第四编 实践篇 第十二章 宪法创制 教学目的：从理论上帮助学生把握宪法运行的首要程序规定，为后两章的学习打好基础。 教学重点：宪法制定与修改的特别程序规定；我国宪法解释制度的现状及对策 教学难点：宪法修改与宪法解释；我国宪法解释制度的现状及对策 教学方法：比较分析；案例讲解；解释学方法 教学学时：4学时 板书设计： 第四编 实践篇 第十二章 宪法创制 第一节 宪法制定 一、制宪与制宪权 二、制宪权主体与制宪机关 三、制宪程序： 1、设立制宪机构 2、提出宪法草案 3、通过宪法草案 4、公布宪法 第二节 宪法解释 一、宪法解释的概念界定 二、宪法解释的类型和方法： 宪法解释的类型： （1）根据宪法解释主体的不同，宪法解释大致可分为三类：立法机关的解释、司法机关的解释和专门机关的解释 （2）根据宪法解释目的的不同，宪法解释可分为两类：A、补充解释；B违宪解释 2、宪法解释的方法：（1）语义解释：具体又分为字面解释、扩充解释和限制解释；（2）文法解释；（3）逻辑解释；（4）历史解释；（5）社会学解释；（6）系统解释 三、宪法解释的必要性（作用）： 1、宪法实施和实现的需要 宪法发展完善的需要 宪政实践和国家法制统一的需要 四、宪法解释的原则 五、宪法解释的程序 六、中国现行的宪法解释制度及其实践 全国人大常委会有权解释宪法，这是符合我国当代国情之举 在我国的宪法解释实践中，宪法解释其实并不限于全国人大常委会，其表现形式是多样的： （1）全国人大及其常委会的立法解释，是我国宪法解释的最主要形式。 （2）全国人大常委会通过决定、决议的形式解释宪法。 （3）宪政实践中形成的宪法惯例也是对宪法的解释表现。 （4）在我国，国务院和省级国家权力机关也实际上行使 着部分解释宪法的职权。 3、我国宪法解释制度存在的不足及其改进 第三节 宪法修改 一、宪法修改的概念： 宪法修改的界定 宪法修改与宪法制定 宪法修改与宪法解释 二、宪法修改的必要性（作用） 三、宪法修改的限制： 内容上的限制： （1）宪法所确立的国家根本制度、基本精神和原则不能成为被修改的对象。 （2）国家的领土范围和政体等不能成为被修改的对象。 （3）宪法中的某些特殊条款不能被修改，如修改须经全民复决。 时间上的限制： （1）消极限制：一是规定宪法颁布实施或修改后的若干年内不得修改宪法。二是在特定时间或时期内不得修改宪法 （2）积极限制 四、宪法修改的方式： 全面修改 部分修改 宪法修改的程序： 提案阶段 议决通过阶段 公布阶段 教学内容： 宪法的实践篇涉及宪法创制（包括宪法的制定、解释和修改）、宪法实施和实现（包括宪法关系、宪法的适用与遵守、宪法秩序的形成与宪法实现）、宪法实施的监督等一系列属于宪法的运行程序方面的问题，共三章内容。本编反映了在现代民主宪政理念的指引下，将宪法规范和宪法原则从条文生成到诉诸社会现实，从抽象的公民权利与国家权力关系到形成具体的公民权利与国家权力关系再到宪法、宪政秩序最终实现的宪法运行全过程。 本章宪法创制是宪法概念、规范和原则等宪法构成要素（主要是指宪法规范）的产生、存在和变更的活动。无论是作为成文宪法主要渊源形式的宪法典，还是作为不成文宪法主要渊源形式的宪法性法律，其包含的宪法规范都有一个产生、存在和变更的过程，这一过程导致了新宪法规范的产生与旧宪法规范的消失，从而使宪法规范的存在具有了确定性。宪法创制一般包括宪法制定、宪法解释和宪法修改三种活动，它正是通过这三种具体创制宪法规范的活动才使得宪法规范有可能成为现实社会各类主体适用和遵守的最高行为准则和社会规范。本章的宪法创制主要是指成文宪法性文件，尤其是宪法典的创制活动。 第一节 宪法制定 一、制宪与制宪权： 宪法制定即制宪、立宪，它是指特定社会主体根据特定原则和程序创造宪法的活动。制宪权即立宪权，是特定社会主体根据特定原则和程序创造宪法的权力。制宪是宪法创制的最基本形式。制宪的过程实质上是将统治阶级的意志上升为国家意志并以宪法的形式予以合法化的过程。制宪权的运用正是统治阶级利用掌握国家政权的便利寻求其根本利益和意志合宪化、合法化的制度设计和安排。 在宪法学界，一般将制宪权与立法权相区别。