第三章 环境保护法的基本原则
一、法的原则与法的基本原则
? 法的原则辨析
? 法的基本原则界说
法的原则辨析
“原则”一词，是现代社会实践和理
论研究中被广泛地使用的一个词汇。在
现代汉语中，原则的基本含义是指“观
察问题、处理问题的准绳”。（参见
,辞海,,原则”词条，上海辞书出版社
1999年版，第 409页。）
它具体包括两层含义：其一，原则是
“从自然界和人类历史中抽象出来的”，而
且“只有正确反映事物的客观规律的原则才
是正确的”；其二，原则作为具有高度抽象
性、概括性的理性归纳，它包含着人类社会
的价值或者社会运行的规律，因而它又能够
回归到社会实践中，对于人们观察问题、处
理问题、解决问题具有指导作用。 从原则的
含义可以得知，原则是人类逻辑思维的一个
转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研
究和社会实践过程中追求理性的一种重要方
法。
法律原则是指那些可以作为规则思想基
础或政治基础的综合性、稳定性的原理和准
则。在任何一个法律体系中，法的原则都是
必不可少的要素（一般认为，法的要素包括：
法律规则、法律原则、法律概念和技术性事
项。）如在我国社会主义法律体系中，便在
宪法中明确规定了人民主权原则、法律平等
原则、人权原则等。
法的基本原则界说
? 在不同的法域中，都存在着围绕一定社会关
系而抽象出来的法的原则。根据法的原则在
法的结构体系中所处的不同地位和所起的不
同作用，可以将其划分为法的基本原则和法
的一般原则和具体原则。
? 相对于法的一般原则和具体原则，法的基本
原则在法的结构体系中处于核心地位，对于
法起着更为根本的指导作用，它体现着法的
本质和根本价值，是整个法律活动的指导思
想和出发点，构成法学体系中的灵魂，决定
着法的统一性和稳定性。
探讨 法的基本原则 的现实意义
从法学研究方法论的角度而言，对于法
的基本原则的探究，可以推动我国法学理论
研究实然分析与应然分析的结合。“实然”
是指事物的实际状态，它回答的问题是“事
实是什么”；“应然”是指事物的理想状态，
它回答的问题是“应当是什么”。单纯运用
实证方法，它只是对现行法律规则精神内涵
的一种宣示，体现的是法的实际状况；单纯
运用价值分析，它只是对法的基本价值和基
本理念的一种追求，反映的是法的理想状况。
当我们同时运用实证分析与价值分析方
法的时候，我们既可以看到法的实际面貌，
又能够确立法所追求的价值目标和发展方向。
法的基本原则是法学价值分析和实证分
析的汇合点：从上位的角度分析，法的基本
原则是对实质意义上的法的根本价值、基本
原理的揭示；从下位的角度分析，法的基本
原则是对现行法律规则精神内涵的宣示。
二、环境保护法的基本原则
目前我国环境保护法学术界对于环
境保护法基本原则的概念，在学理上尚
未形成统一的认识。归纳起来，大致有
以下几种学说：
1、环境管理准则说
2、环境法律规定或体现说
3、环境法指导准则说
1、环境管理准则说
该学说认为，环境保护法的基本原则是调整因
开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的
根本的或主要的准则，它是整个环境管理活动的指
导思想和出发点，构成环境保护法的灵魂，决定着
环境保护法整体的统一和协调。（王灿发著：, 环
境法教程,,中国政法大学出版社 1997年版，第 72
页。）；或者认为，环境保护法的基本原则是指我
国环境保护法所确认的、体现环境保护工作基本方
针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则。
（金瑞林主编：, 环境法学,,北京大学出版社
1999年版，第 120页。）
2、环境保护法律规定或体现说
认为环境保护法的基本原则是在环境保护
法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整
的基本指导方针（韩德培主编：, 环境保护法
教程,,法律出版社 1998年版，第 63页）；或
者认为，环境法的基本原则，是指通过环境法
规明确规定或体现的、反映环境法基本特征和
环境工作基本政策的、对环境资源活动具有普
遍指导作用的指导方针或指导性准则（蔡守秋
主编：, 环境资源法学教程, ）。
3、环境保护法指导准则说
该学说认为，环境法的基本原则是指贯穿于整
个环境法之中，所有环境法律规范都必须遵循和贯
彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有行为
的指导思想和基本准则，是环境法性质的集中体现
（吕忠梅著：, 环境法,,法律出版社 1997年版，
第 58页。）；或认为，环境法的基本原则是指以保
护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法
的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景
所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性
准则（汪劲著：, 中国环境法原理,,北京大学出
版社 2000年版，第 79页。）。
以上三种学说都是在我国环境法产生和
发展的特定历史时期提出，都在一定程度、
一定角度上概括了我国环境保护法基本原则
的特征。尽管这些学说的积极意义不容置疑，
但其存在的问题也是显而易见。
如环境管理准则说将环境保护法局限于国
家的环境管理活动，在强调环境保护法的公
法特征时，忽视了环境保护法同时调整平等
主体之间的环境保护法律关系的私法特征，
因此其定义存在着较大的缺陷（不忽视私益
的同时更加重视环境公益）。
法律规定或体现说将环境保护法的基本原
则归纳、概括和提炼定位于对现行环境保护法
的实然分析，仅仅关注于考查环境保护法的基
本原则“是什么”，而没有考虑环境保护法的
基本原则“应该是什么”的问题，其理论视角
存在着缺陷，背离了我国法的基本原则研究在
于推动部门法学理论体系构建的根本目的。
相对于前面两种学说，环境保护法指导准
则说表现出了较大的变化，它强调了环境保护
法基本原则对环境法制的指导作用，克服了单
纯实然分析的视角缺陷，但由于没有充分认识
到我国法的基本原则的特殊背景及其根本目的，
该学说没有将环境保护法的基本原则的概念建
立在细致的逻辑分析基础之上，仍然存在着套
用以往环境保护法学理论的基本原则学说之嫌。
根据前面对法基本原则的界说，在
对我国环境保护法自身特征进行分析的
基础上，我们将环境保护法的基本原则
定义为：适应环境保护社会实践的客观
需要，承载环境保护法根本价值或者揭
示环境保护法基本原理，对环境保护法
理论构建具有普遍性指导意义的高度抽
象、高度概括的环境保护的法治理念。
确立环境保护法基本原则的标准
对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原
则的区别主要表现在：
（ 1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿
于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及
规范；具体原则则是某个或某些环境保护法制的一
般准则，适用于特定的范围。
（ 2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本
原理，是环境保护立法、司法、执法、守法及研究
环境保护法的总的指导思想；具体原则虽然也体现
根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特
定领域和环节的指导思想。
（ 3）基本原则是国家对环境保护法律关系的基本
政策的集中体现，反映的是社会经济生活条件的本
质要求；具体原则所体现和反映的往往间接一些。
鉴于基本原则和具体原则的差异，我们认为，
在确立环境保护法的基本原则时，首先要考虑以下
几个方面：
（ 1）环境保护法的基本原则应适用于环境保护
法的一切领域，在环境保护法律领域中具有普遍的
指导意义。 环境保护法的基本原则必须是在环境保
护法律体系中得到广泛适用，构成环境保护法的基
础和核心，并适用于环境保护法律体系的各个环节
和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适
用于某个环节、某个领域的具体原则。由于环境保
护法调整对象的复杂性和保护对象的广泛性，所以
它包含着各种各样的原则，有属于保护自然生态环
境方面的原则，有属于污染防治和其他公害方面的
原则，但并不是所有这些原则都是环境保护法的基
本原则。
（ 2）环境保护法的基本原则，必须是环境保护
法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境
保护法根本价值和基本原理的体现 （作为环境保护
法的基本原则只能是环境保护法律部门区别于其他
法律部门的特殊原则，而不是与其他法律部门共用
的原则。环境保护法基本原则是环境保护法自身特
殊性的体现，也是环境保护法与其他部门法相区分
的一个重要标尺。从上位的角度分析，环境保护法
的基本原则是环境保护法的价值目标、法律目的的
明确体现；从下位的角度分析，它能够对环境保护
法的各种具体法律制度和各项环境保护法律规范具
有整合和指导作用。
（ 3）内容的相对性和稳定性 。环境保护法的基
本原则是建立在特定的社会经济和文化价值等客观
基础之上的，是对社会客观存在的反映，它必然会
随着社会物质条件和文化观念的变迁而变化。从具
体内容来看，环境保护法的基本原则从来不是一成
不变的，它只是一定时期根据环境问题的特点及其
解决方法的认识的基础上形成的，并随着社会经济
的发展、价值观念的演变、环境保护理论和实践的
发展等方面的变化而不断改进、充实和完善。其内
容的相对性也并不意味着环境保护法基本原则的易
变性，相反，由于环境保护法基本原则体现的是环
境保护法的根本价值和基本原理，在一定历史时期，
它也具有较强的稳定性。
因此，我们认为，判断某一个原则是不
是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一
原则是否符合环境保护法基本原则的外在特
征之外，还要结合应然的角度分析这一原则
是否能够承载环境保护法的根本价值或者能
够揭示环境保护法的基本原理。这也是由法
的基本原则所决定的。
我国环境保护法的基本原则有哪些？
关于环境保护法的基本原则具体包
括哪些内容，各种著作和学者的观点并
不一致，至今尚未形成统一的、符合当
代环境保护法发展趋势的基本原则。这
也反映了环境保护法作为一门新兴的、
独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，
人们对其认识也有一个不断提高的过程。
例如，蔡守秋教授认为，环境保护法的
基本原则包括“环境与经济、社会协调发展
原则，预防为主、防治结合、综合治理的原
则，环境责任原则，环境民主原则”；
吕忠梅教授认为，环境保护法的基本原
则包括“协调发展原则，预防为主的原则，
环境责任原则，公众参与原则”；
陈泉生教授认为，环境保护法的基本原
则主要有“环境保护同经济、社会持续发展
相协调原则，预防为主、防治结合、综合治
理的原则，全面规划、合理利用自然资源原
则，环境责任原则，国家干预原则，环境民
主原则”；
周珂教授认为，环境保护法的基本原则
应包括“环境保护同经济、社会持续发展相
协调原则，预防为主、防治结合、综合治理
的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者
养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环
境的原则”；韩德培主编的, 环境保护法教
程, 认为，环境保护法的基本原则包括“环
境保护与经济、社会发展协调原则，预防为
主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、
利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依
靠群众保护环境的原则”；
曹明德教授认为环境法的基本原则包括“物种
平等原则，代际公平原则，生态优先原则，预防为
主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者
补偿原则，公众参与原则”；汪劲教授结合中国的
环境保护实际，提出如下环境法的基本原则：协调
发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、
污染者治理原则，协同合作原则，公民参与环境决
策原则。
根据前面的论述，判断某一个原则是不是环
境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符
合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要从应
然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的
根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。
从上面所列举的这些有代表性的学者的
观点中，我们可以得出，其中环境保护同经
济、社会协调发展原则，预防为主、防治结
合、综合治理的原则，污染者付费、利用者
补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，公众
参与原则等四项原则属于我国环境保护法的
基本原则，它们也被绝大部分学者所认同，
并且能够承载环境保护法的根本价值，能够
揭示环境保护法的基本原理，对我国环境保
护法的各项具体法律制度和各项环境保护法
律规范具有真正的指导作用。
但是有些原则却并不能确立为我国环境
保护法的基本原则。如有学者主张的“全面
规划、合理利用自然资源原则”或“合理开
发利用原则”。我们认为，它们只能构成环
境保护法的一般法律原则，即只能适用于自
然资源保护领域，却并不能适用于污染防治
领域。因此，不应将此原则上升为我国环境
保护法的一项基本原则。
（一）环境保护与经济、社会
发展相协调的原则
? 关于环境保护与经济发展的关系, 国际上曾出
现过两种截然不同的观点：
1、概念
? 先发展经济，然后再治理环境
?,先污染,后治理” 。
? 很多工业发达国家就是走了这条道路，
我国也曾经历过一段“先污染后治理”
和严重浪费资源的道路。
一种主张,
? 主张应强调环境保护，抑制经济发展。
认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会
发展造成的，那么，要解决环境问题的出
路就只有停止发展。
? 停止发展论
? 其著名代表是罗马俱乐部于 1972年发表的研究报
告, 增长的极限,,该报告有如下基本观点：
另一种主张
罗马俱乐部的基本观点
? 人类社会的发展由
? 人口激增, 加速发展的工业生产, 农业生产, 资源
消耗和环境恶化
五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指
数增长。
? 五种增长的启动因素是人口的增长。
? 人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕
地和工业生产量也以指数增长，
?工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的
废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长
的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业
增长更快。
? 当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世
纪初会达到极限。
? 由于人类与环境系统存在着 发展的无限性和地球
的有限性 这一基本的矛盾，如果增长不停止而达
到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突
然瓦解。
? 因而，他们提出“必须把经济增长限制到
零”，
? 即所谓,零增长论,。
怎样评价上述两种观点呢？
? 两种观点显然都不妥当。
?,先污染后治理” 论，实际是只重视经济发展，
而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的
发展。
? 而, 增长的极限, 虽忽视了人类社会的能动性。
?但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超
过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的
? 虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误：
? 本质上都是对环境利益与经济利益关系认识的失
误，把发展与环境看成是互不相容的对立关系 。
定义：
? 环境保护与经济、社会发展相协调 (协调发展原
则）是指,
? 环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实
施、同步发展，
? 实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
? 核心思想和理论基础是 协调发展
? 这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发展之
间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之
间的关系。
与可持续发展比较
? 可持续发展是世界环境与发展委员会提出的基本指
导原则
? 协调发展：着重从横向的关系上。即制约发展的基
本因素的关系上，对发展提出要求；
? 可持续发展：则从纵向历史发展的过程中，即当前
需要与未来需要的关系上，对发展提出要求；
? 两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。从某
种意义上说，协调发展原则是可持续发展原则在环
境保护法中的体现和具体化。
2、意义
? ⑴ 是社会经济规律和自然生态规律的客
观要求
? 社会主义生产的目的,是为了保证最大限度
地满足整个社会不断增长的物质和文化的需
要。
? 自然生态规律是处理好人与自然关系的重要
规律，必须遵循
? ⑵是社会主义现代化建设的需要
? ⑶是保障人体健康、发展社会生产力的
需要
? 以人为本
3、贯彻
? 加强环境与发展的综合决策
? 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划
? 采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施
? 加强环境保护科学技术研究
? 强化环境监督管理
⑴ 加强环境与发展的综合决策
? 涉及经济、社会发展的重大决策，必须 全面
考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策 。
? 不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要
考虑环境和资源的承载能力 。
? 要正确处理
? 经济增长速度和综合效益的统一、
? 生产力布局与资源优化配置、
? 产业结构调整与解决结构性污染、
? 资源开发利用与保护生态环境 等问题。
? 从 源头 就控制可能对环境的污染和破坏。
⑵ 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划
?,六五”以前，我国实际上都没有把环境保护列入五年
规划。这是造成我国环境污染和破坏严重的总根源。
? 在“六五”计划中，开始列入了环境保护的目标、要求
和措施；
? 在“七五”计划中，继续列有环境保护专章，规定了“七五”期
间环境保护的基本任务和主要措施；
?,八五”计划中的环境保护有了加强。
? 为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要
组成部分并参与综合平衡，国家计委和国家环保局于
1994年发布了, 环境保护计划管理办法,,从而使编
制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。
⑶ 采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施
