和中药材的质量标准，促进中药、中药材生产和质量的科学管理 (四)依靠科技与教育 依靠科技与教育是卫生工作的基本策略之一，是落实科学技术是第一生产力思想和科教兴国战略的具体表现，也是建国以来卫生工作长足发展基本经验的总结。发展科学技术和培养医学人才是发展卫生事业必不可少的基本条件，必须提高到卫生工作方针的高度予以重视。 1.加强医学科学技术研究 针对严重危害我国人民健康的疾病，在关键性应用研究、高科技研究和医学基础性研究方面，突出重点，集中力量攻关，力求有所突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术的科技实力逐步接近或达到国际先进水平。 2.深化卫生科技体制改革 优化结构，分流人员，增强卫生科研机构的活力。保证重点卫生研究机构和重点学科、实验室的投入和建设，大力促进科技成果的转化和应用，推广适宜技术，促进卫生科技与防病治病的有机结合。高度重视科技信息的有效利用和传播。 3.办好医学教育，培养一支适应社会需求、结构合理、德才兼备的卫生专业队伍 深化高等医学教育改革，提高教育质量和办学效益。完善研究生培养和学位制度以及继续教育制度。加快发展全科医学，培养全科医生。高度重视卫生管理人才的培养，造就一批适应卫生事业发展的职业化管理队伍。重视学术带头人和技术带头人的培养，努力创造条件，使优秀人才尤其是中青年人才脱颖而出。各级各类卫生专业教育，都要突出职业道德教育，为全面提高卫生队伍素质打好基础。 (五) 动员全社会参与 动员全社会参与是卫生工作的又一项基本策略，它是卫生工作与群众运动相结合方针的发展和完善。动员全社会参与，包括了各级党政领导重视、社会各部门协作配合和广大人民群众积极参与。 1.各级党政领导重视 发展卫生事业，做好卫生工作，保护和增进人民健康，是各级党委和政府的重要职责。保护和提高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促进社会进步的必要条件。卫生工作做好了，人民群众健康水平提高了，就能创造较为良好的经济发展和社会进步的条件。卫生工作是一个涉及面极广的工作，与人的生老病死密切相关．关系到每个人的切身利益，也体现党和政府对人民群众的关怀。各级党政领导要深刻认识卫生工作的重要性，切实加强对卫生工作的领导。一个地区卫生工作的好坏，人民健康水平提高的程度，要作为领导干部任期目标责任制和政绩考核的重要内容。 2.社会各部门协作配合 发展卫生事业，保护和增进人民健康是一项庞大的社会系统工程，单靠卫生部门的力量是不能取得成功的。必须坚持“大卫生”观点，在各级党委和政府的统一领导下，充分发动社会各有关部门协作配合，各尽其责，共同做好卫生工作。卫生部是国务院卫生工作的行政主管部门，负责对全国卫生工作统一规划，实行全行业管理和监督。各级计划、财税、物价、农业等有关部门要认真履行自己的职责，积极参与和支持卫生事业，努力为卫生改革和发展创造必要的条件。宣传、教育、科普等部门，要广泛宣传卫生事业的重要性，普及医学科学和卫生保健知识，提高全社会的文明卫生意识。 ’ 3.人民群众积极参与 广大人民群众积极参与卫生工作，是我国卫生事业发展的成功经验。只有把广大人民群众发动起来了，各项社会卫生活动才能开展起来，各项卫生工作任务才能落到实处，从环境卫生的改善到改水、改厕任务的落实，都要依靠广大人民群众的积极参与。同时，只有把广大人民群众积极性调动起来，自觉学习卫生知识，提高自我保健意识与能力，才能把人民群众由单纯的保健对象，变成一个既是保健对象，又是保健工作的积极参与者，从而使卫生工作具有了更加坚实的群众基础。 (六) 为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务 为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，是我国卫生工作的根本宗旨，是卫生工作方针的核心，是党和政府对卫生事业改革和发展的基本要求，是卫生工作必须坚持的正确方向。 