案例5：国际货币基金组织近期改革的突破口与争论 　 　 东南亚和俄罗斯发生金融危机后，改革国际金融体系的呼声不断高涨，各种改革的设想和方案也不断地被提出，作为国际金融体系核心载体的国际基金组织(1MF)的改革变成为整个改革的中心内容。直到去年底，对IMF改革的多数建议集中在增加其资金能力和扩大其对发生金融危机国家的援助功能、改革其资金援助的限制条件、以及增强IMF信息收集和监督功能等方面。去年底以来，随着阿根廷金融危机的又一次爆发，一些新的、会使IMF发生实质性改革的建议又被陆续提出，并在国际社会引起了广泛的争论与反响。在今年4月份华盛顿召开IMF年会期间，围绕IMF改革的讨论又达到了高潮。本文旨在分析最近提出的各项建议，并试图把握IMF改革的走势。 一、国家破产概念与破产程序的提出及IMF在其中的作用 其实，关于国家也与个人、公司一样可以破产，并通过破产得到相应的保护的设想，我们的经济学鼻祖亚当.斯密早在1776年的《国富论》中就指出，“如果国家需要宣布破产，她应当可以像个人在需要时一样去做。一个平等、公正和公开的破产总是使负债者最不跌面子，又使债权者受损失最小的一种方法，”但是，国家的破产非常鲜见，国际间也未有相关的机制，经济全球化使国际间的经济交往日益频繁，国际间债权债务关系也日益增加和复杂，在国际金融危机不断爆发的背景下，国家破产显然有必要被提上议事日程。在东南亚金融危机爆发后，学术界就有人，包括一些知名人物，如斯蒂格利兹和斯坦伯洛，就曾提出过建立国际破产法庭来处理金融危机发生国的债务问题。但是，由于仅仅是学术界的探讨，国际社会并未认真对待。2001年11月当IMF第一副总裁克鲁格建议设立国家破产程序，并表示IMF支持通过IMF章程的修改来落实这一设想后，国家破产才真正被发达国家政府所重视，并立即引来了国际社会的热烈讨论。 克鲁格的基本设想是当一个国家发生了严重的债务危机而不是短期的周转困难，原有的债务肯定无法按期偿还时，应有一套准则使债权人和债务国进行全面的协商，重新安排债务，在多数债权人同意重新安排债务后，多数人达成的协议对其他少数债权人具有约束效力，他们不得对债务国提起诉讼，有关国家的国内法律不能对债务国具有效力。 克鲁格建议修改相关的IMF协定条款，通过国际协定确立有关的原则。由于国际社会对IMF增加权力表示疑虑，克鲁格后来建议在IMF之外成立独立的专家委员会来评估有关国家破产的资格，而不是由IMF本身来判定。这样做的好处是可以缩短债务危机国与债权人的谈判过程，减少因少数债权人不合作而增加谈判的难度，从而使债务国迅速摆脱困境，重新恢复在国际资本市场上的融资能力，新的债权人因为能具有优先的偿还权利而愿意提供新的贷款。最终的好处是债务国陷入危机的时间可以大大缩短，其资产价值的缩水可以减少，而利于债权人和债务国双方。② 克鲁格的建议获得了国际学术界的广泛支持和赞同，加拿大、英国、德国等欧洲国家纷纷表示支持，美国财政部长奥尼尔后来也不得不表示不反对，表示赞成人认为，90年代频繁地爆发金融危机以来，国际债权者在对待发展中国家的债务问题上变得既保守僵直，又意见分歧。危机发生国的债务重组谈判变得越来越难，这对发展中国家不利，对国际金融的稳定也不利。从另一个角度来看，私人债权者过分保护自己的利益，从而使债务国不得不增加对国际组织和各国官方的资金依赖以摆脱困境，而这又会进一步引发私人债权者的道德风险，使他们忽略贷款的风险控制和债务国的还款能力，只注重贷款的收益和投资的回报。