创立宪法的权力与宪法所创立的权力不同，前者是指制定宪法的权力，其主体为人民，不受任何限制，属于主权的范畴；而后者是指由宪法所创立的权力，它是依宪法而设立的权力（包括立法权、行政权和司法权等），要属宪法的约束，只能根据宪法来行使。立法权一般特指制定普通法律的权力，它源于制宪权。但在宪法实践中，制宪权与立法权的关系表现为三种情况：一是制宪权与立法权有明显区分，制宪权由特定立宪机关行使，而立法权属于议会，如美国、法国等；二是制宪权与立法权无区分，都由立法机关行使，如英国；三是制宪权与立法权都由最高国家权力机关行使，但二者存在程序上的差别，如当代中国。 二、制宪权主体与制宪机关： 制宪权主体即一国主权主体，按照现代宪政的观点，制宪权主体属于国民，人民掌握国家主权。但从世界宪法实践来看，君主、少数人组织和社会团体在一定条件下也会成为制宪权主体，如1791年法国宪法虽然规定了国民主权原则，事实上主权是由国王和国民共同行使的。而在从君主主权向人民主权转化的过程中，也只有部分国民成为事实上的制宪权主体。人民成为制宪权主体，是现代宪政的基本特点，但这并不意味着全体国民直接参与制宪，具体行使制宪权；实际参与制宪的只是部分国民或经选举产生的代表。享有制宪权的主体与具体行使制宪权的主体不是同一概念。 制宪机关是直接行使制宪权、创制宪法的机关，如制宪会议、国民会议、立宪会议等，这不同于一般的议会或民意机关，因为它不受旧宪法的约束，具有政治议会的性质。但制宪机关又不同于宪法起草机构：前者一般是常设的，后者为临时性的；前者是行使制宪权的国家机关，后者只是具体工作机构，不能独立行使制宪权；前者有权批准宪法，后者无此权；前者经公民选举产生，具有民意基础，而后者经任命产生。在我国，《共同纲领》为临时宪法，制定此文件的全国政协实际上行使了一定范围的制宪权。1954年宪法的诞生，标志着我国的制宪机关由全国政协转移到了全国人大。1953年1月，中央人民政府委员会一致决定成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会，起草五四宪法。该宪法草案经全民讨论后于1954年9月20日在全国人大第一届全会上一致通过。五四宪法的制定是新中国成立后制宪权的唯一一次行使。当然，我国宪法并没有明确规定全国人大为制宪机关，但从我国的宪政实践来看，全国人大就是我国的制宪机关，而人民为制宪权主体。 三、制宪程序： 制宪程序是宪法的制定程序，是制宪机关在创造宪法时须遵循的具体步骤和阶段。由于宪法是国家根本法，其制定程序要严于普通立法程序，各国宪法也有不同规定，有公民通过投票直接行使制宪权的，有通过选举产生的代议机关制定宪法的，也有将以上两种方式结合起来使用的。一般而言，制宪程序包括四个以下阶段： 一是设立制宪机构：制宪机构的组成具有广泛的代表性，如1953年我国为制定宪法而成立了已毛泽东为首的宪法起草委员会。 二是提出宪法草案，这具体包括宪法草案的起草和讨论等具体阶段：宪法草案的起草要遵循一定的指导思想或原则，以保证其合理性。制宪机构在起草宪法草案时，在基本宪政模式的选择、公民的宪法地位、基本的政治经济文化制度等方面首先要确立原则，以便具体起草机构在起草工作中贯彻实施。如1954年宪法在制定过程中就确立了民主集中制原则，将领导意见与群众意见相结合，使宪法的起草具有了很好的民意基础。1954年，宪法起草委员会提出初稿后，在北京和全国各大城市组织民主党派、各人民团体和社会各方面代表8000余人，花了两个多月对宪法草案初稿进行了认真讨论，共收集了5900条意见。宪法起草委员会在上述工作的基础上，又讨论了6次，形成向中央人民政府委员会提交的宪法草案，之后在6月16日——9月11日交全民讨论，收集了118，0420条修改和补充意见，为宪法草案的最后定稿提供了坚实的民意。 三是通过宪法草案：这一般由代议机关议决通过。为保证宪法的权威和稳定性，大多数国家对宪法草案的通过程序有严格规定，即一般规定制定宪法要获得国家代议机关成员的2/3或3/4以上的多数赞成通过。美国联邦宪法第7条规定，经9个州制宪会议的批准（针对总共13个州），即足以使本宪法在各批准州成立。韩国1948年宪法曾经过三读程序，最后由国会通过。有些国家还需要全民公决、国民投票等形式。 