1.卫生工作的根本宗旨 为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，是卫生工作的根本宗旨。卫生事业是造福于人民的事业，卫生事业关系到经济发展和社会进步的大局，保护和提高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促进社会进步的必要条件。因此，各项卫生工作都要始终把为人民健康服务，为社会主义现代化建服务，作为最终目标和根本宗旨。 2.卫生工作方针的核心 卫生工作方针三个组成部分中，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，是卫生工作方针的核心，是卫生工作的根本宗旨。其他两部分是实现这一根本宗旨的战略重点和基本策略。卫生工作千头万绪，要实现既定的宏伟目标，必须抓住农村卫生、预防保健，中医药这三个战略重点；而依靠科技与教育和动员全社会参与，则是实现宏伟目标的基本策略，这些战略策略都是为了实现卫生工作的根本宗旨的。 3.卫生改革和发展的基本要求 在我国已经确立社会主义市场经济体制的条件下进行卫生改革，必须适应社会主义市场经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，逐步建立起宏观调控有力、微观运行富有生机的新机制，从而调动卫生机构和卫生人员的积极性，不断提高卫生服务的质量和效率，更好地为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。 4.卫生工作的正确方向 我国的卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。这一基本属性规定卫生事业是使全体社会成员共同受益的事业。因此，卫生工作必须坚持为人民健康服务和为社会主义现代化建设服务的正确方向。要正确处理社会效益与经济效益的关系，把社会效益放在首位，防止片面追求经济效益而忽视社会效益的倾向。政府要对卫生工作给予必要的投入和各方面的支持。卫生机构和卫生工作者要坚持全心全意为人民健康服务的宗旨，一切工作要以提高人民健康为中心，切实做好各项卫生工作。 第四节 卫生发展战略 一、卫生发展战略的概念 卫生发展战略是根据卫生政策的需要，对卫生事业在预定时间内可能达到的发展程度进行科学预测，据此确定战略和战略目标。卫生发展的基本战略是以满足人们的健康需求为导向，以提高人民健康水平为中心，按照公平与效率相统一的原则，强化基本卫生服务工作，走以内涵发展为主、内涵与外延发展相结合的发展道路。 二、卫生发展战略的内容 （一）农村卫生 加强农村卫生是由我国国情决定的。我国人口的绝大多数在农村，农村卫生状况一定程度上决定着我国总体的卫生发展水平。但是目前农村卫生仍然相对落后，各种疾病严重威胁着农民的健康，一些贫困地区的卫生问题则更为严重，因病致贫、因病返贫现象占相当的比例。做好农村卫生工作，保护和增进农民群众的健康，关系到农村经济发展，关系到社会主义现代化建设的全局，这是各级党和政府义不容辞的责任。加强农村卫生工作要面对现实，把握住农村卫生这一重点，增加农村卫生投入，改善农民基本卫生服务条件，积极鼓励城市卫生人员到农村去，逐步缩小城乡卫生差距，为实现人人享有初级卫生保健的目标而努力。 （二）预防保健 预防为主是我国卫生工作成功经验的总结。建国以来之所以能以较低投入取得举世瞩目的卫生发展成就，预防保健功不可没，而且它能更好地体现党和政府对人民群众的关心和爱护。