第十四章 政府预算本章结构
1、政府预算概述
了解政府预算基本性质中最重要的一个 —— 法治性
2、政府预算种类
如什么是复式预算、零基预算
3、政府预算的编制、审批、执行与决算
了解预算的编制,权责发生制和收付实现制
了解部门预算
1、政府预算概述
1.1 预算 (budget)的定义
预算是预先安排的收支计划。政府预算就是预先安排的 政府收支计划 。
理解政府预算的定义（多视角的理解）
1．政府预算是一个政治
2．政府预算是一个决策
3．政府预算是政府收支报告
4．政府预算是政府计划和政策的重要工具
5．政府预算是一种计划
6．政府预算是一套数字、表格和图表
7．政府预算是资金的申请理解政府预算的定义
P295 定义,政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，
即政府的 财政收支计划 。
但仅仅这样（收支计划），能体现出政府预算的实质内涵吗？能体现出政府预算与私人预算的真正区别吗？个人、家庭、企业用钱也都有计划，它们与政府预算的 实质区别 何在呢？
私人部门预算：钱是自己的，私人用钱要做计划，安排好开支是个人的事。但政府不一样，钱并不是政府的。钱怎么收，收多少，
用在哪里，都不是政府本身能决定的，预算应由人民代表大会批准而后执行，表示代表人民理财，因此政府预算本身是法律文件，
甚至是宪法的体现。
因此预算根本上是民主政治过程的体现,法治性 是其实质内涵。
公共财政与民主政治间的内在联系
1.2 政府预算制度的形成
—— 看其法治性内涵
第一个现代政府预算产生于英国
历史,1215年英国的,大宪章,限制公共收入
1642年开始的英国内战
1688年的光荣革命（限制公共支出、确立王室俸禄制度）
1852年格莱斯顿改革 预算制度形成
19世纪的宪章运动
可参阅 张馨,部门预算改革,经济学科出版社
2001
黄仁宇,资本主义与二十一世纪,生活,读书,新知三联书店 1997年政府预算制度的形成
政府预算制度在英国的形成和发展过程,具有以下几个特点 (P298)（ 简单了解 ）,
（ 1） 政府预算制度是经济利益争夺的产物
（ 2） 政府预算制度是政治格局变动的直接结果
（ 3） 政府预算制度是议会对君主财政权剥夺的直接结果
（ 4） 政府预算制度直接促进市场经济的建立健全
1.3 政府预算制度的基本性质
P298 （ 同时看看我国预算制度之不足 ）
（ 1） 计划性
（ 2） 归一性
（ 3） 公开性 （ 透明度 ）
（ 4） 法治性
（ 5） 年度性 （ 历年制,跨年制 ）
最本质的内涵是什么？
案例 —— 正视人大缺钙现象
人大审批计划、预算“跑龙套”、“走过场”的通病一直难治愈，且不说计划预审的草案内容
“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过，
尤其是政府及其财政部门自由突破计划预算使原本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。
1999年，国家审计署长李金华向九届全国人大常委会第 10次会议披露的问题“触目惊心”：财政部一些司局挪用支农周转金 1亿多元盖大楼；
1998年全国上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤防资金 1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟私分国债收益，人均 12万元。日前，媒体又披露北京铁路局挪用 4个亿建四星级宾馆。
附：部门预算改革
2000年开始进行部门预算改革
什么是部门预算，与以前预算有何不同？
,广东特色”：政府预算科目列至项级
从原来仅列的“类级收支总数”，扩延到具体运用的
300多个款级,500多个项级财政资金
政府买一台电脑也要向人大报告
2,政府预算的种类
2.1 单一预算与复式预算
单一预算又称单式预算,是指在预算年度内,将全部公共收支编入一个单一的总预算 。
优点：整体性强,简便易行
缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡,不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制 。
复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的,是指在预算年度内将全部预算收支 按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算,以 特定的预算收入来源保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系 。
典型复式预算一般分为 经常预算与资本预算 。
经常预算收入来源主要是税收和一般性的行政收费,对应的支出是行政国防,科教文卫等公共支出
资本预算收入来源为公债和国有资产收益,对应的支出为国有企业和基础设施的投资性支出 。
经常预算和资本预算包括的具体收支项目如图
复式预算组织形式的最大特点,
区分经常预算和资本预算，这就 区分了各项收入和支出的经济性质和用途,便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。
