生态补偿政策探讨
李 周
中国社会科学院农村发展研究所
生态补偿政策探讨
一, 生态补偿提出的背景
二, 生态补偿研究的回顾
三, 生态补偿实践的评价
四, 改进生态补偿的思考
生态补偿提出的背景
? 国民经济层面上的背景
? 国家发展战略的重大转型
? 国家综合国力的显著增强
? 转移支付制度的不断改进
? 环境管理层面上的背景
? 创造政府管理和公众参与相结合, 平等博弈的环境管理体制
? 从单一的政府管理体系拓展到社会管理体系
? 环境执法机构属于政府政府管理体系, 非政府组织和公众参与属于社会
管理体系 。
? 从强制性制度安排拓展到诱致性制度安排
? 课税, 收费, 处罚属于强制性制度安排, 生态补偿属于诱致性制度安排 。
? 从行政手段拓展到市场手段
? 立法执法, 污染总量控制, 确立排放标准属于行政手段, 生态补偿和
排污权交易等属于市场手段
二、生态补偿研究的回顾
? 问题的提出：
1.为什么生态效益在价值形态上不被社会承认
? 因此要开展生态效益补偿，主要工作是进行生态效益计量研
究
2.为什么现实中的环境管理较为普遍地存在着有法不依、执法
不严的问题？
? 既然环境的改善（供给）需要投入，仅以一套制度安排而没
有相应的支付来保障需求的满足，很难实现环境质量改善的
供需平衡
? 这是现实中，旨在保障公民环境权的环境法律制度，难以有
效发挥作用的原因之一。
? 要扭转这种局面，生态管理政策与生态补偿政策必须配套
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿的目标
? 1.协调地区和部门之间的关系
? 最初探讨的是对提供生态效益的地区和部门的生态补偿, 即按照受益者
补偿原则, 要求生态效益的受益地区和部门对生态效益供给地区和部门
给予生态补偿, 如下游地区对上游地区的生态补偿, 具有灌溉和发电功
能的水库管理局对林业局的补偿 。
? 2.协调特定群体的生存权, 发展权与公众的环境权之间的关系
? 我国的生态资源, 相当一部分分布西北, 华北, 西南等经济不太发达的
边远山区 。 例如, 全国 4200个国有林场, 有 2772个分布在贫困地区, 占
66%。 他们为了生存不得不采伐林木, 影响了森林生态效益的发挥, 最
终必然侵害公民的环境权 。
? 然而, 如果 不允许他们采伐林木, 其生存权势必无法保证 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿责任的承担者
1.获得生态效益的企业：具体措施是征收生态税
? 问题是生态效益对特定企业的贡献难以计量, 从而课税缺乏依据
2.受益地区的政府和受益部门：具体措施是平等协商
? 问题是跨区域, 跨部门的协调, 很难形成一致意见
? 我们的调查表明, 受益地区认为, 生态效益对其经济总量的贡献的一部
分, 已以税收形式上交上级政府了, 所以由上级政府履行生态补偿的责
任更合理, 更便于操作 。
3.中央, 省或市政府：具体措施是财政转移支付制度
? 以再分配的方式进行生态补偿, 容易得到普遍支持 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿通常采用财政转移支付的方式, 究竟采用哪一种财
政转移支付方式, 主要取决于生态需求的提出者,
? 如果生态需求是中央政府提出的, 应由中央政府承担生态补
偿的责任
? 倘若生态需求是地方政府提出的, 则应由地方政府承担生态
补偿责任
? 如果生态需求是非政府组织提出来的, 则应有非政府组织承
担补偿责任
? 如果生态需求是共同提出来的, 就应由大家来承担生态补偿
责任
? 至于各自承担多大的责任, 则是讨价还价的结果 。
二、生态补偿研究的回顾
? 谁应获得生态补偿
1,最初关注的是生态效益的补偿,有生态效益就应给补偿：强调生态效益
供给的自然属性
? 补偿对象：所有产生生态效益的生态系统，如森林生态系统，草地生态
系统、湿地生态系统等。
2,对纳入社会需求的生态系统给予补偿：强调生态效益供给的社会属性