现在我们面临两次卫生革命交错的挑战，不仅传统的传染病、地方病在大部分地区特别是农村仍然存在，新发现的艾滋病、莱姆病、疯牛病等不仅危害大，而且发展很快，正日益对群众的健康和生命形成威胁；同时心脑血管病、恶性肿瘤、意外伤害等慢性非传染性疾病的危害也越来越严重。由此可见，预防保健所承担的任务更加艰巨。但是，原有预防保健体系的功能、结构、人员已不能完全适应经济和社会发展的需要，尤其是基层预防保健基础薄弱。要把预防保健体系建设纳入区域卫生规划，建立起布局合理、分工负责、高效精干的体系，政府根据所承担的任务安排资金，使预防保健工作得到强化。 （三）中医中药 中医中药是我国卫生事业的重要组成部分，是中华民族的宝贵财富，历来是人民群众防病治病的重要手段，并越来越受到世界很多国家的关注和重视。目前，我国中医医疗机构办医条件相对较差，整体服务功能较弱。在制定区域卫生规划过程中，要全面贯彻“中西医并重”的方针，处理好继承和发扬的关系，注意引进先进的科学技术手段充实提高，合理规划中医医疗机构，构建分工合理、优势互补、功能明确、层次清晰的中医服务体系，优化人员结构，推广适宜技术，充分发挥中医药在整个卫生工作中的作用。 三、卫生发展战略的经济社会背景 我国国内生产总值（GDP）翻两番的目标基本提前实现，但卫生发展和基本卫生服务的目标没有达到，也就是说中国尚未最后实现“人人享有初级卫生保健”的社会发展目标。这表明经济增长并不能自动实现卫生发展目标，也反映了中国经济增长与卫生发展之间的不协调性：不仅存在着经济增长与卫生之间的发展差距，而且还存在着不同地区、不同人群之间、城乡之间人群健康差距和享受基本卫生服务水平差距。主要体现在如下几个方面： （一）农村卫生基础薄弱，农村居民距离人人享有卫生保健目标要求甚远 1．医疗服务 全国有很大一部分人口没有获得医疗服务，相当部分的贫困人口得不到及时的医疗服务，全国近20% 的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”规划目标的合格或基本合格标准。 2．改水改厕 许多人喝不上洁净水，四分之一的农村人口尚未饮用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为28.5%。根据卫生部提供的数字，1991年全国农村饮用自来水人口占农村人口仅为32.8%，1998年上升为50.4%，这表明全国还有4.33亿农村人口尚未饮用自来水。根据卫生部统计，1998年全国农村地区改厕占农户总数比例为35%，粪便无害化处理率为仅28.5%（大部分欠发达地区这一比例还更低）。这相当于全国农村约有1.31亿农户没有改厕，1.44亿农户没有粪便无害化处理。 3．降低孕产妇死亡率和妇女发病率的目标没有实现 1995年7月，我国政府提出了到2000年末妇女发展的目标，即到2000年，孕产妇死亡率要在1990年的基础上降低1/2，即由1990年的94.7/10万降低到47.4/10万。根据1998年上报的数据，全国有21个省份的孕产妇死亡率未达到这一目标。其中有14个省孕产妇死亡率在47.4/10万～100/10万之间，大于100/10万的有7个省。1998年卫生部在全国范围内开展的第二次国家卫生服务调查数据显示：在我国由于经济困难或交通不便，农村地区产妇有55.8%在家中分娩，其中接生者仅有57.4%为乡村医生和专职接生员，44.3%是非卫生人员或家人接生。贫困地区在家分娩的比例高达87.2%，其中，家人自接的比例为54.2%。在家中接生中，有34.04%的没有进行“四消毒”或消毒不全。在贫困农村地区，消毒或消毒不全的比例占61.61%。因而这些地区发生产后大出血、产伤、产褥期感染的比例明显高出其它地区。 4．儿童免疫 全国近8%的婴幼儿没有享受免疫接种，其中贫困农村地区的比例更高达13%，消除新生儿破伤风至1/1000以下的目标未能实现 按1998年卫生部第二次国家卫生服务调查数据，全国有近7.9%的婴幼儿没有免疫预防接种卡或登记本（城市为3.8%，农村为8.8%）。