第十四章 宪法监督 教学目的：通过该章的学习，加深对宪法实践问题的理论理解，尤其是对我国现行宪法的实施监督制度存在的问题进行深刻地反思。 教学重点：宪法监督的概念和基本类型；宪法适用与宪法监督的关系；我国宪法监督制度的现状及其对策 教学难点：宪法适用制度与宪法监督的关系；我国宪法监督制度的现状及其对策 教学方法：案例分析与讨论 教学学时：2学时 板书设计： 第十四章 宪法监督 第一节 宪法监督概述 一、宪法监督的概念界定 二、宪法监督的主体： 国家最高权力机关 司法机关 专门机关 三、宪法监督的对象和内容： 宪法监督的对象： （1）国家机关（主要对象）：A、B、C （2）其他社会组织：A、B、C、D （3）特定个人，主要是行政司法官员 2、宪法监督的内容：主要指审查国家规范性文件和国家机关及其工作人员的权力行为是否合宪 四、宪法监督的方式： 事前审查和事后审查 具体的审查监督和抽象的审查监督 第二节 我国的宪法监督制度 一、我国宪法监督制度的历史和现状 我国现有宪法监督制度具有如下特点： （1）宪法监督主体的多层次性 （2）宪法监督的政治性，而非法律性 （3）宪法监督方式的多样性 （4）宪法监督的抽象性 二、我国宪法监督制度的缺陷及其成因： 1、我国宪法监督制度的缺陷： （1）宪法监督缺乏专门性 （2）宪法监督缺乏连续性 （3）宪法监督缺乏可操作性 （4）宪法监督缺乏准确性 （5）宪法缺乏适用性 2、我国宪法监督制度问题的成因 （1）思想上的问题：A、“议会至上”； B、宪法监督会造成“政治危机”； C、“职能重复”； D、“人治主义”；E、“全国人大及其常委会具有最高权威，最适合进行宪法监督”。 （2）法律上的问题 （3）宪法监督环境上的问题 三、我国宪法监督制度的加强和完善 针对此问题，我们必须从中国实际国情出发，既反对盲目地照搬和借鉴国外做法，认为国外的月亮要比中国的月亮圆；同时也不能夜郎自大，借口中国国情而因循守旧；我们应保持清醒头脑，采用拿来主义，循序渐进，尽可能地在现有宪政框架下进行该工作。 关于宪法（监督）委员会。 教学内容： 本章包括两节内容，一是概要介绍宪法监督与宪法保障的关系，宪法监督的概念界定、监督机关、对象、内容和方式；二是具体介绍我国宪法监督制度的现状、问题及其对策。 第一节 宪法监督概述 一、宪法监督的概念界定： 宪法监督是法律监督的一种，先得介绍法律监督的概念。法律监督是监督主体对法律是否实施和实现，法律是否得到社会主体的执行、适用和遵守所进行的检察、督促活动，它有广义和狭义之说：广义上的法律监督是指一切社会主体对被监督对象（主要为国家机关及其工作人员）权利权力行为（包括立宪立法行为、行政行为、司法行为、政党行为、社团行为、公民个人行为等）的合宪性、合法性和合理性的评价及对违宪违法行为进行纠正的活动；狭义上的法律监督仅指专司宪法和法律监督权的国家机关按法定权限和程序对权利权力行为的监督。在我国，根据现行宪法，专司宪法监督权的监督机关为全国人大及其常委会，专司法律监督权的监督机关为各级各类检察院，当然人大、人民政府和人民法院根据宪法和法律授权也享有特定领域的法律监督权。 宪法监督也有广义和狭义之说：广义上的宪法监督是指一切宪法主体对一切社会主体权利权力行为的合宪性监督；狭义上的宪法监督仅指专司宪法监督权的国家机关（及其工作人员）按法定权限和程序对国家权力行为和公民权利行为的合宪性监督。 宪法保障是宪法监督的上位概念。宪法保障制度是宪法制度的重要组成部分，它是为了维护宪法权威和最高法律地位，保证宪法实施和实现而建立起来的一系列制度总称，具体包括：明文规定宪法的最高法律地位和法律效力；明确规定宪法修改和宪法解释的特定机关及特别程序；建立完善的违宪审查制度与宪法诉讼制度；明确规定宪法监督的特定机关和程序等，其中最关键的还是建立完善的宪法监督制度。