四是公布宪法：这一般由国家元首或代议机关公布，宪法至此方正式生效。如阿拉伯也门共和国永久宪法由共和国主席公布生效，巴林国宪法由君主埃米尔以真主名义公布。在我国，通过和公布宪法的机关都是全国人大，1954年宪法就是由全国人大第一届全会通过并自通过之日生效的。 第二节 宪法解释 一、宪法解释的概念界定： 宪法解释是法律解释的一种，它有广义和狭义之说：广义上的宪法解释是指一切社会主体对宪法的意思的理解和说明，它既包括对已存在但已失效宪法的解释，也包括对已存在但未生效或已生效的宪法解释；它既指法定解释机关对宪法的有权解释，也指普通公民、社会组织对宪法的无权解释，甚至包括学者出于研究需要对宪法的任意无权解释。狭义上的宪法解释，即有权解释，仅指法定解释机关根据法定程序对已存在且生效宪法的意思的理解和说明。我们要讨论的为狭义上的宪法解释。 在掌握狭义上的宪法解释的含义时应注意：（1）它有法定的解释者，即按照宪法规定享有宪法解释权的特定国家机关，任何无宪法授权的社会组织和个人都不是宪法解释机关，如我国的宪法解释机关为全国人大常委会，当今俄罗斯的宪法解释机关为宪法法院；（2）它有特定的解释对象，即为已存在且发生效力的宪法，凡对宪法草案的说明和宪法典或宪法性法律中附则部分对所使用术语的阐释都不是宪法解释；（3）它遵循法定的解释程序，并表现于法定的法律文书；（4）它与宪法本身具有同等的宪法效力；（5）它是宪法实施和实现的前提和必要条件，但它本身不属于宪法实施和实现。 二、宪法解释的类型和方法： 1、宪法解释的类型： （1）根据宪法解释主体的不同，宪法解释大致可分为三类：A、立法机关的宪法解释，即立宪解释，是国家立法机关对宪法意思的分析和说明，它发生在立宪和宪法实施过程中。如厄瓜多尔宪法第189条规定，只有国会才有权对宪法作出有普遍约束力的解释，并对宪法规定发生疑义的任何令状的意义有解释之权，且只有国会有宣布法律或立法命令是否违宪的权力，泰国、朝鲜、古巴等也采用此类。B、司法机关的宪法解释，它以普通法院为解释机关，最后决定权属于最高法院，其源于美国，后为许多国家所仿效，如日本1946年宪法第81条规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。”这类解释为消极解释、个案解释。C、专门机关的宪法解释，它具体有两类：一是宪法法院的解释，如德国、奥地利、意大利等；二是宪法委员会的解释，如法国。它由这些专门机关处理宪法争议，并就其中相关宪法条文含义进行释义。 （2）根据宪法解释目的的不同，宪法解释可分为两类：A、补充解释，它是解释机关为便于宪法的实施而对宪法本身存在的缺漏所做的补充说明；B违宪解释，它是解释机关就法律性文件和特定行为是否违背宪法而作的解释。 宪法解释的方法： 宪法解释的方法是指具体解释宪法的技术手段，一般包括：（1）语义解释，是对宪法条文中的术语、概念的含义进行的理解和说明，它具体又分为三类：A、字面解释，即按照宪法条文的字面含义进行实事求是的解释；B、扩充解释，即对宪法规定所做的广于宪法条款文字含义的解释，以使其更符合立宪原意；C、限制解释，是对宪法规范所做的窄于该含义的解释，也是使其符合立宪原意。（2）文法解释，是指用文法规则分析宪法规范的文字排列、联系及标点符号和句子成分，以解释宪法规范的内容和含义。（3）逻辑解释，是运用逻辑学的方法，对宪法规范的内容以及所用概念的内在联系的分析，阐明宪法规范的含义，以避免前后矛盾，求得对宪法规范的一致理解。（4）历史解释，是通过研究宪法制定的历史条件，制宪机关对宪法草案的报告和报刊的讨论，对比历史上的宪法规范，来阐明宪法规范的含义。（5）社会学解释，是运用社会学的方法来考察解释可能导致的社会效果，以确定最终的宪法解释。（6）系统解释，是指从一个宪法规范与其他规范的联系以及这一规范在整部宪法的地位来阐明宪法规范的内容和含义。 三、宪法解释的必要性（作用）： 1、宪法实施和实现的需要：宪法是国家的根本大法，其规范条文形式简单、概括，并具有相对的稳定性，而由于人们所处社会地位的不同和法律文化素质的差异，人们是实施宪法的过程中难免发生对宪法规范的不同理解。