通信经济学
主讲人：黄秀清
北京邮电大学经济管理学院
第十二章 通信业管制
? 第一节 管制与竞争的关系
? 第二节 电信管制的内容与实现方式
? 第三节 电信管制机构
? 第四节 电信管制的演变
? 案例 欧盟：统一进行管制
第一节 管制与竞争的关系
? 关于政府管制
? 政府管制的原因
? 管制的目的
? 管制与竞争的关系
关于政府管制
? 政府管制 (Government Regulation）
? 是指在市场经济体制下，以校正和改善市场机制
内在的问题为目的，政府干预和干预经济主体
（特别是企业）活动的行为 -----（ 今哲良雄,1980）
政府管制政策包容了市场
经济条件下政府几乎所有
的旨在克服广义市场失败
现象的法律制度及以法律
为基础的对微观经济活动
进行某种干预、限制或约
束的行为。
?目的：为了维护
正常的市场经济
秩序，提高资源
配置效率，增进
社会福利水平。
政
府
管
制
经
济
性
管
制
社
会
性
管
制
经济性管制主要针对自然垄断和信息不对称
问题。在存在着垄断和信息不对称问题的部
门，以防治无效率的资源配置的发生和确保
需要者的公平利用为主要目的，通过被认可
和许可等各种手段，对企业的进入、退出、
价格、服务质量以及投资、财务、会计等方
面的活动所进行的管制。
社会性管制主要针对外部不经济、信息不对
称和非价值物问题，是以保障劳动者和消费
者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止
灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随
着提供它们而产生的各种活动制定一定的标
准，并禁止、限制特定行为的管制
植草益, 微观规制经济学, 1992对政府直接规制的分类
直
接
管
制
间
接
管
制
政府管制的原因和目的
? 市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优
? 自然垄断：配置无效率与生产无效率
? 信息的不对称
? 外部性问题
? 公共品问题。。。
? 政府管制的目的 -------纠正市场失灵
? 维持正当的市场经济秩序
? 限制市场势力
? 提高资源配置效率
? 提升全社会福利
? 保护大多数社会公众的利益不受少数人的侵害
基础部门的管制与竞争的关系
? 包括通信业在内的基础产业的特点（电信、电力、
铁路、煤气和城市供水等），决定了这些产业存
在不完全竞争，政府对基础产业实施管制或直接
经营。
? 外部性、公共性、自然垄断性。。。
? 传统的－－政府管制（独家垄断）
? 管制低效：垄断经营的低效率（ X-低效）；管制费用和
官僚机构的膨胀
? 规制俘虏
? 过度规制
经济管制
1998 成本
净成本估计为 460亿（ 1988年美元价 )
730亿（ 1991年美元价）
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
社会管制
1988 成本
收益
1990-1995收益
估计为 780-1071亿之间。
30亿（不包括环境管制）
估计为 419-1815亿之间
估计为 2800亿美元
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
Hahn and Hird(1991)
Hahn (1996)
环境管制
1988 成本
收益
1977-1994成本
估计为 554-776亿之间
870亿
165以 -1358亿之间
全部成本估计从 600以上升到 1600亿。
计划到 2000年升至 2000亿
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
Hahn and Hird(1991)
美国环保署（ EPA）
美国联邦管制的成本和收益估计（单位 美元）
管制改革
? 改变管制方式 — 激励性规制
? 特许投标制
? 区域间竞争制度
? 社会契约制度
? 放松管制 — 竞争替代
? 基础产业部门引入竞争
? 美国从 1968年开始，电信、银行、民航等行业陆续
放松了管制
管制？竞争？
? 制度选择的成本收益比较
? 对竞争政策或管制政策本身的成本与收益进行比较。
? 对引入竞争的成本与维持管制的成本进行比较。
竞争带来收益 竞争带来的成本 ＝？
管制收益 管制失效损失 ＝？
引入竞争成本 管制失效成本 ＝？
