第四章
环境保护法的基本制度
? 环境保护法的基本制度是指为了实现环
境保护法的目的, 任务, 根据环境保护
法的基本原则制定的调整某一类或某一
方面的环境保护法律关系的法律规范的
总称 。
? 环境保护法的基本制度
? 一, 环境影响评价制度
? 二,, 三同时, 制度
? 三, 经济调控制度 （ 排污收费, 征收生态补偿费
等 ）
? 四, 许可证制度
? 五, 限期治理制度
? 六, 环境污染与破坏事故的报告及处理制度
一、环境影响评价制度
1、环境影响评价制度的概念
? 环境影响评价概念（有广义和狭义两种）
? 狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，
事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行
调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决
策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，
我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。
? 广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政
策、规划，重大经济开发计划）之前,事先对该
项活动可能给环境带来的影响进行评价。
环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建
设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测
和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和
措施，进行跟踪监测的方法与制度。
环境影响评价的特点：
? ⑴预测性
? 环境影响评价和环境质量现状评价不同。
–后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的
环境质量现状进行评定；
–而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造
成什么影响进行预测和评价。
? ⑵客观性
? 进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和
评价。
? ⑶综合性
? 涉及到多种学科；需要由持有, 建设项目环境
影响评价证书, 的设计、科研等单位互相协作，
共同完成评价任务。
? 环境影响评价制度
? 是指有关环境影响评价的范围、内容、编
（填）报和审批环境影响报告书（表）的程
序等方面所作的规定的总称 *
2、环境影响评价制度的意义
? ⑴ 是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效
益相统一的重要手段。
? 实践证明,单纯的末端治理 是不可能从根本上扭
转环境质量下降局面的。
? ⑵可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学
依据。
? 通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状,及
开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。
? ⑶是加强建设项目环境管理的重要内容。
? 将建设项目的 环境管理 纳入 建设项目管理 的轨道。
从而有效地防止新污染源的产生 *
3、环境影响评价制度的建立和发展
? 最早是由美国的柯德威乐教授提出的。
? 1969年美国, 国家环境政策法, 把它作
为联邦政府在环境管理中必须遵循的一
项制度。
? 以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、
日本、泰国等国家，也都建立起了这项
制度。
我国环境影响评价制度的建立和发展
? 1979年, 环境保护法, 对这项制度作了原则
性的规定，
? 1981年, 基本建设项目环境保护管理办法,
规定了环境影响评价的基本内容和程序。
(计委、建委、经委、国务院环保领导小组 )
? 1986年修改颁布, 建设项目环境保护管理办
法, (国务院环保委、计委、经委 )
? 1989年, 环境保护法, 作出建设项目的环境
影响报告书，必须对建设项目产生的污染和
对环境的影响作出评价的规定。
? 1989年, 建设项目环境影响评价证书管
理办法, 对申领, 评价证书, 的条件和
程序、职责、考核及罚则作了规定。
? 1998年 11月 29日国务院颁布, 建设项目
环境保护管理条例, 对评价范围、内容、
程序、法律责任等作了修改、补充和更
具体的规定。从而确立了完整的环境影
响评价制度。
? 1999年 3月 30日环保总局颁布, 建设项目
环境影响评价资格证书管理办法,
? 2002年 10月 28日, 环境影响评价法,
通过,2003年 9月 1日起施行 。
4、环境影响评价制度的法律规定
⑴ 环境影响评价制度的适用范围
? 规划的环境影响评价
? 环境影响评价法将规划纳入环境影响
评价的范围，并将规划的环境影响评
价规定为编制机关的法定任务，可以
促使规划编制机关站在可持续发展的
高度，正确对待经济发展和环境保护
的关系问题。
? 在环境影响评价法中，把土地利用的有关规
划，区域、流域、海域的建设、开发利用规
划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水
利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发
等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相
应规定了必要的程序和法律责任。其中将规
划分为综合规划和专项规划。对于综合规划
以及指导性的专项规划，在编制规划时应编
写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实
施后对环境影响较大的，用“篇章”的形式，
对环境影响较小的用“说明”或者“专项说
明”的形式）；对于非指导性的专项规划，
应该编写环境影响报告书。
? 其中规划的环境影响评价报告书包括三
个方面的内容：
-实施该规划对环境可能造成影响的分
析、预测和评估；
-预防或者减轻不良环境影响的对策和
措施；
-环境影响评价结论。
规划环境影响评价的组织者和具体评价者
? 组织编制规划者负责组织对规划进行环
境影响评价。规划环境影响评价的具体
评价者既可以是组织编制该规划的政府
或者政府部门，也可以是其委托的单位
或者专家组。评价工作的成果是关于规
划的环境影响评价报告书或者关于环境
影响的篇章或者说明。
规划环境影响评价的程序
? 对规划进行环境影响评价，应当在规划
形成初步方案，至上报审批之前进行。
? 评价成果由规划环境影响评价的组织者
负责审定和上报。
? 其审批机关同为负责规划草案的审批机
关。
? 建设项目的环境影响评价
? 建设项目对环境有较大影响的，都必须执行
环境影响报告书 的审批制度，进行全面、详
细的评价。
? 建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编
制 环境影响报告表,分析影响或专项评价；
? 建设项目对环境影响很小的，不需进行环境
影响评价，应当填报环境影响 登记表 。
这表明，并不是所有的新建企业都要
进行环境影响评价，而要看它对环境的影响
程度的大小。
⑵ 环境影响评价的内容
? 规划有关环境影响的篇章或者说明
? 应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和
评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施
? 专项规划 (非指导性）的环境影响报告书的内容：
? 实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
? 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；
? 环境影响评价的结论。
? 建设项目的环境影响评价的内容：
? ①建设项目概况。
? ②建设项目周围地区的环境状况调查。
? ③建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测
? ④环境保护措施及经济、技术论证；
? ⑤环境影响评价经济损益分析。
? ⑥环境监测制度建议。
? ⑦结论 *
⑶ 编报、审批环境影响报告书（表）的程序
规划环评与建设项目环评比较
? 环评的时间不同。
规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项
目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。
并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划
的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉
及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报
送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其
他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影
响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保
密的情形除外。
建设项目流程：可行性研究 → 立项 → 初
步设计 → 总体设计 → 获批准后将进入实
施阶段
如果是企业的自主行为，也必须在项目
施工之前完成。
? 法律形式不同
规划环评只有一种即环境影响评价报告
书；
建设项目环境影响评价成果包括环境影
响报告书和环境影响报告表；
? 内容和要求不同 (环评法中明确地引入了
公众参与）
公众参与是规划环评的必经程序（除国
家规定需要保密的情形外）。对环境可
能造成重大影响、应当编制环境影响报
告书的建设项目，建设单位应当在报批
建设项目环境影响报告书前，举行论证
会、听证会，或者采取其他形式，征求
有关单位、专家和公众的意见。）。
⑷,建设项目环境影响评价证书, 的管理
? 国家对 从事环境影响评价的单位实行资
格审查制度 。
? 一切从事建设项目环境影响评价的单位，应
当申请领取, 评价证书,,凭证开展建设项
目环境影响评价工作。
?, 评价证书, 设甲级、乙级两种。
?, 评价证书, 由国家环保局和省级人民政府
环保行政主管部门，按照各自职责审查核发
并实行监督和管理 *
环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况
采取四项措施 推动环评行业诚信建设
? 国家环保总局环境影响评价司负责人今
日通报，依据, 建设项目环境影响评价
资格证书管理办法, 的有关规定，责令
北京大学环境影响评价室进行三个月限
期整改。他表示，国家环保总局将认真
落实十六届五中全会精神，采取有效措
施，进一步加大对环评行业的管理力度。
? 这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北
京大学环境影响评价室 2005年编制的, 自由小
镇住宅小区项目环境影响报告书,,, 宝山新
村二期项目环境影响报告表, 和, 北京市大兴
区兴达中学二期工程环境影响报告表, 等环境
影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，
项目选址周边污染源及规划情况调查不全，建
设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能
源使用进行可靠性分析等问题。
? 他指出，尽管环保总局三令五申，近期
发现仍有部分环境影响评价机构工作责
任心不强、工作质量不高，特别是在一
些中小建设项目环境影响评价文件中问
题较多，为此，环保总局将采取四项措
施，大力推动环境影响评价行业诚信建
设，提倡有序的行业风气，禁止环境影
响评价业务活动中的各种违规行为：
? 一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根
据 2005年颁布的, 建设项目环境影响评
价资质管理办法, （总局令第 26号），
通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘
汰不符合要求、工作不负责任的机构。
2006年底前，国家环保总局将组织完成
全国甲级评价机构的全面整顿和证书重
新核发； 2007年底前，将组织完成乙级
评价机构的全面整顿和证书重新核发。
? 二是严把市场准入关。自 2006年 1月 1日
起，对各类建设项目环境影响评价资质
申请（包括新申请、增项、晋级、改制
等）一律按照, 建设项目环境影响评价
资质管理办法, 进行严格审查，把好市
场准入关，防止技术能力差、整体实力
弱的机构采取买证、借证、借人等不正
当手段取得资质，扰乱市场秩序。
? 三是建立环境影响评价机构信用档案，
记录并公布环境影响评价机构受投诉举
报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。
? 四是举办环境影响评价机构主要负责人
培训班，提高各机构管理层的业务素质、
政策水平和对环境影响评价责任的重视
程度。
? 他介绍说，今年和明年初，国家环保总
局将出台, 建设项目环境影响评价、评
估、验收及审批行为准则与督察办法,,
规范建设项目环保管理工作。环保总局
将对全国环评单位进行整顿，对片面追
求经济效益，置国家法律法规于不顾，
放松质量管理甚至没有任何质量保证的
环评单位，继续予以通报批评，直至吊
销职业资格。
?, 环境影响评价法, 是近十年来我国环境立法
最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发
展和完善。但是，我们必须看到它尚有不完善
之处，如对政策的环评、决策者的法律责任、
生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面
没有作出规定。光有良法无用，法律重在实施。
环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有
挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常
规方式和程序，确立起更加公开民主的决策方
式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还
有待在实践中不断发现，不断总结、及时解决。
二、“三同时”制度
1、“三同时”制度的概念
? 是指对环境有影响的一切基本建设项目、
技术改造项目、区域开发建设项目和外
商投资建设项目，其中防治污染和生态
破坏的设施，必须与主体工程
同时设计、同时施工、同时投产使用
的制度 *
2、“三同时”制度的意义
? 是加强建设项目环境管理的重要手段。
? 环境影响评价制度是 项目决策阶段 的环境管
理，而“三同时”制度是 项目实施阶段 的环
境管理，
? 是防止产生新的环境污染和生态破坏的
主要保证。
? 是防止环境质量继续恶化的一种有效措
施 *
3、“三同时”制度的建立和发展
?,三同时”制度，是我国环保工作的一项创举
? 1972年，国务院批转的, 国家计委，国家建委关于官
厅水库污染情况和解决意见的报告, 中，首次提出”
工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同
时投产”的要求。
? 1979年颁布的, 环境保护法,
?,建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时
设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必
须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收
合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污
染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者
闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同
意。” *
“三同时”制度的发展 (续 )
? 1984年，国务院发布的, 关于环境保护工作的决定, 中，把
“三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏
的一切工程建设项目和自然开发项目。
? 1986年, 建设项目环境保护管理办法, 明确了有关部门和建设
单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了“以
新带老”的原则和“建设项目环境保护设施竣工验收报告”制
度等。
? 1996年，国务院, 关于环境保护若干问题的决定, 中，重申了
必须严格执行“三同时”制度，在建设项目审批和竣工验收过
程中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部
门不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律
不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，
必须追究有关审批机关和审批人员的责任