为统一人们的认识，树立宪法的权威，保证宪法的实施和顺利实现，就有必要进行宪法解释，以明了宪法的基本精神和原则，把握立宪者制宪的真实意图和宪法条文的准确含义。 2、宪法发展完善的需要：由于社会生活的复杂多变，和人们认识水平的局限性，立宪者在具体设计宪法条文时也难免考虑不周，从而出现宪法的漏洞和不完善，一旦在宪法实施中发现这些漏洞和不完善就需要进行宪法解释，以适应不断发展变化的社会需要；社会生活的不断发展变化和社会政治力量关系的不断调整也提出了进行宪法解释的任务。 3、宪政实践和国家法制统一的需要：宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律文件必须合宪，一切社会主体必须以宪法为最高行为准则。要判明不同类型的法律文件是否合宪，是否存在与宪法相违背相抵触的情况，这就需要进行宪法解释。同时，在宪法实施过程中，国家机关及其工作人员对法律和宪法的适用会发生分歧，甚至出现违宪行为，这也有赖于宪法解释，以维护宪法尊严，保证国家法制统一。 四、宪法解释的原则： 宪法解释是解释者对宪法文本的忠实理解和说明，作为解释者的法定解释机关必须根据特定的原则进行宪法解释：（1）它必须符合宪法的根本精神和基本原则，因为它们最集中地反映了主权者和统治阶级的根本意志和利益诉求，其中宪法精神是宪法的灵魂，基本原则是基本精神的直接体现。如美国以联邦制、民主和三权分立制为基本原则，联邦德国以民主、联邦制和法治为基本原则，这些国家的宪法解释就不得违背它，否则为违宪行为。（2）它必须符合依法解释原则，解释者必须按法定的权限和程序解释宪法，这样才能保证宪法解释的科学、合理和有效。（3）符合制宪的目的原则，任何一部宪法都有其制定的目的，以及为实现其目的而提出的根本任务，因此解释宪法不仅要以宪法条文的字面意思为依据，还要特别关注制宪的目的。（4）适应社会发展需要原则，即宪法必须与社会现实相协调相一致。（5）系统解释原则，即从整体上、联系上下文的关系上对宪法进行结实，以从内容、结构和根本精神上真正把握宪法的真实意思。 五、宪法解释的程序： 由于解释对象的特殊性，宪法解释都有严格的程序规定，并依解释者的不同而不同：采用立法解释的适用于立法程序或宪法规定的特别程序，由立法法或特别程序法规定；采用司法机关解释的适用于普通法律的诉讼程序，结合诉讼法的规定进行；采用专门机关解释的程序，一般由组织法予以规定。 六、中国现行的宪法解释制度及其实践： 根据我国现行宪法的规定，我国的宪法解释由最高立法机关即全国人大常委会负责，但我国的宪法解释制度的确立却经历了长期过程。五四宪法对宪法解释没有明确规定，而只规定全国人大负责监督宪法的实施（第27条第3项）和全国人大常委会有权解释法律（第31条第3项）。监督宪法的实施必然包含着对宪法的解释，解释法律也可理解为对宪法的解释，五四宪法颁布后的宪法解释工作实际上一直由全国人大常委会以法令的形式进行。七五宪法删除了全国人大关于监督宪法的实施的职权，而只保留了全国人大常委会有权解释法律的规定（第18条）。七八宪法不仅明确规定了有权监督宪法和法律的实施（第22条第3项），而且把解释宪法和法律作为全国人大常委会的职权予以明确化（第25条第3项），从而明确确立了我国宪法解释的体制。八二宪法在确认七八宪法有关规定的基础上，还增加了新的内容，扩大了全国人大常委会的职权，它不仅规定了全国人大有权监督宪法的实施，全国人大常委会有宪法解释的权力，还增加规定了全国人大常委会监督宪法实施的职权（第67条第1项），这使得我国宪法解释体制更趋具体和完善。 1、全国人大常委会有权解释宪法，这是符合我国当代国情之举，理由是：（1）全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间行使国家最高权力，同时与全国人大共同行使国家立法权。因此，它最了解宪法的根本精神，最便于阐明宪法的内涵，这有利于宪政和法制的统一。（2）按照现行宪法的规定，全国人大常委会与全国人大共同行使宪法实施的监督权，而监督宪法必然涉及对宪法的解释问题；全国人大常委会有权解释法律，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，这也会涉及对宪法的解释问题。