在贫困农村地区，没有免疫预防接种卡或登记本的婴幼儿比例达13.0%，与计划免疫相关的法定传染病如脊髓灰质炎、麻疹、百日咳、白喉“四病”发病率均高于全国同期水平，儿童健康检查率仅为14.4%。显然，这些地区该指标的实际情况和WHO的标准要求差距较大。按照国务院1992年第9号文件制定的2000年末儿童发展的目标，即新生儿破伤风发病率以县为单位，降低到1/1000以下。到1998年底，新生儿破伤风发病率超过上述规划目标的县仍有179个，而且大多分布在边远贫困地区。婴儿死亡率虽然在继续下降，但其下降率已经大大放慢，有些地方，特别是农村贫困地区，婴儿死亡率几年出现了平台甚至有所上升的情况。 5．预防保健工作薄弱，中西部相当省份疾病发病率仍较高，人口预期寿命相对较低 根据联合国世界卫生组织《1995年世界卫生报告》有关资料，1995年我国各类传染病发病率为4.83人次/10万，虽然在发展中国家中属于低发病率国家，但新疆、贵州、甘肃、云南、湖北等5个省份较高，处于发展中国家较前的位置。按1995年全国平均法定传染病报告发病率水平衡量，较高发病率地区（高于200人次/10万）有14个省份，其中青海、安徽、贵州等中西部地区的发病率高，与预防保健工作薄弱有关。另外，据1990年全国第四次人口普查数据，西部12省人口的平均预期寿命比全国人口预期寿命低3.47年，其中最严重的三个省份西藏、青海、新疆分别比全国平均预期寿命低8.91、7.98和5.96年。 6.中医药在我国广大农村还存在许多薄弱环节 在我国既存在中医药资源不足，也存在现有中医药资源的严重浪费，由于长期投入不足，致使基础仍很薄弱，教研机构多数规模小、条件差、功能不全。又由于发展不平衡，人员分流不合理，中医药队伍数量不足，业务素质不高，层次结构不够合理，特别是农村医药人员更为缺乏，中医药人员用非所学的现象仍然存在。科研经费投入少，重大科研课题研究进展缓慢，医药的成果推广不够。中医医疗中中医特色不突出，中药使用率不高。这些都影响了中医药资源的开展和利用。 四、确定卫生发展战略的原则 与社会经济发展相适应的健康水平是保护社会生产力发展的必要手段。坚持为人民健康服务的宗旨，全面提高人民健康水平也是我国卫生发展战略的核心。围绕这个核心，要保证全体人民都能有效地获得基本的卫生保健服务，在确定我国卫生事业发展战略时应遵循如下原则。 （一）以人为本原则 卫生改革与发展要坚持为人民服务的根本宗旨，把提高人民健康水平作为工作的中心和目标，优先发展和保证有利于人民健康的基本卫生服务，保障人民得到良好的健康服务，这就是“以人为本”的卫生发展战略原则。 　　多年以来，我国卫生事业发展存在着制约性的战略导向问题，严重地背离了“以人为本”原则。一是卫生资源导向，即卫生事业发展单纯以卫生资源（如卫生机构、床位数、医生数等）及其增减作为主要衡量指标。卫生资源越多，越显示卫生事业发展的程度，因而片面强调发展卫生资源的必要性，盲目攀比卫生资源的高指标，忽视卫生资源的外部性和社会性效益。二是经济导向，即以经济为杠杆的经营体制使大多数医疗机构和部门片面地追求经济利益，忽视了卫生事业的社会性和公益性。这种经济导向不符合“人人享有卫生保健”的战略。 　　（二）公平优先，兼顾效率原则 　　我国卫生事业的性质决定了合理配置我国卫生资源的原则是坚持社会效益与经济效益的统一，并将社会效益放在第一位，而不是一味地追求经济效益或追求社会公平，即应实行公平优先，兼顾效率的原则。 　　所谓“公平”是指不同的人群是否均等化地享有基本的卫生服务，即不论其经济状况、民族、居住区域如何，卫生资源是否根据其需求提供，而不是根据其支付能力来分配，并使卫生资源发挥为实现人人享有基本的卫生保健服务的作用。