? 补偿对象：社会的生态需求使其生产经营活动遭受影响的企业或农户，
如被划入自然保护区、天然林保护工程、退耕还林工程的土地上的经营
者。
3.那些活动可以得到补偿,环境需求确定前已存在, 且被政府认定为合法的
生产活动, 不包括目标确定后出现的各种触犯了法律的活动
? 其暗含的意思是：政府有权提高环境标准, 同时需要承担补偿责任
? 履行的环境责任与获得补偿的经济权利的对称, 对于解决这类环境问题,
具有至关重要的作用 。
二、生态补偿研究的回顾
? 补偿时间的确定
? 实施生态补偿制度, 并非因为生态系统具有生态效益, 而
是要求生态系统有使用权的企业或农民, 在资源利用结构
的提升尚未完成之前, 过早地承担向社会提供生态效益的
责任 。
? 所谓补偿, 是对它们过早承担向社会提供生态效益的责任
的补偿 。
? 补偿的含义一旦弄清楚之后，补偿时间也就确定下来了，
即完成资源利用结构提升所需的时间。
二、生态补偿研究的回顾
? 确定生态补偿标准的依据
1.以生态效益的价值计量为依据
? 这是 20世纪 80年代初期 的观点，由于生态效益的价值计量具有很
大的不确定性，因而很难取得一致意见
2.以实际的损失或投入为依据
? 以实际的损失为依据，容易取得一致性的意见。例如，天然林保
护以放弃木材生产的收入损失为依据，退耕还林还草以放弃粮食
生产的所示为依据，减污项目以实际投入为依据。
3.以产业或就业转换所需的投入为依据
? 任何人都没有损害环境的偏好。环境问题的产生，主要不是因为
人缺乏理性或素质太低，而是没有更好的替代选择。提供替代选
择要比禁止更有效，所以，应以 最优或次优的产业或就业转换所
需的投入，作为生态补偿的标准。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿制度能否有效的关键, 是设计出把补
偿金发给被补偿地区的被补偿人的方案 。
? 最初以为, 生态补偿直接补给农户或企业会因
为交易成本很大而难以付诸实施, 提出了生态
补偿政策与税收减免政策挂钩的政策建议 。
? 后来提出, 生态补偿金分配的公示制度, 个人
账户制度, 并由金融机构代为发放的方案 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿旨在将市场规则引入生态保护、恢复和建设活动中
? 生态补偿实际上是供给者和需求者之间地位平等的博弈，而不是政府对农
民的恩赐。
? 问题是,为什么有些农民也把具有公平交易性质的生态补偿视为政府的德
政？
1,补偿标准高于被补偿者的预期，存在被补偿者剩余
? 依据：退耕还林的补偿标准高于某些国际项目的补偿标准
2,政府生态补偿的总量有限，获得生态补偿的机会具有稀缺性
改进措施：
? 调整补偿标准，增加农户参与生态供给并获得生态补偿的机会
? 随着综合国力的提高，逐步提高生态补偿标准
三、生态补偿实践的评价
? 有的学者在介绍国外生态补偿政策时，把林业基金等同于生态补偿基金，
按照这样的定义，我国的生态补偿政策早就有了。问题是，旨在扩大森
林面积、提高森林质量的林业基金，不应称为生态补偿基金。
? 在中国，辽宁于 20世纪 80年代中期出过一个有关生态补偿的文件。试图
通过生态补偿，使上游减少木材采伐量，使下游减少水土流失的危害。
当时炒得很热，但这个文件似乎没有付诸实施。
? 在地方政府的干预下，有一些小量级的生态补偿实践，如水库管理机构
从电费收入、水费收入中提取比例很低的资金，作为水库周边防护林的
管护。
? 我国有重大社会影响的生态补偿实践始于天然林保护工程 。
? 天保工程中的生态补偿有标准, 但不是很细 。 存在的主要问题有二, 一
是只补偿国有林业企业, 有对人不对事的特征；二是补偿对象的认定过
宽, 涵盖了独立经营核算的国有林产品加工企业 。
? 比较规范的生态补偿始于退耕还林还草, 退牧还草工程 。
? 这些工程有明确的补偿标准和检查, 验收的规定, 是对事不对人, 而不
再是对人不对事 。
三、生态补偿实践的评价
? 农民参与退耕还林还草的积极性很高，生态恢复的效果也
较好
1999年 2000年 2001年 2002年