宪法监督是对宪法实施和宪法实现的监督。本文的宪法监督概念取狭义上的宪法监督，宪法监督包括监督主体、监督对象和内容三要素。 二、宪法监督的主体： 宪法监督的主体即法定的宪法监督机关，主要为以下三类： 1、国家最高权力机关：国家最高权力机关即国家最高立法机关、国家代议机关。国家最高权力机关的宪法监督首创于英国，在宪法中明文规定的是苏俄宪法。1918年苏俄宪法第31条规定，全俄苏维埃中央执行委员会为苏俄：“最高立法、号令及监督机关”，第32条又规定其“负责监督苏维埃宪法、全俄苏维埃代表大会及苏维埃政权中央机关各项决定的实施情况。”第33条又规定：“一切规定政治经济生活一般规范的法令以及根本改变国家机关工作现状的法令一定要由全俄苏维埃中央执行委员会审查。”由最高国家权力机关负责监督宪法的实施，体现了人民主权原则，但也存在自己监督自己立法合宪性的问题，因为最高权力机关兼具最高立法功能。 2、司法机关：司法机关作为宪法监督机关，这首创于美国，它是以宪法判例的形式，在1803年由美国联邦最高法院审理马伯里诉麦迪逊一案中确立的。后来的日本、韩国及一些拉美国家纷纷采用司法审查制。问题是：由非民选的司法机关审查经民选机关通过的宪法，是否合理？ 3、专门机关：由宪法法院等专门机关负责宪法监督起源于1799年由拿破仑设立的护宪元老院制度，1920年奥地利正式设立宪法法院专门负责宪法监督。随后，法国于1946年设立宪法委员会、意大利在1947年设立宪法法院，联邦德国于1949年设立宪法法院，等，负责各国的宪法监督。 此外，还存在国家元首负责宪法监督的问题。如1958年法国宪法第5条第1款规定：“共和国总统监督遵守宪法。他通过自己的仲裁，保证公共权力机构正常活动和国家的持续性。”还有明治时期的日本、当今的美国等，都采用过这种宪法监督形式。 三、宪法监督的对象和内容： 1、宪法监督的对象：这包括三类：（1）国家机关，这是宪法监督的主要对象，具体指：A、有权创制法律规范性文件的立法机关及其授权组织；B、有权作出抽象行政行为的行政机关及特定官员（行政首脑）；C、司法机关（主要是最高法院，以法官为代表）。（2）其他社会组织，这主要是：A、政党，尤其是执政党；B、利益集团；C、公司，尤其是大型集团公司和跨国公司；D、新闻媒体。（3）特定个人，这是指享有特殊权力的个人，主要是行政司法官员。 2、宪法监督的内容：主要指审查国家规范性文件和国家机关及其工作人员的权力行为是否合宪，这具体是指审查下列内容的合宪性：（1）规范性文件，这包括立法、司法、行政等国家机关及其授权组织制定的法律规范性文件，及政党、利益集团和大型公司制定的非法律规范性文件。（2）国家机关及其工作人员的权力行为，这包括国家机关的组成和产生、国家机关之间的权限争议、国家机关及其工作人员的职务行为。（3）政党、社会团体及其他社会组织的权利权力行为。（4）选举争讼，这包括选举诉讼和当选诉讼。（5）国际条约。 四、宪法监督的方式： 事前审查和事后审查： 事前审查是宪法监督机关在监督对象制定的规范性文件生效前进行的审查。如果审查发现该规范性文件草案违宪，该规范性文件草案便不得公布而不能生效。事前审查包括两种情况：（1）自动审查，它是指某些法律或规则生效前，无需任何组织和个人向宪法监督机关提起即应自动接受审查。如法国1958年宪法第61条第1款规定：“各个组织法在公布前，议会两院的规章在试行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决。”