把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分 以各自来源应付各自的支出，各自平衡,这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。
由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，
这就使得 资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。
2.2项目预算和绩效预算
按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算 。
项目预算,指只反映项目的用途和支出金额，而 不考虑其支出经济效果 的预算形式。
绩效预算 （分项排列预算）：是指根据成本 -
效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，即有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需支出费用而编制的预算。
目的,主要是测量政府财政资金使用效率，
以此作为政府资金安排使用的资料和信息。
但绩效评估存在困难（可见 P100社会成本－
收益分析的困难）
2.3 增量预算和零基预算按编制方法分类,政府预算可分为增量预算和零基预算 。
增量预算,指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上,按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式 。
零基预算,指对所有的财政收支,完全不考虑以前的水平,重新以零为起点而编制的预算形式 。
2.4 其他分类方法
按照政府级次分类可以分为中央预算和地方预算。政府预算就是政府收支预算，一般来说，有一级政府就有一级财政收支活动主体，
也就应有一级预算。
在现代社会，大多数国家都实行多级预算
中央预算 （政府预算管理体系中居于主导地位 ）
地方预算 （在预算管理体系中居于基础性地位）
其他分类方法（续）
按照预算收支管理范围分类
总预算
部门预算
单位预算
部门预算是政府总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础 。
其他分类方法（续）
按照预算作用的时间分类
年度预算
中长期预算
按照法律效力分类
正式预算
临时预算
追加（修正）预算
案例研究,1998年的追加预算追加预算（年中调整）案例研究
1998年 3月 6日，财政部长在全国人大九届一次会议上作预算报告，强调 1998年要继续实行适度从紧的财政政策，严格控制财政支出，
中央财政赤字要比 1997年的执行数 560亿元减少 100亿元。 1998年 8月，财政部向全国人大常委会提出预算调整方案获得批准。预算调整方案的基本内容是：增发 1000亿元长期国债，用于基础设施专项投资，它使中央和地方的预算支出各增加 500亿元，中央财政赤字由年初预算的 460亿元扩大到 960亿元。
如此大幅度的年中预算调整，是建国以来所罕见的。那么，这种调整意味着什么呢？
C＋ I＋ G＋ X＝ C＋ S＋ T＋ M，即 I＋（ G－ T）
＋（ X－ M） =S。在经济处于萧条阶段时,I
＜ S，因而维持上面的等式，应使（ X－ M）
＋（ G－ T）＞ 0。如果 X＜ M，则必须使
G＞ T。当经济处于繁荣阶段时，则应做相反的操作
东南亚金融危机的影响。外贸的增长幅度也明显放缓，并于 5月出现负增长
1998年上半年经济增长率仅为 7％
企业产成品库存总量不断增加,1998年中已达 4
万亿元
货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显
3,政府预算的编制、审批、执行与决算
3.1 政府预算编制的会计基础,收付实现制与权责发生制
（ 1） 两种预算的基本界定
政府预算编制方法的会计基础有二,即收付实现制 （ 现金制 ） 和权责发生制 。 传统的政府预算编制方法是以收付实现制 （ 现金制 ）
为基础的 。 从 1990年代开始,以权责发生制为基础编制政府预算的做法,得到了许多国家的重视 。
3.1政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制
收付实现制的预算,在收到和付出现金的同时就记录收入和支出，而不考虑公共部门行为何时实现收入、耗费资源或增加负债。
权责发生制的预算,在公共部门行为实现收入、耗费资源和增加负债的期间记录交易，而不考虑与之相关的现金是否已经收到或已付出。权责发生制预算，通常是指按照以权责发生制为基础的财务会计准则记录预算成本。
修正的现收现付制
修正的权责发生制
（ 2） 两种预算的利弊权衡 （ 略去 ）
（ 3） 两种预算的实践 （ 略去 ）
3.1．政府预算的编制机构和时间
预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。
根据世界各国主持具体编制工作的机构不同，把编制预算草案分为两种类型
由财政部主持预算编制工作
例英国、德国、意大利、日本和我国等