管制竞争的三个阶段
? 管制与竞争关系的三个阶段
? 对应于非常贫穷的阶段（资金约束强）
? 对应于发展中的阶段（资金约束放松）
? 对应于发达阶段（摆脱了资金约束）
? 管制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特
征，两者的有机结合决定着一个经济体的效率
和福利水平。
第二节 电信管制的内容与实现方式
? 实行电信管制的必要性
? 电信管制的主要内容及趋势
? 电信管制的实现方式
引入竞争后，实行电信管制的必要性
? 公平公正的需要
? 全程全网的需要
? 国家主权和信息安全的需要
? 世界通行的做法
? 国际、国内间的网间互联和网间结算的需要
? 实施普遍服务的需要
? 法制建设的需要
电信管制的主要内容及趋势
? 世界电信业发展经历的三个阶段,
? 垄断经营阶段（ 1878－ 20世纪 80年代 )
? 国内竞争阶段（ 20世纪 80年代初开始）
? 国际竞争阶段（ 20世纪 90年代开始）
垄断阶段 国内竞争阶段 国际竞争阶段
管制 市场准入
资费
普遍服务
服务质量
市场准入
互联互通
瓶颈资源的定价问题
普遍服务
电信资源
技术标准和设备准入
市场准入
互联互通
普遍服务
电信资源
网络安全
信息安全
知识产权
国际协调问题 。。。
电信管制的实现方式
? 宏观手段
? 法律手段、市场手段、经济手段
? 微观手段
? 主要是通过实施许可证制度进行电信管制
? 申报制、准许可制、政令或命令、合同制、
临时措施
电信业的非对称管制
? 非对称管制 (asymmetrical regulation)
? 是政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营
者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜
政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配
地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通
信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，
以达到进入通信市场的所有经营者能公开、公平竞
争的目的。
? 管制的主要对象,
? 主导运营商（拥有市场势力）
非对称管制的原因
? 不平等的初始条件
? 限制妨碍竞争的行为
? 扶持新进入市场者
? 有利于促进通信技术进步
? 有利于增强通信企业在国际市场上的竞
争力
非对称管制的措施
? 价格管制
? 如价格上限管制
? 资费上涨率（ PCI） 等于物价上涨指数（ CPI或 RPI） 减
去企业效率提高系数（ X）。
? 普遍服务
? 网间互连
? 支配地位通信经营者的义务
? 互连方式、互连协议
? 互连费
? 市场准入
非对称管制的发展趋向
? 总体管制上
? 电信管制的总趋势是非对称管制将随着竞争市场的
不断发展，力度将逐步减弱。
? 在资费管制上
? 仅对处于支配地位竞争者实施资费管制
? 对支配地位竞争者的资费管制主要采用上限管制
? 在互连管制方面
? 因特网的管制总趋势是解除非对称管制，逐步
由市场决定
第三节 电信管制机构
? 独立的管制机构 — 管制有效性
? 电信管制机构的职能
? 电信管制机构的支撑与保障
? 建立健全我国管制机构的对策
独立的管制机构 -管制有效性
? 管制机构独立于所管制的行业；
? 管制者 （ 独立于政府 ） 不受政治压力的
影响；
? 管制者有权对经营者实施必要的管制；
? 管制机构必须有可靠的收入来源；
? 管制政策具有公平性和透明性。
发达市场经济国家中的标准组织结构
功能 负责的机构和组织
制定政策 政府部门或其他行政机构
管制 独立的管制机构
运营网络 /提供服务 电信运营企业
电信管制机构的职能
? 电信管制机构在由垄断走向竞争过渡期内的任务
? 促进竞争、放松管制、保护用户
? 通信业务和技术的普及
? 促进创新
? 推进竞争的全球化
? 电信管制机构在未来充分竞争环境下的核心职能
? 普遍服务、用户保护和信息透明
? 促进国内外通信市场的全面竞争
? 频率管理
电信管制机构的支撑与保障
? 财力支持与保障
? 由国家拨款、日常劳务所得、其他
? 科研和技术支持
? 在电信管制机构中设立有明确的科研机构。
? 没有设立单独的科研机构，但管制机构自身承担部