? 1998年, 建设项目环境保护管理条例, 进一步完善了“三同时”
制度的规定
? 2002年 10月 28日, 环境影响评价法,,同时实施环境影响评价
文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施 *
4、“三同时”制度的法律规定
? ⑴ 凡从事对环境有影响的建设项目，都必须
执行“三同时”制度。
? ⑵建设项目的初步设计，必须有环境保护篇
章。其主要内容包括：
? 环保措施的设计依据；
? 环境影响报告书（表）及审批规定的各项要求和
措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；
? 对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；
? 绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。
“三同时”制度的法律规定 (续 1)
? ⑶ 建设项目在施工过程中
? 应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的
破坏；防止或者减轻粉尘、噪声、震动等对周围生
活居住区的污染和危害；
建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设
过程中受到破坏的环境。
? ⑷建设项目在正式投产或使用前，建设单位必
须向负责审批的环保部门提交, 环境保护设施
竣工验收报告,,说明环保设施运行的情况、
治理效果和达到的标准。经验收合格并发给
,环境保护设施验收合格证, 后，方可正式投
入生产或使用。 *
“三同时”制度的法律规定 (续 2)
? ⑸ 各级人民政府的环保行政主管部门对建设
项目的环保实施统一监督管理：
? 负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检
查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运
转和使用情况的监督检查。
? 建设项目的主管部门：
? 负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的
预审；监督建设项目设计与施工中的环保措施的
落实；监督项目竣工后环保设施的正常运转。
? 建设单位：
? 负责落实初步设计中的环保措施；负责项目竣工
后防治污染设施的正常运转。 *
“三同时”制度的法律规定 (续 3)
? ⑹ 凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审
查的建设项目，有关部门不得办理施工执照，
物资部门不得供应材料、设备；凡未取得
,环境保护设施验收合格证, 的建设项目，
工商行政管理部门不得办理营业执照。
? ⑺建设项目初步设计环境保护篇章未经环保
行政主管部门审查擅自施工的，除责令其停
工、补办审批手续外，对建设单位处以罚款；
建设项目的环保设施未经验收或验收不合格
而强行投入生产或使用，要追究单位和有关
人员的责任 *
某预制板厂未履行环保“三同时”
审批手续受处罚案
? [案情简介 ]
1992年 6月 23日，上访人王珍诉称：她家从 1981年春
开始成立天玉养鸡场，至 1991年 10年间一直越办越
好。由初期年收入两千多元发展到 1990年收入 1,5
万元。 1991年下半年某市第三建筑工程公司在紧靠
她家鸡舍不到 3米远的地方新建了一座预制板厂，该
厂搅拌机、震捣器、汽车、吊车、推土机等各种机
械设备整天轰鸣震响，混凝土搅料水直浸上访人住
宅墙基，致使正在孵化的 1 800只小鸡被全部震死，
已经孵出的 2 400只小鸡也相继死掉，正在下崽的母
猪像疯了一样闹圈，也不得不处理掉。
从 1991年 8月起至 1992年 6月止，直接减收
了 3万多元。家中房屋被震动和水浸造成沉，
出现裂缝，大人小孩白天黑夜不能很好休息，
身心健康受到严重损伤，丈夫李天玉住院半年，
全家人已无法正常生活。为此，王珍来环保部
门申诉，要求被访单位赔偿养鸡、房屋损失 6
万元，停止侵害，协助恢复养鸡场。
市环保局查明，第三建筑工程公司预制板
厂从筹建、投产到扩建未履行环保“三同时”
审批手续，违反了, 建设项目环境保护管理办
法,,, 环境噪声污染防治条例, 和, 省建设
项目环境保护管理办法, 的“三同时”规定。
1992年 7月初，市环境保护局在现场
勘察看到，预制板厂一台搅拌机确实距
上访人鸡舍 3米左右，后搬至 7米远处，
并有搬迁和流水痕迹，震搅器远端距上
访人家 40米远，由远而近移动式工作，
最近处只有 7米左右，所有声源设备
都没有消声防震措施，一律敞口露天作
业，噪声很大。上访人住宅、鸡舍主墙
有裂缝，局部下沉，没有看到鸡、猪受
害第一现场，在室内听到噪声与震动强
烈，令人十分不舒服，现场勘察结果作
了记录并拍照取证。
1992年 8月 24日经监测，上访人家室内噪
声 70分贝，距生源 5米处震捣器旁 95分贝，均
超过国家噪声质量标准，违反了, 环境噪声
污染防治条例, 第 17条规定。环保监察信访
人员先后深入到上访人居住地村委会、邻居、
学校等调查。结果证明上访人确实是养鸡专
业户，没有受到被访单位侵害前，经营状
况 —直很好，很多人都去买过鸡、买过蛋。
受害后鸡纷纷死掉，猪不长膘，养鸡场渐萧
条倒闭。当问到上访人当时为何不报案时，
她说那时不知道，后来从一本刊物上才知道
是噪声造成的。
现场勘察、监测、走访及上访人举证材
料表明，上访人反映的问题基本属实，被访
单位的噪声与震动对上访人已构成侵害，事
实存在，如不尽快解决，确实无法正常生活，
因此要求被访单位给予赔偿，停止侵害，协
助恢复养鸡场理由正当，应予支持。
依据以上事实，根据, 中华人民共和国
环境保护法, 第 36条、第 41条,,环境噪声
污染防治条例, 第 13条、第 39条，并依照
,某省建设项目环境保护管理办法, 第 19条
规定，市环保局于 1992年 9月 20日依法对被访
单位以环发 (1992)第 34号文件作出了, 关于
对三建公司预制板厂违反环境保护法规处罚
的决定,,具体内容为：
(1)责令预制板厂从接到决定之日起立即
停止扰民生产，消除危害，按, 建
设项目环境保护管理办法, 规定履行审
批手续，没有批件不准生产。
(2)对预制板厂罚款 3万元，限期 15日内缴
纳给市环保局。
(3)由被访单位按上访人要求的 70％赔偿
损失。
简要分析
本案是一起典型的违反“三同时”制度致人损害
而引起的侵权赔偿案。在本案中，第三建筑工程公
司预制板厂从筹建、投产到扩建均未履行环保“三
同时”审批手续，违反了, 环境保护法, 和, 建设
项目环境保护管理办法, 的“三同时”的规定。根
据, 环境保护法, 和, 建设项目环境保护管理办法
的规定,,在一定区域内进行开发活动之前，对实
施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预
测和评定，并对此作出分析、处理意见和对策。对
一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目，
其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施
工、同时投产。
第三建筑工程公司预制板厂从项目的设
计、施工到投入使用并没有对环境可能造成
的影响进行评估和及时建设防治污染的设施，
致使工厂投产后的噪音和振动严重影响了上
访人的正常生活，并给上访人造成了一定的
经济损失。根据, 民法通则, 第 124条规定：
“违反国家保护环境防止污染的规定，污染
环境造成他人损害的，应当依法承担民事责
任。”, 环境保护法, 第 41条规定：,造成
环境污染危害的，有责任排除危害，并对直
接受到损害的单位或个人赔偿损失。”上访
人要求停止侵害，赔偿损失的要求是合理合
法的。
本案中，市环保局作出的责令被访
单位立即停产，补办“三同时”手续，
否则不许生产的决定是正确的，符合
,环境保护法, 第 36条的有关规定。对
于按照上访人要求的 70％赔偿损失是否
合理要具体问题具体分析。在处理侵权
案件中，对财产侵权损害赔偿适用全部
赔偿原则，即应当赔偿因污染环境给他
人造成的客观损失，既包括直接损失也
包括间接损失。如果上访人要求赔偿的
是全部损失，则应该让被上访人全额赔
偿，如果上访人要求赔偿的数额高于实
际损失，则按实际全部损失赔偿。
环境损害发生后，在实践中，当事人可以通过
自行协商、行政处理或是民事诉讼来解决问题。受
害人在发现自己人身、财产受损后，可以自行找到
加害人，要求其停止侵害，消除危险，赔偿损失。
如果当事人经协商，依法对环境纠纷的解决达成一
致意见，并实际履行，那么就无须进一步要求行政
调处或者到法院去打官司。环境侵权发生后，当事
人还可以直接向法院起诉。经过行政处理后，当事
人对处理结果不服的，也可以向法院起诉。在向法
院起诉时，当事人还应特别注意诉讼时效的问题。
根据, 环境保护法, 第 42条规定，因环境污染损害
赔偿提起诉讼的时效期间为 3年，从当事人知道或应
当知道受污染损害时起计算。在本案中，当事人是
通过行政救济最终解决了问题，保护了自己的合法
权益的。
环保总局查处四个违反“三同时”
规定的违法建设项目
? 国家环保总局新闻发言人今日向新闻界通报紧
急叫停 4个违反环保“三同时”制度的建设项
目，他指出，各级环保部门将进一步加强建设
项目环境监管，严格执行环境影响评价和环保
“三同时”制度，促进建设环境友好型社会。
这四个项目分别是：辽宁南票劣质煤坑口
电厂 2台 100MW凝汽式燃煤发电机组项目，辽
宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产
改造项目，广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /
年和 60万吨 /年新型干法水泥生产线技改项目，
丹拉公路支线天津南段工程项目。
这位新闻发言人说，这四个项目均是在投
入生产或试运行后，才向环保部门申请项目竣
工环境保护验收，属于典型的“先上车、后买
票”行为，严重违反了, 建设项目环境保护管
理条例, 和, 建设项目竣工环境保护验收管理
办法,,
辽宁南票劣质煤坑口电厂 2台 100MW凝汽式
燃煤发电机组 2004年 1月开始投入试生产，但
2005年 9月才申请竣工环境保护验收；同时，
一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始
堆灰，灰场和煤场周围也未种植防护林带，违
反了建设项目环保“三同时”制度；
辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节
能增产改造项目于 2004年 1月开始试生产，但
2005年 8月才申请环境保护竣工验收，属于没
有验收就投入生产项目；
广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /年和 60万
吨 /年新型干法水泥生产线技改项目,2005年 5
月，环保部门经现场检查发现,60万吨 /年水泥
生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求，
配套的环保设施未经环保部门检查同意已于
2004年 11月投入使用；此外，总局要求该企业
淘汰的 60兆瓦余热回收锅炉于 2004年 5月擅自
生产,造成环境污染；
丹拉公路支线天津南段工程穿越天
津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓
冲区，环保总局曾要求其依法对保护区
功能或范围、界线等进行调整，并要得
到有关部门的批准；该公路于 2003年底
建成通车，至今未向环保总局报送对保
护区功能或范围、界线依法进行调整的
文件；同时，该工程在建设中穿越两道
贝壳堤，对其地形地貌产生破坏性的影
响；桩基的开挖也破坏了自然保护区的
整体性。
这位发言人说，根据, 建设项目环
境保护管理条例, 和, 建设项目竣工环
境保护验收管理办法,,环保总局决定
对这四个违法建设项目予以严肃处理：
辽宁南票劣质煤坑口电厂 2台 100MW
凝汽式燃煤发电机组项目，对其一期工
程下达停产通知，对二期工程环境影响
报告书不予批准；
辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装
置节能增产改造项目，企业须补办竣工
验收环保手续；
广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /年和 60
万吨 /年新型干法水泥生产线技改项目，其 60万
吨 /年水泥生产线须停止建设，拆除 60兆瓦余热
回收锅炉；
丹拉公路支线天津南段工程项目，环保总
局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的
相关手续，否则高速公路必须改线。
这位发言人强调，各级环保部门将按照落
实科学发展观、构建环境友好型社会的要求，
进一步加大环境保护力度，加强建设项目环境
监管力度，坚决依法执行建设项目环境影响评
价和环保“三同时”制度。对违法项目发现一
个查处一个，决不手软。而且每查处一个项目
即通过新闻媒体向全社会公布，请社会各界予
以监督。
三、经济调控制度
? 环境保护法中的经济调控制度，是指国
家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动
或消费活动，以支持生态保护行动、抑
制生态破坏行为的法律制度。经济调控
制度所运用的经济杠杆包括财政、税收、
信贷、担保、押金、基金等手段和措施。
其中在环境保护法中最常见的就是环境
税费制度，如征收排污费、生态补偿费、
环境税等制度。
经济调控其实就是利用经济手
段,间接作用于政策对象,刺激其改
变行为的方法。其中“庇古”手段
是经济调控手段在环境保护法中的
具体运用。庇古认为，通过这种征
税和补贴，就可以实现外部效应的
内部化。这种政策建议后来被称
为＂庇古税＂ 。与此相对应的还有
一种手段则是科斯手段。
补充内容
? 共有地的悲剧
? 有关外部性理论
? 科斯定理
共有地的悲剧
在一个牧场周围生活着一群牧民。牧场是共有
的（也可以理解为无主的），但牧民放牧的牲畜是
私有的。每个牧民都是追求个人利益最大化的行为
主体，在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜
饲养量，但牧场的载畜量是有限的。随着牲畜一天
比一天增多，每增加一头牲畜都会给牧场带来某种
程度的损害。由于新增加牲畜的获利是个人的，而
给牧场带来的破坏和损失（成本）却是由全体牧民
共同分摊，发展的趋势是“牧群日益壮大，牧场日
益退化”。最终的结果是牧场退化、直到毁灭，而
牧民也随之失去了赖以养家糊口及生存发展的条件
和基地。这就是“共有地的悲剧”。这个事实说明，
如果利用牧场的人是经济人，公有的环境资源的自
由利用，会促使人们（“经济人”）尽可能地将公
有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全
体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些
学者将经济活动的外部性称为“共有地的悲剧”的
现代版。
外部性的定义
外部性是在没有市场交换的情况下，
一个生产单位的生产行为（或消费者的
消费行为）影响了其他生产单位（或消
费者）的生产过程（或生活标准），如
果按照传统福利经济学的观点来看，外
部性是一种经济力量对于另一种经济力
量的“非市场性”的附带影响，是经济
力量相互作用的结果。（所谓非市场性，
是指这种影响并没有通过市场价格机制
反映出来）。
我们在理解外部性时, 应注意以下三点：
（ 1） 这种外部影响是否是故意的 。 例如,
一个人开车时故意把泥水溅到他不喜欢
的某个行人的身上, 虽然这个行人无法
选择他, 消费, 的泥水数量, 但这种影
响不可以视为是一种外部性 。
（ 2） 要区别货币外部性和技术外部性, 货
币外部性不是真的外部性, 只有技术外
部性才是真正的外部性 。
（ 3） 当补偿 （ 或者赔偿 ） 行为发生时, 不
能说不存在外部性, 而只能说减少了外
部性 。
外部性的分类
? 外部经济性和外部不经济性
? 生产的外部性和消费的外部性
? 公共外部性和私人外部性：外部性是否具有公共物
品的性质（即对某人的影响是否会减少对其他人的
影响）
? 货币外部性和技术外部性：货币外部性是外部效果
通过价格变化转换来体现的一种外部性，在市场经
济条件下，这种外部性是不会导致市场失效的；技
术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表现的外部现象。
与环境相关的外部性，主要是生产和消费上的外部
不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是
货币外部性。
外部性问题实例
? （生产或消费）正外部性
? 大型超市对周边房地产价格的影响
? 家居的外部装饰、草坪的维护
? 美容是不是一种外部性？
? （生产或消费）负外部性
? 二氧化合物、污水排放、工厂噪音
? 口香糖、抽烟,SARS等。
外部性吗？
? 问题 1：如果外地人在上海购房导致房价
上升，从而增加上海本地人的购房成本，
这种影响是不是外部性？
? 问题 2：如果一家厂商的产品优胜于另外
一家产商的产品，并最终在市场上将后
者淘汰出局，问：这种影响是否是外部
性？
蜜蜂和苹果园的故事
? 米德 (Meade）最早用这个实例来讨论外部性问
题。
? 在这个例子中，养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的
苹果园采蜜，而没有付钱给果园的主人，这是
苹果园主给养蜂者提供的外部性。
? 同样的，蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉
的服务，苹果园主并没有付钱给养蜂者，这是
养蜂者为果园主提供的外部性。
对于正的外部性，一般认识是，为了鼓励
提供正外部性，政府应该给予补贴。
科斯（ Coase）对电波频率的分析
? 二十世纪初期，美国东海岸波士顿一带的渔民
出海捕鱼，一去数天，家人与海上的渔船主要
通过无线电的方式联络。问题是，好多船只出
海，好些家人与船只的联络可能用的都是同一
电波频率，存在相互干扰的情况。
? 性质上，电波干扰问题与工厂污染问题类似。
? 但是在电波干扰这个问题上，是你使坏，我也
使坏，那么应该“惩罚”谁呢？
外部性、产权和科斯定理
在一个完全竞争的市场中，保证资源最优配置
的有效或不减弱的财产权结构，应该具有如下四个
条件,
1、明确性，即明确规定财产所有的各种权利、
权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的
一个权利体系；
2、排他性，或称专有性，即由拥有财产带来
的所有效益和费用都直接给予财产的所有者，而且
只有通过所有者才可转卖财产使用权；
3、可变性或可转让性，即所有财产权可以在
双方自愿交换的条件下，从一个所有者转移到另一
个所有者，从而吸引到最有效率或价值的用途选择
上；
4、强制性或可实施性，即财产权应该保证免
于其它人的侵犯和非自愿的攫取，使得破坏
权利所得到的惩罚，大于破坏权利可能得到的最大好处或期望的非法收入。
外部性是与非有效的财产权结构相关联的。但
是有效的财产权结构是针对经济效率而言的，它代
表的是财产权的一种极端情况，在注重效率的同时，
往往会失去公平或伦理道德价值，因而有时往往是
不现实的。
既然外部性与有效的财产权规定有关，那么我
们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消
除外部性？美国芝加哥大学科斯回答了这个问题。
科斯定理
科斯定理在环境保护法中的应
用，其实就是通过权利的确
认既能达到保护环境的目的，
又能够使社会成本最小，即
经济学上所说的资源最优配
置。
科斯第一定理
科斯第一定理：在零交易成本的条件下，
法律规定无关紧要，因为人们可以在没
有交易成本的条件下就如何取得划分和
组合各种权利进行谈判，其结果总是能
够使产值增加。简单的说，就是当交易
成本为零时，法律权利的任何分配都能
达到有效益的结果。
科斯第二定理
如果存在实在的交易成本，有效益的
结果就不可能在每个法律规则下发生，
在这些情况下，合意的法律规则是使交
易成本的效应减至最低的规则。这些效
应包括交易成本的实际发生和避免这种
交易成本的愿望诱使的无效益的选择。
简单的说，选择适当的法律规则，可以
减少不必要的交易成本，从而达到资源
最优化配置的最有效益的结果。
通俗地说，科斯定理是指：在产权
界定明确且可以自由交易的前提下，如
果交易费用为零，那么无论法律如何判
决最初产权属谁都不影响资源配置的效
率，资源配置将达到最优（这段表述也
称科斯第一定理）；在存在交易费用即
交易费用为正的情况下，不同的产权界
定会带来不同效率的资源配置（这段表
述也称为科斯第二定理）。
案例分析
假如某工厂的烟尘妨害了附近 5家居民在
户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的
情况下，每户住家受到的损失假定为 75
美元,5家其损失 375美元。有两种办法
可消除烟尘的损害：一是花 150美元为工
厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住
家花 50美元买一台电动烘干机。
? 就这两种办法而言，要装防烟罩显然是
有利的办法，因为它只需要 150美元，就
消除了 375美元的损害，这比购买总值
250美元的烘干机要便宜的多。
? 此处的问题是，通过何种权利分配办法
能够实现有效益的结果。换言之，把清
洁空气权分配给居民或把污染权授予工
厂，是否都能产生有效益的结果？
? 假定居民能够无成本地召集在一起
会谈，在这种前提下，如果把清洁
空气权分配给居民，那么，工厂就
有三种选择：一是继续污染，同时
给居民付赔偿费 375美元；二是花费
150美元，安装防烟罩；三是花 250
美元，为每户居民购买一个烘干机。
很明显，工厂将选择安装防烟罩这
一最有效益的解决办法。
? 假如污染权分配给工厂，居民就面
临三种选择：一是遭受总值为 375美
元的损失；二是花 250美元购买 5个
烘干机；三是花 150美元为工厂购买
防烟罩。很明显，居民也会选择购
买防烟罩。
总之，不管权利如何分配 —分配
给居民或工厂，都会达到有效益的
结果。
对科斯第一定理的分析
? 科斯第一定理是以交易成本为零的假定为前提
的。在现实生活中，这一假定的情况并不存在，
因为在上述例子中，尽管如何分配权利并不影
响社会的总效益，却影响了收入的分配，这必
然会产生争执或冲突。为解决冲突，当事人通
常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决
冲突的办法，有时还要请律师，交诉讼费用，
法院还要花费时间、财力和人力去审判；有时
还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协
定或判决。
这些都是交易成本，是现实社会中存在
的实在交易成本。那么，在存在实在交
易成本的情况下，何种权利分配才能产
生最有效益的结果？
假定在上述例子中，把居民召集在
一起讨论对付工厂污染的办法要花费每
个居民 30美元（交通费和时间的代价）。
如果每个居民享有清洁权，工厂同样面
临三种选择，同样会选择购买防烟罩这
一有效益的解决办法。
如果工厂享有污染权，每户居民就不
得不决定是忍受 75美元的损失，或是花
50美元购买电动烘干机，还是集合在一
起讨论用 150美元给工厂安装防烟罩？毫
无疑问，每户居民都会选择购买一个烘
干机，或是花 30美元同其他居民集合在
一起，讨论用 150美元购买一个防烟罩这
一相对于他们来说最有效益的办法。但
对于社会的总效益来说，这并不是最有
效益的结果。于是，在上述给定的实在
交易成本的情况下，清洁权是有效益的，
而污染权是无效益的。因为工厂在作出
选择时，没有必要把居民召集在一起决
定如何行动，有关交易成本没有任何效
应，而居民为了避免集合在一起的成本
被迫选择了一个无效益的办法，有关的
交易成本就产生了效应。
产权方法之不足（产权方法与庇古税）
?交易需要双方参与者人数较少：一个或
几个制造者对一个或几个受害者科斯证
明：在与一种外部性有关的各方之间，
当可能充分利用潜在收入（因外部性而
产生的灰色收入）进行自发交易时，将
达到一种有效率的产出。
?但最普遍、最严重的环境问题往往涉及
大批人群，此时使用产权方法会带来巨
额交易成本，对此应用庇古税却可能产
生最优结果 。
环境外部不经济性的内部化
? 所谓环境外部不经济性内部化，就是使
生产者或消费者产生的外部成本，进入
它们的生产和消费决策，由它们自己承
担或“内部消化”，即环境政策领域中
普遍接受的“污染者负担”或“污染者
付费”原则。
? 环境外部不经济性内部化可分为两大类：
命令控制型方法和经济刺激型方法。
命令控制型方法
? 命令控制型方法：是指有关行政当局根据相关
的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者
产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运
用行政和法律手段,直接作用于政策对象,强制
其执行环境标准的方法。
? 它可以分为直接管制和间接管制两种，直接管
制是直接对污染物排放进行规定；而间接管制
一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，
可能产生的污染物数量进行规定，最终达到控
制污染排放的目的。
? 管制的前提：必须有一些污染控制法律，如环
境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据
这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排
放种类、数量、方式以及产品和生产工艺相关
污染指标。当然，在管制的要求下，有关生产
者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是
义务性或强制性的，而且经常出现对违章行为
的法律和经济制裁。
? 管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确
定性，而且它是一项严肃的政策；企业认为他
们可以通过谈判对管制施加影响，并通过拖延
谈判来延长实施管制的时间。
管制手段的局限性：
1、政府为了有效地控制各种类型的污染源
排放，必须了解数以千计的产生污染的
产品和活动的控制信息。这样信息需求
量太大，实际上难以支持。
2、为了对新的环境状况和变化作出反应，
政府需要根据逐个生产工艺或产品制定
详细的规定。这些规定需要大量工程和
经济方面的数据，且一般需要数年时间
完成。一旦采用这种规定，政府很难对
新技术的采用作出及时反应。
3、直接管制很难考虑企业间的技术差异或
污染物处理边际费用差异，执行统一管
制或排放标准相对于排污收费或排污权
交易来说，既浪费又昂贵。而控制费用
越高，招致的阻力、拖延甚至否决的可
能性也越高。
4、由于目前的环境问题，主要是成千上万
个小型分散的污染源及其污染防止问题，
管制机构发现这些污染问题很难借助于
传统的管理手段加以解决。
（一）排污收费制度
1、排污收费制度的概念
? 排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护
法律, 法规的规定, 对超标准排放污染物和向
大气, 陆地水体 排放污染物的单位和个人征收
一定数额的费用 。
? 排污收费制度是指有关征收排污费的目的, 依
据, 范围以及排污费的征收, 管理和使用等规
定的总称
? 排污收费的特点是：
? ⑴ 强制征收 。
? ⑵ 征收的排污费, 全部纳入国家财政预算 。
? ⑶ 征收的排污费, 作为环境保护专项资金使用 。
2、排污收费制度的意义
? ⑴ 利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关
系 。
? ⑵ 促使排污者进行技术改造, 开展综合利用 。
? ⑶ 排污费专款专用, 为污染防治积累资金增 。
3,排污收费制度的建立和发展
? 1976年, 德国制定了世界上第一部, 污水收
费法, 。
? 我国在 1978年, 环境保护工作汇报要点, 中,
首次提出排放污染物的收费制度 。
? 1979年, 环境保护法, 确定了这一制度, 并
在苏州, 杭州, 济南三个城市试点 。
? 1982年国务院发布, 征收排污费暂行办法,,
标志我国排污收费制度正式建立 。
? 1984-1991年, 完善排污费的财务管理和会计
核算制度 。
? 1988年发布, 污染源治理专项基金有偿使用暂行办
法,
? 1989年, 环境保护法, 第二十八条规定：, 排
放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标
准的企业事业单位, 依照国家规定缴纳超标准
排污费, 并负责治理 。,
? 1996年, 国务院发布, 关于环境保护若干问题
的决定, 中提出, 要按照, 排污费高于污染治
理成本, 的原则 *
? 2003年 1月 2日颁布, 排污费征收使用管理条例,
7月 1日实施
4,排污收费制度的法律规定
,排污费征收使用管理条例,
? 第一章 总则
? 第二章 污染物排放种类, 数量的核定
? 第三章 排污费的征收
? 第四章 排污费的使用
? 第五章 罚则
? 第六章 附则
总则
? 排污费征收对象,直接向环境排放污染物的单位
和个体工商户 （ 简称排污者 ）,
? 区别：污水处理 （ 垃圾集中处理 ） 费, 排污费
? 排污费的征收, 使用必须严格实行, 收支两
条线,,
? 排污费应当全部专项用于环境污染防治,
污染物排放种类、数量的核定与排污费的征收
? 申报排放污染物的种类, 数量 （ 由按浓度收费转为按总量收
费 )
? 环境保护行政主管部门核定 。
? 制定排污费征收标准 。
? 国务院有关部门制定国家排污费征收标准,
? 省级人民政府可以制定地方排污费征收标准 。
? 排污即收费与超标收费并行
? 排污者缴纳排污费, 不免除其防治污染, 赔偿污染损害的责任和法
律, 行政法规规定的其他责任 。
? 环境保护行政主管部门根据排污费征收标准和排污者排放的
污染物种类, 数量, 确定排污者应当缴纳的排污费数额, 并
向排污者送达排污费缴纳通知单 。
? 排污者自接到通知单之日起 7日内, 到指定的商业银行缴纳
排污费 。
? 关于减缴, 免缴, 缓缴排污费的规定
排污费的使用 ----“收支两条线”
? 排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项
资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助
或者贷款贴息：
? 重点污染源防治；
? 区域性污染防治；
? 污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；
? 国务院规定的其他污染防治项目。
? 环保执法所需经费由本级财政予以保障；
? 新, 排污费征收使用管理条例, 施行，
我国已实施多年的排污收费制度将出现
以下新的变化：
? ○排污即收费与超标收费并行
? ○排污费纳入财政预算
? ○个体工商户成为收缴对象
? ○排污费用于污染防治
（二）征收生态补偿费及环境
税制度（略）
四、许可证制度
1、许可证制度的概念
? 许可 通常是指国家行政机关根据当事人的申请, 准许
其从事某种活动的一种行政行为 。 在法律上, 许可表
现为认可, 登记, 承认等, 并通常以证书的形式表现
? 许可证 既是国家对行政管理相对人从事某种活动的一
种法律上的认可, 又是行政管理相对人得到法律保护
的凭证 。
? 许可证的种类主要有,排污许可证；海洋倾废许可证；林木
采伐许可证；捕捞许可证；采矿许可证；取水许可证；特许
猎捕证；驯养繁殖许可证；建设用地许可证；进出口许可证；
核设施建造, 运行许可证；化学危险物品生产, 经营许可证；
危险废物经营, 转移许可证；放射性药品生产, 经营, 使用
许可证 等 。
? 许可证制度, 是指有关许可证的申请, 审核, 颁发,
中止与废止和监督管理等方面所作规定的总称 。
2、许可证制度的意义
? （ 1） 是加强对排污者监督管理的有效手段 。
? （ 2） 是实现我国环境管理战略思想三个转变的
具体手段 。 实行排污许可证制度, 是推动我国
污染防治工作由末端治理向生产全过程转变,
由单一的浓度控制向浓度与总量双轨控制转变,
由分散治理向集中控制转变的具体手段, 是促
进我国环境管理逐步向科学化, 法制化, 规范
化发展的有效途径 。
3,排污许可证制度的建立和发展
? 世界上澳大利亚早在 1970年就把排污许
可证制度列为废物污染控制的核心 。
? 我国于 1987年开始在水污染防治领域进
行排污许可证制度的试点工作 。
? 1988年 3月, 国家环保局发布了, 水污染
物排放许可证管理暂行办法,, 并在上
海, 北京等 18个市 （ 县 ） 开展, 水污染
物排放许可证, 试点 工作 。
? 国家环保局于 1991年 4月决定在上海, 天
津等 16城市进行 排放大气污染物许可证
制度的试点 工作 *
4、排污许可证制度的法律规定
(以污水排放许可证为例 )
? ⑴ 排污申报登记
? ① 办理排污申报登记手续, 并提供防治水污染方
面的有关资料 。
? ② 如实填写 申报登记表
? ③ 在 试产前三个月 内排污申报登记 。
? ④ 排污有重大变化时, 应提前十五天履行 变更登
记 手续 。
? ⑵ 确定本地区污染物排放总量控制指标和分配
污染物总量削减指标
排污许可证制度的法律规定 (续 1)
? ⑶ 排污许可证的审核和发放 环保行政主管部
门收到排污单位填报的, 排污申报登记表, 后,
应当对其申报登记的内容进行审查, 核实 。 对
不超过排污总量控制指标 的排污单位, 颁发
,排放许可证, （ 有效期限最长不超过五年 ） ；
对 超出排污总量控制指标 的排污单位, 颁发
,临时排放许可证, （ 有效期限最长不得超二
年 ） 。 如二年达不到排放标准, 应由环保部门
作出中止排污的决定 。
排污许可证制度的法律规定 (续 2)
? ⑷ 排污许可证的监督与管理
? ① 排污单位必须严格按照排污许可证的规定
排放污染物, 必须按规定向当地环保行政主
管部门报告本单位的排污情况 。
? ② 持有, 临时排放许可证, 的单位, 必须定
期向当地环保行政主管部门报告削减排放量
的进度情况, 经削减达到排污总量控制指标
的单位, 可向当地环保行政主管部门申请
,排放许可证, 。
? ③ 违反, 排放许可证, 规定额度超量排污的,
视情节中止或吊销, 排放许可证, 。
新, 大气污染防治法, 有关许可的规定
? 第十五条
? 国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规
定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸
雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大
气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量
控制的具体办法由国务院规定。
? 大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务
院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，