由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算
例美、法
概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案，如美国；
由内阁核定预算草案，如英国、法国；由委员会核定预算草案，如瑞士，等等。
各国预算编制工作开始的时间不尽相同
3.2预算编制的一般程序
政府预算编制的程序因各国政治制度的差异而各不相同，但一般认为，最健全、最便于执行的预算编制程序应包括以下三个步骤。
（ 1）政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。
（ 2）各部门、各单位具体负责编制预算
（ 3）财政部门的汇总和审核
我国政府预算编制程序（ P306)
3.3 政府预算的审查批准预算审批机构及程序
各国政府预算的审查批准，通常有一套较为严格周密的审查批准内容、手续及程序。世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构
许多国家限制预算辩论的程序性规则：
对预算进行表决的顺序；
立法机关修改预算的权力
立法机关修改预算的法定权力在各国并不相同，大体一有三种模式,（ 1）权力无约束（ 2）权力受约束
（ 3）平衡预算的权力
3.3 政府预算的执行
政府预算草案在立法机构审批后，就成为了正式的法案，进入执行阶段。
政府预算执行的任务
收入执行、支出执行、预算平衡、预算管理
已确立的政府预算由政府负责执行。在我国，
负责政府预算执行的组织领导机构，是国务院及地方各级人民政府。而各级政府的财政部门则是政府预算执行的具体负责和管理机构。
3.4 政府预算的调整
预算调整是在预算执行中,通过改变预算收入来源,支出用途以及收支规模,组织新的平衡的重要方法 。
预算调整按调整幅度不同,分为
全面调整：政府预算对预算收支的总盘子进行的大调整 。 （ 并不经常发生 ）
局部调整：对政府预算作的局部变动（经常发生 )
我国政府预算的局部调整方法主要有以下几种
动用预备费 ；预算追加、追减 ；经费流用 ；
预算划转
3.5 政府决算
政府决算：指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。
决算与预算是对应的。有一级预算，就应当有一级决算。编制决算，有助于评估预算的执行状况，总结预算执行的经验，为公共部门未来决策提供重要的参考依据。
在我国，有一级政权就有一级预算。
目前我国的“国家决算”，只是中央决算和由地方各级政府决算备案统计生成的地方总决算合并而成的统计数据。
1、政府预算概述
了解政府预算基本性质中最重要的一个 —— 法治性
2、政府预算种类
如什么是复式预算、零基预算
3、政府预算的编制、审批、执行与决算
了解预算的编制,权责发生制和收付实现制
了解部门预算
1、政府预算概述
1.1 预算 (budget)的定义
预算是预先安排的收支计划。政府预算就是预先安排的 政府收支计划 。
理解政府预算的定义（多视角的理解）
1．政府预算是一个政治
2．政府预算是一个决策
3．政府预算是政府收支报告
4．政府预算是政府计划和政策的重要工具
5．政府预算是一种计划
6．政府预算是一套数字、表格和图表
7．政府预算是资金的申请理解政府预算的定义
P295 定义,政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，
即政府的 财政收支计划 。
但仅仅这样（收支计划），能体现出政府预算的实质内涵吗？能体现出政府预算与私人预算的真正区别吗？个人、家庭、企业用钱也都有计划，它们与政府预算的 实质区别 何在呢？
私人部门预算：钱是自己的，私人用钱要做计划，安排好开支是个人的事。但政府不一样，钱并不是政府的。钱怎么收，收多少，
用在哪里，都不是政府本身能决定的，预算应由人民代表大会批准而后执行，表示代表人民理财，因此政府预算本身是法律文件，
甚至是宪法的体现。
因此预算根本上是民主政治过程的体现,法治性 是其实质内涵。
公共财政与民主政治间的内在联系
1.2 政府预算制度的形成
—— 看其法治性内涵
第一个现代政府预算产生于英国
历史,1215年英国的,大宪章,限制公共收入
1642年开始的英国内战
1688年的光荣革命（限制公共支出、确立王室俸禄制度）
1852年格莱斯顿改革 预算制度形成
19世纪的宪章运动
可参阅 张馨,部门预算改革,经济学科出版社
2001
黄仁宇,资本主义与二十一世纪,生活,读书,新知三联书店 1997年政府预算制度的形成
政府预算制度在英国的形成和发展过程,具有以下几个特点 (P298)（ 简单了解 ）,
（ 1） 政府预算制度是经济利益争夺的产物
（ 2） 政府预算制度是政治格局变动的直接结果
（ 3） 政府预算制度是议会对君主财政权剥夺的直接结果
（ 4） 政府预算制度直接促进市场经济的建立健全
1.3 政府预算制度的基本性质
P298 （ 同时看看我国预算制度之不足 ）
（ 1） 计划性
（ 2） 归一性
（ 3） 公开性 （ 透明度 ）
（ 4） 法治性
（ 5） 年度性 （ 历年制,跨年制 ）
最本质的内涵是什么？
案例 —— 正视人大缺钙现象