完成面积 572.2 1267.6 1516.4 2323.2
核查面积 572.2 537.0 1410.8 1744.5
县级上报合格 98.6 100.0 86.6 91.3
省级核查合格 89.7 90.3 94.8 93.5
国家核实合格 92.9 92.5 89.0 93.0
综合合格率 82.2 83.5 73.1 79.4
三、生态补偿实践的评价
退耕还林效果较好的因素分析
? 政策透明度高，农户几乎都了解政策
? 设计较为严密：农户有退耕还林卡 (登记退耕
的面积、所在位置、林草配置、检查验收等
信息 )、粮本、银行存折，以及林权证
? 政策兑现度高：凡验收通过，几乎都兑现
? 近几年降水量较多，这是很重要的因素
三、生态补偿实践的评价
? 生态补偿实践中积累的经验
1,建立个人账户
? 存折：补助金到农户：
? 粮本：粮食到农户
2,建立县自查, 省, 国家抽查的监测体系 。
3,允许农民选择补偿方式
? 为了了解农民的偏好, 宁夏调查了上万个农户 。 结果表明：
60%的农户选择补钱 。 如果调查时没有粮价显著上涨的背景,
选择补钱的农户的比例会更高 。
三、生态补偿实践的评价
存在问题：
? 种苗数量不足,农民想要的种苗更少,部分种苗质
量较差
? 有些地方政府没出配套基金，靠克扣种苗费来解决，
种苗费少导致种苗规格小、质量差，进而成活率低，
通不过验收，拿不到补助；
? 由于政策倾向于多植树，农民追求最大限度地享受
政府补助，导致林草比例失调
? 农户不习惯将坡地面积改为平面面积的做法
四、改进生态补偿的思考
1,退耕指标供不应求，可实行招投标制度，从而
? 找到出价较低的农户
? 从制度上消除不正之风
? 使特定的生态补偿资金做更多的事情
2.取消为种草、造经济林、造生态林规定三种不同的补助标准
的做法。
? 农民就不会为了追求更多年限的补偿而被迫作出不合乎生态
要求的林草配置决策。
3.满足农民的不同选择
? 现实中不应只采用一种补偿方式, 而应该草用不同的补偿方
式, 以满足农户的不同选择 。
谢谢！
李 周
中国社会科学院农村发展研究所
生态补偿政策探讨
一, 生态补偿提出的背景
二, 生态补偿研究的回顾
三, 生态补偿实践的评价
四, 改进生态补偿的思考
生态补偿提出的背景
? 国民经济层面上的背景
? 国家发展战略的重大转型
? 国家综合国力的显著增强
? 转移支付制度的不断改进
? 环境管理层面上的背景
? 创造政府管理和公众参与相结合, 平等博弈的环境管理体制
? 从单一的政府管理体系拓展到社会管理体系
? 环境执法机构属于政府政府管理体系, 非政府组织和公众参与属于社会
管理体系 。
? 从强制性制度安排拓展到诱致性制度安排
? 课税, 收费, 处罚属于强制性制度安排, 生态补偿属于诱致性制度安排 。
? 从行政手段拓展到市场手段
? 立法执法, 污染总量控制, 确立排放标准属于行政手段, 生态补偿和
排污权交易等属于市场手段
二、生态补偿研究的回顾
? 问题的提出：
1.为什么生态效益在价值形态上不被社会承认
? 因此要开展生态效益补偿，主要工作是进行生态效益计量研
究
2.为什么现实中的环境管理较为普遍地存在着有法不依、执法
不严的问题？
? 既然环境的改善（供给）需要投入，仅以一套制度安排而没
有相应的支付来保障需求的满足，很难实现环境质量改善的
供需平衡
? 这是现实中，旨在保障公民环境权的环境法律制度，难以有
效发挥作用的原因之一。
? 要扭转这种局面，生态管理政策与生态补偿政策必须配套
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿的目标
? 1.协调地区和部门之间的关系
? 最初探讨的是对提供生态效益的地区和部门的生态补偿, 即按照受益者
补偿原则, 要求生态效益的受益地区和部门对生态效益供给地区和部门
给予生态补偿, 如下游地区对上游地区的生态补偿, 具有灌溉和发电功
能的水库管理局对林业局的补偿 。
? 2.协调特定群体的生存权, 发展权与公众的环境权之间的关系