分政策法规方面的研究。
? 管制机构纯粹是执行机构，本身没有科研部门。
? 全球与电信管制有关的科研机构的设置不尽相同，
但管制部门都需科研机构作支撑是无疑的。
? 法律支持与保障
? 其他部门或协会的支持
建立健全我国管制机构的对策
? 电信管制的三个层次
? 建立健全我国电信管制机构的相关对策
? 加快电信立法，完善执法体系
? 国家电信的立法
? 地方法规的制定
? 强化国家和省级电信监管机构
? 建立国家独立监管机构，强化省级监管职能
? 省应在地市尽快设立派出机构，或在地市设置办事处
? 建立适应高效运行的监管激励机制
? 发挥省、市通信行业协会和中介机构的积极作用
第四节 电信管制的演变
? 电信管制的演变轨迹
? 近年来国外电信行业管制的趋势
电信管制的演变轨迹
? 管制模式或形态
? 市场结构
? 价格管制
? 新出现业务
? 社会目标
? 国际协调
近年来国外电信行业管制的趋势
? 独立的电信行业管制机构加速出现
? 在实施电信行业管理时，被管理的重点对象是
电信市场的主导运营者
? 对电信业务市场的管理，管理对象的重点目前
仍然是基本电信业务
? 内外有别
? 电信越发展，电信普遍服务越受重视
? 对电信网络设备管理越来越淡化
? 行业协会和民间组织积极参与行业管理
案例 欧盟：统一进行管制
? 欧盟为建立其统一市场，正在逐步建立并实施欧盟范围内统一的电信
管制框架。欧盟的电信改革始于 1987年，先后经历了三个阶段。
? 欧盟各国电信业改革与日本的作法接近，其特点是，保持原有的国家
主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进
行公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。国家通过
立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步形成有效竞争 。
? 欧盟各主要国家的电信改革进程
? 英国电信改革
? 德国电信改革
? 法国电信改革
? 芬兰电信改革 有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国
家之一。
主讲人：黄秀清
北京邮电大学经济管理学院
第十二章 通信业管制
? 第一节 管制与竞争的关系
? 第二节 电信管制的内容与实现方式
? 第三节 电信管制机构
? 第四节 电信管制的演变
? 案例 欧盟：统一进行管制
第一节 管制与竞争的关系
? 关于政府管制
? 政府管制的原因
? 管制的目的
? 管制与竞争的关系
关于政府管制
? 政府管制 (Government Regulation）
? 是指在市场经济体制下，以校正和改善市场机制
内在的问题为目的，政府干预和干预经济主体
（特别是企业）活动的行为 -----（ 今哲良雄,1980）
政府管制政策包容了市场
经济条件下政府几乎所有
的旨在克服广义市场失败
现象的法律制度及以法律
为基础的对微观经济活动
进行某种干预、限制或约
束的行为。
?目的：为了维护
正常的市场经济
秩序，提高资源
配置效率，增进
社会福利水平。
政
府
管
制
经
济
性
管
制
社
会
性
管
制
经济性管制主要针对自然垄断和信息不对称
问题。在存在着垄断和信息不对称问题的部
门，以防治无效率的资源配置的发生和确保
需要者的公平利用为主要目的，通过被认可
和许可等各种手段，对企业的进入、退出、
价格、服务质量以及投资、财务、会计等方
面的活动所进行的管制。
社会性管制主要针对外部不经济、信息不对
称和非价值物问题，是以保障劳动者和消费
者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止
灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随
着提供它们而产生的各种活动制定一定的标
准，并禁止、限制特定行为的管制
植草益, 微观规制经济学, 1992对政府直接规制的分类
直
接
管
制
间
接
管
制
政府管制的原因和目的
? 市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优
? 自然垄断：配置无效率与生产无效率
? 信息的不对称
? 外部性问题
? 公共品问题。。。
? 政府管制的目的 -------纠正市场失灵
? 维持正当的市场经济秩序