核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发
主要大气污染物排放许可证。
? 有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按
照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排
放条件排放污染物。
排污权交易制度
排污权交易是近年来备受各国关注
的一项环境经济政策。排污权交易作为
一种新的环境管理的经济手段，是美国
于 1979年提出的，经过多年的运行，在
美国已取得了明显的经济效益与社会效
益。它的出现，改变了传统环境管理制
度消极和滞后的一面，给环境保护事业
带来了新的生机。
排污权是指排污单位或个人向环境
排放污染物的一种行政许可资格。它的
实质是一种经济权利，是一种稀有资源。
在市场经济下，环境是一种资源，一种
公共性很强的资源，它对经济的发展起
着不可或缺的作用。它的所有权应该归
属于代表公众的国家，在实行总量控制
的前提下，由政府出面通过发放可交易
的许可证，将一定量的排污指标卖给污
染者。
排污权交易是在对污染物排放总量
控制的前提下，利用市场规律及环境资
源的特有性质，在环境保护主管部门监
督管理下，各个持有排污许可证的单位
在有关政策、法规的约束下进行排污指
标（排污权）的有偿转让或变更的活动。
所谓“排污权交易”制度，是指在实
施排污许可证管理及排放总量控制的前
提下，鼓励企业通过技术进步和污染治
理节约污染排放指标，这种指标作为
“有价资源”，可以“储存”起来以备
自身扩大发展之需，也可以在企业之间
进行商业交换的制度。
在总量控制下，利用各企业减排成
本的不同，调整企业的减排任务。这表
明：工厂控制污染的费用客观上存在着
很大的差别。如果排污指标可以通过市
场来转让，那些治理污染费用低的工厂，
就愿意通过治理，大幅度地减少排污，
然后通过卖出多余部分而获利，只要存
在安装污治设备与购买排污信用之间的
差异，排污交易就会存在 。
在排污权交易的整个过程中必须有政府的
监督行为，政府要利用各种自动的连续的监测
手段对污染源实行技术监测。如排污单位提出
排污权出售申请，则政府就要通过对其排污源
的技术监测核实该单位削减额外污染物的能力，
在确认后才能批准出售申请。对交易成交后，
政府监督则可促使排污权交易双方完成其承诺
的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其
分配或购买的排放量，以督促交易双方履行交
易合同的保证。除了在量上政府需要把关外，
排污权交易在空间和时间的分布上也需要政府
监督。可以想象，离开政府监督的排污权交易
是无法达到环境控制目的的。
排污权交易过程中政府扮演着重要角色，如区
域环境容量的科学确定，环境容量价值的准确评价 ;
排污权的初始发放 ;排污权交易时空折算指标体系的
确定 ;排污权拍卖市场和交易市场的建立，以及相应
的约束规则和办法的制订 ;对交易信息的收集，对排
污源的污染监测 ;对有关法律、法规和标准的修改和
完善等等都需要政府来完成。所以，从这个角度来
说，排污权交易制度在我国推行的情况完全取决于
与我国环境管理部门的管理能力。然而我国目前环
境管理机构和队伍等力量都无法适应这一要求，目
前污染监测的手段也很落后，满足不了交易所需的
污染物排放信息的获取要求等。所以，排污权交易
制度的实施需要具备许多条件，我国只有积极准备
好各种条件才能更有利的实施这一国外行之有效的
制度。
注意事项
1、排污权交易的前提是削减，没有
实际的削减就不存在交易。交易的目的
是使公共环境质量得到切实改善。
2,转让的是减排，但减排不等于少
排。无代价就无转让权，额外义务可获
得补偿。
3,防止指标投机。指标投机是一种
无偿占用公共资源的行为。
五、限期治理制度
1、限期治理制度的概念
? 限期治理制度是指对污染严重的项目, 行业和区域,
由有关国家机关依法限定其在一定期限内, 完成治
理任务, 达到治理目标的规定的总称 。 限期治理包
括 污染严重的排放源 （ 设施, 单位 ） 的限期治理,
行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流
域的限期治理 。
? 限期治理具有以下几个特点：
? ⑴ 法律强制性 。 限期治理虽属一种 行政管理措施, 但对
经限期治理 逾期未完成治理任务 的企业事业单位, 除依
照国家规定 加收超标准排污费外, 还可根据所造成的危
害后果 处以罚款, 或者责令停业, 关闭 。
? ⑵ 明确的时间要求 。
? ⑶ 具体的治理任务 。
2、限期治理制度的意义
? ⑴ 可以推动 污染单位 积极治理污染 。
? ⑵ 可以推动 有关行业 治理污染和改善区
域环境质量 。
? ⑶ 可以集中有限的资金解决突出的环境
污染问题 。
? ⑷ 有利于改善厂群关系和社会的安定团
结 。 限期治理项目, 一般是污染危害严
重, 群众反映强烈的突出的环境问题 。
解决这些污染问题, 可以改善厂群关系
和促进社会的安定团结 。
3、限期治理制度的建立和发展
? 1973年国家计委, 关于全国环境保护会议情况
的报告, 中, 提出, 对污染严重的城镇, 工矿
企业, 江河湖泊和海湾, 要一个一个地提出具
体措施, 限期治理, 。
? 1978年中共中央批转的, 环境保护工作汇报要
点, 的通知中指出：, 要规定工矿企业和一切
污染危害环境的单位的限期治理 。,
? 1979年颁布的, 环境保护法, 第一次从法律上
确定了限期治理制度 。
4、限期治理制度的法律规定
? ⑴ 限期治理的对象
? ① 严重 污染环境的污染源 。
? ② 位于需要 特别保护区域 内的 超标 排污设施 。 如风景名
胜区, 自然保护区内 。
? ⑵ 限期治理内容
? ① 限期治理目标 。 具体的污染源 目标是 达标排放 ； 行业污染分期分
批逐步 达标排放； 区域环境污染 达到适用于该地区的环境质量标准 。
? ② 限期治理期限 。 不宜过长 。 计划性限期治理 项目, 多为一年, 也
有二, 三年的； 随机性限期治理 项目期限较短, 一般从几个月到一
年等 。
? ⑶ 限期治理决定机关
? ① 中央或省管单位 的限期治理, 由省级 人民政府决定 ；
? ② 市, 县及以下政府管单位的限期治理, 由县级 人民政府 决定 。
限期治理由县级以上地方人民政府环保主管部门提出意见,报同级人
民政府批准 。
某市石材业主状告该市环保局
案 ——析论水污染的限期治理
制度
[案情简介 ]
某市是我国四大石材加工生产基地之一，全市
共有石材加工企业四千多家。石材行业在给该市带
来经济繁荣的同时，也对当地环境造成严重污染。
为了进一步加强监督管理，改善城区环境质量，该
市人民政府于 2000年 3月 29日发布了, 某市关于限期
治理石材企业废水污染的通知, (以下简称, 通知, )。
,通知, 规定，对该市范围内的所有石材企业实行
限期治理，要求在 2000年 5月 31日前建成或进一步完
善废水治理设施，所有的石材企业采用三级沉淀循
环用水的办法，确保废水达标排放；各石材企业搞
好废水治理措施以后，向该市石材企业环境污染工
作领导小组办公室申请验收；在规定的期限内仍未
完成治理任务，经验收废水排放未达标的，则依法
给予罚款或责令停业、关闭。
原告万和石材有限责任公司为该市生产销售石
材制品的具有法人资格的合资经营企业。该公司建
造了四级沉淀池，以为能确保废水达标排放，没有
采取任何完善废水治理措施，也没有向该市石材企
业环境污染工作领导小组办公室申请验收即继续使
用原有的沉淀池。 2000年 9月 25日该市环保局城区
办派人员到原告厂区进行现场检查，认为原告的废
水处理池不符合, 通知, 的规定，：既不规范也不
合格，即日立案调查。 9月 27日，该市环保局城区
办委托该市环境监测站对原告排放的污水进行监测。
该市环境监测站接受委托以后，即日到原告厂区废
水总排放口采样，采样时原告的一职员在场，但拒
绝签名。
9月 30日，该市环境监测站依据测定的数据，
作出监测报告，认定所检项目悬浮物的浓度为每升
356毫克，超, 污水综合排放标准, 中的一级标准，
其余项目未超标。同年 10月 16日，该市环保局城区
办对案件调查终结，认为原告在限期治理期间未完
成治理任务，建议被告即该市环保局对原告罚款 3
万元。被告采纳原告的建议，并下达了环境保护行
政处罚决定书。但是，原告在规定的期限内没有行
使陈述申辩的权利。 2000年 11月 6日，被告作出行
政处罚决定书，对原告罚款 3万元。 11月 27日，原
告向环保局所在的区人民法院提起诉讼，请求人民
法院依法撤销被告的行政处罚决定。区人民法院依
法作出判决，维持原告的行政处罚决定，案件受理
费 100元由原告承担。
2001年 3月 15日，原告不服一审判决，向市中级
人民法院提起上诉。市中级人民法院认为，根据, 中
华人民共和国环境保护法, 第 29条和, 中华人民共和
国水污染防治法, 第 24条的规定，该市人民政府作出
的, 通知, 是有法律依据的，该, 通知 )对其辖区内
的石材企业均有约束力。万和石材有限责任公司作为
该市政府管辖的石材企业，必须按照 〈 通知 〉,完成
治理任务。万和石材有限责任公司在收到 〈 通知, 后，
没有按规定向该市石材企业环境污染工作领导小组办
公室申请验收，逾期未完成治理任务，根据, 中华人
民共和国环境保护法 〉 第 39条,<中华人民共和国水
污染防治法, 第 52条和, 中华人民共和国水污染防治
法实施细则, 第 42条的规定，被告作出的行政处罚决
定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，
符合法定程序，因此市中级人民法院驳回原告的上诉，
维持一审判决，从而以环保局胜诉而结案。
案情分析
本案中，万和石材有限责任公司属
于该市人民政府管辖的企业，根据, 环
境保护法, 第 29条第 2款的规定，中央或
者省、自治区、直辖市人民政府直接管
辖的企事业单位的限期治理，由省、自
治区、直辖市人民政府决定。市、县或
者市、县以下人民政府管辖的企事业单
位的限期治理，由市、县人民政府决定。
因此，该市人民政府有权对万和石材有
限责任公司进行限期治理。
双方争议的焦点是万和石材有限责任公司是否
构成“严重污染”，成为限期治理的对象。万和石
材有限责任公司认为自己已经修建了四级沉淀池，
能够确保污水达标排放。市环境监测站采样时没有
本公司人员在场，也没有第三人在场，程序不合法，
监测报告无效。该市环保局没有证据证明该公司的
水质超标，所作的处罚决定没有依据，应予以撤销。
目前，我国的法律法规并没有关于环保部门
的工作人员在现场监测采样时必须通知有关当事人
到现场的规定，衡量采样是否合法有效的根本尺度
是看采样是否符合环境方法标准。该市环境监测站
作为依法行使环境监督管理权的部门，按照相应的
环境方法标准对原告进行采样符合法定程序，其监
测结果是合法有效的。
石材有限责任公司又提出，根据监测报
告，只有一项未达标，不构成严重污染，不应
该限期治理。我国, 环境保护法, 第 29条第 1
款的规定，对造成环境严重污染的企事业单位，
限期治理。, 水污染防治法, 第 24条第 1款规
定，对造成水体严重污染的排污单位，限期治
理。但是，如何认定“严重污染环境”，两部
法律都没有作出明确的规定。因此，在实际执
行中，缺乏统一的标准，主观任意性大。一般
认为下面三种情况为严重污染环境：
1)排放污染超过国家和省规定的排放标值。
2)超过临时排放许可证规定的削减期限。
3)造成较大以上污染事故。
根据该市环境监测站的监测报告，
万和石材有限责任公司水质超过国家规
定的, 污水综合排放标准,,构成严重
污染环境，在限期治理对象范围内。
限期治理，必须及时采取措施进行治理，
并请有关部门进行验收，否则便要
受到处罚。
根据我国, 环境保护法, 第 39条规定，对
经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单
位，除依照国家规定加收超标准排污费外，
可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者
责令停业、关闭。, 水污染防治法, 第 52条
规定，造成水体严重污染的企事业单位，经
限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照
国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，
可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或
者责令其停业或者关闭。万和石材有限责任
公司在规定的期限内没有进行治理，该市环
保局依法对其进行罚款 3万元是符合法律规定
的。
我们认为：
(1),环境保护法,,, 水污染防法,,, 大气
污染防治法,,, 海洋环境保护法,,, 环境
噪声污染防治法, 等都规定了限期治理制度，
但是，各部法律规定并不完全一致。尤其是
2000年 4月九届全国人大常委会修订的, 大气
污染防治法, 对限期治理作出了新的规定。新
,大气污染防治法, 规定的限期治理的对象包
括如下三类：
1)向大气排放污染物超过排放标准的。
2)“两控区”已建企业超过规定的排放标准的。
3)在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位
附近地区和其他需要保护的区域内，已建设施污染物排放超过规定的排放标准的。
,环境保护法, 和原, 大气污染防治法,
中规定的限期治理是一项环境行政管理
措施，它所针对的对象是企业的严重排
污行为，但这种严重排污行为并没有违
法。因此，尽管它是一项严厉的行政命
令，但并不具有法律制裁的性质。而新
,大气污染防治法, 中规定的限期治理
所针对的超标排污行为,已被定性为一
种违法行为，限期治理是针对这种违法
行为首先采取的处罚手段，因此，它具
有法律制裁的性质。
新, 大气污染防治法, 还把限期治理与
罚款同时并处，对超标排污企业加大了
处罚力度。新, 大气污染防治法, 对限
期治理制度的新规定体现了国家环境监
督管理正日趋强化，也反映了社会对环
境质量有更高的要求。因此，亟盼在环
保基本法和其他单项污染防治法中对限
期治理作出同样的规定，使所有的污染
防治领域按照同样的标准和要求作出限
期治理的决定，以确保法制的统一性。
(2)根据当前环境保护工作实际，明确“严
重污染环境”行为的范围或标准。
六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度
1、环境污染与破坏事故的报告及处理
制度的概念
? 环境污染与破坏事故, 是指由于违反环境保护
法律法规的经济, 社会活动与行为, 以及意外
因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因,
致使环境受到污染, 国家重点保护的野生动植
物, 自然保护区受到破坏, 人体健康受到危害,
社会经济与人民财产受到损失, 造成不良社会
影响的突发性事件 。 环境污染与破坏事故一般
都具有 突发性, 蔓延性和危害性极大 等特点 。
? 环境污染与破坏事故的报告及处理制度,
是指因发生事故或者其他突然性事件,
造成或者可能造成污染与破坏事故的单
位, 必须立即采取措施处理, 及时通报
可能受到污染与破坏危害的单位和居民,
并向当地环境保护行政主管部门和有关
部门报告, 接受调查处理的规定的总称 。
法律依据
?, 报告环境污染与破坏事故的暂行办法,
? 【 颁布单位 】 国家环保局
【 颁布日期 】 1987年 09月 10日
【 实施日期 】 1987年 09月 10日
2、环境污染与破坏事故报告及处
理制度的意义
? ⑴ 使环保监管部门和人民政府及时掌握
污染与破坏事故情况, 便于采取措施,
防止事故蔓延和扩大 。
? ⑵ 可以使受到污染, 破坏威胁的单位和
居民提前采取防范措施, 避免或减少对
人体健康, 生命安全的危害和经济损失 。
3、环境污染与破坏事故报告及处理制度
的建立和发展
? 1982年颁布的, 海洋环境保护法,,首
次规定了这一制度。
1987年，国家环保局发布的, 报告环境
污染与破坏事故的暂行办法,,对这一制
度作了具体的规定。
? 1989年公布的, 环境保护法, 确认了这
一制度。
? 1989年颁布的, 环境保护法, 确认了这
一制度。该法第三十一条规定：“因发
生事故或者其他突然性事件，造成或者
可能造成污染事故的单位，必须立即采
取措施处理，及时通报可能受到污染危
害的单位和居民，并向当地环境保护行
政主管部门和有关部门报告，接受调查
处理。可能发生重大污染事故的企业事
业单位，应当采取措施，加强防范。”
4、环境污染与破坏事故报告及处理制度
的法律规定
? ⑴ 环境污染与破坏事故的报告
? ① 造成事 故的 单位, 必须在 事故发生后 48小时内,
向 当地环保部门报告, 事故 查清后, 作出 书面报
告, 并附有关证明文件 。
? ② 事故发生后, 当地环保部门应当立即赴现场调
查, 并对事故的性质和危害作出恰当的认定 。 一
般或较大事故, 由县级以上环保部门确认, 重大
或特大事故, 由地级以上环保部门确认 。
? ③ 凡属重大事故, 地, 市环保部门除应及时
报告同级人民政府外, 还应同时报告省级环
保部门；凡属特大事故, 地, 市环保部门除
应及时报告同级人民政府和省级环保部门外,
还应同时报告国家环保局 。
? ④ 重大或特大事故的报告, 分为速报 (48小
时以内 ),确报 (查清有关基本情况后 )和处理
结果报告 (事故处理完后 )三类 。
? ⑵ 环境污染与破坏事故的处理
环保行政主管部门在收到事故报
告，经调查弄清其性质和危害之后,
可对违法者依法给予行政处罚。在
环境受到严重污染与破坏,威胁居民
生命安全时,县级以上环保部门必须
立即向人民政府报告，由人民政府
采取有效措施，解除或者减轻危害。
思考题
? 1、简述规划环境影响评价的主要内容？
它与建设项目环境影响评价有什么不同？
? 2、什么是“三同时制度”？它与环境影
响评价制度有什么关系？