（3）全国人大常委会解释宪法，还符合宪法解释自身所需的经常性和专业性特点，因为全国人大常委会每两个月一次例会，设有若干专门委员会，其组成人员有专职的，并不乏法律专家。 2、在我国的宪法解释实践中，宪法解释其实并不限于全国人大常委会，其表现形式是多样的：（1）全国人大及其常委会的立法解释，是我国宪法解释的最主要形式。全国人大及其常委会根据宪法制定基本法律和其他法律，就是在具体阐释宪法的内涵和精神，如系列组织法就是具体阐释宪法关于国家机构的组织和活动原则方面的规定，又如宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”而《环境保护法》等就是对宪法该条的解释性说明。（2）全国人大常委会通过决定、决议的形式解释宪法，如1983年9月2日第六届全国人大常委会2次会议通过了《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，就是对现行宪法第37条、第40条关于公安机关职权的补充解释，因为现行宪法无国家安全机关职权的明确规定。（3）宪政实践中形成的宪法惯例也是对宪法的解释表现，如我国宪法并无宪法公布机关的明确规定，但五四宪法就是由全国人大主席团以全国人大公告的形式予以公布的，历部宪法都是如此，这便形成了我国宪法公告的宪法惯例。又如我国宪法第82条规定“中华人民共和国副主席受主席委托，可以代行主席的部分职权”，但我国宪法和法律并无关于副主席可代行主席职权的内容，而实践中已多次出现副主席代行主席关于接受外国使节的职权，其他职权由主席行使。（4）在我国，国务院和省级国家权力机关也实际上行使 着部分解释宪法的职权。根据我国宪法第89条第1项、第100条和第116条的规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；而省级人大及其常委会在不同宪法和法律及行政法规相抵触的前提下，可制定地方性法规，民族自治地方还可制定自治条例和单行条例。所谓“根据宪法”和“在不同宪法相抵触”的首要问题就存在对宪法规范的理解问题，即宪法的解释问题，当然这类宪法解释的效力要低于全国人大及其常委会立法解释的效力。 3、我国宪法解释制度存在的不足及其改进：与许多国家相比，我国现阶段的宪法解释体制还很不完善，宪法解释工作尚缺乏具体化、法律化和制度化，在进一步完善现有宪法解释制度的基础上，还需要做以下工作：（1）在全国人大体制内应设立专门的宪法解释工作机关，并配备专业人员，以协助全国人大常委会在宪法解释方面的工作，毕竟全国人大常委会并不是宪法解释的专职机关，宪法解释工作有待经常化、制度化。（2）抓紧制定宪法监督法和宪法解释法，将宪法解释的原则、方法和程序以专门法律的形式固定下来，使宪法解释有法可依，促进起法制化。（3）加强宪法解释方面的学术研究，增强公民的宪法意识和宪政观念，从理论和思想观念上为完善我国的宪法解释制度服务。 第三节 宪法修改 一、宪法修改的概念： 宪法修改的界定： 宪法修改的概念有狭义和广义两个层次：狭义上的宪法修改是指，宪法正式试行后，发现部分或全部规定与实际需要不相适应，由有权修改的机关依据特定的程序，对宪法的部分条文所作的重订、修订或做部分的增删等活动；广义上的宪法修改除此种直接变动宪法文本的方式外，还包括对宪法的“无形修改”，也就是通过宪法解释、宪法惯例等方式，在不改变宪法文字的情况下，使宪法的内涵发生实际上的变化，这种情况也称为“宪法的变迁”。我们所讨论的为狭义上的宪法修改，即有权国家机关对宪法典文本的有形修改。 宪法修改与宪法制定： 宪法修改与宪法制定都是由特定有权机关按照一定原则和程序创制宪法的活动，但二者也有明显的区别：（1）在形式上，宪法制定是创制整部宪法的活动，其活动发生于此宪法颁布生效前的立宪阶段；而宪法修改发生于宪法颁布生效后的宪法实施阶段，是对整部宪法某些条款或局部的删减活动。（2）在实质上，制定宪法的权力源于国家权力的性质，与国家政权关系密切，只要国家政权没有发生根本性变化，宪法所规定的基本社会制度和宪法根本精神没有根本改观，宪法无论怎样修改，都不会影响立宪权，立宪权是一种原生性权力，而修宪权则是一种派生性权力，它源于立宪权，由已生效宪法规定修宪的主体和程序等。