? 环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定
历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略
方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保
护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于
环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能
? 环境经济政策主要有：
? 奖励综合利用政策,
? 经济优惠政策,
? 征收环境资源补偿费政策 等。
⑷ 加强环境保护科学技术研究
? 我国当前环境问题相当严竣，防治污染和
生态破坏的科学技术落后是重要原因之一，
所以必须加强环境保护科学技术研究，依
靠科学技术解决问题。
⑸ 强化环境监督管理
? 在我国,许多环境污染和生态破坏问题,
是由于监督管理不严和管理不善造成的 。
通过强化监督管理可以解决许多环境问
题 。
评价
协调发展原则并不能为正确处理经济与
环境的关系提供具体的行为模式，它只是一
种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏
环境的具体行为，所以各级人民政府在经济
建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律
保障，目前大多数是取决于政府的执政水平
高低和环境意识的强弱。为了真正使协调发
展原则发挥其功能，有必要设置政府环保责
任制，考核其政绩不能仅看经济指标，还要
综合考虑环境指标，如达不到法律要求就要
追究相应的法律责任。
（二）预防为主、防治结合、综
合治理的原则
1,概念, 什么是 预防为主,防治结合、综合
治理的原则？
? 是指采取各种预防措施, 防止环境问题的产生和
恶化, 或者把环境污染和破坏控制在能够维持生
态平衡, 保护人体健康和社会物质财富及保障经
济, 社会持续发展的限度之内 。
? 明确了预防和治理的关系, 确定了治理环境污
染和破坏的途径和方式 。 它要求
? 防治环境污染和破坏, 要以预防为主, 做到
,防患于末然, ；
? 同时, 应采取各种措施, 综合治理已经产生
的环境污染和破坏
为什么要实行预防为主原则？
? 是由环境问题的本身的特点决定的：
? ⑴ 消除危害需要时间长, 有些甚至是无法补救
的；
? ⑵, 末端治理, 模式的不足：
–一是治理成本高, 致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；
–二是治理难度大, 同时存在污染转移的风
险；
–三是无助于生产过程中资源浪费的减少；
–四是造成政府行政监督管理和执法的成本
过高 。
? ⑶ 如果重视环境保护, 环境问题是可以解决
的 。
2、意义
⑴ 可以获得投资省, 收效大的效果 环
境问题产生的原因是多方面的, 由于国
家财力有限, 不可能拿出很多资金用于
治理环境污染和破坏 。 实行这一原则,
可以起到事半功倍的作用 。
⑵ 可以使我国的环境保护工作由消极的
应付转为积极的防治 。
山东鲁药投资逾亿元建设“三废”
工程案 ——析论预防为主原则
? [案情简介 ]
山东鲁抗医药集团有限公司 (以下简
称“鲁抗公司” )是我国抗生素生产基地
之一。多年来，该公司坚持发展和环保
两手抓的经营方针，取得了持续稳定的
发展。
鲁抗公司自上个世纪 80年代初期以来，投资逾
亿元资金，建设了一系列废气、废液、废渣处理工
程，如 1983年起公司投资 2 400万元，相继建成了
生物流化床、深井曝气、氧化沟和厌氧好氧等一系
列废水处理装置。其中，厌氧生化处理青霉素丝体
残渣装置，通过了国家医药管理局组织的成果鉴定，
填补了国内空白，并在实际应用中取得了良好的效果。 90年代后期，针对国家对淮河流域企业提出的
环保高要求，公司审时度势，高瞻远瞩，果断投资
5 000万元，在南区引进建成了一套 CASS污水综合
处理系统，使南区的日污水处理能力达 1,8万吨，
COD去除率超过 95％,1999年，通过了山东省环保
局废水排放全面达标验收。在解决废水污染的同时，鲁抗公司先后对 6台锅炉的除尘系统进行了改造，
选用全硫含量低于 0,5％的低硫煤及新型除尘器，
保证了烟气、粉尘、二氧化硫排放指标低于国家规
定的标准限值。
鲁抗公司在狠抓环境保护工作的过程中积极探
索，建立了许多行之有效的制度。每一位员工在进入
生产岗位前，都要接受环保法规和防治污染知识的教
育；公司按照清洁生产的要求，对生产过程进行全面
监控，严格按 GMP标准和 IS014001标准组织生产，
尽可能地把污染消灭在生产过程之中；建立了“五不
准”原则，即：不准清浓污水混流，不准菌渣冲入下
水道，不准废炭、废油、废溶煤冲入下水道，不准包
装物、杂物冲入水池，不准擅自停用环保设备和装置。
凡违反“五不准”的员工，查出一个，下岗一个。
1998年，公司成立了环保检查小组，协助监督生产单
位推行清洁生产。整个集团公司建立起了科学高效的
环保管理网络，对提炼、发酵、溶煤等重点排污岗位
设置警示牌，生产实现微机自控，发动全员开展节能
降耗，减轻环保压力；同时，公司还开展了环保学习
月活动，对各单位的环保情况进行现场检查和评比；
在工程建设中，公司提出了“预防为主、防治结合”，
认真实施环保“三同时”制度。
因为在环境污染预防和治理方面的
突出贡献，鲁抗公司先后被评为“全国
工
业污染普查工作先进企业”、“山东省
医药环保先进单位”，并于 2001年顺利
通过了 IS014001环保体系认证。鲁抗公
司坚持预防为主、防治结合的原则，坚
决将污染消除在生产过程中，实现了经
济效益与环境效益“双赢”，鲁抗公司
的成功经验值得向全国企业推广。
案情分析
? 预防为主原则是国内外防治环境污染和
破坏的经验教训的科学总结。 20世纪 50
年代以前，西方工业发达国家走的是一
条“先污染后治理”的道路，但是实践
证明，这种方式是不可取的。
? (1)采取“先污染后治理”方式发展经济得不
偿失。以一些发达国家为例，在 20世纪 60年代
至 70年代，这些国家的环境投资一般要占到国
民生产总值的 1％一 2％,日本 1970年环境投
资占国民生产总值的 1％，到 1975年上升到 2％，
实际支出达 200亿美元；美国在 20世纪 70年代
初环境投资占国民生产总值的 1,6％，实际支
出约 500亿～ 600亿美元；欧共体 (即现在的欧
盟 )曾做过一个估算，若通过治理解决环境问
题，总投资占国民生产总值的 3％，若以正常
国民经济增长率为 5％计算的话，大部分要花
到环境投资上去。
再看看我国的情况，据统计,1985年
与 1993年主要生态破坏 (森林、草地、耕
地、水域 )造成的经济损失,1985年的年
度总损失为 726亿元，未来总恢复费用为
347亿元； 1993年的年度总损失为 672亿
元，未来总恢复费用为 431亿元,1985年
与 1993年中国生态破坏的经济损失分别
占当年国民生产总值的 8,7％和 3,9％。
数字是枯燥的，但数字也是最有说
服力的。在采用预防为主的环境战略前，
以环境污染和生态破坏为代价的发展方
式的确取得了一定的经济发展，但如果
我们把环境因素考虑进去，其实相当一
部分经济增长已经被抵消了，当我们为
取得的成绩沾沾自喜之余，才发现原来
治理费用如此之大，在经济上极不合算，
这样的增长值中包含了太多的水分。
? (2)环境问题一旦产生就很难消除。如果产生的环境
问题可以消除，即便花费大量的治理费用，那最终
也可能还公众一个清新、舒适的生活环境，可怕的
是有些环境问题根本是不可能消除，例如自然资源
的形成经历了上万年甚至几十万年的时间，但人们
往往忽视了这个因素，认为大自然是取之不尽、用
之不竭的天然宝库，为了经济利益进行掠夺式的开
采，而不注意对其加以保护，这种经营方式将会导
致自然资源因过度开采而枯竭，使之不能恢复或永
远灭失。再如某些野生动物，由于人类的过度捕杀，
已经变成今天的濒危动物，‘若再不采取措施保护，
有可能导致该物种在地球上灭绝 …·,这些情况的出
现又将导致生态系统的失衡，给人类的生存繁衍以
及经济和社会的发展造成严重的危害。对于这些，
与其到环境问题出现后后悔不已，不如从一开始就
采取积极措施加以防范，避免损害的发生。
? (3)预测环境影响的科学技术也存在有限性和滞后性。
人类对自然的认识是随着实践逐步深化的，但因为
环境问题具有很大的复杂性和可变性，使得依靠科
学技术对环境问题的认识也带有极大的不确定性，
也就是说科学技术并不是总能为环境保护工作提供
充分的论据。当科学论据被证实的时候，也许环境
问题早已出现了。例如针对向空气中排放 C02气体
对气候的影响，科学家曾提出两种截然相反的理论：
一种认为工业活动排放的 C02等气体会导致“温室
效应”，使全球变暖；另一种观点则认为这些气体
会产生“阳伞效应”，从而使全球变冷。但无论变
冷还是变暖，都会给全球的生态系统造成极大影响。
因此我们不能等到两种理论争出个孰是孰非，而是
从现在开始就应采取预防措施，控制人类活动，减
少 CO2的排放。
在为自己盲目开发利用自然的活动付出沉重的
代价之后，西方国家开始从“病重求医、末端治理”
的反应性政策、单向治疗政策转变到：“预防为主、
综合防治”的预期性政策、综合性政策。美国自
1969年, 国家环境政策法, 颁布后，大部分环境法
规中有了环境影响评价等预防污染的措施,1984年
又将其, 固体废物处置法, 修改为, 资源保护回收
法,,将固体废物管理重点从废物的处理转为处理、
处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生
总量的技术和方法，宣布从固体废物开始，实行
“从摇篮到坟墓”全过程管理和废物减量化的原则。
在国际上,1980年发表的, 世界自然资源保护大纲,
推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”,“把治
理与预防明智地结合起来”。 1982年 5月通过的, 内
罗毕宣言, 也指出,与其花很多钱，费很多力气在
环境破坏后亡羊补牢，不如预防其破坏。”
预防为主原则在我国逐步被认识到并在法
律中加以明确规定经历了一个过 ]程。
我国早在 1972年制定的, 关于保护和改善
环境的若干规定 (试行草案 ),中就提到了贯彻
“预防为主”的方针，然而当时仅是一个类
似于口号的倡导，因为早期虽然曾提出环境
保护的主张，但由于当时注意力集中在大力
发展经济上，而且当时的环境问题也不是很
突出，所以环境保护并未真正提上议事日程，
该原则在实践中的重要意义也就未真正引起
重视。
随着经济建设的开展，环境问题逐步突现
出来。于是在 1982年 8月召开了全国工业系统
防治污染经验交流会议，之后不久，国务院又
作出了, 关于结合技术改造防治工业污染的几
项规定, (1983年 2月 )，强调通过采用先进的
技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污
染物消除在生产过程之中。这些思想在以后的
环境法律中以法律的形式予以明确，如, 环境
保护法, 第 25条,,国务院关于进一步加强环
境保护工作的决定, (1990年 12月 ),,水土保
持法, 第 4条,,大气污染防治法, 第 15条，
,水污染防治法, 第 22条。 2003年实施的, 清
洁生产法, 更是对该原则的具体化。
我国是一个发展中国家，由于资金
技术等方面的限制，难以筹集巨额资金
用于污染治理，但我们又不能因为进行
生产会导致污染而因噎废食，放弃经济
建设。确立预防为主原则，可以尽量避
免环境损害，将环境损害消除于生产过
程之中，做到防患于未然。对于不可避
免的污染，通过各种净化治理措施，达
到环境目标的要求，这无疑是一种投资
少、收效大，把经济建设和环境保护协
调起来的有益尝试 。
3、贯彻
贯彻环境保护法的预防为主的原
则并不是空喊口号就能实现的，而
要求有一系列配套措施保证其得到
执行，其具体体现在以下几个方面：
⑴ 全面规划、合理布局
环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有
重要的内在联系。其中
? 农业生产和资源的开发布局 (直接以自然资
源作为劳动对象，如农、牧、采掘业 )同自
然环境破坏有直接关系；
? 工业生产布局 (不直接依赖环境，但生产中
排放废弃物 )同环境污染有直接的关系。
? 生产部门的分布，又影响居民点的分布，从
而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设
施分布。
⑵严格控制新的环境污染和破坏 通过执行环境
影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题
解决在建设之前或建设过程之中。
⑶ 积极治理老的环境污染和破坏
? 对已经产生的环境污染和破坏，要采取综
合措施 积极治理
? 对严重污染环境的企业、事业单位，要 限期
治理,
? 对逾期末完成治理任务的，应依责令其 关闭,
停产或转产
⑷实行城市环境综合整治
? 把环境保护规划纳入城市总体发展规划，
? 调整城市产业结构和工业布局，
? 改善城市能源结构，减少污染物排放总量，
? 不断完善城市环境综合整治定量考核制度。
⑸ 加强环境监测 通过环境监测，掌
握环境质量状况及发展趋势，为加
强环境监督管理和治理提供科学依
据。
,清洁生产促进法, 2003年 1月 1日正式施行 ----
预防为主原则的新突破
? 清洁生产指：不断采取改进设计, 使用清洁的能
源和原料, 采用先进的工艺技术与设备, 改善管
理, 综合利用等措施, 从源头削减污染, 提高资
源利用效率, 减少或者避免生产, 服务和产品使
用过程中污染物的产生和排放, 以减轻或者消除
对 人类健康和环境的危害 。 其内涵包括三个方面：
? 对 生产 过程而言, 清洁生产包括节约能源和原
材料, 淘汰有毒有害材料, 减少废物 （ 废渣,
废水, 废气 ） 和有害物质的产生量；通过综合
利用和循环利用减少废物和有害物质的排放量 。
? 对 产品 来说, 清洁生产旨在降低产品全生命周期,
即从原料的提取到产品的最终处置对人类和环境
的有害影响 。
? 对 服务 来说, 清洁生产是指将预防性环境战略结
合到生产工艺, 技术和产品等的设计和提供的服
务中 。
? 清洁生产的 实质, 是贯彻污染预防原则, 从生
产设计, 能源与原材料选用, 工艺技术与设备
维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全
过程控制, 从生产源头减少资源的浪费, 促进
资源的循环利用, 控制污染产生, 实现经济效
益和环境效益的统一 。
? 意义,立法方向的重要转变, 是对传统发展模
式的根本变革, 实施可持续发展的必由之路 。
? 只有实现生产方式的根本转变, 走新型工业
化道路, 实行清洁生产, 才能彻底解决经济
发展与环境保护的矛盾 。
? 与传统的末端治理比较, 清洁生产有三个显著
特点：
? 第一, 清洁生产体现的是预防为主的思想 。
? 第二, 清洁生产体现的是集约型的增长方式 。
? 第三, 清洁生产体现了环境效益与经济效益
的统一 。
? 第一, 清洁生产体现的是预防为主的思
想 。
? 传统的末端治理与生产过程相脱节, 即, 先
污染, 后治理,, 侧重点是, 治,
? 清洁生产要求从产品设计开始, 到选择原材
料, 工艺路线和设备, 废物利用, 运行管理
的各个环节, 通过不断加强管理和技术进步,
提高资源利用率, 减少乃至消除污染物的产
生, 侧重点是, 防, 。
? 第二, 清洁生产体现的是集约型的增长
方式 。
? 传统的末端治理是建立在大量消耗资源能源
来推动经济发展的粗放型增长方式的基础上,
不仅带来许多难以解决的环境问题, 而且经
济也难以持续增长 。
? 清洁生产要求改变以牺牲环境为代价的, 传
统的, 粗放型的经济发展模式 ;走内涵发展道
路, 这就要求企业必须大力调整产品结构,
革新生产工艺, 优化生产过程, 提高技术装
备水平, 加强科学管理, 合理, 高效配置资
源, 最大限度地提高资源利用率, 实现节能,
降耗, 减污, 增效 。
? 第三, 清洁生产体现了环境效益与经济
效益的统一 。
? 传统的末端治理, 不仅投入多, 治理难度大,
运行成本高, 往往只有环境效益, 没有经济
效益；
? 清洁生产从源头抓起, 实现生产全过程控制,
污染物最大限度地消除在生产过程中, 不仅
能源, 原材料消耗和生产成本降低, 经济效
益提高, 竞争力增强, 而且环境状况从根本
上得到改善, 能够实现经济与环境的, 双赢,
? 清洁生产与传统的末端治理的最大不同是找
到了环境效益与经济效益相统一的结合点 。
清洁生产与其他制度支撑之间的关系
? 环境友好技术、环境友好产品 → 清洁生
产 → 循环经济
? 其中清洁生产更加体现在减量化原则方
面
清洁生产的制度支撑
? 导向目录（关于清洁生产的技术、工艺
设备、产品）
? 限期淘汰（禁限措施）
? 产品标志
? 清洁生产审核（绿色会计）
? 经济刺激（政府要安排专项资金给予扶
持、建立中小企业发展基金等）
,清洁生产促进法, 的贯彻 ----形成企业自觉实施清洁
生产机制
? 继续推进示范试点工作；
? 加强宣传, 教育, 培训和信息引导, 树立清洁生
产理念, 增强企业实施清洁生产的自觉性；
? 开展创建清洁生产先进企业活动, 树立一批资源
利用率高, 污染物排放量少, 环境清洁优美, 经
济效益显著, 具有国际竞争力的清洁生产企业 。
? 研究制定促进企业实施清洁生产的政策和, 清洁生
产促进法, 配套法规 ;
? 加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步
的支持力度 ;
? 严格环境管理和监督；
? 国家经贸委将采取积极措施：
? 研究制定促进企业实施清洁生产的政策和
,清洁生产促进法, 配套法规 。 组织制定第
二批, 当前国家鼓励发展的环保产业设备
（ 产品 ） 目录,, 对使用清洁生产设备 （ 产
品 ） 的继续给予减免税收的优惠政策；制定
第二批, 国家重点行业清洁生产技术导向目
录,,, 清洁生产审核办法,, 重点行业清
洁生产指南,,, 清洁生产企业评价指标体
系,,, 强制回收的产品和包装物目录和具
体回收办法, 等；
? 加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技
术进步的支持力度, 包括清洁生产技术开发,
技术示范, 技术改造和技术推广；
? 严格环境管理和监督 。 对新建, 扩建, 改建
项目不采用清洁生产工艺和技术的, 项目审
批部门不批准立项, 环保部门不批准环境评
价, 金融机构不予贷款；对严重污染环境,
被责令治理的重点企业, 不采用清洁生产工
艺, 技术进行结构调整和技术改造的, 主管
部门不得批准其恢复生产；
? 继续推进示范试点工作 。 在继续推进重点城
市, 重点行业清洁生产试点工作的基础上,
要抓好重点流域, 重点企业清洁生产示范试
点工作 。 首先将太湖流域建成全国清洁生产
基地；在重点行业选择一批企业开展示范试
点, 制定规划, 逐步实施, 使资源利用率达
到同行业最高, 污染物达到或接近, 零, 排
放；
? 加强宣传, 教育, 培训和信息引导, 树立清
洁生产理念, 增强企业实施清洁生产的自觉
性；
? 开展创建清洁生产先进企业活动, 树
立一批资源利用率高, 污染物排放量
少, 环境清洁优美, 经济效益显著,
具有国际竞争力的清洁生产企业 。 通
过典型示范, 引导更多企业转变发展
思路, 实现工业污染防治从末端治理
向污染预防转变, 实现经济发展与环
境保护, 双赢, 。
（三）污染者负担、利用者补偿、开
发者养护、破坏者恢复的原则
1、概念 （又称环境责任原则）
?, 污染者付费”,是指污染环境造成的损失及
治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转
嫁给国家和社会。
? 最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会
在 1972年初提出的。
? 我国 1979年在, 环境保护法（试行）, 中规定了
“谁污染谁治理”的原则。
?,利用者补偿”,是指开发利用环境资源者，
应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任
? 在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳
动创造的，没有劳动价值；
? 随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人
们认识到环境资源是有价值的,其价值表现在自
然再生产能力上,人类为维护、恢复、增殖自然
资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所
以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源
有偿使用是理所当然的
?,开发者养护”,是指开发利用环境资源者，不仅有
依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源
的义务。
? 自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。
开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就
可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并
为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境
资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，
同时还负有保护的义务。
?, 环境保护法, 第十九条规定，开发利用自然资
源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：
各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止
土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、
水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发
生和发展。
?,破坏者恢复”,是指因开发环境资
源而造成环境资源破坏的单位和个
人，对其负有恢复整治的责任。
2、意义
? ⑴ 可以促使企业, 事业单位加强环境管
理, 防止环境污染和生态破坏
? ⑵ 可以为治理环境污染和恢复生态环境
积累资金
3,贯彻
? ⑴ 结合技术改造, 治理工业污染 这是从我国国情
出发, 解决我国工业污染的一条根本途径 。 1983年
国务院发布了, 关于结合技术改造防治工业污染的
几项规定,, 要求所有工业企业及其主管部门在编
制技术改造规划时, 必须提出防治污染的要求和技
术措施, 并在年度计划中作出安排, 组织实施；技
术改造方案, 必须符合经济效益和环境效益相统一
的原则, 通过采用先进的技术设备, 提高资源, 能
源利用率, 开展综合利用, 把污染物消除在生产过
程之中 。
? ⑵ 对超标排放污染物的单位，加大限期治理力
度 实行限期治理是分期分批解决我国环境污
染问题的一项重要制度和措施。
? ⑶ 开发利用环境资源的单位和个人，必须按照
建设项目环境管理的规定，严格执行环境影响
评价制度和“三同时”制度，防止在开发建设
活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏 。
? ⑷ 运用经济手段，促使污染、破坏者积极治理
污染和保护生态环境 。主要有：
? 征收排污费；
? 征收资源费和资源税；
? 征收生态环境补偿费。
（四）依靠群众保护环境的原则
1、概念（公众参与原则）
? 依靠群众保护环境的原则, 是指各级人民政
府应当发动和组织广大群众参与环境管理,
并对污染, 破坏环境的行为依法进行监督 。
? 环境质量的好坏, 直接影响到工农业生产的发展
和城乡人民的身体健康, 关系到千家万户 。, 环
境保护法, 第六条规定, 一切单位和个人都有保
护环境的义务, 并有权对污染和破坏环境的单位
和个人进行检举和控告, 。
? 执行这一原则, 就是把对环境的
? 国家管理和群众监督相结合,
? 把 依法保护环境和人民群众的自觉维护相结合 。
? 公民有权通过法定的程序参与自身利益
或者社会公共环境利益相关的环境决策
与实施活动。从本质上讲，公众参与是
民主社会公民的一项基本权利，它要求
政府在行使可能致人或者社会公众以不
利影响的权力时，听取并尊重对方或者
社会公众的意见，这是民主社会的基本
准则。
2、意义
⑴ 有利于调动各行各业和广大群众的自觉性
和积极性，共同搞好环境保护工作 环境保护
是一项公益性的全民事业。挖掘 群众中蕴藏着
的保护和改善环境的 巨大潜力,是搞好环境保
护工作的重要条件。
⑵有利于吸收群众参加环境管理 每个公民
都有享受清洁、优美、安静的环境的权利，同
时也负有保护和改善环境的义务。国内外环境
保护实践证明，广大群众有保护和改善环境的
强烈愿望，有参与环境管理的迫切要求。
3,依靠群众保护环境原则的贯彻
? （ 1） 转变思想观念 。 要明确认识到公众参与环保是
公众的权利, 而这样的权利和权益是国家法律赋予
的, 政府和部门有义务来回应和保护 。
? （ 2） 环境信息公开化 。 环境信息公开又称环境信息
披露, 是一种全新的环境管理手段 。 它承认公众的
环境知情权和批评权, 通过公布相关信息, 借用公
众舆论和公众监督, 对环境污染和生态破坏的制造
者施加压力 。, 环境保护法, 第 11条第 2款规定, 国
务院和省级人民政府的环境保护行政主管部门, 应
当定期发布环境状况公报 。 通过发布环境状况公报,
使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面
的情况, 了解环境问题的严重性及保护环境的迫切
性, 增强其保护环境的责任感 。
? （ 3）建立公众参与环境保护的具体制度
公众参与环境保护是搞好环境保护工作
的群众基础和社会保证。如, 水污染防
治法,,, 环境噪声污染防治法, 关于
环境影响报告书中，应当有该建设项目
所在地单位和居民的意见的规定，是公
众参与环境保护的一种体现 。我国公众
参与环境保护的程度有待提高。如建立
和完善环境影响评价公众参与制度、环
境公益诉讼制度、环境保护公众有奖举
报制度等。
,环境影响评价公众参与暂行办
法,
? 第一章 总则
? 第一条 为推进和规范环境影响评价
活动中的公众参与，根据, 环境影响评价
法,,, 行政许可法,,, 全面推进依法行
政实施纲要, 和, 国务院关于落实科学发展
观加强环境保护的决定, 等法律和法规性文
件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，
制定本办法。
? 第二条 本办法适用于下列建设项目环境影响评价
的公众参与：
? （一）对环境可能造成重大影响、应当编
制环境影响报告书的建设项目；
? （二）环境影响报告书经批准后，项目的
性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、
防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当
重新报批环境影响报告书的建设项目；
? （三）环境影响报告书自批准之日起超过
五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原
审批机关重新审核的建设项目。
? 第三条 环境保护行政主管部门在审批或
者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公
众意见的活动，适用本办法。
? 第四条 国家鼓励公众参与环境影响评价活动。
公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。
第五条 建设单位或者其委托的环境影响评价机
构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主
管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，
应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信
息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。
建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环
境影响评价机构进行征求公众意见的活动。
? 第六条 按照国家规定应当征求公众意见
的建设项目，建设单位或者其委托的环
境影响评价机构应当按照环境影响评价
技术导则的有关规定，在建设项目环境
影响报告书中，编制公众参与篇章。
按照国家规定应当征求公众意见的
建设项目，其环境影响报告书中没有公
众参与篇章的，环境保护行政主管部门
不得受理。
? 第二章 公众参与的一般要求
? 第一节 公开环境信息
? 第七条 建设单位或者其委托的
环境影响评价机构、环境保护行政主管
部门应当按照本办法的规定，采用便于
公众知悉的方式，向公众公开有关环境
影响评价的信息。
? 第八条 在, 建设项目环境分类管理名录, 规定
的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书
的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响
评价工作的环境影响评价机构后 7日内，向公
众公告下列信息：
? （一）建设项目的名称及概要；
? （二）建设项目的建设单位的名称和联系
方式；
? （三）承担评价工作的环境影响评价机构
的名称和联系方式；
? （四）环境影响评价的工作程序和主要工
作内容；
? （五）征求公众意见的主要事项；
? （六）公众提出意见的主要方式。
? 第九条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构在
编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保
护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告
如下内容：
（一）建设项目情况简述；
（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；
（三）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施
的要点；
（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论
的要点；
（五）公众查阅环境影响报告书简本的方式和期
限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；
（六）征求公众意见的范围和主要事项；
（七）征求公众意见的具体形式；
（八）公众提出意见的起止时间。
? 第十条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取
以下一种或者多种方式发布信息公告：
（一）在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；
（二）公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；
（三）其他便利公众知情的信息公告方式。
第十一条 建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取
以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价
报告书的简本：
（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；
（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；
（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的
简本的链接；
（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。
? 第二节 征求公众意见
? 第十二条 建设单位或者其委托的环境影响评
价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的
简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、
论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。
? 建设单位或者其委托的环境影响评价机构征
求公众意见的期限不得少于 10日，并确保其公开的有
关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状
态。
? 环境影响报告书报送环境保护行政主管部门
审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影
响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反
馈意见处理情况。
? 第十三条 环境保护行政主管部门应当在受理
建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用
其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理
的有关信息。
? 环境保护行政主管部门公告的期限不得
少于 10日，并确保其公开的有关信息在
整个审批期限之内均处于公开状态。
? 环境保护行政主管部门根据本
条第一款规定的方式公开征求意见后，
对公众意见较大的建设项目，可以采取
调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、
论证会、听证会等形式再次公开征求公
众意见。
? 环境保护行政主管部门在作出
审批或者重新审核决定后，应当在政府
网站公告审批或者审核结果
? 第十四条 公众可以在有关信息公开后，以信函、
传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他
方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价
机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书
的环境保护行政主管部门，提交书面意见。
? 第十五条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当
综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能
力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见
的公民、法人或者其他组织。
? 被征求意见的公众必须包括受建设项
目影响的公民、法人或者其他组织的代表。
? 第十六条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将
所回收的反馈意见的原始资料存档备查。
? 第十七条 建设单位或者其委托的环境影响评价
机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响
报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说
明。
? 环境保护行政主管部门可以组织专家
咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公
众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。
? 环境保护行政主管部门在作出审批决
定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建
议。
? 第十八条 公众认为建设单位或者其委
托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未
附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说
明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的
环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体
的书面意见。
? 负责审批或者重新审核的环境保护行政
主管部门认为必要时，可以对公众意见
进行核实。
? 第三章 公众参与的组织形式
? 第一节 调查公众意见和咨询专家意见
? 第十九条 建设单位或者其委托
的环境影响评价机构调查公众意见可以
采取问卷调查等方式，并应当在环境影
响报告书的编制过程中完成。
? 采取问卷调查方式征求公众意
见的，调查内容的设计应当简单、通俗、
明确、易懂，避免设计可能对公众产生
明显诱导的问题。
? 问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相
一致。
? 问卷的发放数量应当根据建设项目的
具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、
社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和
物力资源以及其他相关因素确定。
? 第二十条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构咨询专家意见可以采用书面或者
其他形式。
? 咨询专家意见包括向有关专家进行个
人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。
? 接受咨询的专家个人和单位应当对咨
询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对
书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当
加盖公章。
? 集体咨询专家时，有不同意见的，接受咨询的
单位应当在咨询回复中载明。
? 第二节 座谈会和论证会
? 第二十一条 建设单位或者其委托的环
境影响评价机构决定以座谈会或者论证会的方
式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围
和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合
理确定座谈会或者论证会的主要议题。
? 第二十二条 建设单位或者其委托的环
境影响评价机构应当在座谈会或者论证会召开
7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、
主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。
? 第二十三条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构
应当在座谈会或者论证会结束后 5日内，根据现场会议
记录整理制作座谈会议纪要或者论证结论，并存档备
查。
? 会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意
见。
? 第三节听证会
? 第二十四条 建设单位或者其委托的环境影响
评价机构（以下简称“听证会组织者”）决定举行听
证会征求公众意见的，应当在举行听证会的 10日前，
在该建设项目可能影响范围内的公共媒体或者采用其
他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听
证事项和报名办法。
? 第二十五条 希望参加听证会的公民、法人或
者其他组织，应当按照听证会公告的要求和方式提出
申请，并同时提出自己所持意见的要点。
? 听证会组织者应当按本办法第十五条的
规定，在申请人中遴选参会代表，并在
举行听证会的 5日前通知已选定的参会代
表。
? 听证会组织者选定的参加听证
会的代表人数一般不得少于 15人。
? 第二十六条 听证会组织者举行
听证会，设听证主持人 1名、记录员 1名。