? 什么是环境保护法中的“经济调控制
度”？
环境保护法的基本制度
? 环境保护法的基本制度是指为了实现环
境保护法的目的, 任务, 根据环境保护
法的基本原则制定的调整某一类或某一
方面的环境保护法律关系的法律规范的
总称 。
? 环境保护法的基本制度
? 一, 环境影响评价制度
? 二,, 三同时, 制度
? 三, 经济调控制度 （ 排污收费, 征收生态补偿费
等 ）
? 四, 许可证制度
? 五, 限期治理制度
? 六, 环境污染与破坏事故的报告及处理制度
一、环境影响评价制度
1、环境影响评价制度的概念
? 环境影响评价概念（有广义和狭义两种）
? 狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，
事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行
调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决
策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，
我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。
? 广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政
策、规划，重大经济开发计划）之前,事先对该
项活动可能给环境带来的影响进行评价。
环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建
设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测
和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和
措施，进行跟踪监测的方法与制度。
环境影响评价的特点：
? ⑴预测性
? 环境影响评价和环境质量现状评价不同。
–后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的
环境质量现状进行评定；
–而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造
成什么影响进行预测和评价。
? ⑵客观性
? 进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和
评价。
? ⑶综合性
? 涉及到多种学科；需要由持有, 建设项目环境
影响评价证书, 的设计、科研等单位互相协作，
共同完成评价任务。
? 环境影响评价制度
? 是指有关环境影响评价的范围、内容、编
（填）报和审批环境影响报告书（表）的程
序等方面所作的规定的总称 *
2、环境影响评价制度的意义
? ⑴ 是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效
益相统一的重要手段。
? 实践证明,单纯的末端治理 是不可能从根本上扭
转环境质量下降局面的。
? ⑵可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学
依据。
? 通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状,及
开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。
? ⑶是加强建设项目环境管理的重要内容。
? 将建设项目的 环境管理 纳入 建设项目管理 的轨道。
从而有效地防止新污染源的产生 *
3、环境影响评价制度的建立和发展
? 最早是由美国的柯德威乐教授提出的。
? 1969年美国, 国家环境政策法, 把它作
为联邦政府在环境管理中必须遵循的一
项制度。
? 以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、
日本、泰国等国家，也都建立起了这项
制度。
我国环境影响评价制度的建立和发展
? 1979年, 环境保护法, 对这项制度作了原则
性的规定，
? 1981年, 基本建设项目环境保护管理办法,
规定了环境影响评价的基本内容和程序。
(计委、建委、经委、国务院环保领导小组 )
? 1986年修改颁布, 建设项目环境保护管理办
法, (国务院环保委、计委、经委 )
? 1989年, 环境保护法, 作出建设项目的环境
影响报告书，必须对建设项目产生的污染和
对环境的影响作出评价的规定。
? 1989年, 建设项目环境影响评价证书管
理办法, 对申领, 评价证书, 的条件和
程序、职责、考核及罚则作了规定。
? 1998年 11月 29日国务院颁布, 建设项目
环境保护管理条例, 对评价范围、内容、
程序、法律责任等作了修改、补充和更
具体的规定。从而确立了完整的环境影
响评价制度。
? 1999年 3月 30日环保总局颁布, 建设项目
环境影响评价资格证书管理办法,
? 2002年 10月 28日, 环境影响评价法,
通过,2003年 9月 1日起施行 。
4、环境影响评价制度的法律规定
⑴ 环境影响评价制度的适用范围
? 规划的环境影响评价
? 环境影响评价法将规划纳入环境影响
评价的范围，并将规划的环境影响评
价规定为编制机关的法定任务，可以
促使规划编制机关站在可持续发展的
高度，正确对待经济发展和环境保护
的关系问题。
? 在环境影响评价法中，把土地利用的有关规
划，区域、流域、海域的建设、开发利用规
划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水
利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发
等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相
应规定了必要的程序和法律责任。其中将规
划分为综合规划和专项规划。对于综合规划
以及指导性的专项规划，在编制规划时应编
写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实
施后对环境影响较大的，用“篇章”的形式，
对环境影响较小的用“说明”或者“专项说
明”的形式）；对于非指导性的专项规划，
应该编写环境影响报告书。
? 其中规划的环境影响评价报告书包括三
个方面的内容：
-实施该规划对环境可能造成影响的分
析、预测和评估；
-预防或者减轻不良环境影响的对策和
措施；
-环境影响评价结论。
规划环境影响评价的组织者和具体评价者
? 组织编制规划者负责组织对规划进行环
境影响评价。规划环境影响评价的具体
评价者既可以是组织编制该规划的政府
或者政府部门，也可以是其委托的单位
或者专家组。评价工作的成果是关于规
划的环境影响评价报告书或者关于环境
影响的篇章或者说明。
规划环境影响评价的程序
? 对规划进行环境影响评价，应当在规划
形成初步方案，至上报审批之前进行。
? 评价成果由规划环境影响评价的组织者
负责审定和上报。
? 其审批机关同为负责规划草案的审批机
关。
? 建设项目的环境影响评价
? 建设项目对环境有较大影响的，都必须执行
环境影响报告书 的审批制度，进行全面、详
细的评价。
? 建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编
制 环境影响报告表,分析影响或专项评价；
? 建设项目对环境影响很小的，不需进行环境
影响评价，应当填报环境影响 登记表 。
这表明，并不是所有的新建企业都要
进行环境影响评价，而要看它对环境的影响
程度的大小。
⑵ 环境影响评价的内容
? 规划有关环境影响的篇章或者说明
? 应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和
评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施
? 专项规划 (非指导性）的环境影响报告书的内容：
? 实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
? 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；
? 环境影响评价的结论。
? 建设项目的环境影响评价的内容：
? ①建设项目概况。
? ②建设项目周围地区的环境状况调查。
? ③建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测
? ④环境保护措施及经济、技术论证；
? ⑤环境影响评价经济损益分析。
? ⑥环境监测制度建议。
? ⑦结论 *
⑶ 编报、审批环境影响报告书（表）的程序
规划环评与建设项目环评比较
? 环评的时间不同。
规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项
目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。
并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划
的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉
及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报
送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其
他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影
响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保
密的情形除外。
建设项目流程：可行性研究 → 立项 → 初
步设计 → 总体设计 → 获批准后将进入实
施阶段
如果是企业的自主行为，也必须在项目
施工之前完成。
? 法律形式不同
规划环评只有一种即环境影响评价报告
书；
建设项目环境影响评价成果包括环境影
响报告书和环境影响报告表；
? 内容和要求不同 (环评法中明确地引入了
公众参与）
公众参与是规划环评的必经程序（除国
家规定需要保密的情形外）。对环境可
能造成重大影响、应当编制环境影响报
告书的建设项目，建设单位应当在报批
建设项目环境影响报告书前，举行论证
会、听证会，或者采取其他形式，征求
有关单位、专家和公众的意见。）。
⑷,建设项目环境影响评价证书, 的管理
? 国家对 从事环境影响评价的单位实行资
格审查制度 。
? 一切从事建设项目环境影响评价的单位，应
当申请领取, 评价证书,,凭证开展建设项
目环境影响评价工作。
?, 评价证书, 设甲级、乙级两种。
?, 评价证书, 由国家环保局和省级人民政府
环保行政主管部门，按照各自职责审查核发
并实行监督和管理 *
环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况
采取四项措施 推动环评行业诚信建设
? 国家环保总局环境影响评价司负责人今
日通报，依据, 建设项目环境影响评价
资格证书管理办法, 的有关规定，责令
北京大学环境影响评价室进行三个月限
期整改。他表示，国家环保总局将认真
落实十六届五中全会精神，采取有效措
施，进一步加大对环评行业的管理力度。
? 这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北
京大学环境影响评价室 2005年编制的, 自由小
镇住宅小区项目环境影响报告书,,, 宝山新
村二期项目环境影响报告表, 和, 北京市大兴
区兴达中学二期工程环境影响报告表, 等环境
影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，
项目选址周边污染源及规划情况调查不全，建
设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能
源使用进行可靠性分析等问题。
? 他指出，尽管环保总局三令五申，近期
发现仍有部分环境影响评价机构工作责
任心不强、工作质量不高，特别是在一
些中小建设项目环境影响评价文件中问
题较多，为此，环保总局将采取四项措
施，大力推动环境影响评价行业诚信建
设，提倡有序的行业风气，禁止环境影
响评价业务活动中的各种违规行为：
? 一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根
据 2005年颁布的, 建设项目环境影响评
价资质管理办法, （总局令第 26号），
通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘
汰不符合要求、工作不负责任的机构。
2006年底前，国家环保总局将组织完成
全国甲级评价机构的全面整顿和证书重
新核发； 2007年底前，将组织完成乙级
评价机构的全面整顿和证书重新核发。
? 二是严把市场准入关。自 2006年 1月 1日
起，对各类建设项目环境影响评价资质
申请（包括新申请、增项、晋级、改制
等）一律按照, 建设项目环境影响评价
资质管理办法, 进行严格审查，把好市
场准入关，防止技术能力差、整体实力
弱的机构采取买证、借证、借人等不正
当手段取得资质，扰乱市场秩序。
? 三是建立环境影响评价机构信用档案，
记录并公布环境影响评价机构受投诉举
报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。
? 四是举办环境影响评价机构主要负责人
培训班，提高各机构管理层的业务素质、
政策水平和对环境影响评价责任的重视
程度。
? 他介绍说，今年和明年初，国家环保总
局将出台, 建设项目环境影响评价、评
估、验收及审批行为准则与督察办法,,
规范建设项目环保管理工作。环保总局
将对全国环评单位进行整顿，对片面追
求经济效益，置国家法律法规于不顾，
放松质量管理甚至没有任何质量保证的
环评单位，继续予以通报批评，直至吊
销职业资格。
?, 环境影响评价法, 是近十年来我国环境立法
最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发
展和完善。但是，我们必须看到它尚有不完善
之处，如对政策的环评、决策者的法律责任、
生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面
没有作出规定。光有良法无用，法律重在实施。
环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有
挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常
规方式和程序，确立起更加公开民主的决策方
式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还
有待在实践中不断发现，不断总结、及时解决。
二、“三同时”制度
1、“三同时”制度的概念
? 是指对环境有影响的一切基本建设项目、
技术改造项目、区域开发建设项目和外
商投资建设项目，其中防治污染和生态
破坏的设施，必须与主体工程
同时设计、同时施工、同时投产使用
的制度 *
2、“三同时”制度的意义
? 是加强建设项目环境管理的重要手段。
? 环境影响评价制度是 项目决策阶段 的环境管
理，而“三同时”制度是 项目实施阶段 的环
境管理，
? 是防止产生新的环境污染和生态破坏的
主要保证。
? 是防止环境质量继续恶化的一种有效措
施 *
3、“三同时”制度的建立和发展
?,三同时”制度，是我国环保工作的一项创举
? 1972年，国务院批转的, 国家计委，国家建委关于官
厅水库污染情况和解决意见的报告, 中，首次提出”
工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同
时投产”的要求。
? 1979年颁布的, 环境保护法,
?,建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时
设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必
须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收
合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污
染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者
闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同
意。” *
“三同时”制度的发展 (续 )
? 1984年，国务院发布的, 关于环境保护工作的决定, 中，把
“三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏
的一切工程建设项目和自然开发项目。
? 1986年, 建设项目环境保护管理办法, 明确了有关部门和建设
单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了“以
新带老”的原则和“建设项目环境保护设施竣工验收报告”制
度等。
? 1996年，国务院, 关于环境保护若干问题的决定, 中，重申了
必须严格执行“三同时”制度，在建设项目审批和竣工验收过
程中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部
门不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律
不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，