如在我国，五四宪法的制定属于立宪范畴，而七五宪法、七八宪法、八二宪法的创制都属于修宪范畴。再如1958年法国宪法相对于1946年法国宪法而言，也属于修宪范畴，原因是五八宪法扩大了总统权力，宪法的通过方式也由议会投票改为全民投票，但法国的资本主义共和制并没有变。 宪法修改与宪法解释： 宪法修改与宪法解释都是由特定有权机关按照法定原则和程序创制宪法的活动，且一般发生在宪法颁布生效后的宪法实施阶段，都没有改变现行宪法所规定的基本社会制度和宪法的根本精神，但二者也有区别：宪法解释属于解释学的范畴，它是对宪法规定和条文做语言学、逻辑学、社会学或历史学意义上的分析和说明，并不因此而增删宪法条款；而宪法修改属于立法学的范畴，它是对宪法条款中不适应社会发展需要的部分进行增删和变更，因此在量上对宪法产生了影响。宪法解释所受的限制更多，它要忠实宪法原意，不涉及宪法的逻辑结构、内容和原则的任何变化；而宪法修改只要不动及宪法所规定的社会制度和根本精神，就可在宪法逻辑结构和内容条款上作局部的调整。 二、宪法修改的必要性（作用）： 世界大多数宪法规定了宪法的修改程序，但也有极少数没有规定宪法修改的条款，或者直接将宪法称之为“永久宪法”，如阿拉伯也门共和国于1970年颁布了“永久宪法”，苏丹共和国于1973年颁布了“永久宪法”，日本把1889年制定的《大日本帝国宪法》（明治宪法）称之为“不没的大典”。 从各国宪政实践来看，宪法修改最基本和最主要的原因是为了使宪法的规定适应不断变化发展的社会政治经济和文化状况的需要。人类社会总是不断发展变化的，而立宪者对社会形势的认识和判断总有欠周和失误之处；而宪法作为法律规范的一种，其基本功能就是协调、规范社会关系，以维持正常、公正和有序的社会秩序，宪法也只有与社会现实相适应才能发挥对社会关系的调整作用，宪法修改在一定程度上就能有效地协调解宪法、立宪者与社会现实之间的动态关系。 宪法修改的另一重要原因是为弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。立宪者受主客观条件的限制，在形成宪法规范的过程中，极有可能因考虑不周导致宪法规定的漏洞，因而需要以宪法修改的方式予以补充和完备。如我国五四宪法第24条第2款规定：“如果遇到不能选举的非常情况，全国人民代表大会可以延长任期到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止。”这一规定对于由什么机关来决定出现了“非常情况”，以及“非常情况”在消失后的多长时间内必须进行选举工作并没有明确规定。1966年7月7日，第三届全国人大常委会第33次会议通过了《关于第三届全国人大二次会议改期召开的决定》，决定第三届全国人大二次会议延期举行，这一决定致使全国人大的会议延期到10年后的1975年召开。七五年宪法和七八宪法对这一问题的规定存在更大的漏洞：七五宪法第第16条第3、第4款规定：“在特殊情况下，任期可以延长。”“在必要的时候，可以提前或延期。”七八宪法第21条第2、第3款规定：“如果遇到特殊情况，可以延长本届全国人民代表大会的任期，或者提前召开下届全国人民代表大会。”“在必要的时候，可以提前或者延期。”八二宪法第60条第2款则对此问题做了较为完备的规定：“如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。” 三、宪法修改的限制： 宪法的修改不能违背宪法规定的基本原则和精神，不能改变宪法所确认的根本社会制度，否则宪法的修改就变成宪法的制定。从各国的宪政实践来看，宪法修改的限制主要有以下两方面： 1、内容上的限制：这是指宪法所明文规定的某些内容条款不能成为被修改的对象，这有几种情况：（1）宪法所确立的国家根本制度、基本精神和原则不能成为被修改的对象。如科威特1962宪法第175条规定：“除有关埃米尔统治的称号或者增加自由和平等的保证外，关于本宪法规定的有关科威特埃米尔制度及自由和平等原则的条款，不得建议加以修改。”