所谓“效率”是指能否用最少的卫生资源投入达到同样的健康效果，或能否利用同样的资源投入产生更大的健康效果。高效率的卫生服务有助于减少投入、节约卫生资源。 　　公平效率并不是截然对立的或相互排斥的，它们在不同的领域中起着不同的作用或互为补充的作用。在卫生服务方面，牺牲公平不一定能导致经济效率的提高，更不是社会越不公平，经济就越有效率。世界银行也认为，公平应当成为政府所关注的中心问题，在医疗卫生方面适当的政策，可以减少贫困和增加公平，同时促进增长，忽视这一问题可能会带来致命的后果。 　　（三）基本卫生服务均等化原则 　　无论是城市居民还是农村居民，不管是发达地区还是欠发达地区和贫困地区，人人都有均等化地享受基本卫生服务的权利，而不是取决于其支付能力，这就是基本卫生服务均等化原则。 　　在20世纪70年代，WHO就提出“2000年人人享有卫生保健”的全球战略目标。我国政府也曾多次承诺在我国要使人人享有卫生保健，这都是基本卫生服务均等化原则的战略体现。但事实表明，我国公共卫生资源在分布上存在明显的地区差距、城乡差距和不同收入人群之间差距。80%的卫生资源集中在城市，而广大农村地区基层卫生服务和资源严重不足。特别是一些重点贫困地区，相当部分人口享受不到最基本的卫生服务。这种不平衡的发展趋向将使那些已经很健康的人变得更健康，不健康的人变得更不健康，从而不能使所有人都公平得到应得的健康，造成了地区之间、城乡之间、贫富人群之间的健康差距加大。 　　（四）低收入人口优先受益原则 　　为缩小不同人群之间因支付能力的强弱而造成的健康差距，公共卫生政策的趋向不应该再向富人“锦上添花”，使健康的人更健康，而应该优先向低收入的穷人“雪中送炭”，优先为其提供最基本的卫生服务和医疗保障，这就是“低收入人口优先受益”原则。 　　（五）供方竞争原则 　　为了实现城乡居民享有基本医疗卫生服务的目标，政府必须提供有效的医疗卫生服务供给，这是医疗卫生服务供需的特殊性决定的。但这并不是说必须由政府办医院，或直接干预、直接管理医院和卫生机构，而是通过办大卫生、办公共卫生，为基本医疗卫生服务提供资金和调控，由行政性地管医院变成通过经济上的、法律上的手段引导和管理医疗、管理市场，并通过引入医院之间、药店之间和医生之间的竞争机制，形成多方参与的医疗卫生供给格局，提高卫生医疗供给方参与的积极性，以更好促进医疗卫生服务市场的建立，这就是供给方竞争原则。在这一原则下，政府要从原来的直接干预、直接管理医院和卫生机构的功能转向为全社会和社区服务功能、提供信息功能，提供知识和法律等服务的功能；从原来限制竞争、保护垄断转向鼓励供给方之间的竞争。 五、我国卫生发展战略的改革方向 在有限的资源条件下，要促进人类健康发展，保障人类健康安全，缩小健康差距，消除健康贫困，就需要确定有效的卫生发展战略、改善卫生公平、提高卫生效率、促进卫生发展。也就是说：通过制定和实施旨在提高人民健康的基本卫生服务政策，使有限的卫生资源得到充分利用，最大限度地改善基本卫生服务在欠发达地区和低收入人群之间的可及性，缩小因贫富不均形成的健康差距和享受基本卫生服务水平的差距，从而提高全体人民的健康水平。 　　（一）改革卫生投放方向，有效地分配卫生资源，提高基本卫生服务的可及性 　　卫生投放方向应由城市和大医院转向农村和基层卫生组织，重点支持乡、村两级卫生机构。资源的投入方向应向着解决大多数人的基本卫生问题和增进健康、预防疾病的活动，特别是应向着占全国总人口70%的农村人口。根据医疗卫生服务需求和利用状况来确定资源需要量，使贫困地区有限的卫生资源发挥更大的效益。对公共卫生投资，对穷人患者补贴不仅是公平的而且也是高效率的，因为对穷人的健康投资社会效益高于私人效益，它可以显著降低婴儿死亡率和孕产妇死亡率，提高平均期望寿命；而对富人的健康补贴则个人收益高于社会收益。改革的方向应当充分利用有限的卫生资源同时达到提高效率和改善公平这两个目的。