? 被选定参加听证会的组织的代
表参加听证会时，应当出具该组织的证
明，个人代表应当出具身份证明。
? 被选定参加听证会的代表因故不能如期参加听
证会的，可以向听证会组织者提交经本人签名
的书面意见。
? 第二十七条 参加听证会的人员应当如
实反映对建设项目环境影响的意见，遵守听证
会纪律，并保守有关技术秘密和业务秘密。
? 第二十八条 听证会必须公开举行。
? 个人或者组织可以凭有效证件按第二
十四条所指公告的规定，向听证会组织者申请
旁听公开举行的听证会。
? 准予旁听听证会的人数及人选由听证
会组织者根据报名人数和报名顺序确定。准予
旁听听证会的人数一般不得少于 15人。
? 旁听人应当遵守听证会纪律。旁听者不享有听证会发
言权，但可以在听证会结束后，向听证会主持人或者
有关单位提交书面意见。
? 第二十九条 新闻单位采访听证会，应当事先
向听证会组织者申请。
? 第三十条 听证会按下列程序进行：
? （一）听证会主持人宣布听证事项和听证会
纪律，介绍听证会参加人；
? （二）建设单位的代表对建设项目概况作介
绍和说明；
? （三）环境影响评价机构的代表对建设项目
环境影响报告书做说明；
? （四）听证会公众代表对建设项目环境影响
报告书提出问题和意见；
? （五）建设单位或者其委托的环境影响评价
机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和
说明；
? （六）听证会公众代表和建设单位或者其委托
的环境影响评价机构的代表进行辩论；
? （七）听证会公众代表做最后陈述；
? (八）主持人宣布听证结束。
? 第三十一条 听证会组织者对听证会应当制
作笔录。
? 听证笔录应当载明下列事项：
（一）听证会主要议题；
? （二）听证主持人和记录人员的姓名、职务；
? （三）听证参加人的基本情况；
? （四）听证时间、地点；
? （五）建设单位或者其委托的环境影响评价机
构的代表对环境影响报告书所作的概要说明；
? （六）听证会公众代表对建设项目环
境影响报告书提出的问题和意见；
? （七）建设单位或者其委托的环境影
响评价机构代表对听证会公众代表就环境影响
报告书提出问题和意见所作的解释和说明；
? （八）听证主持人对听证活动中有关
事项的处理情况；
? （九）听证主持人认为应笔录的其他
事项。
? 听证结束后，听证笔录应当交参加听证会的代表审核
并签字。无正当理由拒绝签字的，应当记入听证笔录。
? 第三十二条 审批或者重新审核环境影响报告
书的环境保护行政主管部门决定举行听证会的，适用
,环境保护行政许可听证暂行办法, 的规定。, 环境
保护行政许可听证暂行办法, 未作规定的，适用本办
法有关听证会的规定。
? 第四章 公众参与规划环境影响评价的规定
? 第三十三条 根据, 环境影响评价法, 第八条
和第十一条的规定，工业、农业、畜牧业、林业、能
源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的
有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，
对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的
规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、
听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和
公众对环境影响报告书草案的意见
? 第三十四条 专项规划的编制机关应当认
真考虑有关单位、专家和公众对环境影
响报告书草案的意见，并应当在报送审
查的环境影响报告书中附具对意见采纳
或者不采纳的说明。
? 第三十五条 环境保护行政主管部门根据
,环境影响评价法, 第十一条和, 国务
院关于落实科学发展观加强环境保护的
决定, 的规定，在召集有关部门专家和
代表对开发建设规划的环境影响报告书
中有关公众参与的内容进行审查时，应
当重点审查以下内容：
? （一）专项规划的编制机关在该规划草案报送
审批前，是否依法举行了论证会、听证会，或
者采取其他形式，征求了有关单位、专家和公
众对环境影响报告书草案的意见；
? （二）专项规划的编制机关是否认真考虑了有
关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的
意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具了对意见采纳或者不采纳的说明。
? 第三十六条 环境保护行政主管部门组织对开发
建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，
应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，
报送审批机关。
? 审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及
前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结
果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参
与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档
备查。
? 第三十七条 土地利用的有关规划、区域、流域、海域
的建设、开发利用规划的编制机关，应当根据, 环境
影响评价法, 第七条和, 国务院关于落实科学发展观
加强环境保护的决定, 的有关规定，在规划编制过程
中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响
的篇章或者说明。
? 土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开
发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评
价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。
? 第五章附则
? 第三十八条 公众参与环境影响评价的技术性规范，由
,环境影响评价技术导则 ——公众参与, 规定。
? 第三十九条 本办法关于期限的规定是指工作日，不含
节假日。
? 第四十条 本办法自 2006年 3月 18日起施行。
环境公益诉讼
? 所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、
国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的
名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行
的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有
权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范
畴。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属
于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都
普遍采用了环境公益诉讼制度。
04年 5月 21日，陈法庆以挂号信函的方式向
全国人大常委会法制工作委员会、最高
人民法院、最高人民检察院、国务院法
制办和国家环保总局 5个部门各寄出了一
封内容相同的建议书，即, 环境污染、
法律无奈 ———关于请求对公益诉讼等
立法立案审理的建议, 。他建议：“公
民个人提起的公益诉讼法院也应立案审
理，惟有如此，有关职能部门的行政行
为才能受到监督，公众的合法权益才能
得到切实保障。”
? 诉权开放，鼓励诉讼，信托诉讼、在诉
讼时效、举证责任等方面不同于一般的
损害赔偿。
? （ 4）加强与民间环保组织的关系。各类
民间环保组织，除极少数不顾中国国情、
生搬西方模式的极端环保主义者外，大
多数都是积极健康的主体。特别是那些
广大青少年的环保志愿者组织，他们热
爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节
俭。作为政府机关，要对大部分民间环
保组织予以支持引导。
关于环境权
环境权理论是公民参与环境保护的理论基础
? 公众参与环境保护已成为世界范围内的
一种潮流，其法律渊源起源于环境权的
概念。
环境权概念的由来及其发展
? 环境权的主张是在 20世纪 60年代初由联
邦德国的一位医生首先提出来的。 1960
年这位医生向欧洲人权委员会提出控告，
认为向北海侵倒放射性废物的违法行为
违反了, 欧洲人权条约, 中保障清洁卫
生环境的规定，从而引发了是否要把环
境权追加进欧洲人权清单的大讨论。
? 同年美国也掀起了一场举世瞩目的的争
论，即公民要求在良好的环境中生活的
宪法根据是什么？在这场争论中，美国
密执根州立大学的教授约瑟斯 ·萨克斯以
法学中的“共有财产”和“公共委托”
理论为根据，提出了系统的环境权理论。
? 随后日本学者又提出了环境权的两条基
本原则：“环境共有原则”和“环境权
为集体性权利的原则”，进一步发展了
环境权理论。
? 1970年在日本东京举行了有 13个国家参
加的“公害问题国际座谈会”，会后发
表的, 东京宣言, 第 5项指出：“我们请
求，把每个人享有其健康和福利等要素
不受侵害的环境权利和当代人传给后代
人的遗产应是一种富有自然美的自然资
源的权利，作为一种基本人权，在法律
体系中确定下来。”
日本学者提出“环境权”的主
张
? 每个人能够在清洁的空气、水、天然的
风景、安静的环境环绕之下健康而安全
的生活，这就是“环境权”的主张。
? 对于倡导环境权的理论，就它揭示了环
境问题的重要性本身这一点来说应该给
予高度评价，但如果把它作为市民对各
个环境污染源直接提起 停止行为请求 的
根据就不得不说是有问题的。
首次地球日活动给环境权理论带来的积极影响
? 1970年 4月 22日美国首次地球日纪念活动以出
乎意料的规模和持续时间席卷全国，这次活动
标志着美国人民在严重的环境危机中的觉醒，
它除了使人们加深对生态学的认识外，还推动
了公众民主意识的发展。在地球日活动中，人
们无不大声疾呼保障人的环境权利，人们普遍
认为人人应生而具有享受清洁健康和充裕的环
境的权利，而法律和政府对这个权利的保障太
不充分。这次活动的影响深远，波及全世界，
可以说这次活动标志着现代环境权理论与实践
大发展的开始。
? 与此相随的是，世界上许多国家如雨后春笋般
地涌现了环境保护政党和群众运动组织，环境
保护运动此起彼伏。近三十年来，环境自然科
学的迅速发展以及世界人权运动的日益高涨促
进了环境权理论的日益完善与创新。在各国环
境保护浪潮与公众舆论的压力下，基于政党利
益和统治者自身的经济与环境利益，各国统治
者开始不断的反思和调整自己的经济发展模式
与目标，并通过立法来确认环境权的方式以缓
解经济发展与环境保护之间的矛盾，缓和政府
与公众、企业与公众以及政府之间的矛盾。公
众的环境权益则在这些斗争中得到了不同程度
的保护和改善。
环境权的内容
? 作为一种新的社会主张和一种新的法律理论，目前
法学界对环境权有不同的理解。有的将环境权理解
为各种环境法律权利的总和即环境法律权利，认为
环境权包括适宜环境权、参与环境权、检举权、控
告权、监督权、知情权、诉讼权等各种具体权利。
有人认为环境权仅指公民环境权即, 公民有在良好、
适宜的环境中生活的权利, 。
? 我们认为，环境权的正当性来自于环境保护对人类
生存和发展的需要。公众的环境权与国家环境行政
管理权都是为了维护公共环境利益。
? 综合有关环境权的理论和实践，我们认为环境
权主体主要是单位、个人和后代人，而不包括
国家、自然体。将环境权界定为环境法律关系
主体（自然人、法人及非法人组织、后代人）
就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利
和承担的基本义务，即：环境保护法律关系主
体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义
务。至于为什么环境权的主体不包括国家，从
个人环境权与国家之间的关系中可以得到佐证。
为什么环境权的主体不包括自然，从国际环境
保护的一些法律文件之中，可以发现环境权仍
停留在人的权利层面，并没有扩展到自然体上。
此外也是为了照应环境权中环境概念一词的前
后一致性。
单位环境权
? 单位环境权是指法人及其他组织有享用适宜生态功能的权利，也有保护环境的义务。如 1967年的, 保加利
亚自然保护法, 第 1条规定：“保护自然”是“国家
机关和社会团体的基本职责”。 1997年 10月 1日实施
的, 中华人民共和国刑法, 规定单位可以成为破坏环
境保护罪的主体，也就是说单位负有保护环境的义务。
由于权利和义务是对等的，因此单位也享有环境权。
单位环境权主要表现为：环境容量等生态功能的无害
开发、利用和收益权，排污权，排污交易权，排除妨
害及求偿权，享有清洁适宜的生产劳动环境权，知情
权，享有申辩、申诉、控告、检举、参加听证会及提
起诉讼的权利；生态环境功能的保护、恢复、治理、
改善的义务，遵守各项环境标准或技术性规范的义务，
依法缴纳各种环境税费的义务，接受国家监督、行政
制裁及司法审判的义务。
个人环境权
? 个人环境权，即自然人的环境权，包括公民、无国
籍人和多重国籍人的环境权。个人环境权是指自然
人有享用适宜环境功能的权利，也有保护适宜环境
功能的义务。具体的说，个人环境权包括：知情权，
清洁水权，风景权，环境美学权，宁静权，眺望权，
通风权，日照权，排污权，享受清洁适宜的生产劳
动权，生态功能的开发、利用和收益权，排除妨害
权及求偿权，享有申辩、申诉、控告、检举、建议、
参加听证会甚至提起诉讼的权利；依法缴纳各种环
境税费的义务，保护、治理、恢复、改善环境生态
功能的义务，依法接受监督、环境教育、行政制裁
及司法审判的义务。
个人环境权与国家的关系
在个人环境权与国家的关系问题上，传统的观点
认为，环境权是国家的法律授予的，没有国家的授
予，个人就不能享有相应的环境权。在专制的社会
形态下这个观点非常正确。在实现民主制的资本主
义社会和社会主义国家，国家的一切权力来源于人
民。没有人民，革命不可能成功，民主制的政府也
不可能形成，民主制的国家机器也不可能产生。那
么就谈不上民主制的国家机器通过授予人民环境权
了。反过来，人民可以通过各种形式促使不信任的
国家机器的负责人辞职或推翻不信任的国家机器。
所以，我们认为，在民主制的社会里，人民的基本
环境权是自己争取的，是与生俱来的政治性权利。
国家机器的作用一是合理行使环境公权，保护人民
的环境公益，二是尽量促使环境公权私法化并保证
环境私权的实现。
国家对个人环境权的承认，则意味
着国家和地方各级人民政府要承担起保
护环境的职责，使本国、本地区人民的
环境权得以实现和得到保障，使环境质
量的改善和提高使人民能够过上尊严和
福利的生活。
值得注意的是，环境权在没有被私
法明确确认或认可时，它仍然只是一项
理论上的私法权利，环境权的缺损还不
能成为私法救济的诉因。
后代人的环境权
? 后代人不是现实的法律主体，而是潜在的必然
的法律主体。现实的主体为了种的延续与发展，
必须要考虑潜在主体的生存环境与条件，由此
倡导后代人的环境权是必要的，也是现实的。
后代人的环境权主要包括：后代人与当代人对
其赖以生存的发展的环境有相同的选择机会和
相同的获取利益的机会；不要求当代人为后代
人做出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后
代人造成高昂的环境代价；当代人有权使用环
境并从中受益，也有责任我后代保护环境；每
一代人都有把其从上辈那里继承来的环境以一
样良好的质量和功能传给下一代。
环境权在国外的发展
? 目前有越来越多的国家将环境保护纳入了宪法，对
环境权作了不同程度的政策性宣告，例如 1980年
,智利共和国政治宪法, 第 19条规定：“所有的人
都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义
务监督、保护这些权利，保护自然。” 1992年, 刚
果宪法, 第 46条规定：“每个公民都有拥有一个满
意和持续健康的环境的权利，并有保护环境的义务。
国家应监督人们保护和保持环境。”此外,1992年
的, 马里宪法,, 1994年的, 阿根廷宪法, 等均对
公众的基本环境权利和义务作了类似的宣告，与此
同时，这些国家还制定了多层次、内容丰富的环境
法律法规，确立了一些司法判例来具体保障落实这
些基本权利和义务。
环境权在国际上的发展
环境权首次得到国际上的承认是在 1972年 6月联
合国召开的人类环境会议，会议通过了, 斯德
哥尔摩宣言, 。该宣言宣布：“人类具有在一
个有尊严和幸福生活的环境里，对自由平等和
充足的生活条件的基本权利，各国政府以保护
和改善现代人和后代人的环境具有庄严的责
任。”欧洲人权委员会经过十多年的讨论，也
接受了环境权的主张。 1973年在维也纳欧洲环
境部长会议上制定的, 欧洲自然资源人权草案,
将环境权作为一项新的人权加以肯定，并将其
作为, 世界人权宣言, 的补充。
1992年世界环发会议的成功召开标志着
环境权理论一次历史性大飞跃，因为
,里约宣言, 在肯定了以往环境权理论
的同时也有一些重大的突破，如原则十
规定了公众参与与知情权的原则，明确
提出了“环境问题最好是在全体有关市
民的参与下，在有关级别上加以处理，
在国家一级，每个人都应适当地获得公
共当局所有的关于环境的资料，及包括
关于在其社区内的危险物质和活动的资
料，并有机会参与各项决策进程。各国
应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众
的认识和参与；应让人人都有效地使用
司法和行政程序，包括补偿和救济的程
序。”
环境权在我国的发展
? 在我国，自 1972年以来，有关环境权的立法已
经获得相当大的发展。我国法律虽然没有明确
宣布环境权，但已有涉及环境权的法律规定。
在公民和单位的环境权立法方面，虽然尚未尽
如人意，但也在不断取得进步。例如,,宁夏
回族自治区环境保护条例, （ 1990年）第 8条
规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境
的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境
的行为有权进行检举和控告。”
?, 上海市环境保护条例, （ 1994年）的第 6条
明确规定：“公民有享受良好环境的权利，有
保护环境的义务。一切单位和个人对污染、破
坏环境的行为有检举、控告的权利。”
?, 福建省环境保护条例, （ 1995年）第 9条规
定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境
的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏的
单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境
污染损害时要求赔偿。”这些明确、全面规定
公民环境权的地方法规，对我国环境权的立法
和理论的进一步发展具有重要的理论和实践意
义。
?, 中华人民共和国环境影响评价法,
（２００２年１０月２８日第九届全国
人民代表大会常务委员会第三十次会议
通过） 第十一条,
? 专项规划的编制机关对可能造成不良环境
影响并直接涉及 公众环境权益 的规划，应当
在该规划草案报送审批前，举行论证会、听
证会，或者采取其他形式，征求有关单位、
专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
但是，国家规定需要保密的情形除外。
? 小结,环境权作为一种新的、正在发展中的重
要法律权利，既是环境保护法的一个核心问题，
也是环境保护立法、执法和诉讼的基础。环境
权及其学说在国内法和国际法这两个领域的发
展和改进，对国内环境法体系和国际环境法体
系的建立和完善，具有重要的理论指导作用。
从法律上确认、保障环境权，从理论上研究环
境权的意义、作用和特征，对于健全环境保护
法体系，加强环境保护法制建设，保护和改善
环境，促进经济、社会和环境的协调、持续发
展，具有重要的意义。
思考题
? 1、什么是环境保护法的基本原则？环境
保护法的基本原则有哪些外在的特征？
你认为环境保护法的基本原则有哪些？
并简述其理由。