? 限制市场势力
? 提高资源配置效率
? 提升全社会福利
? 保护大多数社会公众的利益不受少数人的侵害
基础部门的管制与竞争的关系
? 包括通信业在内的基础产业的特点（电信、电力、
铁路、煤气和城市供水等），决定了这些产业存
在不完全竞争，政府对基础产业实施管制或直接
经营。
? 外部性、公共性、自然垄断性。。。
? 传统的－－政府管制（独家垄断）
? 管制低效：垄断经营的低效率（ X-低效）；管制费用和
官僚机构的膨胀
? 规制俘虏
? 过度规制
经济管制
1998 成本
净成本估计为 460亿（ 1988年美元价 )
730亿（ 1991年美元价）
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
社会管制
1988 成本
收益
1990-1995收益
估计为 780-1071亿之间。
30亿（不包括环境管制）
估计为 419-1815亿之间
估计为 2800亿美元
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
Hahn and Hird(1991)
Hahn (1996)
环境管制
1988 成本
收益
1977-1994成本
估计为 554-776亿之间
870亿
165以 -1358亿之间
全部成本估计从 600以上升到 1600亿。
计划到 2000年升至 2000亿
Hahn and Hird(1991)
Viscusi(1995)
Hahn and Hird(1991)
美国环保署（ EPA）
美国联邦管制的成本和收益估计（单位 美元）
管制改革
? 改变管制方式 — 激励性规制
? 特许投标制
? 区域间竞争制度
? 社会契约制度
? 放松管制 — 竞争替代
? 基础产业部门引入竞争
? 美国从 1968年开始，电信、银行、民航等行业陆续
放松了管制
管制？竞争？
? 制度选择的成本收益比较
? 对竞争政策或管制政策本身的成本与收益进行比较。
? 对引入竞争的成本与维持管制的成本进行比较。
竞争带来收益 竞争带来的成本 ＝？
管制收益 管制失效损失 ＝？
引入竞争成本 管制失效成本 ＝？
管制竞争的三个阶段
? 管制与竞争关系的三个阶段
? 对应于非常贫穷的阶段（资金约束强）
? 对应于发展中的阶段（资金约束放松）
? 对应于发达阶段（摆脱了资金约束）
? 管制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特
征，两者的有机结合决定着一个经济体的效率
和福利水平。
第二节 电信管制的内容与实现方式
? 实行电信管制的必要性
? 电信管制的主要内容及趋势
? 电信管制的实现方式
引入竞争后，实行电信管制的必要性
? 公平公正的需要
? 全程全网的需要
? 国家主权和信息安全的需要
? 世界通行的做法
? 国际、国内间的网间互联和网间结算的需要
? 实施普遍服务的需要
? 法制建设的需要
电信管制的主要内容及趋势
? 世界电信业发展经历的三个阶段,
? 垄断经营阶段（ 1878－ 20世纪 80年代 )
? 国内竞争阶段（ 20世纪 80年代初开始）
? 国际竞争阶段（ 20世纪 90年代开始）
垄断阶段 国内竞争阶段 国际竞争阶段
管制 市场准入
资费
普遍服务
服务质量
市场准入
互联互通
瓶颈资源的定价问题
普遍服务
电信资源
技术标准和设备准入
市场准入
互联互通
普遍服务
电信资源
网络安全
信息安全
知识产权
国际协调问题 。。。
电信管制的实现方式
? 宏观手段
? 法律手段、市场手段、经济手段
? 微观手段
? 主要是通过实施许可证制度进行电信管制
? 申报制、准许可制、政令或命令、合同制、
临时措施
电信业的非对称管制
? 非对称管制 (asymmetrical regulation)
? 是政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营
者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜
政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配
地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通
信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，