人大审批计划、预算“跑龙套”、“走过场”的通病一直难治愈，且不说计划预审的草案内容
“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过，
尤其是政府及其财政部门自由突破计划预算使原本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。
1999年，国家审计署长李金华向九届全国人大常委会第 10次会议披露的问题“触目惊心”：财政部一些司局挪用支农周转金 1亿多元盖大楼；
1998年全国上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤防资金 1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟私分国债收益，人均 12万元。日前，媒体又披露北京铁路局挪用 4个亿建四星级宾馆。
附：部门预算改革
2000年开始进行部门预算改革
什么是部门预算，与以前预算有何不同？
,广东特色”：政府预算科目列至项级
从原来仅列的“类级收支总数”，扩延到具体运用的
300多个款级,500多个项级财政资金
政府买一台电脑也要向人大报告
2,政府预算的种类
2.1 单一预算与复式预算
单一预算又称单式预算,是指在预算年度内,将全部公共收支编入一个单一的总预算 。
优点：整体性强,简便易行
缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡,不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制 。
复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的,是指在预算年度内将全部预算收支 按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算,以 特定的预算收入来源保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系 。
典型复式预算一般分为 经常预算与资本预算 。
经常预算收入来源主要是税收和一般性的行政收费,对应的支出是行政国防,科教文卫等公共支出
资本预算收入来源为公债和国有资产收益,对应的支出为国有企业和基础设施的投资性支出 。
经常预算和资本预算包括的具体收支项目如图
复式预算组织形式的最大特点,
区分经常预算和资本预算，这就 区分了各项收入和支出的经济性质和用途,便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。
把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分 以各自来源应付各自的支出，各自平衡,这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。
由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，
这就使得 资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。
2.2项目预算和绩效预算
按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算 。
项目预算,指只反映项目的用途和支出金额，而 不考虑其支出经济效果 的预算形式。
绩效预算 （分项排列预算）：是指根据成本 -
效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，即有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需支出费用而编制的预算。
目的,主要是测量政府财政资金使用效率，
以此作为政府资金安排使用的资料和信息。
但绩效评估存在困难（可见 P100社会成本－
收益分析的困难）
2.3 增量预算和零基预算按编制方法分类,政府预算可分为增量预算和零基预算 。
增量预算,指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上,按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式 。
零基预算,指对所有的财政收支,完全不考虑以前的水平,重新以零为起点而编制的预算形式 。
2.4 其他分类方法
按照政府级次分类可以分为中央预算和地方预算。政府预算就是政府收支预算，一般来说，有一级政府就有一级财政收支活动主体，
也就应有一级预算。
在现代社会，大多数国家都实行多级预算
中央预算 （政府预算管理体系中居于主导地位 ）
地方预算 （在预算管理体系中居于基础性地位）
其他分类方法（续）
按照预算收支管理范围分类
总预算
部门预算
单位预算
部门预算是政府总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础 。
其他分类方法（续）
按照预算作用的时间分类
年度预算
中长期预算
按照法律效力分类
正式预算
临时预算
追加（修正）预算
案例研究,1998年的追加预算追加预算（年中调整）案例研究