必须追究有关审批机关和审批人员的责任
? 1998年, 建设项目环境保护管理条例, 进一步完善了“三同时”
制度的规定
? 2002年 10月 28日, 环境影响评价法,,同时实施环境影响评价
文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施 *
4、“三同时”制度的法律规定
? ⑴ 凡从事对环境有影响的建设项目，都必须
执行“三同时”制度。
? ⑵建设项目的初步设计，必须有环境保护篇
章。其主要内容包括：
? 环保措施的设计依据；
? 环境影响报告书（表）及审批规定的各项要求和
措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；
? 对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；
? 绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。
“三同时”制度的法律规定 (续 1)
? ⑶ 建设项目在施工过程中
? 应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的
破坏；防止或者减轻粉尘、噪声、震动等对周围生
活居住区的污染和危害；
建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设
过程中受到破坏的环境。
? ⑷建设项目在正式投产或使用前，建设单位必
须向负责审批的环保部门提交, 环境保护设施
竣工验收报告,,说明环保设施运行的情况、
治理效果和达到的标准。经验收合格并发给
,环境保护设施验收合格证, 后，方可正式投
入生产或使用。 *
“三同时”制度的法律规定 (续 2)
? ⑸ 各级人民政府的环保行政主管部门对建设
项目的环保实施统一监督管理：
? 负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检
查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运
转和使用情况的监督检查。
? 建设项目的主管部门：
? 负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的
预审；监督建设项目设计与施工中的环保措施的
落实；监督项目竣工后环保设施的正常运转。
? 建设单位：
? 负责落实初步设计中的环保措施；负责项目竣工
后防治污染设施的正常运转。 *
“三同时”制度的法律规定 (续 3)
? ⑹ 凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审
查的建设项目，有关部门不得办理施工执照，
物资部门不得供应材料、设备；凡未取得
,环境保护设施验收合格证, 的建设项目，
工商行政管理部门不得办理营业执照。
? ⑺建设项目初步设计环境保护篇章未经环保
行政主管部门审查擅自施工的，除责令其停
工、补办审批手续外，对建设单位处以罚款；
建设项目的环保设施未经验收或验收不合格
而强行投入生产或使用，要追究单位和有关
人员的责任 *
某预制板厂未履行环保“三同时”
审批手续受处罚案
? [案情简介 ]
1992年 6月 23日，上访人王珍诉称：她家从 1981年春
开始成立天玉养鸡场，至 1991年 10年间一直越办越
好。由初期年收入两千多元发展到 1990年收入 1,5
万元。 1991年下半年某市第三建筑工程公司在紧靠
她家鸡舍不到 3米远的地方新建了一座预制板厂，该
厂搅拌机、震捣器、汽车、吊车、推土机等各种机
械设备整天轰鸣震响，混凝土搅料水直浸上访人住
宅墙基，致使正在孵化的 1 800只小鸡被全部震死，
已经孵出的 2 400只小鸡也相继死掉，正在下崽的母
猪像疯了一样闹圈，也不得不处理掉。
从 1991年 8月起至 1992年 6月止，直接减收
了 3万多元。家中房屋被震动和水浸造成沉，
出现裂缝，大人小孩白天黑夜不能很好休息，
身心健康受到严重损伤，丈夫李天玉住院半年，
全家人已无法正常生活。为此，王珍来环保部
门申诉，要求被访单位赔偿养鸡、房屋损失 6
万元，停止侵害，协助恢复养鸡场。
市环保局查明，第三建筑工程公司预制板
厂从筹建、投产到扩建未履行环保“三同时”
审批手续，违反了, 建设项目环境保护管理办
法,,, 环境噪声污染防治条例, 和, 省建设
项目环境保护管理办法, 的“三同时”规定。
1992年 7月初，市环境保护局在现场
勘察看到，预制板厂一台搅拌机确实距
上访人鸡舍 3米左右，后搬至 7米远处，
并有搬迁和流水痕迹，震搅器远端距上
访人家 40米远，由远而近移动式工作，
最近处只有 7米左右，所有声源设备
都没有消声防震措施，一律敞口露天作
业，噪声很大。上访人住宅、鸡舍主墙
有裂缝，局部下沉，没有看到鸡、猪受
害第一现场，在室内听到噪声与震动强
烈，令人十分不舒服，现场勘察结果作
了记录并拍照取证。
1992年 8月 24日经监测，上访人家室内噪
声 70分贝，距生源 5米处震捣器旁 95分贝，均
超过国家噪声质量标准，违反了, 环境噪声
污染防治条例, 第 17条规定。环保监察信访
人员先后深入到上访人居住地村委会、邻居、
学校等调查。结果证明上访人确实是养鸡专
业户，没有受到被访单位侵害前，经营状
况 —直很好，很多人都去买过鸡、买过蛋。
受害后鸡纷纷死掉，猪不长膘，养鸡场渐萧
条倒闭。当问到上访人当时为何不报案时，
她说那时不知道，后来从一本刊物上才知道
是噪声造成的。
现场勘察、监测、走访及上访人举证材
料表明，上访人反映的问题基本属实，被访
单位的噪声与震动对上访人已构成侵害，事
实存在，如不尽快解决，确实无法正常生活，
因此要求被访单位给予赔偿，停止侵害，协
助恢复养鸡场理由正当，应予支持。
依据以上事实，根据, 中华人民共和国
环境保护法, 第 36条、第 41条,,环境噪声
污染防治条例, 第 13条、第 39条，并依照
,某省建设项目环境保护管理办法, 第 19条
规定，市环保局于 1992年 9月 20日依法对被访
单位以环发 (1992)第 34号文件作出了, 关于
对三建公司预制板厂违反环境保护法规处罚
的决定,,具体内容为：
(1)责令预制板厂从接到决定之日起立即
停止扰民生产，消除危害，按, 建
设项目环境保护管理办法, 规定履行审
批手续，没有批件不准生产。
(2)对预制板厂罚款 3万元，限期 15日内缴
纳给市环保局。
(3)由被访单位按上访人要求的 70％赔偿
损失。
简要分析
本案是一起典型的违反“三同时”制度致人损害
而引起的侵权赔偿案。在本案中，第三建筑工程公
司预制板厂从筹建、投产到扩建均未履行环保“三
同时”审批手续，违反了, 环境保护法, 和, 建设
项目环境保护管理办法, 的“三同时”的规定。根
据, 环境保护法, 和, 建设项目环境保护管理办法
的规定,,在一定区域内进行开发活动之前，对实
施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预
测和评定，并对此作出分析、处理意见和对策。对
一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目，
其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施
工、同时投产。
第三建筑工程公司预制板厂从项目的设
计、施工到投入使用并没有对环境可能造成
的影响进行评估和及时建设防治污染的设施，
致使工厂投产后的噪音和振动严重影响了上
访人的正常生活，并给上访人造成了一定的
经济损失。根据, 民法通则, 第 124条规定：
“违反国家保护环境防止污染的规定，污染
环境造成他人损害的，应当依法承担民事责
任。”, 环境保护法, 第 41条规定：,造成
环境污染危害的，有责任排除危害，并对直
接受到损害的单位或个人赔偿损失。”上访
人要求停止侵害，赔偿损失的要求是合理合
法的。
本案中，市环保局作出的责令被访
单位立即停产，补办“三同时”手续，
否则不许生产的决定是正确的，符合
,环境保护法, 第 36条的有关规定。对
于按照上访人要求的 70％赔偿损失是否
合理要具体问题具体分析。在处理侵权
案件中，对财产侵权损害赔偿适用全部
赔偿原则，即应当赔偿因污染环境给他
人造成的客观损失，既包括直接损失也
包括间接损失。如果上访人要求赔偿的
是全部损失，则应该让被上访人全额赔
偿，如果上访人要求赔偿的数额高于实
际损失，则按实际全部损失赔偿。
环境损害发生后，在实践中，当事人可以通过
自行协商、行政处理或是民事诉讼来解决问题。受
害人在发现自己人身、财产受损后，可以自行找到
加害人，要求其停止侵害，消除危险，赔偿损失。
如果当事人经协商，依法对环境纠纷的解决达成一
致意见，并实际履行，那么就无须进一步要求行政
调处或者到法院去打官司。环境侵权发生后，当事
人还可以直接向法院起诉。经过行政处理后，当事
人对处理结果不服的，也可以向法院起诉。在向法
院起诉时，当事人还应特别注意诉讼时效的问题。
根据, 环境保护法, 第 42条规定，因环境污染损害
赔偿提起诉讼的时效期间为 3年，从当事人知道或应
当知道受污染损害时起计算。在本案中，当事人是
通过行政救济最终解决了问题，保护了自己的合法
权益的。
环保总局查处四个违反“三同时”
规定的违法建设项目
? 国家环保总局新闻发言人今日向新闻界通报紧
急叫停 4个违反环保“三同时”制度的建设项
目，他指出，各级环保部门将进一步加强建设
项目环境监管，严格执行环境影响评价和环保
“三同时”制度，促进建设环境友好型社会。
这四个项目分别是：辽宁南票劣质煤坑口
电厂 2台 100MW凝汽式燃煤发电机组项目，辽
宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产
改造项目，广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /
年和 60万吨 /年新型干法水泥生产线技改项目，
丹拉公路支线天津南段工程项目。
这位新闻发言人说，这四个项目均是在投
入生产或试运行后，才向环保部门申请项目竣
工环境保护验收，属于典型的“先上车、后买
票”行为，严重违反了, 建设项目环境保护管
理条例, 和, 建设项目竣工环境保护验收管理
办法,,
辽宁南票劣质煤坑口电厂 2台 100MW凝汽式
燃煤发电机组 2004年 1月开始投入试生产，但
2005年 9月才申请竣工环境保护验收；同时，
一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始
堆灰，灰场和煤场周围也未种植防护林带，违
反了建设项目环保“三同时”制度；
辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节
能增产改造项目于 2004年 1月开始试生产，但
2005年 8月才申请环境保护竣工验收，属于没
有验收就投入生产项目；
广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /年和 60万
吨 /年新型干法水泥生产线技改项目,2005年 5
月，环保部门经现场检查发现,60万吨 /年水泥
生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求，
配套的环保设施未经环保部门检查同意已于
2004年 11月投入使用；此外，总局要求该企业
淘汰的 60兆瓦余热回收锅炉于 2004年 5月擅自
生产,造成环境污染；
丹拉公路支线天津南段工程穿越天
津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓
冲区，环保总局曾要求其依法对保护区
功能或范围、界线等进行调整，并要得
到有关部门的批准；该公路于 2003年底
建成通车，至今未向环保总局报送对保
护区功能或范围、界线依法进行调整的
文件；同时，该工程在建设中穿越两道
贝壳堤，对其地形地貌产生破坏性的影
响；桩基的开挖也破坏了自然保护区的
整体性。
这位发言人说，根据, 建设项目环
境保护管理条例, 和, 建设项目竣工环
境保护验收管理办法,,环保总局决定
对这四个违法建设项目予以严肃处理：
辽宁南票劣质煤坑口电厂 2台 100MW
凝汽式燃煤发电机组项目，对其一期工
程下达停产通知，对二期工程环境影响
报告书不予批准；
辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装
置节能增产改造项目，企业须补办竣工
验收环保手续；
广东亨达利水泥有限公司 155万吨 /年和 60
万吨 /年新型干法水泥生产线技改项目，其 60万
吨 /年水泥生产线须停止建设，拆除 60兆瓦余热
回收锅炉；
丹拉公路支线天津南段工程项目，环保总
局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的
相关手续，否则高速公路必须改线。
这位发言人强调，各级环保部门将按照落
实科学发展观、构建环境友好型社会的要求，
进一步加大环境保护力度，加强建设项目环境
监管力度，坚决依法执行建设项目环境影响评
价和环保“三同时”制度。对违法项目发现一
个查处一个，决不手软。而且每查处一个项目
即通过新闻媒体向全社会公布，请社会各界予
以监督。
三、经济调控制度
? 环境保护法中的经济调控制度，是指国
家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动
或消费活动，以支持生态保护行动、抑
制生态破坏行为的法律制度。经济调控
制度所运用的经济杠杆包括财政、税收、
信贷、担保、押金、基金等手段和措施。
其中在环境保护法中最常见的就是环境
税费制度，如征收排污费、生态补偿费、
环境税等制度。
经济调控其实就是利用经济手
段,间接作用于政策对象,刺激其改
变行为的方法。其中“庇古”手段
是经济调控手段在环境保护法中的
具体运用。庇古认为，通过这种征
税和补贴，就可以实现外部效应的
内部化。这种政策建议后来被称
为＂庇古税＂ 。与此相对应的还有
一种手段则是科斯手段。
补充内容
? 共有地的悲剧
? 有关外部性理论
? 科斯定理
共有地的悲剧
在一个牧场周围生活着一群牧民。牧场是共有
的（也可以理解为无主的），但牧民放牧的牲畜是
私有的。每个牧民都是追求个人利益最大化的行为
主体，在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜
饲养量，但牧场的载畜量是有限的。随着牲畜一天
比一天增多，每增加一头牲畜都会给牧场带来某种
程度的损害。由于新增加牲畜的获利是个人的，而
给牧场带来的破坏和损失（成本）却是由全体牧民
共同分摊，发展的趋势是“牧群日益壮大，牧场日
益退化”。最终的结果是牧场退化、直到毁灭，而
牧民也随之失去了赖以养家糊口及生存发展的条件
和基地。这就是“共有地的悲剧”。这个事实说明，
如果利用牧场的人是经济人，公有的环境资源的自
由利用，会促使人们（“经济人”）尽可能地将公
有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全
体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些
学者将经济活动的外部性称为“共有地的悲剧”的
现代版。
外部性的定义
外部性是在没有市场交换的情况下，
一个生产单位的生产行为（或消费者的
消费行为）影响了其他生产单位（或消
费者）的生产过程（或生活标准），如
果按照传统福利经济学的观点来看，外
部性是一种经济力量对于另一种经济力
量的“非市场性”的附带影响，是经济
力量相互作用的结果。（所谓非市场性，
是指这种影响并没有通过市场价格机制
反映出来）。
我们在理解外部性时, 应注意以下三点：
（ 1） 这种外部影响是否是故意的 。 例如,
一个人开车时故意把泥水溅到他不喜欢
的某个行人的身上, 虽然这个行人无法
选择他, 消费, 的泥水数量, 但这种影
响不可以视为是一种外部性 。
（ 2） 要区别货币外部性和技术外部性, 货
币外部性不是真的外部性, 只有技术外
部性才是真正的外部性 。
（ 3） 当补偿 （ 或者赔偿 ） 行为发生时, 不
能说不存在外部性, 而只能说减少了外
部性 。
外部性的分类
? 外部经济性和外部不经济性
? 生产的外部性和消费的外部性
? 公共外部性和私人外部性：外部性是否具有公共物
品的性质（即对某人的影响是否会减少对其他人的
影响）
? 货币外部性和技术外部性：货币外部性是外部效果
通过价格变化转换来体现的一种外部性，在市场经
济条件下，这种外部性是不会导致市场失效的；技
术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表现的外部现象。
与环境相关的外部性，主要是生产和消费上的外部
不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是
货币外部性。
外部性问题实例
? （生产或消费）正外部性
? 大型超市对周边房地产价格的影响
? 家居的外部装饰、草坪的维护
? 美容是不是一种外部性？
? （生产或消费）负外部性
? 二氧化合物、污水排放、工厂噪音
? 口香糖、抽烟,SARS等。
外部性吗？
? 问题 1：如果外地人在上海购房导致房价
上升，从而增加上海本地人的购房成本，
这种影响是不是外部性？
? 问题 2：如果一家厂商的产品优胜于另外
一家产商的产品，并最终在市场上将后
者淘汰出局，问：这种影响是否是外部
性？
蜜蜂和苹果园的故事
? 米德 (Meade）最早用这个实例来讨论外部性问
题。
? 在这个例子中，养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的
苹果园采蜜，而没有付钱给果园的主人，这是
苹果园主给养蜂者提供的外部性。
? 同样的，蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉
的服务，苹果园主并没有付钱给养蜂者，这是
养蜂者为果园主提供的外部性。
对于正的外部性，一般认识是，为了鼓励
提供正外部性，政府应该给予补贴。
科斯（ Coase）对电波频率的分析
? 二十世纪初期，美国东海岸波士顿一带的渔民
出海捕鱼，一去数天，家人与海上的渔船主要
通过无线电的方式联络。问题是，好多船只出
海，好些家人与船只的联络可能用的都是同一
电波频率，存在相互干扰的情况。
? 性质上，电波干扰问题与工厂污染问题类似。
? 但是在电波干扰这个问题上，是你使坏，我也
使坏，那么应该“惩罚”谁呢？
外部性、产权和科斯定理
在一个完全竞争的市场中，保证资源最优配置
的有效或不减弱的财产权结构，应该具有如下四个
条件,
1、明确性，即明确规定财产所有的各种权利、
权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的
一个权利体系；
2、排他性，或称专有性，即由拥有财产带来
的所有效益和费用都直接给予财产的所有者，而且
只有通过所有者才可转卖财产使用权；
3、可变性或可转让性，即所有财产权可以在
双方自愿交换的条件下，从一个所有者转移到另一
个所有者，从而吸引到最有效率或价值的用途选择
上；
4、强制性或可实施性，即财产权应该保证免
于其它人的侵犯和非自愿的攫取，使得破坏
权利所得到的惩罚，大于破坏权利可能得到的最大好处或期望的非法收入。
外部性是与非有效的财产权结构相关联的。但
是有效的财产权结构是针对经济效率而言的，它代
表的是财产权的一种极端情况，在注重效率的同时，
往往会失去公平或伦理道德价值，因而有时往往是
不现实的。
既然外部性与有效的财产权规定有关，那么我
们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消
除外部性？美国芝加哥大学科斯回答了这个问题。
科斯定理
科斯定理在环境保护法中的应
用，其实就是通过权利的确
认既能达到保护环境的目的，
又能够使社会成本最小，即
经济学上所说的资源最优配
置。
科斯第一定理
科斯第一定理：在零交易成本的条件下，
法律规定无关紧要，因为人们可以在没
有交易成本的条件下就如何取得划分和
组合各种权利进行谈判，其结果总是能
够使产值增加。简单的说，就是当交易
成本为零时，法律权利的任何分配都能
达到有效益的结果。
科斯第二定理
如果存在实在的交易成本，有效益的
结果就不可能在每个法律规则下发生，
在这些情况下，合意的法律规则是使交
易成本的效应减至最低的规则。这些效
应包括交易成本的实际发生和避免这种
交易成本的愿望诱使的无效益的选择。
简单的说，选择适当的法律规则，可以
减少不必要的交易成本，从而达到资源
最优化配置的最有效益的结果。
通俗地说，科斯定理是指：在产权
界定明确且可以自由交易的前提下，如
果交易费用为零，那么无论法律如何判
决最初产权属谁都不影响资源配置的效
率，资源配置将达到最优（这段表述也
称科斯第一定理）；在存在交易费用即
交易费用为正的情况下，不同的产权界
定会带来不同效率的资源配置（这段表
述也称为科斯第二定理）。
案例分析
假如某工厂的烟尘妨害了附近 5家居民在
户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的
情况下，每户住家受到的损失假定为 75
美元,5家其损失 375美元。有两种办法
可消除烟尘的损害：一是花 150美元为工
厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住
家花 50美元买一台电动烘干机。
? 就这两种办法而言，要装防烟罩显然是
有利的办法，因为它只需要 150美元，就
消除了 375美元的损害，这比购买总值
250美元的烘干机要便宜的多。
? 此处的问题是，通过何种权利分配办法
能够实现有效益的结果。换言之，把清
洁空气权分配给居民或把污染权授予工
厂，是否都能产生有效益的结果？
? 假定居民能够无成本地召集在一起
会谈，在这种前提下，如果把清洁
空气权分配给居民，那么，工厂就
有三种选择：一是继续污染，同时
给居民付赔偿费 375美元；二是花费
150美元，安装防烟罩；三是花 250
美元，为每户居民购买一个烘干机。
很明显，工厂将选择安装防烟罩这
一最有效益的解决办法。
? 假如污染权分配给工厂，居民就面
临三种选择：一是遭受总值为 375美
元的损失；二是花 250美元购买 5个
烘干机；三是花 150美元为工厂购买
防烟罩。很明显，居民也会选择购
买防烟罩。
总之，不管权利如何分配 —分配
给居民或工厂，都会达到有效益的
结果。
对科斯第一定理的分析
? 科斯第一定理是以交易成本为零的假定为前提
的。在现实生活中，这一假定的情况并不存在，
因为在上述例子中，尽管如何分配权利并不影
响社会的总效益，却影响了收入的分配，这必
然会产生争执或冲突。为解决冲突，当事人通
常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决
冲突的办法，有时还要请律师，交诉讼费用，
法院还要花费时间、财力和人力去审判；有时
还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协
定或判决。
这些都是交易成本，是现实社会中存在
的实在交易成本。那么，在存在实在交
易成本的情况下，何种权利分配才能产
生最有效益的结果？
假定在上述例子中，把居民召集在
一起讨论对付工厂污染的办法要花费每
个居民 30美元（交通费和时间的代价）。
如果每个居民享有清洁权，工厂同样面
临三种选择，同样会选择购买防烟罩这
一有效益的解决办法。
如果工厂享有污染权，每户居民就不
得不决定是忍受 75美元的损失，或是花
50美元购买电动烘干机，还是集合在一
起讨论用 150美元给工厂安装防烟罩？毫
无疑问，每户居民都会选择购买一个烘
干机，或是花 30美元同其他居民集合在
一起，讨论用 150美元购买一个防烟罩这
一相对于他们来说最有效益的办法。但
对于社会的总效益来说，这并不是最有
效益的结果。于是，在上述给定的实在
交易成本的情况下，清洁权是有效益的，
而污染权是无效益的。因为工厂在作出
选择时，没有必要把居民召集在一起决
定如何行动，有关交易成本没有任何效
应，而居民为了避免集合在一起的成本
被迫选择了一个无效益的办法，有关的
交易成本就产生了效应。
产权方法之不足（产权方法与庇古税）
?交易需要双方参与者人数较少：一个或
几个制造者对一个或几个受害者科斯证
明：在与一种外部性有关的各方之间，
当可能充分利用潜在收入（因外部性而
产生的灰色收入）进行自发交易时，将
达到一种有效率的产出。
?但最普遍、最严重的环境问题往往涉及
大批人群，此时使用产权方法会带来巨
额交易成本，对此应用庇古税却可能产
生最优结果 。
环境外部不经济性的内部化
? 所谓环境外部不经济性内部化，就是使
生产者或消费者产生的外部成本，进入
它们的生产和消费决策，由它们自己承
担或“内部消化”，即环境政策领域中
普遍接受的“污染者负担”或“污染者
付费”原则。
? 环境外部不经济性内部化可分为两大类：
命令控制型方法和经济刺激型方法。
命令控制型方法
? 命令控制型方法：是指有关行政当局根据相关
的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者
产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运
用行政和法律手段,直接作用于政策对象,强制
其执行环境标准的方法。
? 它可以分为直接管制和间接管制两种，直接管
制是直接对污染物排放进行规定；而间接管制
一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，
可能产生的污染物数量进行规定，最终达到控
制污染排放的目的。
? 管制的前提：必须有一些污染控制法律，如环
境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据
这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排
放种类、数量、方式以及产品和生产工艺相关
污染指标。当然，在管制的要求下，有关生产
者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是
义务性或强制性的，而且经常出现对违章行为
的法律和经济制裁。
? 管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确
定性，而且它是一项严肃的政策；企业认为他
们可以通过谈判对管制施加影响，并通过拖延
谈判来延长实施管制的时间。
管制手段的局限性：
1、政府为了有效地控制各种类型的污染源
排放，必须了解数以千计的产生污染的
产品和活动的控制信息。这样信息需求
量太大，实际上难以支持。
2、为了对新的环境状况和变化作出反应，
政府需要根据逐个生产工艺或产品制定
详细的规定。这些规定需要大量工程和
经济方面的数据，且一般需要数年时间
完成。一旦采用这种规定，政府很难对
新技术的采用作出及时反应。
3、直接管制很难考虑企业间的技术差异或
污染物处理边际费用差异，执行统一管
制或排放标准相对于排污收费或排污权
交易来说，既浪费又昂贵。而控制费用
越高，招致的阻力、拖延甚至否决的可
能性也越高。
4、由于目前的环境问题，主要是成千上万
个小型分散的污染源及其污染防止问题，
管制机构发现这些污染问题很难借助于
传统的管理手段加以解决。
（一）排污收费制度
1、排污收费制度的概念
? 排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护
法律, 法规的规定, 对超标准排放污染物和向
大气, 陆地水体 排放污染物的单位和个人征收
一定数额的费用 。
? 排污收费制度是指有关征收排污费的目的, 依
据, 范围以及排污费的征收, 管理和使用等规
定的总称
? 排污收费的特点是：
? ⑴ 强制征收 。
? ⑵ 征收的排污费, 全部纳入国家财政预算 。
? ⑶ 征收的排污费, 作为环境保护专项资金使用 。
2、排污收费制度的意义
? ⑴ 利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关
系 。
? ⑵ 促使排污者进行技术改造, 开展综合利用 。
? ⑶ 排污费专款专用, 为污染防治积累资金增 。
3,排污收费制度的建立和发展
? 1976年, 德国制定了世界上第一部, 污水收
费法, 。
? 我国在 1978年, 环境保护工作汇报要点, 中,
首次提出排放污染物的收费制度 。
? 1979年, 环境保护法, 确定了这一制度, 并
在苏州, 杭州, 济南三个城市试点 。
? 1982年国务院发布, 征收排污费暂行办法,,
标志我国排污收费制度正式建立 。
? 1984-1991年, 完善排污费的财务管理和会计
核算制度 。
? 1988年发布, 污染源治理专项基金有偿使用暂行办
法,
? 1989年, 环境保护法, 第二十八条规定：, 排
放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标
准的企业事业单位, 依照国家规定缴纳超标准
排污费, 并负责治理 。,
? 1996年, 国务院发布, 关于环境保护若干问题
的决定, 中提出, 要按照, 排污费高于污染治
理成本, 的原则 *
? 2003年 1月 2日颁布, 排污费征收使用管理条例,
7月 1日实施
4,排污收费制度的法律规定
,排污费征收使用管理条例,
? 第一章 总则
? 第二章 污染物排放种类, 数量的核定
? 第三章 排污费的征收
? 第四章 排污费的使用
? 第五章 罚则
? 第六章 附则
总则
? 排污费征收对象,直接向环境排放污染物的单位
和个体工商户 （ 简称排污者 ）,
? 区别：污水处理 （ 垃圾集中处理 ） 费, 排污费
? 排污费的征收, 使用必须严格实行, 收支两
条线,,
? 排污费应当全部专项用于环境污染防治,
污染物排放种类、数量的核定与排污费的征收
? 申报排放污染物的种类, 数量 （ 由按浓度收费转为按总量收
费 )
? 环境保护行政主管部门核定 。
? 制定排污费征收标准 。
? 国务院有关部门制定国家排污费征收标准,
? 省级人民政府可以制定地方排污费征收标准 。
? 排污即收费与超标收费并行
? 排污者缴纳排污费, 不免除其防治污染, 赔偿污染损害的责任和法
律, 行政法规规定的其他责任 。
? 环境保护行政主管部门根据排污费征收标准和排污者排放的
污染物种类, 数量, 确定排污者应当缴纳的排污费数额, 并
向排污者送达排污费缴纳通知单 。
? 排污者自接到通知单之日起 7日内, 到指定的商业银行缴纳
排污费 。
? 关于减缴, 免缴, 缓缴排污费的规定
排污费的使用 ----“收支两条线”
? 排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项
资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助
或者贷款贴息：
? 重点污染源防治；
? 区域性污染防治；
? 污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；
? 国务院规定的其他污染防治项目。
? 环保执法所需经费由本级财政予以保障；
? 新, 排污费征收使用管理条例, 施行，
我国已实施多年的排污收费制度将出现
以下新的变化：
? ○排污即收费与超标收费并行
? ○排污费纳入财政预算
? ○个体工商户成为收缴对象
? ○排污费用于污染防治
（二）征收生态补偿费及环境
税制度（略）
四、许可证制度
1、许可证制度的概念
? 许可 通常是指国家行政机关根据当事人的申请, 准许
其从事某种活动的一种行政行为 。 在法律上, 许可表
现为认可, 登记, 承认等, 并通常以证书的形式表现
? 许可证 既是国家对行政管理相对人从事某种活动的一
种法律上的认可, 又是行政管理相对人得到法律保护
的凭证 。
? 许可证的种类主要有,排污许可证；海洋倾废许可证；林木
采伐许可证；捕捞许可证；采矿许可证；取水许可证；特许
猎捕证；驯养繁殖许可证；建设用地许可证；进出口许可证；
核设施建造, 运行许可证；化学危险物品生产, 经营许可证；
危险废物经营, 转移许可证；放射性药品生产, 经营, 使用
许可证 等 。
? 许可证制度, 是指有关许可证的申请, 审核, 颁发,
中止与废止和监督管理等方面所作规定的总称 。
2、许可证制度的意义
? （ 1） 是加强对排污者监督管理的有效手段 。
? （ 2） 是实现我国环境管理战略思想三个转变的
具体手段 。 实行排污许可证制度, 是推动我国
污染防治工作由末端治理向生产全过程转变,
由单一的浓度控制向浓度与总量双轨控制转变,
由分散治理向集中控制转变的具体手段, 是促
进我国环境管理逐步向科学化, 法制化, 规范
化发展的有效途径 。
3,排污许可证制度的建立和发展
? 世界上澳大利亚早在 1970年就把排污许
可证制度列为废物污染控制的核心 。
? 我国于 1987年开始在水污染防治领域进
行排污许可证制度的试点工作 。
? 1988年 3月, 国家环保局发布了, 水污染
物排放许可证管理暂行办法,, 并在上
海, 北京等 18个市 （ 县 ） 开展, 水污染
物排放许可证, 试点 工作 。
? 国家环保局于 1991年 4月决定在上海, 天
津等 16城市进行 排放大气污染物许可证
制度的试点 工作 *
4、排污许可证制度的法律规定
(以污水排放许可证为例 )
? ⑴ 排污申报登记
? ① 办理排污申报登记手续, 并提供防治水污染方
面的有关资料 。
? ② 如实填写 申报登记表
? ③ 在 试产前三个月 内排污申报登记 。
? ④ 排污有重大变化时, 应提前十五天履行 变更登
记 手续 。
? ⑵ 确定本地区污染物排放总量控制指标和分配
污染物总量削减指标
排污许可证制度的法律规定 (续 1)
? ⑶ 排污许可证的审核和发放 环保行政主管部
门收到排污单位填报的, 排污申报登记表, 后,
应当对其申报登记的内容进行审查, 核实 。 对
不超过排污总量控制指标 的排污单位, 颁发
,排放许可证, （ 有效期限最长不超过五年 ） ；
对 超出排污总量控制指标 的排污单位, 颁发
,临时排放许可证, （ 有效期限最长不得超二
年 ） 。 如二年达不到排放标准, 应由环保部门
作出中止排污的决定 。
排污许可证制度的法律规定 (续 2)
? ⑷ 排污许可证的监督与管理
? ① 排污单位必须严格按照排污许可证的规定
排放污染物, 必须按规定向当地环保行政主
管部门报告本单位的排污情况 。
? ② 持有, 临时排放许可证, 的单位, 必须定
期向当地环保行政主管部门报告削减排放量
的进度情况, 经削减达到排污总量控制指标
的单位, 可向当地环保行政主管部门申请
,排放许可证, 。
? ③ 违反, 排放许可证, 规定额度超量排污的,
视情节中止或吊销, 排放许可证, 。
新, 大气污染防治法, 有关许可的规定
? 第十五条
? 国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规
定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸
雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大
气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量
控制的具体办法由国务院规定。
? 大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务
院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，
核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发