（2）提请审查，它是指在立法过程中，如果特定机关或个人发现某一法案违宪，可将该法案提交宪法监督机关审查；引起争议的法案只有经宪法监督机关审查通过后，才能成为正式法律。如瑞典宪法规定，如果议长认为某些法案违宪，应拒绝将其付诸表决，并提交专门负责审查的立法委员会决定其是否合宪。 事后审查是宪法监督机关在法案生效后进行的审查，这是目前大多数国家采用的宪法监督方式。事后审查包括两种情况：（1）起诉审查。根据性质不同，起诉事项又分4类：A、宪法控诉，即公民因其宪法权利受到国家机关及其授权组织或特定个人的侵害而向宪法监督机关提起的诉讼，以寻求其权利的宪法救济。1949年联邦德国基本法第92、93条有此规定。B、争诉审查，即宪法监督机关对于当事人之间发生的有关宪法问题的争议而进行的审查。如1958年法国宪法第59条规定：“在发生争议的情况下，宪法委员会就国会议会议员和参议员选举的合法性进行裁决。”C、质疑审查，即有权主体如果认为某项法律违宪，可以向宪法监督机关提起审查。土耳其宪法有此规定。D、指控审查，即有权机关因认为特定个人的行为违宪而向宪法监督机关提起的审查。联邦德国基本法第61条第1款规定，联邦议院和联邦参议院可以对联邦总统故意违反基本法或联邦其他法律的行为向联邦宪法法院起诉。（2）移送审查。当某机关认为自己无权处理有关宪法争议时，应移交宪法监督机关审查。如西班牙现行宪法规定，司法机关在审判过程中，如果认为对某项判决有决定作用的法律规定可能违宪，可按法定条件和方式移交宪法法院审查。 具体的审查监督和抽象的审查监督： 具体的审查监督即附带的审查监督，是指有宪法监督权的国家机关在审理具体案件时，就所适用的法律是否合宪有效的的问题，作出有约束力的裁决。由于该监督方式以具体的争诉案件为前提，是对与争诉有关的法律和法律性文件进行附带的合宪性审查，所以又称附带的审查监督。在实行违宪司法审查制的国家多采用此方式，如美国，法院并不就法律是否违宪而作一般性抽象审查；只要没有引起争议，即使某项法律违宪，法律也不予以过问；只有在具体案件的审理中，该案所适用的法律引起了是否合宪的争论时，法院才就该法律是否合宪作出裁决，并且这种裁决只适用于此案而不具有普遍的约束力。 抽象的审查监督是就法律规范性文件是否与宪法相一致而进行一般性审查的制度，它可能是因宪法实施中的法律争讼的，也可能是因在法律没有引起争讼而由有权机关就它是否合宪进行的一般评价。所以该宪法监督方式又称原则的审查监督。在立法机关、专门机关负责宪法监督的国家多采用此方式，如法国、中国等。 第二节 我国的宪法监督制度 一、我国宪法监督制度的历史和现状： 五四宪法最早确立由最高权力机关监督宪法实施的体制：第27条第3项规定全国人大监督宪法的实施；第31条规定全国人大常委会监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，有权撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议等。由于宪法监督制度没有在现实生活中得以贯彻落实，国家生活中的违宪行为并没有得到及时纠正，及至“文化大革命”时期，我国的宪法监督制度形同虚设。七五宪法对宪法监督没有任何规定。七八宪法不仅明确规定了全国人大有权监督宪法和法律的实施（第22条第3项），而且把解释宪法和法律作为全国人大常委会的职权予以明确化（第25条第3项），从而恢复了我国宪法监督制度。八二宪法在确认七八宪法有关规定的基础上，还增加了新的内容，扩大了全国人大常委会的职权，它不仅规定了全国人大有权监督宪法的实施，全国人大常委会有宪法解释的权力，还增加规定了全国人大常委会监督宪法实施的职权（第67条第1项）。