以达到进入通信市场的所有经营者能公开、公平竞
争的目的。
? 管制的主要对象,
? 主导运营商（拥有市场势力）
非对称管制的原因
? 不平等的初始条件
? 限制妨碍竞争的行为
? 扶持新进入市场者
? 有利于促进通信技术进步
? 有利于增强通信企业在国际市场上的竞
争力
非对称管制的措施
? 价格管制
? 如价格上限管制
? 资费上涨率（ PCI） 等于物价上涨指数（ CPI或 RPI） 减
去企业效率提高系数（ X）。
? 普遍服务
? 网间互连
? 支配地位通信经营者的义务
? 互连方式、互连协议
? 互连费
? 市场准入
非对称管制的发展趋向
? 总体管制上
? 电信管制的总趋势是非对称管制将随着竞争市场的
不断发展，力度将逐步减弱。
? 在资费管制上
? 仅对处于支配地位竞争者实施资费管制
? 对支配地位竞争者的资费管制主要采用上限管制
? 在互连管制方面
? 因特网的管制总趋势是解除非对称管制，逐步
由市场决定
第三节 电信管制机构
? 独立的管制机构 — 管制有效性
? 电信管制机构的职能
? 电信管制机构的支撑与保障
? 建立健全我国管制机构的对策
独立的管制机构 -管制有效性
? 管制机构独立于所管制的行业；
? 管制者 （ 独立于政府 ） 不受政治压力的
影响；
? 管制者有权对经营者实施必要的管制；
? 管制机构必须有可靠的收入来源；
? 管制政策具有公平性和透明性。
发达市场经济国家中的标准组织结构
功能 负责的机构和组织
制定政策 政府部门或其他行政机构
管制 独立的管制机构
运营网络 /提供服务 电信运营企业
电信管制机构的职能
? 电信管制机构在由垄断走向竞争过渡期内的任务
? 促进竞争、放松管制、保护用户
? 通信业务和技术的普及
? 促进创新
? 推进竞争的全球化
? 电信管制机构在未来充分竞争环境下的核心职能
? 普遍服务、用户保护和信息透明
? 促进国内外通信市场的全面竞争
? 频率管理
电信管制机构的支撑与保障
? 财力支持与保障
? 由国家拨款、日常劳务所得、其他
? 科研和技术支持
? 在电信管制机构中设立有明确的科研机构。
? 没有设立单独的科研机构，但管制机构自身承担部
分政策法规方面的研究。
? 管制机构纯粹是执行机构，本身没有科研部门。
? 全球与电信管制有关的科研机构的设置不尽相同，
但管制部门都需科研机构作支撑是无疑的。
? 法律支持与保障
? 其他部门或协会的支持
建立健全我国管制机构的对策
? 电信管制的三个层次
? 建立健全我国电信管制机构的相关对策
? 加快电信立法，完善执法体系
? 国家电信的立法
? 地方法规的制定
? 强化国家和省级电信监管机构
? 建立国家独立监管机构，强化省级监管职能
? 省应在地市尽快设立派出机构，或在地市设置办事处
? 建立适应高效运行的监管激励机制
? 发挥省、市通信行业协会和中介机构的积极作用
第四节 电信管制的演变
? 电信管制的演变轨迹
? 近年来国外电信行业管制的趋势
电信管制的演变轨迹
? 管制模式或形态
? 市场结构
? 价格管制
? 新出现业务
? 社会目标
? 国际协调
近年来国外电信行业管制的趋势
? 独立的电信行业管制机构加速出现
? 在实施电信行业管理时，被管理的重点对象是
电信市场的主导运营者
? 对电信业务市场的管理，管理对象的重点目前
仍然是基本电信业务
? 内外有别
? 电信越发展，电信普遍服务越受重视
? 对电信网络设备管理越来越淡化
? 行业协会和民间组织积极参与行业管理
案例 欧盟：统一进行管制
? 欧盟为建立其统一市场，正在逐步建立并实施欧盟范围内统一的电信
管制框架。欧盟的电信改革始于 1987年，先后经历了三个阶段。
? 欧盟各国电信业改革与日本的作法接近，其特点是，保持原有的国家
主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进
行公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。国家通过
立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步形成有效竞争 。
? 欧盟各主要国家的电信改革进程
? 英国电信改革
? 德国电信改革
? 法国电信改革
? 芬兰电信改革 有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国
家之一。