主要大气污染物排放许可证。
? 有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按
照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排
放条件排放污染物。
排污权交易制度
排污权交易是近年来备受各国关注
的一项环境经济政策。排污权交易作为
一种新的环境管理的经济手段，是美国
于 1979年提出的，经过多年的运行，在
美国已取得了明显的经济效益与社会效
益。它的出现，改变了传统环境管理制
度消极和滞后的一面，给环境保护事业
带来了新的生机。
排污权是指排污单位或个人向环境
排放污染物的一种行政许可资格。它的
实质是一种经济权利，是一种稀有资源。
在市场经济下，环境是一种资源，一种
公共性很强的资源，它对经济的发展起
着不可或缺的作用。它的所有权应该归
属于代表公众的国家，在实行总量控制
的前提下，由政府出面通过发放可交易
的许可证，将一定量的排污指标卖给污
染者。
排污权交易是在对污染物排放总量
控制的前提下，利用市场规律及环境资
源的特有性质，在环境保护主管部门监
督管理下，各个持有排污许可证的单位
在有关政策、法规的约束下进行排污指
标（排污权）的有偿转让或变更的活动。
所谓“排污权交易”制度，是指在实
施排污许可证管理及排放总量控制的前
提下，鼓励企业通过技术进步和污染治
理节约污染排放指标，这种指标作为
“有价资源”，可以“储存”起来以备
自身扩大发展之需，也可以在企业之间
进行商业交换的制度。
在总量控制下，利用各企业减排成
本的不同，调整企业的减排任务。这表
明：工厂控制污染的费用客观上存在着
很大的差别。如果排污指标可以通过市
场来转让，那些治理污染费用低的工厂，
就愿意通过治理，大幅度地减少排污，
然后通过卖出多余部分而获利，只要存
在安装污治设备与购买排污信用之间的
差异，排污交易就会存在 。
在排污权交易的整个过程中必须有政府的
监督行为，政府要利用各种自动的连续的监测
手段对污染源实行技术监测。如排污单位提出
排污权出售申请，则政府就要通过对其排污源
的技术监测核实该单位削减额外污染物的能力，
在确认后才能批准出售申请。对交易成交后，
政府监督则可促使排污权交易双方完成其承诺
的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其
分配或购买的排放量，以督促交易双方履行交
易合同的保证。除了在量上政府需要把关外，
排污权交易在空间和时间的分布上也需要政府
监督。可以想象，离开政府监督的排污权交易
是无法达到环境控制目的的。
排污权交易过程中政府扮演着重要角色，如区
域环境容量的科学确定，环境容量价值的准确评价 ;
排污权的初始发放 ;排污权交易时空折算指标体系的
确定 ;排污权拍卖市场和交易市场的建立，以及相应
的约束规则和办法的制订 ;对交易信息的收集，对排
污源的污染监测 ;对有关法律、法规和标准的修改和
完善等等都需要政府来完成。所以，从这个角度来
说，排污权交易制度在我国推行的情况完全取决于
与我国环境管理部门的管理能力。然而我国目前环
境管理机构和队伍等力量都无法适应这一要求，目
前污染监测的手段也很落后，满足不了交易所需的
污染物排放信息的获取要求等。所以，排污权交易
制度的实施需要具备许多条件，我国只有积极准备
好各种条件才能更有利的实施这一国外行之有效的
制度。
注意事项
1、排污权交易的前提是削减，没有
实际的削减就不存在交易。交易的目的
是使公共环境质量得到切实改善。
2,转让的是减排，但减排不等于少
排。无代价就无转让权，额外义务可获
得补偿。
3,防止指标投机。指标投机是一种
无偿占用公共资源的行为。
五、限期治理制度
1、限期治理制度的概念
? 限期治理制度是指对污染严重的项目, 行业和区域,
由有关国家机关依法限定其在一定期限内, 完成治
理任务, 达到治理目标的规定的总称 。 限期治理包
括 污染严重的排放源 （ 设施, 单位 ） 的限期治理,
行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流
域的限期治理 。
? 限期治理具有以下几个特点：
? ⑴ 法律强制性 。 限期治理虽属一种 行政管理措施, 但对
经限期治理 逾期未完成治理任务 的企业事业单位, 除依
照国家规定 加收超标准排污费外, 还可根据所造成的危
害后果 处以罚款, 或者责令停业, 关闭 。
? ⑵ 明确的时间要求 。
? ⑶ 具体的治理任务 。
2、限期治理制度的意义
? ⑴ 可以推动 污染单位 积极治理污染 。
? ⑵ 可以推动 有关行业 治理污染和改善区
域环境质量 。
? ⑶ 可以集中有限的资金解决突出的环境
污染问题 。
? ⑷ 有利于改善厂群关系和社会的安定团
结 。 限期治理项目, 一般是污染危害严
重, 群众反映强烈的突出的环境问题 。
解决这些污染问题, 可以改善厂群关系
和促进社会的安定团结 。
3、限期治理制度的建立和发展
? 1973年国家计委, 关于全国环境保护会议情况
的报告, 中, 提出, 对污染严重的城镇, 工矿
企业, 江河湖泊和海湾, 要一个一个地提出具
体措施, 限期治理, 。
? 1978年中共中央批转的, 环境保护工作汇报要
点, 的通知中指出：, 要规定工矿企业和一切
污染危害环境的单位的限期治理 。,
? 1979年颁布的, 环境保护法, 第一次从法律上
确定了限期治理制度 。
4、限期治理制度的法律规定
? ⑴ 限期治理的对象
? ① 严重 污染环境的污染源 。
? ② 位于需要 特别保护区域 内的 超标 排污设施 。 如风景名
胜区, 自然保护区内 。
? ⑵ 限期治理内容
? ① 限期治理目标 。 具体的污染源 目标是 达标排放 ； 行业污染分期分
批逐步 达标排放； 区域环境污染 达到适用于该地区的环境质量标准 。
? ② 限期治理期限 。 不宜过长 。 计划性限期治理 项目, 多为一年, 也
有二, 三年的； 随机性限期治理 项目期限较短, 一般从几个月到一
年等 。
? ⑶ 限期治理决定机关
? ① 中央或省管单位 的限期治理, 由省级 人民政府决定 ；
? ② 市, 县及以下政府管单位的限期治理, 由县级 人民政府 决定 。
限期治理由县级以上地方人民政府环保主管部门提出意见,报同级人
民政府批准 。
某市石材业主状告该市环保局
案 ——析论水污染的限期治理
制度
[案情简介 ]
某市是我国四大石材加工生产基地之一，全市
共有石材加工企业四千多家。石材行业在给该市带
来经济繁荣的同时，也对当地环境造成严重污染。
为了进一步加强监督管理，改善城区环境质量，该
市人民政府于 2000年 3月 29日发布了, 某市关于限期
治理石材企业废水污染的通知, (以下简称, 通知, )。
,通知, 规定，对该市范围内的所有石材企业实行
限期治理，要求在 2000年 5月 31日前建成或进一步完
善废水治理设施，所有的石材企业采用三级沉淀循
环用水的办法，确保废水达标排放；各石材企业搞
好废水治理措施以后，向该市石材企业环境污染工
作领导小组办公室申请验收；在规定的期限内仍未
完成治理任务，经验收废水排放未达标的，则依法
给予罚款或责令停业、关闭。
原告万和石材有限责任公司为该市生产销售石
材制品的具有法人资格的合资经营企业。该公司建
造了四级沉淀池，以为能确保废水达标排放，没有
采取任何完善废水治理措施，也没有向该市石材企
业环境污染工作领导小组办公室申请验收即继续使
用原有的沉淀池。 2000年 9月 25日该市环保局城区
办派人员到原告厂区进行现场检查，认为原告的废
水处理池不符合, 通知, 的规定，：既不规范也不
合格，即日立案调查。 9月 27日，该市环保局城区
办委托该市环境监测站对原告排放的污水进行监测。
该市环境监测站接受委托以后，即日到原告厂区废
水总排放口采样，采样时原告的一职员在场，但拒
绝签名。
9月 30日，该市环境监测站依据测定的数据，
作出监测报告，认定所检项目悬浮物的浓度为每升
356毫克，超, 污水综合排放标准, 中的一级标准，
其余项目未超标。同年 10月 16日，该市环保局城区
办对案件调查终结，认为原告在限期治理期间未完
成治理任务，建议被告即该市环保局对原告罚款 3
万元。被告采纳原告的建议，并下达了环境保护行
政处罚决定书。但是，原告在规定的期限内没有行
使陈述申辩的权利。 2000年 11月 6日，被告作出行
政处罚决定书，对原告罚款 3万元。 11月 27日，原
告向环保局所在的区人民法院提起诉讼，请求人民
法院依法撤销被告的行政处罚决定。区人民法院依
法作出判决，维持原告的行政处罚决定，案件受理
费 100元由原告承担。
2001年 3月 15日，原告不服一审判决，向市中级
人民法院提起上诉。市中级人民法院认为，根据, 中
华人民共和国环境保护法, 第 29条和, 中华人民共和
国水污染防治法, 第 24条的规定，该市人民政府作出
的, 通知, 是有法律依据的，该, 通知 )对其辖区内
的石材企业均有约束力。万和石材有限责任公司作为
该市政府管辖的石材企业，必须按照 〈 通知 〉,完成
治理任务。万和石材有限责任公司在收到 〈 通知, 后，
没有按规定向该市石材企业环境污染工作领导小组办
公室申请验收，逾期未完成治理任务，根据, 中华人
民共和国环境保护法 〉 第 39条,<中华人民共和国水
污染防治法, 第 52条和, 中华人民共和国水污染防治
法实施细则, 第 42条的规定，被告作出的行政处罚决
定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，
符合法定程序，因此市中级人民法院驳回原告的上诉，
维持一审判决，从而以环保局胜诉而结案。
案情分析
本案中，万和石材有限责任公司属
于该市人民政府管辖的企业，根据, 环
境保护法, 第 29条第 2款的规定，中央或
者省、自治区、直辖市人民政府直接管
辖的企事业单位的限期治理，由省、自
治区、直辖市人民政府决定。市、县或
者市、县以下人民政府管辖的企事业单
位的限期治理，由市、县人民政府决定。
因此，该市人民政府有权对万和石材有
限责任公司进行限期治理。
双方争议的焦点是万和石材有限责任公司是否
构成“严重污染”，成为限期治理的对象。万和石
材有限责任公司认为自己已经修建了四级沉淀池，
能够确保污水达标排放。市环境监测站采样时没有
本公司人员在场，也没有第三人在场，程序不合法，
监测报告无效。该市环保局没有证据证明该公司的
水质超标，所作的处罚决定没有依据，应予以撤销。
目前，我国的法律法规并没有关于环保部门
的工作人员在现场监测采样时必须通知有关当事人
到现场的规定，衡量采样是否合法有效的根本尺度
是看采样是否符合环境方法标准。该市环境监测站
作为依法行使环境监督管理权的部门，按照相应的
环境方法标准对原告进行采样符合法定程序，其监
测结果是合法有效的。
石材有限责任公司又提出，根据监测报
告，只有一项未达标，不构成严重污染，不应
该限期治理。我国, 环境保护法, 第 29条第 1
款的规定，对造成环境严重污染的企事业单位，
限期治理。, 水污染防治法, 第 24条第 1款规
定，对造成水体严重污染的排污单位，限期治
理。但是，如何认定“严重污染环境”，两部
法律都没有作出明确的规定。因此，在实际执
行中，缺乏统一的标准，主观任意性大。一般
认为下面三种情况为严重污染环境：
1)排放污染超过国家和省规定的排放标值。
2)超过临时排放许可证规定的削减期限。
3)造成较大以上污染事故。
根据该市环境监测站的监测报告，
万和石材有限责任公司水质超过国家规
定的, 污水综合排放标准,,构成严重
污染环境，在限期治理对象范围内。
限期治理，必须及时采取措施进行治理，
并请有关部门进行验收，否则便要
受到处罚。
根据我国, 环境保护法, 第 39条规定，对
经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单
位，除依照国家规定加收超标准排污费外，
可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者
责令停业、关闭。, 水污染防治法, 第 52条
规定，造成水体严重污染的企事业单位，经
限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照
国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，
可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或
者责令其停业或者关闭。万和石材有限责任
公司在规定的期限内没有进行治理，该市环
保局依法对其进行罚款 3万元是符合法律规定
的。
我们认为：
(1),环境保护法,,, 水污染防法,,, 大气
污染防治法,,, 海洋环境保护法,,, 环境
噪声污染防治法, 等都规定了限期治理制度，
但是，各部法律规定并不完全一致。尤其是
2000年 4月九届全国人大常委会修订的, 大气
污染防治法, 对限期治理作出了新的规定。新
,大气污染防治法, 规定的限期治理的对象包
括如下三类：
1)向大气排放污染物超过排放标准的。
2)“两控区”已建企业超过规定的排放标准的。
3)在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位
附近地区和其他需要保护的区域内，已建设施污染物排放超过规定的排放标准的。
,环境保护法, 和原, 大气污染防治法,
中规定的限期治理是一项环境行政管理
措施，它所针对的对象是企业的严重排
污行为，但这种严重排污行为并没有违
法。因此，尽管它是一项严厉的行政命
令，但并不具有法律制裁的性质。而新
,大气污染防治法, 中规定的限期治理
所针对的超标排污行为,已被定性为一
种违法行为，限期治理是针对这种违法
行为首先采取的处罚手段，因此，它具
有法律制裁的性质。
新, 大气污染防治法, 还把限期治理与
罚款同时并处，对超标排污企业加大了
处罚力度。新, 大气污染防治法, 对限
期治理制度的新规定体现了国家环境监
督管理正日趋强化，也反映了社会对环
境质量有更高的要求。因此，亟盼在环
保基本法和其他单项污染防治法中对限
期治理作出同样的规定，使所有的污染
防治领域按照同样的标准和要求作出限
期治理的决定，以确保法制的统一性。
(2)根据当前环境保护工作实际，明确“严
重污染环境”行为的范围或标准。
六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度
1、环境污染与破坏事故的报告及处理
制度的概念
? 环境污染与破坏事故, 是指由于违反环境保护
法律法规的经济, 社会活动与行为, 以及意外
因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因,
致使环境受到污染, 国家重点保护的野生动植
物, 自然保护区受到破坏, 人体健康受到危害,
社会经济与人民财产受到损失, 造成不良社会
影响的突发性事件 。 环境污染与破坏事故一般
都具有 突发性, 蔓延性和危害性极大 等特点 。
? 环境污染与破坏事故的报告及处理制度,
是指因发生事故或者其他突然性事件,
造成或者可能造成污染与破坏事故的单
位, 必须立即采取措施处理, 及时通报
可能受到污染与破坏危害的单位和居民,
并向当地环境保护行政主管部门和有关
部门报告, 接受调查处理的规定的总称 。
法律依据
?, 报告环境污染与破坏事故的暂行办法,
? 【 颁布单位 】 国家环保局
【 颁布日期 】 1987年 09月 10日
【 实施日期 】 1987年 09月 10日
2、环境污染与破坏事故报告及处
理制度的意义
? ⑴ 使环保监管部门和人民政府及时掌握
污染与破坏事故情况, 便于采取措施,
防止事故蔓延和扩大 。
? ⑵ 可以使受到污染, 破坏威胁的单位和
居民提前采取防范措施, 避免或减少对
人体健康, 生命安全的危害和经济损失 。
3、环境污染与破坏事故报告及处理制度
的建立和发展
? 1982年颁布的, 海洋环境保护法,,首
次规定了这一制度。
1987年，国家环保局发布的, 报告环境
污染与破坏事故的暂行办法,,对这一制
度作了具体的规定。
? 1989年公布的, 环境保护法, 确认了这
一制度。
? 1989年颁布的, 环境保护法, 确认了这
一制度。该法第三十一条规定：“因发
生事故或者其他突然性事件，造成或者
可能造成污染事故的单位，必须立即采
取措施处理，及时通报可能受到污染危
害的单位和居民，并向当地环境保护行
政主管部门和有关部门报告，接受调查
处理。可能发生重大污染事故的企业事
业单位，应当采取措施，加强防范。”
4、环境污染与破坏事故报告及处理制度
的法律规定
? ⑴ 环境污染与破坏事故的报告
? ① 造成事 故的 单位, 必须在 事故发生后 48小时内,
向 当地环保部门报告, 事故 查清后, 作出 书面报
告, 并附有关证明文件 。
? ② 事故发生后, 当地环保部门应当立即赴现场调
查, 并对事故的性质和危害作出恰当的认定 。 一
般或较大事故, 由县级以上环保部门确认, 重大
或特大事故, 由地级以上环保部门确认 。
? ③ 凡属重大事故, 地, 市环保部门除应及时
报告同级人民政府外, 还应同时报告省级环
保部门；凡属特大事故, 地, 市环保部门除
应及时报告同级人民政府和省级环保部门外,
还应同时报告国家环保局 。
? ④ 重大或特大事故的报告, 分为速报 (48小
时以内 ),确报 (查清有关基本情况后 )和处理
结果报告 (事故处理完后 )三类 。
? ⑵ 环境污染与破坏事故的处理
环保行政主管部门在收到事故报
告，经调查弄清其性质和危害之后,
可对违法者依法给予行政处罚。在
环境受到严重污染与破坏,威胁居民
生命安全时,县级以上环保部门必须
立即向人民政府报告，由人民政府
采取有效措施，解除或者减轻危害。
思考题
? 1、简述规划环境影响评价的主要内容？
它与建设项目环境影响评价有什么不同？
? 2、什么是“三同时制度”？它与环境影
响评价制度有什么关系？
? 什么是环境保护法中的“经济调控制
度”？