此外，还有八二宪法序言，第5条第2-第5款，第70条，第71条，第116条等等条款对我国宪法的最高地位，宪法规范的强制性和规范性，全国人大常委会的宪法解释权，全国人大的审查权、批准权、改变权、撤销权和罢免权，全国人大常委会的法律解释权、审查权、批准权、改变权、撤销权和罢免权，全国人大各专门委员会的职权等进行了详细规定，这使得我国宪法监督制度初具规模。 我国现有宪法监督制度具有如下特点：（1）宪法监督主体的多层次性：根据我国宪法规定，我国的宪法监督主体由国家最高权力机关——全国人大，它的常设机关——全国人大常委会及其专门机构——各专门委员会三个层次有机结合、各司其职、统一行使宪法监督权的结构。关于全国人大各专门委员会的宪法监督权参见《全国人民代表大会组织法》第37条第3项。（2）宪法监督的政治性，而非法律性。我国的宪法监督体制源于我国的人民民主专政的国体和人民代表大会的政权组织形式，而没有设计专门的宪法监督机构，人民法院和人民检察院都无权对规范性文件进行合宪性审查。（3）宪法监督方式的多样性：我国宪法既有事前审查的宪法规定，如第116条关于民族自治地方权力机关制定的自治条例和单行条例生效前的批准备案制度；也有事后审查的宪法规定，如第67条关于全国人大撤销违宪法律文件的职权。（4）宪法监督的抽象性：我国的宪法监督虽有比较健全的制度规定，但并没有涉及宪法的具体适用和宪法诉讼方面的体制设计。 二、我国宪法监督制度的缺陷及其成因： 1、我国宪法监督制度的缺陷：（1）宪法监督缺乏专门性：我国虽然存在由国家最高权力机关——全国人大，它的常设机关——全国人大常委会及其专门机构——各专门委员会组成的多层次宪法监督机关体系，但它们都不属于专门的宪法监督机关，这是因为：A、全国人大组成人员接近3000人（兼职），虽不乏法律人才，但不便于从事专门的违宪审查工作；全国人大每年才一次全会，这不便于及时发现和解决违宪问题；全国人大有15项之多职权，无暇专注于宪法监督问题。B、全国人大常委会组成人员有近200专职人员，每2个月才一次全会，其职能达21项。C、各专门委员会的宪法监督职能非常有限，因为它们都由全国人大及其常委会交付任务，而无权自行审查违宪案件之权，更不会主动处理宪法监督问题；同样存在众多职能；它们的决定不具有终结效力，是否违宪案件还得由全国人大及其常委会裁定。（2）宪法监督缺乏连续性：违宪案件发生的经常性和不定期性，与上述三类主体会期的固定性与短期性，使得宪法监督缺乏连续性。（3）宪法监督缺乏可操作性：宪法虽然规定了宪法的制裁性及制裁措施，但缺乏具体的程序规定和可行的监督标准（许多宪法语言模糊），使得宪法监督工作实际上无法有效开展。（4）宪法监督缺乏准确性：立法机关监督立法，很难保证宪法监督工作的准确和有效。（5）宪法缺乏适用性：我国宪法第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”这确立了宪法的制裁性，但在司法实践中，1955年和1986年的最高人民法院的司法解释却认定宪法不能作为法院论罪科刑的依据，这实质上是违宪之举。我国还未建立起实质有效的违宪审查机制和宪法诉讼制度。 2、我国宪法监督制度问题的成因：我国宪法监督制度问题的存在，与我国长期的封建专制主义传统、商品经济的不发达及社会主义民主政治历程的短暂密切相关。具体体现为：（1）思想上的问题：A、“议会至上”。其实，立法机关的立法应成为宪法监督的主要对象。B、宪法监督会造成“政治危机”。“文化大革命”却从反面说明了宪法监督的必要。C、“职能重复”：已有人大监督，宪法专门监督属于多余。但人大监督与专门监督在监督目的、监督主体、对象、内容、程序等方面有别。D、“人治主义”。E、“全国人大及其常委会具有最高权威，最适合进行宪法监督”。