? 2、什么是协调发展原则？怎样贯彻该原
则？它与“可持续发展原则”有什么关
系？
一、法的原则与法的基本原则
? 法的原则辨析
? 法的基本原则界说
法的原则辨析
“原则”一词，是现代社会实践和理
论研究中被广泛地使用的一个词汇。在
现代汉语中，原则的基本含义是指“观
察问题、处理问题的准绳”。（参见
,辞海,,原则”词条，上海辞书出版社
1999年版，第 409页。）
它具体包括两层含义：其一，原则是
“从自然界和人类历史中抽象出来的”，而
且“只有正确反映事物的客观规律的原则才
是正确的”；其二，原则作为具有高度抽象
性、概括性的理性归纳，它包含着人类社会
的价值或者社会运行的规律，因而它又能够
回归到社会实践中，对于人们观察问题、处
理问题、解决问题具有指导作用。 从原则的
含义可以得知，原则是人类逻辑思维的一个
转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研
究和社会实践过程中追求理性的一种重要方
法。
法律原则是指那些可以作为规则思想基
础或政治基础的综合性、稳定性的原理和准
则。在任何一个法律体系中，法的原则都是
必不可少的要素（一般认为，法的要素包括：
法律规则、法律原则、法律概念和技术性事
项。）如在我国社会主义法律体系中，便在
宪法中明确规定了人民主权原则、法律平等
原则、人权原则等。
法的基本原则界说
? 在不同的法域中，都存在着围绕一定社会关
系而抽象出来的法的原则。根据法的原则在
法的结构体系中所处的不同地位和所起的不
同作用，可以将其划分为法的基本原则和法
的一般原则和具体原则。
? 相对于法的一般原则和具体原则，法的基本
原则在法的结构体系中处于核心地位，对于
法起着更为根本的指导作用，它体现着法的
本质和根本价值，是整个法律活动的指导思
想和出发点，构成法学体系中的灵魂，决定
着法的统一性和稳定性。
探讨 法的基本原则 的现实意义
从法学研究方法论的角度而言，对于法
的基本原则的探究，可以推动我国法学理论
研究实然分析与应然分析的结合。“实然”
是指事物的实际状态，它回答的问题是“事
实是什么”；“应然”是指事物的理想状态，
它回答的问题是“应当是什么”。单纯运用
实证方法，它只是对现行法律规则精神内涵
的一种宣示，体现的是法的实际状况；单纯
运用价值分析，它只是对法的基本价值和基
本理念的一种追求，反映的是法的理想状况。
当我们同时运用实证分析与价值分析方
法的时候，我们既可以看到法的实际面貌，
又能够确立法所追求的价值目标和发展方向。
法的基本原则是法学价值分析和实证分
析的汇合点：从上位的角度分析，法的基本
原则是对实质意义上的法的根本价值、基本
原理的揭示；从下位的角度分析，法的基本
原则是对现行法律规则精神内涵的宣示。
二、环境保护法的基本原则
目前我国环境保护法学术界对于环
境保护法基本原则的概念，在学理上尚
未形成统一的认识。归纳起来，大致有
以下几种学说：
1、环境管理准则说
2、环境法律规定或体现说
3、环境法指导准则说
1、环境管理准则说
该学说认为，环境保护法的基本原则是调整因
开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的
根本的或主要的准则，它是整个环境管理活动的指
导思想和出发点，构成环境保护法的灵魂，决定着
环境保护法整体的统一和协调。（王灿发著：, 环
境法教程,,中国政法大学出版社 1997年版，第 72
页。）；或者认为，环境保护法的基本原则是指我
国环境保护法所确认的、体现环境保护工作基本方
针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则。
（金瑞林主编：, 环境法学,,北京大学出版社
1999年版，第 120页。）
2、环境保护法律规定或体现说
认为环境保护法的基本原则是在环境保护
法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整
的基本指导方针（韩德培主编：, 环境保护法
教程,,法律出版社 1998年版，第 63页）；或
者认为，环境法的基本原则，是指通过环境法
规明确规定或体现的、反映环境法基本特征和
环境工作基本政策的、对环境资源活动具有普
遍指导作用的指导方针或指导性准则（蔡守秋
主编：, 环境资源法学教程, ）。
3、环境保护法指导准则说
该学说认为，环境法的基本原则是指贯穿于整
个环境法之中，所有环境法律规范都必须遵循和贯
彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有行为
的指导思想和基本准则，是环境法性质的集中体现
（吕忠梅著：, 环境法,,法律出版社 1997年版，
第 58页。）；或认为，环境法的基本原则是指以保
护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法
的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景
所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性
准则（汪劲著：, 中国环境法原理,,北京大学出
版社 2000年版，第 79页。）。
以上三种学说都是在我国环境法产生和
发展的特定历史时期提出，都在一定程度、
一定角度上概括了我国环境保护法基本原则
的特征。尽管这些学说的积极意义不容置疑，
但其存在的问题也是显而易见。
如环境管理准则说将环境保护法局限于国
家的环境管理活动，在强调环境保护法的公
法特征时，忽视了环境保护法同时调整平等
主体之间的环境保护法律关系的私法特征，
因此其定义存在着较大的缺陷（不忽视私益
的同时更加重视环境公益）。
法律规定或体现说将环境保护法的基本原
则归纳、概括和提炼定位于对现行环境保护法
的实然分析，仅仅关注于考查环境保护法的基
本原则“是什么”，而没有考虑环境保护法的
基本原则“应该是什么”的问题，其理论视角
存在着缺陷，背离了我国法的基本原则研究在
于推动部门法学理论体系构建的根本目的。
相对于前面两种学说，环境保护法指导准
则说表现出了较大的变化，它强调了环境保护
法基本原则对环境法制的指导作用，克服了单
纯实然分析的视角缺陷，但由于没有充分认识
到我国法的基本原则的特殊背景及其根本目的，
该学说没有将环境保护法的基本原则的概念建
立在细致的逻辑分析基础之上，仍然存在着套
用以往环境保护法学理论的基本原则学说之嫌。
根据前面对法基本原则的界说，在
对我国环境保护法自身特征进行分析的
基础上，我们将环境保护法的基本原则
定义为：适应环境保护社会实践的客观
需要，承载环境保护法根本价值或者揭
示环境保护法基本原理，对环境保护法
理论构建具有普遍性指导意义的高度抽
象、高度概括的环境保护的法治理念。
确立环境保护法基本原则的标准
对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原
则的区别主要表现在：
（ 1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿
于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及
规范；具体原则则是某个或某些环境保护法制的一
般准则，适用于特定的范围。
（ 2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本
原理，是环境保护立法、司法、执法、守法及研究
环境保护法的总的指导思想；具体原则虽然也体现
根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特
定领域和环节的指导思想。
（ 3）基本原则是国家对环境保护法律关系的基本
政策的集中体现，反映的是社会经济生活条件的本
质要求；具体原则所体现和反映的往往间接一些。
鉴于基本原则和具体原则的差异，我们认为，
在确立环境保护法的基本原则时，首先要考虑以下
几个方面：
（ 1）环境保护法的基本原则应适用于环境保护
法的一切领域，在环境保护法律领域中具有普遍的
指导意义。 环境保护法的基本原则必须是在环境保
护法律体系中得到广泛适用，构成环境保护法的基
础和核心，并适用于环境保护法律体系的各个环节
和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适
用于某个环节、某个领域的具体原则。由于环境保
护法调整对象的复杂性和保护对象的广泛性，所以
它包含着各种各样的原则，有属于保护自然生态环
境方面的原则，有属于污染防治和其他公害方面的
原则，但并不是所有这些原则都是环境保护法的基
本原则。
（ 2）环境保护法的基本原则，必须是环境保护
法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境
保护法根本价值和基本原理的体现 （作为环境保护
法的基本原则只能是环境保护法律部门区别于其他
法律部门的特殊原则，而不是与其他法律部门共用
的原则。环境保护法基本原则是环境保护法自身特
殊性的体现，也是环境保护法与其他部门法相区分
的一个重要标尺。从上位的角度分析，环境保护法
的基本原则是环境保护法的价值目标、法律目的的
明确体现；从下位的角度分析，它能够对环境保护
法的各种具体法律制度和各项环境保护法律规范具
有整合和指导作用。
（ 3）内容的相对性和稳定性 。环境保护法的基
本原则是建立在特定的社会经济和文化价值等客观
基础之上的，是对社会客观存在的反映，它必然会
随着社会物质条件和文化观念的变迁而变化。从具
体内容来看，环境保护法的基本原则从来不是一成
不变的，它只是一定时期根据环境问题的特点及其
解决方法的认识的基础上形成的，并随着社会经济
的发展、价值观念的演变、环境保护理论和实践的
发展等方面的变化而不断改进、充实和完善。其内
容的相对性也并不意味着环境保护法基本原则的易
变性，相反，由于环境保护法基本原则体现的是环
境保护法的根本价值和基本原理，在一定历史时期，
它也具有较强的稳定性。
因此，我们认为，判断某一个原则是不
是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一
原则是否符合环境保护法基本原则的外在特
征之外，还要结合应然的角度分析这一原则
是否能够承载环境保护法的根本价值或者能
够揭示环境保护法的基本原理。这也是由法
的基本原则所决定的。
我国环境保护法的基本原则有哪些？
关于环境保护法的基本原则具体包
括哪些内容，各种著作和学者的观点并
不一致，至今尚未形成统一的、符合当
代环境保护法发展趋势的基本原则。这
也反映了环境保护法作为一门新兴的、
独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，
人们对其认识也有一个不断提高的过程。
例如，蔡守秋教授认为，环境保护法的
基本原则包括“环境与经济、社会协调发展
原则，预防为主、防治结合、综合治理的原
则，环境责任原则，环境民主原则”；
吕忠梅教授认为，环境保护法的基本原
则包括“协调发展原则，预防为主的原则，
环境责任原则，公众参与原则”；
陈泉生教授认为，环境保护法的基本原
则主要有“环境保护同经济、社会持续发展
相协调原则，预防为主、防治结合、综合治
理的原则，全面规划、合理利用自然资源原
则，环境责任原则，国家干预原则，环境民
主原则”；
周珂教授认为，环境保护法的基本原则
应包括“环境保护同经济、社会持续发展相
协调原则，预防为主、防治结合、综合治理
的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者
养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环
境的原则”；韩德培主编的, 环境保护法教
程, 认为，环境保护法的基本原则包括“环
境保护与经济、社会发展协调原则，预防为
主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、
利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依
靠群众保护环境的原则”；
曹明德教授认为环境法的基本原则包括“物种
平等原则，代际公平原则，生态优先原则，预防为
主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者
补偿原则，公众参与原则”；汪劲教授结合中国的
环境保护实际，提出如下环境法的基本原则：协调
发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、
污染者治理原则，协同合作原则，公民参与环境决
策原则。
根据前面的论述，判断某一个原则是不是环
境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符
合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要从应
然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的
根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。
从上面所列举的这些有代表性的学者的
观点中，我们可以得出，其中环境保护同经
济、社会协调发展原则，预防为主、防治结
合、综合治理的原则，污染者付费、利用者
补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，公众
参与原则等四项原则属于我国环境保护法的
基本原则，它们也被绝大部分学者所认同，
并且能够承载环境保护法的根本价值，能够
揭示环境保护法的基本原理，对我国环境保
护法的各项具体法律制度和各项环境保护法
律规范具有真正的指导作用。
但是有些原则却并不能确立为我国环境
保护法的基本原则。如有学者主张的“全面
规划、合理利用自然资源原则”或“合理开
发利用原则”。我们认为，它们只能构成环
境保护法的一般法律原则，即只能适用于自
然资源保护领域，却并不能适用于污染防治
领域。因此，不应将此原则上升为我国环境
保护法的一项基本原则。
（一）环境保护与经济、社会
发展相协调的原则
? 关于环境保护与经济发展的关系, 国际上曾出
现过两种截然不同的观点：
1、概念
? 先发展经济，然后再治理环境
?,先污染,后治理” 。
? 很多工业发达国家就是走了这条道路，
我国也曾经历过一段“先污染后治理”
和严重浪费资源的道路。
一种主张,
? 主张应强调环境保护，抑制经济发展。
认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会
发展造成的，那么，要解决环境问题的出
路就只有停止发展。
? 停止发展论
? 其著名代表是罗马俱乐部于 1972年发表的研究报
告, 增长的极限,,该报告有如下基本观点：
另一种主张
罗马俱乐部的基本观点
? 人类社会的发展由
? 人口激增, 加速发展的工业生产, 农业生产, 资源
消耗和环境恶化
五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指
数增长。
? 五种增长的启动因素是人口的增长。
? 人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕
地和工业生产量也以指数增长，
?工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的
废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长
的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业
增长更快。
? 当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世
纪初会达到极限。
? 由于人类与环境系统存在着 发展的无限性和地球
的有限性 这一基本的矛盾，如果增长不停止而达
到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突
然瓦解。
? 因而，他们提出“必须把经济增长限制到
零”，
? 即所谓,零增长论,。
怎样评价上述两种观点呢？
? 两种观点显然都不妥当。
?,先污染后治理” 论，实际是只重视经济发展，
而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的
发展。
? 而, 增长的极限, 虽忽视了人类社会的能动性。
?但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超
过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的
? 虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误：
? 本质上都是对环境利益与经济利益关系认识的失
误，把发展与环境看成是互不相容的对立关系 。
定义：
? 环境保护与经济、社会发展相协调 (协调发展原
则）是指,
? 环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实
施、同步发展，
? 实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
? 核心思想和理论基础是 协调发展
? 这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发展之
间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之
间的关系。
与可持续发展比较
? 可持续发展是世界环境与发展委员会提出的基本指
导原则
? 协调发展：着重从横向的关系上。即制约发展的基
本因素的关系上，对发展提出要求；
? 可持续发展：则从纵向历史发展的过程中，即当前
需要与未来需要的关系上，对发展提出要求；
? 两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。从某
种意义上说，协调发展原则是可持续发展原则在环
境保护法中的体现和具体化。
2、意义
? ⑴ 是社会经济规律和自然生态规律的客
观要求
? 社会主义生产的目的,是为了保证最大限度
地满足整个社会不断增长的物质和文化的需
要。
? 自然生态规律是处理好人与自然关系的重要
规律，必须遵循
? ⑵是社会主义现代化建设的需要
? ⑶是保障人体健康、发展社会生产力的
需要
? 以人为本
3、贯彻
? 加强环境与发展的综合决策
? 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划
? 采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施
? 加强环境保护科学技术研究
? 强化环境监督管理
⑴ 加强环境与发展的综合决策
? 涉及经济、社会发展的重大决策，必须 全面
考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策 。
? 不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要
考虑环境和资源的承载能力 。
? 要正确处理
? 经济增长速度和综合效益的统一、
? 生产力布局与资源优化配置、
? 产业结构调整与解决结构性污染、
? 资源开发利用与保护生态环境 等问题。
? 从 源头 就控制可能对环境的污染和破坏。
⑵ 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划
?,六五”以前，我国实际上都没有把环境保护列入五年
规划。这是造成我国环境污染和破坏严重的总根源。
? 在“六五”计划中，开始列入了环境保护的目标、要求
和措施；
? 在“七五”计划中，继续列有环境保护专章，规定了“七五”期
间环境保护的基本任务和主要措施；
?,八五”计划中的环境保护有了加强。
? 为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要
组成部分并参与综合平衡，国家计委和国家环保局于
1994年发布了, 环境保护计划管理办法,,从而使编
制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。
