第五章 地方政府治理
第五章 地方政府治理
第一节 中央与地方的基本逻辑关系
一、分权制下的中央与地方权力与职能关系
? 在地方分权制国家，中央与地方的权力关系与职能关系
比较一致，也就是说中央与地方各自承担的职能与各自
拥有的权力是统一的。
? 例如：美国在中央与地方的权限划分上属于地方分权制
类型。美国宪法第十条修正案规定：“凡宪法所未授予
联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”
第五章 地方政府治理
第一节 中央与地方的基本逻辑关系
二、集权制下的中央与地方权力与职能关系
? 在中央集权制国家，地方政府的权力是由中央政府让予的，
中央政府都有最终决定权。宪法也明确规定了中央与地方
的职权范围，但应看到，这种职权范围的规定所确定的只
是中央与地方的职能关系，并没有确定中央与地方的权力
关系。中央与地方的实际权力关系是由中央政府决定的。
这样，中央与地方之间的职能关系与权力关系是很难获得
统一的。
第五章 地方政府治理
? 在众多的中央与地方关系模式中，中央与地
方关系的实质是一样的。中央政府是国家利
益的代表者，而地方政府则是地方利益的代
表者。因此，中央与地方关系实质上就是国
家利益与地方利益的关系。
小 结
第五章 地方政府治理
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
? 中央和地方的关系问题，在毛泽东著名的
“论十大关系”中名列第五，足见这个关系
的重要性。毛说：,中央和地方的关系也是
一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，
应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一
点地方的权力，给地方更多的独立性，让地
方办更多的事情。”不难看出，这个关系的
核心就是集权和放权的问题。
第五章 地方政府治理
一、我国中央与地方关系的历史
?,一放就乱，一统就死”的困境
? 地方政府利益的强化：地方力量的兴起所形成的多
元力量格局，改变了中央与地方政府的政治运动模
式，它产生如下弊端：（ 1）妨碍全国统一市场的形
成；（ 2）加剧了地方政府短期行为的形成；（ 3）
影响中央产业政策的实施效果
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
二、现状：中央与地方的博弈关系
? 地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越
多的政策领域与中央讨价还价，公共政策制定和执
行的模式发生了变化，互动的、相互调整的合作模
式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式，谈判、
交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性
利益分配。
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
三、现行中地关系的形成原因
? 美国学者加雷特 ·哈丁“公用地灾难”理论的验证。
? 地方政府在行政分权过程中通过正式或非正式的机
制获得了实质权力。
? 中央的不合理考核机制助长了地方政府的利益取向
行为。
? 中地关系缺乏制度化、法制化。
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
第三节 地方分权是必然的选择
一、现实的约束
? （一）经济增长的约束
? （二）社会稳定的约束
二、理论分析（地方政府存在的必要性）
? （一）施蒂格勒“地方政府功能的有理范围”
? （二）特里西“偏好误识”理论
? （三）蒂布特的“用脚投票”理论
第五章 地方政府治理
第四节 中央与地方关系的改革
一、国有企业产权界定
? 国有企业的所有权是非常明确的，但是国有
企业的管理权的不合适。公共行政权与国有
企业产权是不同范畴的概念，但两者的主体
合二为一时，公共行政权必然会代替国有企
业产权。
第五章 地方政府治理
二、中地关系的制度化与法制化
? （一）明确中央与地方各自专有权力
? 1、中央的专有权力：外交；国防与军事；制定和修改宪法；制定
基本法律；统一度量衡；航空、铁路、邮电通讯的管理；财政与
税收政策制定和划分；国家货币与国家银行；外贸政策；行政区
划；国有财产；司法制度；其它依法应专属中央的事项。
2、地方专有权力主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区
的实施细则；制定地方性法规；管理辖区财政、工商、税收和贸
易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；
地方教育；地方人事；其它依法应专属地方的事项。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
二、中地关系的制度化与法制化
? （ 二）明确中央与地方共享权力
? 中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权；