（2）法律上的问题：A、宪法方面权威的欠缺、内容的严重滞后和不可实施性更需要宪法监督。B、普通法律上存在与宪法不配套，缺乏监督法及宪法监督程序法，以及缺乏宪法诉讼、公民信息权、代表述职、新闻出版、政治责任追究、政党活动等等方面的立法问题。（3）宪法监督环境上的问题：这表现在责任政治欠缺，如违宪法律和违宪行为得不到及时的追究，没有建立普遍有效的公共官员问责制；民主政治不够，如公共职位对公民开放不够，公民的知情权立法几乎没有，公民对政治决策和决策实施知之甚少、新闻监督不力等；执政党的宪法意识有待加强，宪法是执政工具，但执政党应通过宪法领导国家，执政党也应在宪法和法律范围内活动。 三、我国宪法监督制度的加强和完善： 加强和完善我国宪法监督制度是当前学术界的热门话题。针对此问题，我们必须从中国实际国情出发，既反对盲目地照搬和借鉴国外做法，认为国外的月亮要比中国的月亮圆；同时也不能夜郎自大，借口中国国情而因循守旧；我们应保持清醒头脑，采用拿来主义，循序渐进，尽可能地在现有宪政框架下进行该工作。当前我国学术界对我国宪法监督制度的研究已达成基本共识，即我国宪法监督弱化或流于形式的主要症结在于缺乏宪法监督的制度建设，特别是缺乏专门的宪法监督机关设计。至于建立什么样的宪法监督机关，则见仁见智：有主张在全国人大之下设立一专门的宪法监督委员会的，以协助全国人大及其常委会这方面的工作；有主张授予全国人大下设的法律委员会或全国人大常委会法工委违宪审查权的；有主张宪法监督司法化，建立宪法诉讼制度的；有主张最高人民法院内设违宪审查庭与全国人大下设的宪法委员会共同进行宪法监督的；有主张建立国家权力机关之外独立的宪法法院的；有主张建立由全国人大产生的宪法委员会（宪法监督委员会）的，与全国人大常委会平行；还有主张将现有的全国政协改造为宪法监督机关的，等等。其中，建立全国人大框架下的宪法委员会是大多数学者的意见。 李忠先生曾提出分三步建立我国的宪法监督机关体系的设想：在初级阶段，建立由最高立法机关（全国人大及其常委会）和专门宪法监督机关（宪法监督委员会）组成的宪法监督体系；在中级阶段，建立由立法机关与相对独立的专门宪法监督机关（宪法法院）组成的宪法监督体系；在高级阶段，宪法监督体系更完善更合理。 陈云生先生提出的宪法监督制度改进的近期设想也值得深思：（1）加强和完善最高权力机关的宪法监督职能，这具体分为：A、在全国人大体制内建立一个机关（宪法委员会），作为行使全国人大及其常委会宪法监督的工作机构，专门负责全国的宪法监督工作。B、在最高权力机关内设立“人民监督委员会”，以加强对其他国家机关和社会组织活动的宪法监督。C、在最高权力机关内设立督察机关，试行督察制度。（2）赋予地方国家权力机关在本行政区域内相应的宪法监督权。（3）在现有的国家体制内建立有限的宪法诉讼制度，使公民的权利受到侵害后可进行宪法控诉，获得宪法救济。（4）扩大司法机关的职能，加强司法工作，尤其是加强人民检察院的宪法和法律监督职能及人民法院的行政诉讼职能。 课后思考题： 名词解释：宪法监督、事前监督、事后监督 比较分析：具体的审查监督与抽象的审查监督；宪法监督与宪法保障 试述宪法监督与宪法实施的关系。 分析我国宪法监督制度的加强与完善。 教学参考书： 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社2000年版 李忠著：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版 张庆福主编：《宪法学基本理论》（下），社会科学文献出版社1999年版 韩大元、胡锦光主编：《宪法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版