⑶ 采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施
? 环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定
历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略
方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保
护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于
环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能
? 环境经济政策主要有：
? 奖励综合利用政策,
? 经济优惠政策,
? 征收环境资源补偿费政策 等。
⑷ 加强环境保护科学技术研究
? 我国当前环境问题相当严竣，防治污染和
生态破坏的科学技术落后是重要原因之一，
所以必须加强环境保护科学技术研究，依
靠科学技术解决问题。
⑸ 强化环境监督管理
? 在我国,许多环境污染和生态破坏问题,
是由于监督管理不严和管理不善造成的 。
通过强化监督管理可以解决许多环境问
题 。
评价
协调发展原则并不能为正确处理经济与
环境的关系提供具体的行为模式，它只是一
种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏
环境的具体行为，所以各级人民政府在经济
建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律
保障，目前大多数是取决于政府的执政水平
高低和环境意识的强弱。为了真正使协调发
展原则发挥其功能，有必要设置政府环保责
任制，考核其政绩不能仅看经济指标，还要
综合考虑环境指标，如达不到法律要求就要
追究相应的法律责任。
（二）预防为主、防治结合、综
合治理的原则
1,概念, 什么是 预防为主,防治结合、综合
治理的原则？
? 是指采取各种预防措施, 防止环境问题的产生和
恶化, 或者把环境污染和破坏控制在能够维持生
态平衡, 保护人体健康和社会物质财富及保障经
济, 社会持续发展的限度之内 。
? 明确了预防和治理的关系, 确定了治理环境污
染和破坏的途径和方式 。 它要求
? 防治环境污染和破坏, 要以预防为主, 做到
,防患于末然, ；
? 同时, 应采取各种措施, 综合治理已经产生
的环境污染和破坏
为什么要实行预防为主原则？
? 是由环境问题的本身的特点决定的：
? ⑴ 消除危害需要时间长, 有些甚至是无法补救
的；
? ⑵, 末端治理, 模式的不足：
–一是治理成本高, 致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；
–二是治理难度大, 同时存在污染转移的风
险；
–三是无助于生产过程中资源浪费的减少；
–四是造成政府行政监督管理和执法的成本
过高 。
? ⑶ 如果重视环境保护, 环境问题是可以解决
的 。
2、意义
⑴ 可以获得投资省, 收效大的效果 环
境问题产生的原因是多方面的, 由于国
家财力有限, 不可能拿出很多资金用于
治理环境污染和破坏 。 实行这一原则,
可以起到事半功倍的作用 。
⑵ 可以使我国的环境保护工作由消极的
应付转为积极的防治 。
山东鲁药投资逾亿元建设“三废”
工程案 ——析论预防为主原则
? [案情简介 ]
山东鲁抗医药集团有限公司 (以下简
称“鲁抗公司” )是我国抗生素生产基地
之一。多年来，该公司坚持发展和环保
两手抓的经营方针，取得了持续稳定的
发展。
鲁抗公司自上个世纪 80年代初期以来，投资逾
亿元资金，建设了一系列废气、废液、废渣处理工
程，如 1983年起公司投资 2 400万元，相继建成了
生物流化床、深井曝气、氧化沟和厌氧好氧等一系
列废水处理装置。其中，厌氧生化处理青霉素丝体
残渣装置，通过了国家医药管理局组织的成果鉴定，
填补了国内空白，并在实际应用中取得了良好的效果。 90年代后期，针对国家对淮河流域企业提出的
环保高要求，公司审时度势，高瞻远瞩，果断投资
5 000万元，在南区引进建成了一套 CASS污水综合
处理系统，使南区的日污水处理能力达 1,8万吨，
COD去除率超过 95％,1999年，通过了山东省环保
局废水排放全面达标验收。在解决废水污染的同时，鲁抗公司先后对 6台锅炉的除尘系统进行了改造，
选用全硫含量低于 0,5％的低硫煤及新型除尘器，
保证了烟气、粉尘、二氧化硫排放指标低于国家规
定的标准限值。
鲁抗公司在狠抓环境保护工作的过程中积极探
索，建立了许多行之有效的制度。每一位员工在进入
生产岗位前，都要接受环保法规和防治污染知识的教
育；公司按照清洁生产的要求，对生产过程进行全面
监控，严格按 GMP标准和 IS014001标准组织生产，
尽可能地把污染消灭在生产过程之中；建立了“五不
准”原则，即：不准清浓污水混流，不准菌渣冲入下
水道，不准废炭、废油、废溶煤冲入下水道，不准包
装物、杂物冲入水池，不准擅自停用环保设备和装置。
凡违反“五不准”的员工，查出一个，下岗一个。
1998年，公司成立了环保检查小组，协助监督生产单
位推行清洁生产。整个集团公司建立起了科学高效的
环保管理网络，对提炼、发酵、溶煤等重点排污岗位
设置警示牌，生产实现微机自控，发动全员开展节能
降耗，减轻环保压力；同时，公司还开展了环保学习
月活动，对各单位的环保情况进行现场检查和评比；
在工程建设中，公司提出了“预防为主、防治结合”，
认真实施环保“三同时”制度。
因为在环境污染预防和治理方面的
突出贡献，鲁抗公司先后被评为“全国
工
业污染普查工作先进企业”、“山东省
医药环保先进单位”，并于 2001年顺利
通过了 IS014001环保体系认证。鲁抗公
司坚持预防为主、防治结合的原则，坚
决将污染消除在生产过程中，实现了经
济效益与环境效益“双赢”，鲁抗公司
的成功经验值得向全国企业推广。
案情分析
? 预防为主原则是国内外防治环境污染和
破坏的经验教训的科学总结。 20世纪 50
年代以前，西方工业发达国家走的是一
条“先污染后治理”的道路，但是实践
证明，这种方式是不可取的。
? (1)采取“先污染后治理”方式发展经济得不
偿失。以一些发达国家为例，在 20世纪 60年代
至 70年代，这些国家的环境投资一般要占到国
民生产总值的 1％一 2％,日本 1970年环境投
资占国民生产总值的 1％，到 1975年上升到 2％，
实际支出达 200亿美元；美国在 20世纪 70年代
初环境投资占国民生产总值的 1,6％，实际支
出约 500亿～ 600亿美元；欧共体 (即现在的欧
盟 )曾做过一个估算，若通过治理解决环境问
题，总投资占国民生产总值的 3％，若以正常
国民经济增长率为 5％计算的话，大部分要花
到环境投资上去。
再看看我国的情况，据统计,1985年
与 1993年主要生态破坏 (森林、草地、耕
地、水域 )造成的经济损失,1985年的年
度总损失为 726亿元，未来总恢复费用为
347亿元； 1993年的年度总损失为 672亿
元，未来总恢复费用为 431亿元,1985年
与 1993年中国生态破坏的经济损失分别
占当年国民生产总值的 8,7％和 3,9％。
数字是枯燥的，但数字也是最有说
服力的。在采用预防为主的环境战略前，
以环境污染和生态破坏为代价的发展方
式的确取得了一定的经济发展，但如果
我们把环境因素考虑进去，其实相当一
部分经济增长已经被抵消了，当我们为
取得的成绩沾沾自喜之余，才发现原来
治理费用如此之大，在经济上极不合算，
这样的增长值中包含了太多的水分。
? (2)环境问题一旦产生就很难消除。如果产生的环境
问题可以消除，即便花费大量的治理费用，那最终
也可能还公众一个清新、舒适的生活环境，可怕的
是有些环境问题根本是不可能消除，例如自然资源
的形成经历了上万年甚至几十万年的时间，但人们
往往忽视了这个因素，认为大自然是取之不尽、用
之不竭的天然宝库，为了经济利益进行掠夺式的开
采，而不注意对其加以保护，这种经营方式将会导
致自然资源因过度开采而枯竭，使之不能恢复或永
远灭失。再如某些野生动物，由于人类的过度捕杀，
已经变成今天的濒危动物，‘若再不采取措施保护，
有可能导致该物种在地球上灭绝 …·,这些情况的出
现又将导致生态系统的失衡，给人类的生存繁衍以
及经济和社会的发展造成严重的危害。对于这些，
与其到环境问题出现后后悔不已，不如从一开始就
采取积极措施加以防范，避免损害的发生。
? (3)预测环境影响的科学技术也存在有限性和滞后性。
人类对自然的认识是随着实践逐步深化的，但因为
环境问题具有很大的复杂性和可变性，使得依靠科
学技术对环境问题的认识也带有极大的不确定性，
也就是说科学技术并不是总能为环境保护工作提供
充分的论据。当科学论据被证实的时候，也许环境
问题早已出现了。例如针对向空气中排放 C02气体
对气候的影响，科学家曾提出两种截然相反的理论：
一种认为工业活动排放的 C02等气体会导致“温室
效应”，使全球变暖；另一种观点则认为这些气体
会产生“阳伞效应”，从而使全球变冷。但无论变
冷还是变暖，都会给全球的生态系统造成极大影响。
因此我们不能等到两种理论争出个孰是孰非，而是
从现在开始就应采取预防措施，控制人类活动，减
少 CO2的排放。
在为自己盲目开发利用自然的活动付出沉重的
代价之后，西方国家开始从“病重求医、末端治理”
的反应性政策、单向治疗政策转变到：“预防为主、
综合防治”的预期性政策、综合性政策。美国自
1969年, 国家环境政策法, 颁布后，大部分环境法
规中有了环境影响评价等预防污染的措施,1984年
又将其, 固体废物处置法, 修改为, 资源保护回收
法,,将固体废物管理重点从废物的处理转为处理、
处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生
总量的技术和方法，宣布从固体废物开始，实行
“从摇篮到坟墓”全过程管理和废物减量化的原则。
在国际上,1980年发表的, 世界自然资源保护大纲,
推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”,“把治
理与预防明智地结合起来”。 1982年 5月通过的, 内
罗毕宣言, 也指出,与其花很多钱，费很多力气在
环境破坏后亡羊补牢，不如预防其破坏。”
预防为主原则在我国逐步被认识到并在法
律中加以明确规定经历了一个过 ]程。
我国早在 1972年制定的, 关于保护和改善
环境的若干规定 (试行草案 ),中就提到了贯彻
“预防为主”的方针，然而当时仅是一个类
似于口号的倡导，因为早期虽然曾提出环境
保护的主张，但由于当时注意力集中在大力
发展经济上，而且当时的环境问题也不是很
突出，所以环境保护并未真正提上议事日程，
该原则在实践中的重要意义也就未真正引起
重视。
随着经济建设的开展，环境问题逐步突现
出来。于是在 1982年 8月召开了全国工业系统
防治污染经验交流会议，之后不久，国务院又
作出了, 关于结合技术改造防治工业污染的几
项规定, (1983年 2月 )，强调通过采用先进的
技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污
染物消除在生产过程之中。这些思想在以后的
环境法律中以法律的形式予以明确，如, 环境
保护法, 第 25条,,国务院关于进一步加强环
境保护工作的决定, (1990年 12月 ),,水土保
持法, 第 4条,,大气污染防治法, 第 15条，
,水污染防治法, 第 22条。 2003年实施的, 清
洁生产法, 更是对该原则的具体化。
我国是一个发展中国家，由于资金
技术等方面的限制，难以筹集巨额资金
用于污染治理，但我们又不能因为进行
生产会导致污染而因噎废食，放弃经济
建设。确立预防为主原则，可以尽量避
免环境损害，将环境损害消除于生产过
程之中，做到防患于未然。对于不可避
免的污染，通过各种净化治理措施，达
到环境目标的要求，这无疑是一种投资
少、收效大，把经济建设和环境保护协
调起来的有益尝试 。
3、贯彻
贯彻环境保护法的预防为主的原
则并不是空喊口号就能实现的，而
要求有一系列配套措施保证其得到
执行，其具体体现在以下几个方面：
⑴ 全面规划、合理布局
环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有
重要的内在联系。其中
? 农业生产和资源的开发布局 (直接以自然资
源作为劳动对象，如农、牧、采掘业 )同自
然环境破坏有直接关系；
? 工业生产布局 (不直接依赖环境，但生产中
排放废弃物 )同环境污染有直接的关系。
? 生产部门的分布，又影响居民点的分布，从
而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设
施分布。
⑵严格控制新的环境污染和破坏 通过执行环境
影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题
解决在建设之前或建设过程之中。
⑶ 积极治理老的环境污染和破坏
? 对已经产生的环境污染和破坏，要采取综
合措施 积极治理
? 对严重污染环境的企业、事业单位，要 限期
治理,
? 对逾期末完成治理任务的，应依责令其 关闭,
停产或转产
⑷实行城市环境综合整治
? 把环境保护规划纳入城市总体发展规划，
? 调整城市产业结构和工业布局，
? 改善城市能源结构，减少污染物排放总量，
? 不断完善城市环境综合整治定量考核制度。
⑸ 加强环境监测 通过环境监测，掌
握环境质量状况及发展趋势，为加
强环境监督管理和治理提供科学依
据。
,清洁生产促进法, 2003年 1月 1日正式施行 ----
预防为主原则的新突破
? 清洁生产指：不断采取改进设计, 使用清洁的能
源和原料, 采用先进的工艺技术与设备, 改善管
理, 综合利用等措施, 从源头削减污染, 提高资
源利用效率, 减少或者避免生产, 服务和产品使
用过程中污染物的产生和排放, 以减轻或者消除
对 人类健康和环境的危害 。 其内涵包括三个方面：
? 对 生产 过程而言, 清洁生产包括节约能源和原
材料, 淘汰有毒有害材料, 减少废物 （ 废渣,
废水, 废气 ） 和有害物质的产生量；通过综合
利用和循环利用减少废物和有害物质的排放量 。
? 对 产品 来说, 清洁生产旨在降低产品全生命周期,
即从原料的提取到产品的最终处置对人类和环境
的有害影响 。
? 对 服务 来说, 清洁生产是指将预防性环境战略结
合到生产工艺, 技术和产品等的设计和提供的服
务中 。
? 清洁生产的 实质, 是贯彻污染预防原则, 从生
产设计, 能源与原材料选用, 工艺技术与设备
维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全
过程控制, 从生产源头减少资源的浪费, 促进
资源的循环利用, 控制污染产生, 实现经济效
益和环境效益的统一 。
? 意义,立法方向的重要转变, 是对传统发展模
式的根本变革, 实施可持续发展的必由之路 。
? 只有实现生产方式的根本转变, 走新型工业
化道路, 实行清洁生产, 才能彻底解决经济
发展与环境保护的矛盾 。
? 与传统的末端治理比较, 清洁生产有三个显著
特点：
? 第一, 清洁生产体现的是预防为主的思想 。
? 第二, 清洁生产体现的是集约型的增长方式 。
? 第三, 清洁生产体现了环境效益与经济效益
的统一 。
? 第一, 清洁生产体现的是预防为主的思
想 。
? 传统的末端治理与生产过程相脱节, 即, 先
污染, 后治理,, 侧重点是, 治,
? 清洁生产要求从产品设计开始, 到选择原材
料, 工艺路线和设备, 废物利用, 运行管理
的各个环节, 通过不断加强管理和技术进步,
提高资源利用率, 减少乃至消除污染物的产
生, 侧重点是, 防, 。
? 第二, 清洁生产体现的是集约型的增长
方式 。
? 传统的末端治理是建立在大量消耗资源能源
来推动经济发展的粗放型增长方式的基础上,
不仅带来许多难以解决的环境问题, 而且经
济也难以持续增长 。
? 清洁生产要求改变以牺牲环境为代价的, 传
统的, 粗放型的经济发展模式 ;走内涵发展道
路, 这就要求企业必须大力调整产品结构,
革新生产工艺, 优化生产过程, 提高技术装
备水平, 加强科学管理, 合理, 高效配置资
源, 最大限度地提高资源利用率, 实现节能,
降耗, 减污, 增效 。
? 第三, 清洁生产体现了环境效益与经济
效益的统一 。
? 传统的末端治理, 不仅投入多, 治理难度大,
运行成本高, 往往只有环境效益, 没有经济
效益；
? 清洁生产从源头抓起, 实现生产全过程控制,
污染物最大限度地消除在生产过程中, 不仅
能源, 原材料消耗和生产成本降低, 经济效
益提高, 竞争力增强, 而且环境状况从根本
上得到改善, 能够实现经济与环境的, 双赢,
? 清洁生产与传统的末端治理的最大不同是找
到了环境效益与经济效益相统一的结合点 。
清洁生产与其他制度支撑之间的关系
? 环境友好技术、环境友好产品 → 清洁生
产 → 循环经济
? 其中清洁生产更加体现在减量化原则方
面
清洁生产的制度支撑
? 导向目录（关于清洁生产的技术、工艺
设备、产品）
? 限期淘汰（禁限措施）
? 产品标志
? 清洁生产审核（绿色会计）
? 经济刺激（政府要安排专项资金给予扶
持、建立中小企业发展基金等）
,清洁生产促进法, 的贯彻 ----形成企业自觉实施清洁
生产机制
? 继续推进示范试点工作；
? 加强宣传, 教育, 培训和信息引导, 树立清洁生
产理念, 增强企业实施清洁生产的自觉性；
? 开展创建清洁生产先进企业活动, 树立一批资源
利用率高, 污染物排放量少, 环境清洁优美, 经
济效益显著, 具有国际竞争力的清洁生产企业 。
? 研究制定促进企业实施清洁生产的政策和, 清洁生
产促进法, 配套法规 ;
? 加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步
的支持力度 ;
? 严格环境管理和监督；
? 国家经贸委将采取积极措施：
? 研究制定促进企业实施清洁生产的政策和
,清洁生产促进法, 配套法规 。 组织制定第
二批, 当前国家鼓励发展的环保产业设备
（ 产品 ） 目录,, 对使用清洁生产设备 （ 产
品 ） 的继续给予减免税收的优惠政策；制定
第二批, 国家重点行业清洁生产技术导向目
录,,, 清洁生产审核办法,, 重点行业清
洁生产指南,,, 清洁生产企业评价指标体
系,,, 强制回收的产品和包装物目录和具
体回收办法, 等；
? 加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技
术进步的支持力度, 包括清洁生产技术开发,
技术示范, 技术改造和技术推广；
? 严格环境管理和监督 。 对新建, 扩建, 改建
项目不采用清洁生产工艺和技术的, 项目审
批部门不批准立项, 环保部门不批准环境评
价, 金融机构不予贷款；对严重污染环境,
被责令治理的重点企业, 不采用清洁生产工
艺, 技术进行结构调整和技术改造的, 主管
部门不得批准其恢复生产；
? 继续推进示范试点工作 。 在继续推进重点城
市, 重点行业清洁生产试点工作的基础上,
要抓好重点流域, 重点企业清洁生产示范试
点工作 。 首先将太湖流域建成全国清洁生产
基地；在重点行业选择一批企业开展示范试
点, 制定规划, 逐步实施, 使资源利用率达
到同行业最高, 污染物达到或接近, 零, 排
放；
? 加强宣传, 教育, 培训和信息引导, 树立清
洁生产理念, 增强企业实施清洁生产的自觉
性；
? 开展创建清洁生产先进企业活动, 树
立一批资源利用率高, 污染物排放量
少, 环境清洁优美, 经济效益显著,
具有国际竞争力的清洁生产企业 。 通
过典型示范, 引导更多企业转变发展
思路, 实现工业污染防治从末端治理
向污染预防转变, 实现经济发展与环
境保护, 双赢, 。
（三）污染者负担、利用者补偿、开
发者养护、破坏者恢复的原则
1、概念 （又称环境责任原则）
?, 污染者付费”,是指污染环境造成的损失及
治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转
嫁给国家和社会。
? 最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会
在 1972年初提出的。
? 我国 1979年在, 环境保护法（试行）, 中规定了
“谁污染谁治理”的原则。
?,利用者补偿”,是指开发利用环境资源者，
应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任