实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环
境；其它依法应由中央与地方共享的权力。
? 在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”
性动作将大有收敛，从而为两者关系的良性互动奠
定了必要的基础。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
三、地方利益表达与平衡机制
? 从现代对策论角度，多人对策比两人对策的合作策略机率更
多。当将各省的资源分配纳入中央决策过程时，各省的谈判
地位可以相互抵消，中央的谈判地位反倒可以加强。
? 当一省一票时，各省的独立利益就相互联系，互受牵制，矛
盾和冲突的焦点主要不是集中于中央，而集中于那些采取不
合作策略或欺骗策略的省区，因为他们的作法既损害全局利
益，又损害其他省区的利益。在多人博弈过程中，来自“群
体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺
骗的念头。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
四、改善中央与地方的利益分配机制
? （一）中央与地方利益分配问题是中央与地方经济
关系的核心内容，它实际上是一个国家的财政制度
问题。
? （二）“中央和地方的财政博弈”（于小松）一文
一语道破天机：中央需要充足的财力进行宏观经济
调控，省政府要足够的财权平衡省内经济，地市、
县乡也要花钱应付各种事权，谁不想要财权呢？
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
四、改善中央与地方的利益分配机制
? （三） 20世纪 80年代实行的财政包干制，在事权没有明确划分
的情况下具有明显的缺陷，其一，它包死了中央，削弱了中央
宏观调控能力，强化了地方利益，加剧了地区封锁和经济割据；
其二，按企业隶属关系划分财政收入，助长了地方对企业的干
预；其三，包干体制随意性大，缺乏统一性，地区间苦乐不均。
? （四）分税制是市场经济国家普遍实行的一种处理中央与地方
政府间财政关系的制度。它是指按照中央与地方事权，划分各
自的支出范围，并依据财权和事权相一致原则，合理划分中央
与地方收入的一种财政管理体制。其优点在于：有利于稳定中
央与地方政府的收入来源，调动两者组织财政收入的积极性；
有利于消除中央与地方政府间财力分配的随意性，调节地区间
财力分配；有利于促进政府职能转变，保证企业公平竞争和全
国统一市场形成。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
第一节 中央与地方的基本逻辑关系
一、分权制下的中央与地方权力与职能关系
? 在地方分权制国家，中央与地方的权力关系与职能关系
比较一致，也就是说中央与地方各自承担的职能与各自
拥有的权力是统一的。
? 例如：美国在中央与地方的权限划分上属于地方分权制
类型。美国宪法第十条修正案规定：“凡宪法所未授予
联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”
第五章 地方政府治理
第一节 中央与地方的基本逻辑关系
二、集权制下的中央与地方权力与职能关系
? 在中央集权制国家，地方政府的权力是由中央政府让予的，
中央政府都有最终决定权。宪法也明确规定了中央与地方
的职权范围，但应看到，这种职权范围的规定所确定的只
是中央与地方的职能关系，并没有确定中央与地方的权力
关系。中央与地方的实际权力关系是由中央政府决定的。
这样，中央与地方之间的职能关系与权力关系是很难获得
统一的。
第五章 地方政府治理
? 在众多的中央与地方关系模式中，中央与地
方关系的实质是一样的。中央政府是国家利
益的代表者，而地方政府则是地方利益的代
表者。因此，中央与地方关系实质上就是国
家利益与地方利益的关系。
小 结
第五章 地方政府治理
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
? 中央和地方的关系问题，在毛泽东著名的
“论十大关系”中名列第五，足见这个关系
的重要性。毛说：,中央和地方的关系也是
一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，
应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一
点地方的权力，给地方更多的独立性，让地
方办更多的事情。”不难看出，这个关系的
核心就是集权和放权的问题。
第五章 地方政府治理
一、我国中央与地方关系的历史
?,一放就乱，一统就死”的困境
? 地方政府利益的强化：地方力量的兴起所形成的多
元力量格局，改变了中央与地方政府的政治运动模
式，它产生如下弊端：（ 1）妨碍全国统一市场的形
成；（ 2）加剧了地方政府短期行为的形成；（ 3）
影响中央产业政策的实施效果
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
二、现状：中央与地方的博弈关系