1998年 3月 6日，财政部长在全国人大九届一次会议上作预算报告，强调 1998年要继续实行适度从紧的财政政策，严格控制财政支出，
中央财政赤字要比 1997年的执行数 560亿元减少 100亿元。 1998年 8月，财政部向全国人大常委会提出预算调整方案获得批准。预算调整方案的基本内容是：增发 1000亿元长期国债，用于基础设施专项投资，它使中央和地方的预算支出各增加 500亿元，中央财政赤字由年初预算的 460亿元扩大到 960亿元。
如此大幅度的年中预算调整，是建国以来所罕见的。那么，这种调整意味着什么呢？
C＋ I＋ G＋ X＝ C＋ S＋ T＋ M，即 I＋（ G－ T）
＋（ X－ M） =S。在经济处于萧条阶段时,I
＜ S，因而维持上面的等式，应使（ X－ M）
＋（ G－ T）＞ 0。如果 X＜ M，则必须使
G＞ T。当经济处于繁荣阶段时，则应做相反的操作
东南亚金融危机的影响。外贸的增长幅度也明显放缓，并于 5月出现负增长
1998年上半年经济增长率仅为 7％
企业产成品库存总量不断增加,1998年中已达 4
万亿元
货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显
3,政府预算的编制、审批、执行与决算
3.1 政府预算编制的会计基础,收付实现制与权责发生制
（ 1） 两种预算的基本界定
政府预算编制方法的会计基础有二,即收付实现制 （ 现金制 ） 和权责发生制 。 传统的政府预算编制方法是以收付实现制 （ 现金制 ）
为基础的 。 从 1990年代开始,以权责发生制为基础编制政府预算的做法,得到了许多国家的重视 。
3.1政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制
收付实现制的预算,在收到和付出现金的同时就记录收入和支出，而不考虑公共部门行为何时实现收入、耗费资源或增加负债。
权责发生制的预算,在公共部门行为实现收入、耗费资源和增加负债的期间记录交易，而不考虑与之相关的现金是否已经收到或已付出。权责发生制预算，通常是指按照以权责发生制为基础的财务会计准则记录预算成本。
修正的现收现付制
修正的权责发生制
（ 2） 两种预算的利弊权衡 （ 略去 ）
（ 3） 两种预算的实践 （ 略去 ）
3.1．政府预算的编制机构和时间
预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。
根据世界各国主持具体编制工作的机构不同，把编制预算草案分为两种类型
由财政部主持预算编制工作
例英国、德国、意大利、日本和我国等
由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算
例美、法
概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案，如美国；
由内阁核定预算草案，如英国、法国；由委员会核定预算草案，如瑞士，等等。
各国预算编制工作开始的时间不尽相同
3.2预算编制的一般程序
政府预算编制的程序因各国政治制度的差异而各不相同，但一般认为，最健全、最便于执行的预算编制程序应包括以下三个步骤。
（ 1）政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。
（ 2）各部门、各单位具体负责编制预算
（ 3）财政部门的汇总和审核
我国政府预算编制程序（ P306)
3.3 政府预算的审查批准预算审批机构及程序
各国政府预算的审查批准，通常有一套较为严格周密的审查批准内容、手续及程序。世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构
许多国家限制预算辩论的程序性规则：
对预算进行表决的顺序；
立法机关修改预算的权力
立法机关修改预算的法定权力在各国并不相同，大体一有三种模式,（ 1）权力无约束（ 2）权力受约束
（ 3）平衡预算的权力
3.3 政府预算的执行
政府预算草案在立法机构审批后，就成为了正式的法案，进入执行阶段。
政府预算执行的任务
收入执行、支出执行、预算平衡、预算管理
已确立的政府预算由政府负责执行。在我国，
负责政府预算执行的组织领导机构，是国务院及地方各级人民政府。而各级政府的财政部门则是政府预算执行的具体负责和管理机构。
3.4 政府预算的调整
预算调整是在预算执行中,通过改变预算收入来源,支出用途以及收支规模,组织新的平衡的重要方法 。
预算调整按调整幅度不同,分为
全面调整：政府预算对预算收支的总盘子进行的大调整 。 （ 并不经常发生 ）
局部调整：对政府预算作的局部变动（经常发生 )
我国政府预算的局部调整方法主要有以下几种
动用预备费 ；预算追加、追减 ；经费流用 ；
预算划转
3.5 政府决算
政府决算：指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。
决算与预算是对应的。有一级预算，就应当有一级决算。编制决算，有助于评估预算的执行状况，总结预算执行的经验，为公共部门未来决策提供重要的参考依据。
在我国，有一级政权就有一级预算。
目前我国的“国家决算”，只是中央决算和由地方各级政府决算备案统计生成的地方总决算合并而成的统计数据。