? 在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳
动创造的，没有劳动价值；
? 随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人
们认识到环境资源是有价值的,其价值表现在自
然再生产能力上,人类为维护、恢复、增殖自然
资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所
以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源
有偿使用是理所当然的
?,开发者养护”,是指开发利用环境资源者，不仅有
依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源
的义务。
? 自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。
开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就
可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并
为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境
资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，
同时还负有保护的义务。
?, 环境保护法, 第十九条规定，开发利用自然资
源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：
各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止
土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、
水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发
生和发展。
?,破坏者恢复”,是指因开发环境资
源而造成环境资源破坏的单位和个
人，对其负有恢复整治的责任。
2、意义
? ⑴ 可以促使企业, 事业单位加强环境管
理, 防止环境污染和生态破坏
? ⑵ 可以为治理环境污染和恢复生态环境
积累资金
3,贯彻
? ⑴ 结合技术改造, 治理工业污染 这是从我国国情
出发, 解决我国工业污染的一条根本途径 。 1983年
国务院发布了, 关于结合技术改造防治工业污染的
几项规定,, 要求所有工业企业及其主管部门在编
制技术改造规划时, 必须提出防治污染的要求和技
术措施, 并在年度计划中作出安排, 组织实施；技
术改造方案, 必须符合经济效益和环境效益相统一
的原则, 通过采用先进的技术设备, 提高资源, 能
源利用率, 开展综合利用, 把污染物消除在生产过
程之中 。
? ⑵ 对超标排放污染物的单位，加大限期治理力
度 实行限期治理是分期分批解决我国环境污
染问题的一项重要制度和措施。
? ⑶ 开发利用环境资源的单位和个人，必须按照
建设项目环境管理的规定，严格执行环境影响
评价制度和“三同时”制度，防止在开发建设
活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏 。
? ⑷ 运用经济手段，促使污染、破坏者积极治理
污染和保护生态环境 。主要有：
? 征收排污费；
? 征收资源费和资源税；
? 征收生态环境补偿费。
（四）依靠群众保护环境的原则
1、概念（公众参与原则）
? 依靠群众保护环境的原则, 是指各级人民政
府应当发动和组织广大群众参与环境管理,
并对污染, 破坏环境的行为依法进行监督 。
? 环境质量的好坏, 直接影响到工农业生产的发展
和城乡人民的身体健康, 关系到千家万户 。, 环
境保护法, 第六条规定, 一切单位和个人都有保
护环境的义务, 并有权对污染和破坏环境的单位
和个人进行检举和控告, 。
? 执行这一原则, 就是把对环境的
? 国家管理和群众监督相结合,
? 把 依法保护环境和人民群众的自觉维护相结合 。
? 公民有权通过法定的程序参与自身利益
或者社会公共环境利益相关的环境决策
与实施活动。从本质上讲，公众参与是
民主社会公民的一项基本权利，它要求
政府在行使可能致人或者社会公众以不
利影响的权力时，听取并尊重对方或者
社会公众的意见，这是民主社会的基本
准则。
2、意义
⑴ 有利于调动各行各业和广大群众的自觉性
和积极性，共同搞好环境保护工作 环境保护
是一项公益性的全民事业。挖掘 群众中蕴藏着
的保护和改善环境的 巨大潜力,是搞好环境保
护工作的重要条件。
⑵有利于吸收群众参加环境管理 每个公民
都有享受清洁、优美、安静的环境的权利，同
时也负有保护和改善环境的义务。国内外环境
保护实践证明，广大群众有保护和改善环境的
强烈愿望，有参与环境管理的迫切要求。
3,依靠群众保护环境原则的贯彻
? （ 1） 转变思想观念 。 要明确认识到公众参与环保是
公众的权利, 而这样的权利和权益是国家法律赋予
的, 政府和部门有义务来回应和保护 。
? （ 2） 环境信息公开化 。 环境信息公开又称环境信息
披露, 是一种全新的环境管理手段 。 它承认公众的
环境知情权和批评权, 通过公布相关信息, 借用公
众舆论和公众监督, 对环境污染和生态破坏的制造
者施加压力 。, 环境保护法, 第 11条第 2款规定, 国
务院和省级人民政府的环境保护行政主管部门, 应
当定期发布环境状况公报 。 通过发布环境状况公报,
使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面
的情况, 了解环境问题的严重性及保护环境的迫切
性, 增强其保护环境的责任感 。
? （ 3）建立公众参与环境保护的具体制度
公众参与环境保护是搞好环境保护工作
的群众基础和社会保证。如, 水污染防
治法,,, 环境噪声污染防治法, 关于
环境影响报告书中，应当有该建设项目
所在地单位和居民的意见的规定，是公
众参与环境保护的一种体现 。我国公众
参与环境保护的程度有待提高。如建立
和完善环境影响评价公众参与制度、环
境公益诉讼制度、环境保护公众有奖举
报制度等。
,环境影响评价公众参与暂行办
法,
? 第一章 总则
? 第一条 为推进和规范环境影响评价
活动中的公众参与，根据, 环境影响评价
法,,, 行政许可法,,, 全面推进依法行
政实施纲要, 和, 国务院关于落实科学发展
观加强环境保护的决定, 等法律和法规性文
件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，
制定本办法。
? 第二条 本办法适用于下列建设项目环境影响评价
的公众参与：
? （一）对环境可能造成重大影响、应当编
制环境影响报告书的建设项目；
? （二）环境影响报告书经批准后，项目的
性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、
防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当
重新报批环境影响报告书的建设项目；
? （三）环境影响报告书自批准之日起超过
五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原
审批机关重新审核的建设项目。
? 第三条 环境保护行政主管部门在审批或
者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公
众意见的活动，适用本办法。
? 第四条 国家鼓励公众参与环境影响评价活动。
公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。
第五条 建设单位或者其委托的环境影响评价机
构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主
管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，
应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信
息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。
建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环
境影响评价机构进行征求公众意见的活动。
? 第六条 按照国家规定应当征求公众意见
的建设项目，建设单位或者其委托的环
境影响评价机构应当按照环境影响评价
技术导则的有关规定，在建设项目环境
影响报告书中，编制公众参与篇章。
按照国家规定应当征求公众意见的
建设项目，其环境影响报告书中没有公
众参与篇章的，环境保护行政主管部门
不得受理。
? 第二章 公众参与的一般要求
? 第一节 公开环境信息
? 第七条 建设单位或者其委托的
环境影响评价机构、环境保护行政主管
部门应当按照本办法的规定，采用便于
公众知悉的方式，向公众公开有关环境
影响评价的信息。
? 第八条 在, 建设项目环境分类管理名录, 规定
的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书
的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响
评价工作的环境影响评价机构后 7日内，向公
众公告下列信息：
? （一）建设项目的名称及概要；
? （二）建设项目的建设单位的名称和联系
方式；
? （三）承担评价工作的环境影响评价机构
的名称和联系方式；
? （四）环境影响评价的工作程序和主要工
作内容；
? （五）征求公众意见的主要事项；
? （六）公众提出意见的主要方式。
? 第九条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构在
编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保
护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告
如下内容：
（一）建设项目情况简述；
（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；
（三）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施
的要点；
（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论
的要点；
（五）公众查阅环境影响报告书简本的方式和期
限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；
（六）征求公众意见的范围和主要事项；
（七）征求公众意见的具体形式；
（八）公众提出意见的起止时间。
? 第十条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取
以下一种或者多种方式发布信息公告：
（一）在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；
（二）公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；
（三）其他便利公众知情的信息公告方式。
第十一条 建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取
以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价
报告书的简本：
（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；
（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；
（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的
简本的链接；
（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。
? 第二节 征求公众意见
? 第十二条 建设单位或者其委托的环境影响评
价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的
简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、
论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。
? 建设单位或者其委托的环境影响评价机构征
求公众意见的期限不得少于 10日，并确保其公开的有
关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状
态。
? 环境影响报告书报送环境保护行政主管部门
审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影
响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反
馈意见处理情况。
? 第十三条 环境保护行政主管部门应当在受理
建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用
其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理
的有关信息。
? 环境保护行政主管部门公告的期限不得
少于 10日，并确保其公开的有关信息在
整个审批期限之内均处于公开状态。
? 环境保护行政主管部门根据本
条第一款规定的方式公开征求意见后，
对公众意见较大的建设项目，可以采取
调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、
论证会、听证会等形式再次公开征求公
众意见。
? 环境保护行政主管部门在作出
审批或者重新审核决定后，应当在政府
网站公告审批或者审核结果
? 第十四条 公众可以在有关信息公开后，以信函、
传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他
方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价
机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书
的环境保护行政主管部门，提交书面意见。
? 第十五条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当
综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能
力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见
的公民、法人或者其他组织。
? 被征求意见的公众必须包括受建设项
目影响的公民、法人或者其他组织的代表。
? 第十六条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将
所回收的反馈意见的原始资料存档备查。
? 第十七条 建设单位或者其委托的环境影响评价
机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响
报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说
明。
? 环境保护行政主管部门可以组织专家
咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公
众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。
? 环境保护行政主管部门在作出审批决
定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建
议。
? 第十八条 公众认为建设单位或者其委
托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未
附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说
明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的
环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体
的书面意见。
? 负责审批或者重新审核的环境保护行政
主管部门认为必要时，可以对公众意见
进行核实。
? 第三章 公众参与的组织形式
? 第一节 调查公众意见和咨询专家意见
? 第十九条 建设单位或者其委托
的环境影响评价机构调查公众意见可以
采取问卷调查等方式，并应当在环境影
响报告书的编制过程中完成。
? 采取问卷调查方式征求公众意
见的，调查内容的设计应当简单、通俗、
明确、易懂，避免设计可能对公众产生
明显诱导的问题。
? 问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相
一致。
? 问卷的发放数量应当根据建设项目的
具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、
社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和
物力资源以及其他相关因素确定。
? 第二十条 建设单位或者其委托的环境
影响评价机构咨询专家意见可以采用书面或者
其他形式。
? 咨询专家意见包括向有关专家进行个
人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。
? 接受咨询的专家个人和单位应当对咨
询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对
书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当
加盖公章。
? 集体咨询专家时，有不同意见的，接受咨询的
单位应当在咨询回复中载明。
? 第二节 座谈会和论证会
? 第二十一条 建设单位或者其委托的环
境影响评价机构决定以座谈会或者论证会的方
式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围
和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合
理确定座谈会或者论证会的主要议题。
? 第二十二条 建设单位或者其委托的环
境影响评价机构应当在座谈会或者论证会召开
7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、
主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。
? 第二十三条 建设单位或者其委托的环境影响评价机构
应当在座谈会或者论证会结束后 5日内，根据现场会议
记录整理制作座谈会议纪要或者论证结论，并存档备
查。
? 会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意
见。
? 第三节听证会
? 第二十四条 建设单位或者其委托的环境影响
评价机构（以下简称“听证会组织者”）决定举行听
证会征求公众意见的，应当在举行听证会的 10日前，
在该建设项目可能影响范围内的公共媒体或者采用其
他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听
证事项和报名办法。
? 第二十五条 希望参加听证会的公民、法人或
者其他组织，应当按照听证会公告的要求和方式提出
申请，并同时提出自己所持意见的要点。
? 听证会组织者应当按本办法第十五条的
规定，在申请人中遴选参会代表，并在
举行听证会的 5日前通知已选定的参会代
表。
? 听证会组织者选定的参加听证
会的代表人数一般不得少于 15人。
? 第二十六条 听证会组织者举行
听证会，设听证主持人 1名、记录员 1名。
? 被选定参加听证会的组织的代
表参加听证会时，应当出具该组织的证
明，个人代表应当出具身份证明。