? 地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越
多的政策领域与中央讨价还价，公共政策制定和执
行的模式发生了变化，互动的、相互调整的合作模
式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式，谈判、
交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性
利益分配。
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
三、现行中地关系的形成原因
? 美国学者加雷特 ·哈丁“公用地灾难”理论的验证。
? 地方政府在行政分权过程中通过正式或非正式的机
制获得了实质权力。
? 中央的不合理考核机制助长了地方政府的利益取向
行为。
? 中地关系缺乏制度化、法制化。
第二节 我国中央与地方关系
的演变与发展
第五章 地方政府治理
第三节 地方分权是必然的选择
一、现实的约束
? （一）经济增长的约束
? （二）社会稳定的约束
二、理论分析（地方政府存在的必要性）
? （一）施蒂格勒“地方政府功能的有理范围”
? （二）特里西“偏好误识”理论
? （三）蒂布特的“用脚投票”理论
第五章 地方政府治理
第四节 中央与地方关系的改革
一、国有企业产权界定
? 国有企业的所有权是非常明确的，但是国有
企业的管理权的不合适。公共行政权与国有
企业产权是不同范畴的概念，但两者的主体
合二为一时，公共行政权必然会代替国有企
业产权。
第五章 地方政府治理
二、中地关系的制度化与法制化
? （一）明确中央与地方各自专有权力
? 1、中央的专有权力：外交；国防与军事；制定和修改宪法；制定
基本法律；统一度量衡；航空、铁路、邮电通讯的管理；财政与
税收政策制定和划分；国家货币与国家银行；外贸政策；行政区
划；国有财产；司法制度；其它依法应专属中央的事项。
2、地方专有权力主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区
的实施细则；制定地方性法规；管理辖区财政、工商、税收和贸
易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；
地方教育；地方人事；其它依法应专属地方的事项。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
二、中地关系的制度化与法制化
? （ 二）明确中央与地方共享权力
? 中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权；
实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环
境；其它依法应由中央与地方共享的权力。
? 在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”
性动作将大有收敛，从而为两者关系的良性互动奠
定了必要的基础。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
三、地方利益表达与平衡机制
? 从现代对策论角度，多人对策比两人对策的合作策略机率更
多。当将各省的资源分配纳入中央决策过程时，各省的谈判
地位可以相互抵消，中央的谈判地位反倒可以加强。
? 当一省一票时，各省的独立利益就相互联系，互受牵制，矛
盾和冲突的焦点主要不是集中于中央，而集中于那些采取不
合作策略或欺骗策略的省区，因为他们的作法既损害全局利
益，又损害其他省区的利益。在多人博弈过程中，来自“群
体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺
骗的念头。
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
四、改善中央与地方的利益分配机制
? （一）中央与地方利益分配问题是中央与地方经济
关系的核心内容，它实际上是一个国家的财政制度
问题。
? （二）“中央和地方的财政博弈”（于小松）一文
一语道破天机：中央需要充足的财力进行宏观经济
调控，省政府要足够的财权平衡省内经济，地市、
县乡也要花钱应付各种事权，谁不想要财权呢？
第四节 中央与地方关系的改革
第五章 地方政府治理
四、改善中央与地方的利益分配机制
? （三） 20世纪 80年代实行的财政包干制，在事权没有明确划分
的情况下具有明显的缺陷，其一，它包死了中央，削弱了中央
宏观调控能力，强化了地方利益，加剧了地区封锁和经济割据；
其二，按企业隶属关系划分财政收入，助长了地方对企业的干
预；其三，包干体制随意性大，缺乏统一性，地区间苦乐不均。
? （四）分税制是市场经济国家普遍实行的一种处理中央与地方
政府间财政关系的制度。它是指按照中央与地方事权，划分各
自的支出范围，并依据财权和事权相一致原则，合理划分中央
与地方收入的一种财政管理体制。其优点在于：有利于稳定中
央与地方政府的收入来源，调动两者组织财政收入的积极性；
有利于消除中央与地方政府间财力分配的随意性，调节地区间
财力分配；有利于促进政府职能转变，保证企业公平竞争和全
国统一市场形成。
第四节 中央与地方关系的改革