? 我国的生态资源, 相当一部分分布西北, 华北, 西南等经济不太发达的
边远山区 。 例如, 全国 4200个国有林场, 有 2772个分布在贫困地区, 占
66%。 他们为了生存不得不采伐林木, 影响了森林生态效益的发挥, 最
终必然侵害公民的环境权 。
? 然而, 如果 不允许他们采伐林木, 其生存权势必无法保证 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿责任的承担者
1.获得生态效益的企业：具体措施是征收生态税
? 问题是生态效益对特定企业的贡献难以计量, 从而课税缺乏依据
2.受益地区的政府和受益部门：具体措施是平等协商
? 问题是跨区域, 跨部门的协调, 很难形成一致意见
? 我们的调查表明, 受益地区认为, 生态效益对其经济总量的贡献的一部
分, 已以税收形式上交上级政府了, 所以由上级政府履行生态补偿的责
任更合理, 更便于操作 。
3.中央, 省或市政府：具体措施是财政转移支付制度
? 以再分配的方式进行生态补偿, 容易得到普遍支持 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿通常采用财政转移支付的方式, 究竟采用哪一种财
政转移支付方式, 主要取决于生态需求的提出者,
? 如果生态需求是中央政府提出的, 应由中央政府承担生态补
偿的责任
? 倘若生态需求是地方政府提出的, 则应由地方政府承担生态
补偿责任
? 如果生态需求是非政府组织提出来的, 则应有非政府组织承
担补偿责任
? 如果生态需求是共同提出来的, 就应由大家来承担生态补偿
责任
? 至于各自承担多大的责任, 则是讨价还价的结果 。
二、生态补偿研究的回顾
? 谁应获得生态补偿
1,最初关注的是生态效益的补偿,有生态效益就应给补偿：强调生态效益
供给的自然属性
? 补偿对象：所有产生生态效益的生态系统，如森林生态系统，草地生态
系统、湿地生态系统等。
2,对纳入社会需求的生态系统给予补偿：强调生态效益供给的社会属性
? 补偿对象：社会的生态需求使其生产经营活动遭受影响的企业或农户，
如被划入自然保护区、天然林保护工程、退耕还林工程的土地上的经营
者。
3.那些活动可以得到补偿,环境需求确定前已存在, 且被政府认定为合法的
生产活动, 不包括目标确定后出现的各种触犯了法律的活动
? 其暗含的意思是：政府有权提高环境标准, 同时需要承担补偿责任
? 履行的环境责任与获得补偿的经济权利的对称, 对于解决这类环境问题,
具有至关重要的作用 。
二、生态补偿研究的回顾
? 补偿时间的确定
? 实施生态补偿制度, 并非因为生态系统具有生态效益, 而
是要求生态系统有使用权的企业或农民, 在资源利用结构
的提升尚未完成之前, 过早地承担向社会提供生态效益的
责任 。
? 所谓补偿, 是对它们过早承担向社会提供生态效益的责任
的补偿 。
? 补偿的含义一旦弄清楚之后，补偿时间也就确定下来了，
即完成资源利用结构提升所需的时间。
二、生态补偿研究的回顾
? 确定生态补偿标准的依据
1.以生态效益的价值计量为依据
? 这是 20世纪 80年代初期 的观点，由于生态效益的价值计量具有很
大的不确定性，因而很难取得一致意见
2.以实际的损失或投入为依据
? 以实际的损失为依据，容易取得一致性的意见。例如，天然林保
护以放弃木材生产的收入损失为依据，退耕还林还草以放弃粮食
生产的所示为依据，减污项目以实际投入为依据。
3.以产业或就业转换所需的投入为依据
? 任何人都没有损害环境的偏好。环境问题的产生，主要不是因为
人缺乏理性或素质太低，而是没有更好的替代选择。提供替代选
择要比禁止更有效，所以，应以 最优或次优的产业或就业转换所
需的投入，作为生态补偿的标准。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿制度能否有效的关键, 是设计出把补
偿金发给被补偿地区的被补偿人的方案 。
? 最初以为, 生态补偿直接补给农户或企业会因
为交易成本很大而难以付诸实施, 提出了生态