? 被选定参加听证会的代表因故不能如期参加听
证会的，可以向听证会组织者提交经本人签名
的书面意见。
? 第二十七条 参加听证会的人员应当如
实反映对建设项目环境影响的意见，遵守听证
会纪律，并保守有关技术秘密和业务秘密。
? 第二十八条 听证会必须公开举行。
? 个人或者组织可以凭有效证件按第二
十四条所指公告的规定，向听证会组织者申请
旁听公开举行的听证会。
? 准予旁听听证会的人数及人选由听证
会组织者根据报名人数和报名顺序确定。准予
旁听听证会的人数一般不得少于 15人。
? 旁听人应当遵守听证会纪律。旁听者不享有听证会发
言权，但可以在听证会结束后，向听证会主持人或者
有关单位提交书面意见。
? 第二十九条 新闻单位采访听证会，应当事先
向听证会组织者申请。
? 第三十条 听证会按下列程序进行：
? （一）听证会主持人宣布听证事项和听证会
纪律，介绍听证会参加人；
? （二）建设单位的代表对建设项目概况作介
绍和说明；
? （三）环境影响评价机构的代表对建设项目
环境影响报告书做说明；
? （四）听证会公众代表对建设项目环境影响
报告书提出问题和意见；
? （五）建设单位或者其委托的环境影响评价
机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和
说明；
? （六）听证会公众代表和建设单位或者其委托
的环境影响评价机构的代表进行辩论；
? （七）听证会公众代表做最后陈述；
? (八）主持人宣布听证结束。
? 第三十一条 听证会组织者对听证会应当制
作笔录。
? 听证笔录应当载明下列事项：
（一）听证会主要议题；
? （二）听证主持人和记录人员的姓名、职务；
? （三）听证参加人的基本情况；
? （四）听证时间、地点；
? （五）建设单位或者其委托的环境影响评价机
构的代表对环境影响报告书所作的概要说明；
? （六）听证会公众代表对建设项目环
境影响报告书提出的问题和意见；
? （七）建设单位或者其委托的环境影
响评价机构代表对听证会公众代表就环境影响
报告书提出问题和意见所作的解释和说明；
? （八）听证主持人对听证活动中有关
事项的处理情况；
? （九）听证主持人认为应笔录的其他
事项。
? 听证结束后，听证笔录应当交参加听证会的代表审核
并签字。无正当理由拒绝签字的，应当记入听证笔录。
? 第三十二条 审批或者重新审核环境影响报告
书的环境保护行政主管部门决定举行听证会的，适用
,环境保护行政许可听证暂行办法, 的规定。, 环境
保护行政许可听证暂行办法, 未作规定的，适用本办
法有关听证会的规定。
? 第四章 公众参与规划环境影响评价的规定
? 第三十三条 根据, 环境影响评价法, 第八条
和第十一条的规定，工业、农业、畜牧业、林业、能
源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的
有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，
对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的
规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、
听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和
公众对环境影响报告书草案的意见
? 第三十四条 专项规划的编制机关应当认
真考虑有关单位、专家和公众对环境影
响报告书草案的意见，并应当在报送审
查的环境影响报告书中附具对意见采纳
或者不采纳的说明。
? 第三十五条 环境保护行政主管部门根据
,环境影响评价法, 第十一条和, 国务
院关于落实科学发展观加强环境保护的
决定, 的规定，在召集有关部门专家和
代表对开发建设规划的环境影响报告书
中有关公众参与的内容进行审查时，应
当重点审查以下内容：
? （一）专项规划的编制机关在该规划草案报送
审批前，是否依法举行了论证会、听证会，或
者采取其他形式，征求了有关单位、专家和公
众对环境影响报告书草案的意见；
? （二）专项规划的编制机关是否认真考虑了有
关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的
意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具了对意见采纳或者不采纳的说明。
? 第三十六条 环境保护行政主管部门组织对开发
建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，
应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，
报送审批机关。
? 审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及
前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结
果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参
与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档
备查。
? 第三十七条 土地利用的有关规划、区域、流域、海域
的建设、开发利用规划的编制机关，应当根据, 环境
影响评价法, 第七条和, 国务院关于落实科学发展观
加强环境保护的决定, 的有关规定，在规划编制过程
中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响
的篇章或者说明。
? 土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开
发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评
价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。
? 第五章附则
? 第三十八条 公众参与环境影响评价的技术性规范，由
,环境影响评价技术导则 ——公众参与, 规定。
? 第三十九条 本办法关于期限的规定是指工作日，不含
节假日。
? 第四十条 本办法自 2006年 3月 18日起施行。
环境公益诉讼
? 所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、
国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的
名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行
的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有
权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范
畴。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属
于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都
普遍采用了环境公益诉讼制度。
04年 5月 21日，陈法庆以挂号信函的方式向
全国人大常委会法制工作委员会、最高
人民法院、最高人民检察院、国务院法
制办和国家环保总局 5个部门各寄出了一
封内容相同的建议书，即, 环境污染、
法律无奈 ———关于请求对公益诉讼等
立法立案审理的建议, 。他建议：“公
民个人提起的公益诉讼法院也应立案审
理，惟有如此，有关职能部门的行政行
为才能受到监督，公众的合法权益才能
得到切实保障。”
? 诉权开放，鼓励诉讼，信托诉讼、在诉
讼时效、举证责任等方面不同于一般的
损害赔偿。
? （ 4）加强与民间环保组织的关系。各类
民间环保组织，除极少数不顾中国国情、
生搬西方模式的极端环保主义者外，大
多数都是积极健康的主体。特别是那些
广大青少年的环保志愿者组织，他们热
爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节
俭。作为政府机关，要对大部分民间环
保组织予以支持引导。
关于环境权
环境权理论是公民参与环境保护的理论基础
? 公众参与环境保护已成为世界范围内的
一种潮流，其法律渊源起源于环境权的
概念。
环境权概念的由来及其发展
? 环境权的主张是在 20世纪 60年代初由联
邦德国的一位医生首先提出来的。 1960
年这位医生向欧洲人权委员会提出控告，
认为向北海侵倒放射性废物的违法行为
违反了, 欧洲人权条约, 中保障清洁卫
生环境的规定，从而引发了是否要把环
境权追加进欧洲人权清单的大讨论。
? 同年美国也掀起了一场举世瞩目的的争
论，即公民要求在良好的环境中生活的
宪法根据是什么？在这场争论中，美国
密执根州立大学的教授约瑟斯 ·萨克斯以
法学中的“共有财产”和“公共委托”
理论为根据，提出了系统的环境权理论。
? 随后日本学者又提出了环境权的两条基
本原则：“环境共有原则”和“环境权
为集体性权利的原则”，进一步发展了
环境权理论。
? 1970年在日本东京举行了有 13个国家参
加的“公害问题国际座谈会”，会后发
表的, 东京宣言, 第 5项指出：“我们请
求，把每个人享有其健康和福利等要素
不受侵害的环境权利和当代人传给后代
人的遗产应是一种富有自然美的自然资
源的权利，作为一种基本人权，在法律
体系中确定下来。”
日本学者提出“环境权”的主
张
? 每个人能够在清洁的空气、水、天然的
风景、安静的环境环绕之下健康而安全
的生活，这就是“环境权”的主张。
? 对于倡导环境权的理论，就它揭示了环
境问题的重要性本身这一点来说应该给
予高度评价，但如果把它作为市民对各
个环境污染源直接提起 停止行为请求 的
根据就不得不说是有问题的。
首次地球日活动给环境权理论带来的积极影响
? 1970年 4月 22日美国首次地球日纪念活动以出
乎意料的规模和持续时间席卷全国，这次活动
标志着美国人民在严重的环境危机中的觉醒，
它除了使人们加深对生态学的认识外，还推动
了公众民主意识的发展。在地球日活动中，人
们无不大声疾呼保障人的环境权利，人们普遍
认为人人应生而具有享受清洁健康和充裕的环
境的权利，而法律和政府对这个权利的保障太
不充分。这次活动的影响深远，波及全世界，
可以说这次活动标志着现代环境权理论与实践
大发展的开始。
? 与此相随的是，世界上许多国家如雨后春笋般
地涌现了环境保护政党和群众运动组织，环境
保护运动此起彼伏。近三十年来，环境自然科
学的迅速发展以及世界人权运动的日益高涨促
进了环境权理论的日益完善与创新。在各国环
境保护浪潮与公众舆论的压力下，基于政党利
益和统治者自身的经济与环境利益，各国统治
者开始不断的反思和调整自己的经济发展模式
与目标，并通过立法来确认环境权的方式以缓
解经济发展与环境保护之间的矛盾，缓和政府
与公众、企业与公众以及政府之间的矛盾。公
众的环境权益则在这些斗争中得到了不同程度
的保护和改善。
环境权的内容
? 作为一种新的社会主张和一种新的法律理论，目前
法学界对环境权有不同的理解。有的将环境权理解
为各种环境法律权利的总和即环境法律权利，认为
环境权包括适宜环境权、参与环境权、检举权、控
告权、监督权、知情权、诉讼权等各种具体权利。
有人认为环境权仅指公民环境权即, 公民有在良好、
适宜的环境中生活的权利, 。
? 我们认为，环境权的正当性来自于环境保护对人类
生存和发展的需要。公众的环境权与国家环境行政
管理权都是为了维护公共环境利益。
? 综合有关环境权的理论和实践，我们认为环境
权主体主要是单位、个人和后代人，而不包括
国家、自然体。将环境权界定为环境法律关系
主体（自然人、法人及非法人组织、后代人）
就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利
和承担的基本义务，即：环境保护法律关系主
体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义
务。至于为什么环境权的主体不包括国家，从
个人环境权与国家之间的关系中可以得到佐证。
为什么环境权的主体不包括自然，从国际环境
保护的一些法律文件之中，可以发现环境权仍
停留在人的权利层面，并没有扩展到自然体上。
此外也是为了照应环境权中环境概念一词的前
后一致性。
单位环境权
? 单位环境权是指法人及其他组织有享用适宜生态功能的权利，也有保护环境的义务。如 1967年的, 保加利
亚自然保护法, 第 1条规定：“保护自然”是“国家
机关和社会团体的基本职责”。 1997年 10月 1日实施
的, 中华人民共和国刑法, 规定单位可以成为破坏环
境保护罪的主体，也就是说单位负有保护环境的义务。
由于权利和义务是对等的，因此单位也享有环境权。
单位环境权主要表现为：环境容量等生态功能的无害
开发、利用和收益权，排污权，排污交易权，排除妨
害及求偿权，享有清洁适宜的生产劳动环境权，知情
权，享有申辩、申诉、控告、检举、参加听证会及提
起诉讼的权利；生态环境功能的保护、恢复、治理、
改善的义务，遵守各项环境标准或技术性规范的义务，
依法缴纳各种环境税费的义务，接受国家监督、行政
制裁及司法审判的义务。
个人环境权
? 个人环境权，即自然人的环境权，包括公民、无国
籍人和多重国籍人的环境权。个人环境权是指自然
人有享用适宜环境功能的权利，也有保护适宜环境
功能的义务。具体的说，个人环境权包括：知情权，
清洁水权，风景权，环境美学权，宁静权，眺望权，
通风权，日照权，排污权，享受清洁适宜的生产劳
动权，生态功能的开发、利用和收益权，排除妨害
权及求偿权，享有申辩、申诉、控告、检举、建议、
参加听证会甚至提起诉讼的权利；依法缴纳各种环
境税费的义务，保护、治理、恢复、改善环境生态
功能的义务，依法接受监督、环境教育、行政制裁
及司法审判的义务。
个人环境权与国家的关系
在个人环境权与国家的关系问题上，传统的观点
认为，环境权是国家的法律授予的，没有国家的授
予，个人就不能享有相应的环境权。在专制的社会
形态下这个观点非常正确。在实现民主制的资本主
义社会和社会主义国家，国家的一切权力来源于人
民。没有人民，革命不可能成功，民主制的政府也
不可能形成，民主制的国家机器也不可能产生。那
么就谈不上民主制的国家机器通过授予人民环境权
了。反过来，人民可以通过各种形式促使不信任的
国家机器的负责人辞职或推翻不信任的国家机器。
所以，我们认为，在民主制的社会里，人民的基本
环境权是自己争取的，是与生俱来的政治性权利。
国家机器的作用一是合理行使环境公权，保护人民
的环境公益，二是尽量促使环境公权私法化并保证
环境私权的实现。
国家对个人环境权的承认，则意味
着国家和地方各级人民政府要承担起保
护环境的职责，使本国、本地区人民的
环境权得以实现和得到保障，使环境质
量的改善和提高使人民能够过上尊严和
福利的生活。
值得注意的是，环境权在没有被私
法明确确认或认可时，它仍然只是一项
理论上的私法权利，环境权的缺损还不
能成为私法救济的诉因。
后代人的环境权
? 后代人不是现实的法律主体，而是潜在的必然
的法律主体。现实的主体为了种的延续与发展，
必须要考虑潜在主体的生存环境与条件，由此
倡导后代人的环境权是必要的，也是现实的。
后代人的环境权主要包括：后代人与当代人对
其赖以生存的发展的环境有相同的选择机会和
相同的获取利益的机会；不要求当代人为后代
人做出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后
代人造成高昂的环境代价；当代人有权使用环
境并从中受益，也有责任我后代保护环境；每
一代人都有把其从上辈那里继承来的环境以一
样良好的质量和功能传给下一代。
环境权在国外的发展
? 目前有越来越多的国家将环境保护纳入了宪法，对
环境权作了不同程度的政策性宣告，例如 1980年
,智利共和国政治宪法, 第 19条规定：“所有的人
都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义
务监督、保护这些权利，保护自然。” 1992年, 刚
果宪法, 第 46条规定：“每个公民都有拥有一个满
意和持续健康的环境的权利，并有保护环境的义务。
国家应监督人们保护和保持环境。”此外,1992年
的, 马里宪法,, 1994年的, 阿根廷宪法, 等均对
公众的基本环境权利和义务作了类似的宣告，与此
同时，这些国家还制定了多层次、内容丰富的环境
法律法规，确立了一些司法判例来具体保障落实这
些基本权利和义务。
环境权在国际上的发展
环境权首次得到国际上的承认是在 1972年 6月联
合国召开的人类环境会议，会议通过了, 斯德
哥尔摩宣言, 。该宣言宣布：“人类具有在一
个有尊严和幸福生活的环境里，对自由平等和
充足的生活条件的基本权利，各国政府以保护
和改善现代人和后代人的环境具有庄严的责
任。”欧洲人权委员会经过十多年的讨论，也
接受了环境权的主张。 1973年在维也纳欧洲环
境部长会议上制定的, 欧洲自然资源人权草案,
将环境权作为一项新的人权加以肯定，并将其
作为, 世界人权宣言, 的补充。
1992年世界环发会议的成功召开标志着
环境权理论一次历史性大飞跃，因为
,里约宣言, 在肯定了以往环境权理论
的同时也有一些重大的突破，如原则十
规定了公众参与与知情权的原则，明确
提出了“环境问题最好是在全体有关市
民的参与下，在有关级别上加以处理，
在国家一级，每个人都应适当地获得公
共当局所有的关于环境的资料，及包括
关于在其社区内的危险物质和活动的资
料，并有机会参与各项决策进程。各国
应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众
的认识和参与；应让人人都有效地使用
司法和行政程序，包括补偿和救济的程
序。”
环境权在我国的发展
? 在我国，自 1972年以来，有关环境权的立法已
经获得相当大的发展。我国法律虽然没有明确
宣布环境权，但已有涉及环境权的法律规定。
在公民和单位的环境权立法方面，虽然尚未尽
如人意，但也在不断取得进步。例如,,宁夏
回族自治区环境保护条例, （ 1990年）第 8条
规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境
的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境
的行为有权进行检举和控告。”
?, 上海市环境保护条例, （ 1994年）的第 6条
明确规定：“公民有享受良好环境的权利，有
保护环境的义务。一切单位和个人对污染、破
坏环境的行为有检举、控告的权利。”
?, 福建省环境保护条例, （ 1995年）第 9条规
定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境
的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏的
单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境
污染损害时要求赔偿。”这些明确、全面规定
公民环境权的地方法规，对我国环境权的立法
和理论的进一步发展具有重要的理论和实践意
义。
?, 中华人民共和国环境影响评价法,
（２００２年１０月２８日第九届全国
人民代表大会常务委员会第三十次会议
通过） 第十一条,
? 专项规划的编制机关对可能造成不良环境
影响并直接涉及 公众环境权益 的规划，应当
在该规划草案报送审批前，举行论证会、听
证会，或者采取其他形式，征求有关单位、
专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
但是，国家规定需要保密的情形除外。
? 小结,环境权作为一种新的、正在发展中的重
要法律权利，既是环境保护法的一个核心问题，
也是环境保护立法、执法和诉讼的基础。环境
权及其学说在国内法和国际法这两个领域的发
展和改进，对国内环境法体系和国际环境法体
系的建立和完善，具有重要的理论指导作用。
从法律上确认、保障环境权，从理论上研究环
境权的意义、作用和特征，对于健全环境保护
法体系，加强环境保护法制建设，保护和改善
环境，促进经济、社会和环境的协调、持续发
展，具有重要的意义。
思考题
? 1、什么是环境保护法的基本原则？环境
保护法的基本原则有哪些外在的特征？
你认为环境保护法的基本原则有哪些？
并简述其理由。
? 2、什么是协调发展原则？怎样贯彻该原
则？它与“可持续发展原则”有什么关
系？