而旨在为全体人口提供基本卫生服务的卫生政策，就可以而且也能够实现这双重目标。 　　（二）实现基本卫生服务均等化，减少因贫富所致的健康差距 　　卫生资源及其产出效果的不平衡性取决于地区之间的贫富差异和经济发展的不平衡性。我国卫生政策的公平原则客观要求工作重点必须向广大贫困人口转移，使贫困人口有享受基本卫生保健的权利。如何才能有效地缩小因贫富所导致的健康差距，关键的答案就是政府能否给予低收入人群以更多的关注，即政府是否有意愿和能力通过有效的卫生政策手段，实现基本卫生服务的均等化。 　　实现基本卫生服务均等化的目的是：第一，实现卫生发展的公平目标，使人民都能公平地享受到最基本的卫生服务。包括人们享受基本卫生服务的机会是均等的，基本标准是均等的，基本投入是均等的。第二，实现开发人力资源的目标，对贫困地区人口提供起码的基本卫生服务，既能改善他们的健康状况，又能提高他们的劳动能力，从而扩大他们生存与发展的机会。第三，实现经济效益目标。国际经验已表明，用于公共卫生和防疫、预防投资的收益率大大高于私人卫生、疗养投资的收益率。这类投资是最有效率的。 　　（三）坚持低水平、广覆盖、高效率 　　我国用世界大约1% 的卫生资源，解决了世界上22%人口的医疗卫生保健问题，这就决定了中国的卫生发展特点和发达国家不同。发达国家占用了世界87%的卫生支出资源，是“高卫生水平、高投入、高消费”的模式。这种模式我们很难照搬，因此必须找到一种与中国国情相适应的卫生发展战略模式，即“低卫生水平、低投入、适度消费、公平服务”的模式，为所有的人提供最基本的卫生服务，既公平又有效率。 （四）建立社会及个人多元化的卫生投资机制。 　　我国卫生支出必须建立多元化的筹资机制，充分发挥政府和市场在卫生领域的互为补充的作用。不仅要增加政府投入，还要增加个人投入，而且也要增加社会投入，这将有赖于我们的社会保障制度，尤其是医疗保险制度。而医疗保险制度又包括两个方面：一个是基本医疗保险，这是强迫性的，几乎人人都要参与；第二个是商业性的医疗保险。随着人均收入水平的提高，我国将会出现一个巨大的、潜在的、可以被实现的卫生市场。这个市场包括医疗市场、药品市场、医疗保险市场与卫生健康相关的市场，如营养品、保健用具等。这是一个前所未有的机遇，也是我们的基本国情。 思考题 1．如何理解卫生工作方针与卫生发展战略的关系？ 2．我国不同时期卫生工作方针产生了哪些政策效果？其改革的理论背景是什么？ 3．我国新时期卫生工作方针的内容是什么？ 4．何谓卫生发展战略？其内容是什么？ 5．如何正确理解我国卫生发展战略的确定原则与改革方向？ 案例 促进人人健康的公平性 农业、农村、农民的问题是我国社会经济发展，实现我国社会主义现代化建设目标需要解决的根本问题。农民的健康问题决定着农村生产力水平，是农村发展建设的百年大计。长期以来，关于保障农民的健康问题，特别是贫困地区农民的健康保障问题一直没得到很好的解决，这一问题在一次全国人代会上被提到议事日程。一位代表提出“国家要建立贫困地区农民大病保险”的建议。此后，又有专家学者呼吁：我国应建立特困人群医疗救助制度，为处于困境中的农民提供急需的基本医疗服务和医疗救助。 1．贫困地区农民需要医疗救助吗？ 我国农村合作医疗大范围解体以后，由于贫穷及缺乏必要的健康保障制度，许多贫困地区的农民或者因病致贫、因病返贫，或出于无奈放弃了必需的医疗卫生服务。据专家调查，在中国有11种与贫困相关的疾病，主要是传染病、寄生虫病和营养缺乏等疾病的治疗费用，构成了农民23%的负担。在患病未就诊、未住院者中，分别有72.6%和89.2%的人由于经济困难而无力支付医疗费用。世界银行卫生Ⅷ贷款项目对我国部分地区特困人口的抽样调查资料显示：在A县约有68.8%的特困户因病借贷，户均借款1390元，最高借款4万元；在B县约有61.8%的特困户因病借贷，户均借款1497元。