1949年联邦德国基本法第79条第3款规定：“对本基本法的修正案，不得影响联邦按州划分之原则，各皱参与立法的原则或第1条和第20条规定的基本原则。”挪威宪法第112条规定：“修正案决不能同本宪法所包含的原则相抵触，只能在不改变宪法精神的前提下对某些具体条款进行修改。”（2）国家的领土范围和政体等不能成为被修改的对象。如1958年法国宪法第 89条第4款规定：“如果有损于领土完整，任何修改程序均不开始或者继续进行。”意大利1947年宪法第139条规定：“共和政体不得成为宪法修改之对象。”（3）宪法中的某些特殊条款不能被修改，如修改须经全民复决。1974年缅甸宪法第194条第1款规定：“本宪法的序言、第一章的第一条和第四条，第二章的第五、六、七、八、九、十一、十二、十四、十八、和二十一条，第三章的第二十八、二十九和三十二条，第四章的第四十一、四十四和四十六条，以及第十五章的第一百九十四条，须经人民议会以全体人民代表百分之七十五的多数通过，然后又在全国公民投票时获得过半数赞成票，方可修改。” 2、时间上的限制：这有两种情况：（1）消极限制，即规定不得进行宪法修改的时间限制，这又有两种情形：一是规定宪法颁布实施或修改后的若干年内不得修改宪法。如法国1791年宪法规定，宪法的任何部分于该宪法成立后第一、二届议会的任期内，概不得由议会提议修改；巴拉圭1940年宪法第94条规定，本宪法公布后10年内不得为全部之修改。二是在特定时间或时期内不得修改宪法如比利时宪法第84条、卢森堡宪法第115条等规定在摄政时期不得修改宪法；法国1946年宪法第94条规定，法国本土领土之全部或一部为外国军队占领时，不得修改宪法。（2）积极限制，即规定宪法应当定期修改，如葡萄牙1919年宪法第82条规定，宪法每隔10年修改一次；波兰1921年宪法第125条规定，宪法每隔25年至少修改一次。 有些国家宪法对宪法的内容和时间同时作出限制，如美国联邦宪法第5条规定：“在1808年以前制定的修正案，不得以任何形式影响本宪法第一条第9款第1项和第4项。”约旦1952年宪法第126条第2款规定：“在摄政时期必得通过任何涉及国王及其继承人的权利的修正案。” 四、宪法修改的方式： 全面修改： 宪法的全面修改即整体修改，是指国家政权性质及制宪权根源没有发生变化的前提下，宪法修改机关依法对宪法的大部分内容（包括宪法的结构）进行调整、变动，通过或批准整部宪法并重新予以颁布的活动。全面修改有以下特征：一是宪法修改按照原宪法规定的修改程序进行，这是宪法修改与宪法制定的主要区别；二是宪法修改机关通过或批准整部宪法并重新予以颁布，这是全面修改不同于部分修改之处。只有少数宪法对此有明确规定，1874年瑞士联邦宪法第118条规定：“宪法可于任何时间作部分或者全部之修正。”奥地利1920年宪法、巴拉圭1940年宪法、哥斯达黎加1949年宪法、尼加拉瓜1950年宪法、委内瑞拉1961年宪法等对宪法的全面修改有规定。 部分修改： 宪法的部分修改是指修宪机关根据原宪法规定的修改程序，以决议或修正案的形式对宪法的部分内容进行调整或变动的活动，这有三种具体表现：（1）以决议的形式直接在宪法条文中以新内容替代旧内容，并重新公布宪法。如1979年7月1日，我国第五届全国人大二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，对七八宪法的部分内容进行了修改。（2）以决议的形式直接废除宪法条文中的某些内容，并重新公布宪法。如1980年9月10日，全国人大五届三次会议通过了《〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，直接废除了七八宪法中关于公民有“大鸣、大放、大字报、大辩论”的权利条款。（3）以宪法修正案的形式增删宪法中的某些内容。宪法修正案是以修改宪法年代的先后顺序重新设立宪法条文，并附于宪法典之后，按照“新法优于旧法”的原则，凡与新条文相抵触的旧条文一律无效。这种修宪方式有利于保持宪法的完整性和稳定性，但适用时需要对相关条款进行对比，从而需要一定的宪法专业素质而给宪法实施带来某些不便。