补偿政策与税收减免政策挂钩的政策建议 。
? 后来提出, 生态补偿金分配的公示制度, 个人
账户制度, 并由金融机构代为发放的方案 。
二、生态补偿研究的回顾
? 生态补偿旨在将市场规则引入生态保护、恢复和建设活动中
? 生态补偿实际上是供给者和需求者之间地位平等的博弈，而不是政府对农
民的恩赐。
? 问题是,为什么有些农民也把具有公平交易性质的生态补偿视为政府的德
政？
1,补偿标准高于被补偿者的预期，存在被补偿者剩余
? 依据：退耕还林的补偿标准高于某些国际项目的补偿标准
2,政府生态补偿的总量有限，获得生态补偿的机会具有稀缺性
改进措施：
? 调整补偿标准，增加农户参与生态供给并获得生态补偿的机会
? 随着综合国力的提高，逐步提高生态补偿标准
三、生态补偿实践的评价
? 有的学者在介绍国外生态补偿政策时，把林业基金等同于生态补偿基金，
按照这样的定义，我国的生态补偿政策早就有了。问题是，旨在扩大森
林面积、提高森林质量的林业基金，不应称为生态补偿基金。
? 在中国，辽宁于 20世纪 80年代中期出过一个有关生态补偿的文件。试图
通过生态补偿，使上游减少木材采伐量，使下游减少水土流失的危害。
当时炒得很热，但这个文件似乎没有付诸实施。
? 在地方政府的干预下，有一些小量级的生态补偿实践，如水库管理机构
从电费收入、水费收入中提取比例很低的资金，作为水库周边防护林的
管护。
? 我国有重大社会影响的生态补偿实践始于天然林保护工程 。
? 天保工程中的生态补偿有标准, 但不是很细 。 存在的主要问题有二, 一
是只补偿国有林业企业, 有对人不对事的特征；二是补偿对象的认定过
宽, 涵盖了独立经营核算的国有林产品加工企业 。
? 比较规范的生态补偿始于退耕还林还草, 退牧还草工程 。
? 这些工程有明确的补偿标准和检查, 验收的规定, 是对事不对人, 而不
再是对人不对事 。
三、生态补偿实践的评价
? 农民参与退耕还林还草的积极性很高，生态恢复的效果也
较好
1999年 2000年 2001年 2002年
完成面积 572.2 1267.6 1516.4 2323.2
核查面积 572.2 537.0 1410.8 1744.5
县级上报合格 98.6 100.0 86.6 91.3
省级核查合格 89.7 90.3 94.8 93.5
国家核实合格 92.9 92.5 89.0 93.0
综合合格率 82.2 83.5 73.1 79.4
三、生态补偿实践的评价
退耕还林效果较好的因素分析
? 政策透明度高，农户几乎都了解政策
? 设计较为严密：农户有退耕还林卡 (登记退耕
的面积、所在位置、林草配置、检查验收等
信息 )、粮本、银行存折，以及林权证
? 政策兑现度高：凡验收通过，几乎都兑现
? 近几年降水量较多，这是很重要的因素
三、生态补偿实践的评价
? 生态补偿实践中积累的经验
1,建立个人账户
? 存折：补助金到农户：
? 粮本：粮食到农户
2,建立县自查, 省, 国家抽查的监测体系 。
3,允许农民选择补偿方式
? 为了了解农民的偏好, 宁夏调查了上万个农户 。 结果表明：
60%的农户选择补钱 。 如果调查时没有粮价显著上涨的背景,
选择补钱的农户的比例会更高 。
三、生态补偿实践的评价
存在问题：
? 种苗数量不足,农民想要的种苗更少,部分种苗质
量较差
? 有些地方政府没出配套基金，靠克扣种苗费来解决，
种苗费少导致种苗规格小、质量差，进而成活率低，
通不过验收，拿不到补助；
? 由于政策倾向于多植树，农民追求最大限度地享受
政府补助，导致林草比例失调
? 农户不习惯将坡地面积改为平面面积的做法
四、改进生态补偿的思考
1,退耕指标供不应求，可实行招投标制度，从而
? 找到出价较低的农户
? 从制度上消除不正之风
? 使特定的生态补偿资金做更多的事情
2.取消为种草、造经济林、造生态林规定三种不同的补助标准
的做法。
? 农民就不会为了追求更多年限的补偿而被迫作出不合乎生态
要求的林草配置决策。
3.满足农民的不同选择
? 现实中不应只采用一种补偿方式, 而应该草用不同的补偿方
式, 以满足农户的不同选择 。
谢谢！