在导致贫困的原因调查中，A县有80.71%贫困户，贫困的原因和疾病有关，其中有30.87%的特困户完全是由于疾病的原因导致贫困。在B县的调查同样发现，有74.4%的贫困户因病致贫。这种因贫致病、因病致贫的恶性循环已经严重影响和制约了当地社会经济总体水平的进一步提高。我国目前已经进入扶贫的攻坚阶段，剩余的约3000万——5000万贫穷人口的贫穷原因和疾病的发生互为因果、高度相关，因此对贫困人口实施必要的医疗救助，已不是卫生部门一家的工作，而应成为全社会关注的焦点之一。 2．特困人群健康水平明显偏低吗？ 在全国30个贫困县的调查资料显示，贫困人口中5岁以下儿童死亡概率是非贫困人口的4～5倍；结核病的患病率前者是后者的2.6倍；孕产妇死亡率贫困地区比全国平均水平高出l倍多。A、B县的调查也表明，特困人口中各类残疾的发生率是正常人群的数倍甚至是数十倍。如A县特困人口的总残疾率为141.58‰，B县为188‰，均为国家卫生服务调查农村四类地区残疾率27.29‰的数倍。在慢性病患病率和两周患病率上，特困人口也明显高于正常人群。A、B县特困人群的慢性病患病率分别为365.4‰和380.2‰，明显高于国家卫生服务调查农村四类地区153.9‰的患病率。这些慢性病人的活动受限率为72.9‰，严重影响了他们的生活和劳动。特困人口的两周患病率为199.0l‰，是国家卫生服务调查农村四类地区126.7‰的1.6倍。 3．卫生服务存在不公平的现状吗？ 我国表示收入分配差距的基尼系数已经达到0.456，超过了国际警戒线。世界银行估计，我国城乡消费水平的差距至少是4∶l，为全世界所罕见。从卫生工作来说，城市与农村无论在卫生服务的利用和卫生资源的占有方面都存着相当大的差距。“以农村为重点”的卫生工作方针还没有得到有效实施。1999年我国城镇居民人均医疗保健支出为245.59元，农村居民人均医疗保健支出为70.02元，城镇约为农村的3.5倍。我国70%的农村人口，只享有20%的卫生资源，而30%的城市人口却享有80%的卫生资源。因此，虽然贫困人口的健康状况比正常人群差，但是对医疗服务的利用却相对很低，一些乡镇卫生院门可罗雀，显示出卫生服务“需求不足”。但专家指出，这种“需求不足”有明显的虚假成分。“需求不足”主要是受贫困地区农民对卫生服务支付能力的限制；但“支付能力”是可以转移的，随着我国综合国力的大大增强，国家有较充裕的支付能力，完全可以从每年1万多亿的财政收入中“转移”出部分资金，提高贫困地区农民寻求医疗服务的“支付能力”，从而改变卫生服务的不公平性，提高农民的健康水平。 鉴于以上情况，有人建议：政府应给予贫困人口医疗服务救助。目前，在世界范围内人们形成的一种基本共识是：应当对贫困人口的医疗服务给予必要的倾斜和资助，这对实现一个国家的公共卫生政策，实现卫生服务的效率和公平具有重要意义。在一些低收入国家，如非洲、中东和亚洲等35个国家中，已有18个国家制定了官方文件，要求对贫穷者实行医疗费用减免。其他如韩国建立了覆盖90%人口的全民医疗保险制度，其余10%为贫困线下人口，由政府提供医疗救济。泰国、印度尼西亚、马来西亚等一些发展中国家为解决贫困人口的基本医疗保健需求，一般都由政府负责，从财政预算中给予支持。专家同时指出，自费医疗通常会降低最需要卫生服务的那部分人对卫生服务的可得性，因为这部分人口的支付能力往往是最低的。同时由于自费医疗的实施，使人们无法通过风险共担机制的实现来实行卫生服务的公平性，因此政府可以通过建立健康保障制度，向贫困人口提供必要的医疗救助。 讨论题 1．为什么要对贫困地区的农民实施贫困医疗救助？ 2．这一案例体现了怎样的卫生工作方针和卫生发展战略的内容和原则？ 3．我国存在着卫生服务不公平的情况吗？试举出此案例之外的例子说明。 4．根据这一案例，请你提出促进人人健康公平性的措施。