宪法修正案可以直接废除宪法的原有某些条款或内容，如美国联邦宪法第21条修正案规定废止宪法第18条修正案关于禁酒的规定；也可宪法中的某些规定，如我国1993年宪法修正案第7条变动了我国国家经济体制方面的规定，由计划经济变为社会主义市场经济；还可增补宪法中的某些条款或内容，如美国联邦宪法第1到第10条修正案增补了关于公民权利的内容。 宪法修改的程序： 根据各国宪法的规定，宪法修改的程序一般有三个阶段： 提案阶段： 提案是指由法定组织或个人提出关于宪法修改的议案，这主要涉及各国宪法对提案主体的规定，大致有三类：（1）代议机关。有宪法规定代议机关及其组成人员有提案权，如美国联邦宪法第5条规定，国会在两院2/3的议员认为有必要时，应提出宪法修正案；或根据各州2/3的州议会的请求召开制宪会议，提出修正案。又如我国现行宪法第64条规定，全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表有修宪提案权。（2）行政机关。如法国1958年宪法第89条规定，宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的建议行使倡议权。多哥宪法第52条也有类似规定。（3）混合主体。如菲律宾宪法规定，国会、修宪大会和一定数量的公民可提出修宪；瑞士联邦宪法规定由联邦议会和公民提出修宪；叙利亚宪法规定总统和议会可提议修宪。等。 议决通过阶段： 有些国家宪法规定，在提案送交议决机关前应就宪法修改提案进行先决投票，如叙利亚、黎巴嫩、希腊、巴拿马等；有些国家宪法规定应在议决前将修宪草案进行公告，如比利时、荷兰、卢森堡等。从各国宪法规定来看，宪法修正案草案的议决机关有4类，即立法机关、行政机关、特设机关和混合机关。宪法修正案草案的通过通常要求议决机关以高于普通法律议案的出席和赞成人数予以通过，如比利时宪法第131条第5款规定，修改宪法时，如两院任何一院的出席人数未达到全体议员的2/3，不得进行表决，未获得2/3多数赞成票不得通过任何宪法修正案；卢森堡宪法第114条规定，宪法修正案的通过，须议会议员总额3/4出席，2/3以上同意而通过；我国现行宪法第64条规定，宪法修改由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过。除了一般性规定外，有些宪法规定宪法修正案草案须经两次审核通过，且两次之间有时间间隔，如意大利宪法；有些规定修正草案通过后，须经国家元首批准方能生效，如约旦、丹麦、冰岛等；还有须全民公决的规定，如日本、丹麦等。 公布阶段： 宪法修正案经公布后才能产生法律效力。关于公布机关，大致有三类：一是由国家元首公布，这是大多数国家的做法，如爱尔兰宪法第46条规定，宪法修正案经人民复决同意后，总统应即签署，并应按规定的方式公布为法律。二是由代议机关公布，如巴西宪法第217条规定，宪法修正案应由众议院及参议院执行委员会全体委员签署公布。我国实际上也是采用此方式。三是由行政机关公布，如美国实践中采用此法，一般是联邦国会通过宪法修正案后交国务卿，再由国务卿转交各州州长，由州长提交州议会，各州将投票结果通知国务卿，由国务卿宣告达到3/4州的批准，该宪法修正案即正式成立。关于宪法修正案的生效时间，各国宪法的规定也不相同。有的规定自公布之日起生效，如也门、约旦等；有的规定自通过或批准之日起生效，如丹麦、阿尔及利亚等；有的规定自宪法公布之日起6个月后生效，日日本；有的规定由议会或总统特别决议，确定宪法修正案的生效时间，如希腊、斯里兰卡等。我国宪法病魔有规定生效时间，大多数情况是自修正案公布之日起生效，也有修正案公布一段时间后才生效的，如第五届全国人大二次会议通过修改七八宪法的决议于1979年7月1日通过并公布，但自1980年1月1日起生效。 课后思考题： 比较分析：宪法制定与宪法修改；宪法修改与宪法解释；立法权与制宪权 论述我国宪法解释制度的现状及其对策。 简述宪法制定与修改的基本程序。 教学参考书： 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社2000年版 许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版