主权国家破产程序的建立，将不仅为债务国提供走出危机的途径，减缓危机的深度，从而使国际金融秩序得到维持，而且还将使私人债权者分担金融风险的成本，迫使他们加强风险控制，减少他们的道德风险，并减少所需要的官方资金数量，缓解IMF及其他国际组织为解救金融危机而不断增加资金的压力。 当然，从发展中国家的角度而言，他们尤其欢迎国家破产程序的建立，因为无论是泰国、韩国、俄罗斯还是最近的阿根廷都有非常痛苦的债务重组的经历。对大多数发展中国家来说，获得债务重组的机会和调整的时间，比减免部分债务更为重要。在国际组织的参与下进行主权国家破产后债务的谈判，要比与债权者分别进行谈判容易得多。而且，债务危机国可免受债权者诉讼引起的各种纠纷和不良国际影响。 但是，主权国家破产的设想，从一开始就遭到了发达国家金融资本拥有者的反对。他们提出了种种理由述说国家破产的不可行性，当得知美国政府并不反对这一设想时，他们通过他们控制的媒体发表读者来信和文章论述该设想的负面影响。例如，由300多家全球性金融机构组成的国际金融家协会在今年4月IMF年会召开之前就开会呼吁IMF放弃激进改革的设想，而是更多地让私人机构和市场机制来解决发展中国家的债务问题，否则将导致流人发展中国家的资金剧减。①综合反对者的理由大致有这么几条：第一，实施主权国家破产程序将使发展中国家非常容易地减销债务，从而使提供融资给发展中国家风险加大，发展中国家的融资规模将因此减少，这又会反过来使发展中国家的金融危机更频繁地爆发。而且风险加大后，提供融资者会对不同的国家实施不同的条件，有些国家尤其是那些曾宣布破产的国家将长期无法进入国际金融市场融资。第二，危机发生国的债务是多笔头的，每笔债务的条件和法律管辖权都不一样，它不象公司破产那样，由一家法院可以了解，如果由国际组织裁定，债权者之间的协调和合作难度非常大，因此他们建议用市场机制解决，如在贷款和债券发行协议中加相关的偿债困难时重新安排债务的条款。第三，真正像阿根廷那样发生严重危机的情况并不多见，多数情况是发生短期的流动性困难，如果主权国家破产可行，那么很可能被用来解决短期困难，这与设置国家破产的初衷不符，但又难避免。第四，实施破产后的债务的规模也难以确定，是仅包括官方债务，还是又包括私人债务；是仅包括外汇债务，还是又包括本币记值的债务，这必须在方案申明确，而这又是非常难的。第五，即使上述问题都解决了，国家破产程序必须通过国际协定的形式来确认，而如果要修改IMF协定需有85％的投票权通过，这在短期内是难以实现的，那还不如赶快放弃，转而寻求市场机制的解决方案。 其实，所有这些反对理由的核心是要保护这些私人投资机构的利益。国家破产程序的实施，将使债权者被迫采取合作的态度来缓解债务危机国的债务负担并承担一定的利息损失，更重要的是他们将无法再通过拖延债务重新安排的谈判，迫使国际组织和政府官方提供更多的资金援助，而使他们自己不受损失地解套。因此，他们极力地反对由IMF来裁定国家破产，并以遵循市场原则为借口，寻求所谓的市场解决途径。纵观国际金融的历史，那么多金融危机的爆发哪一次不是市场机制的产物，尤其是20世纪末的20年频繁爆发的金融危机都是市场自由运行的结果。事实已经证明，单靠市场机制本身已经不能有效地减少危机的爆发和缓解危机的负面影下，也难以迅速地使发生危机的发展中国家走出危机的泥潭。现在再奢谈市场机制解决方案，已为时太晚，建立一种国际机制的已成了一种必须，主权国家破产方案的提出只是这种客观需要的反映。 但是，由于美国并不是全力支持这一方案，致使今年4月初在华盛顿召开的IMF年会没有对国家破产方案作出完全肯定的结论，而是作出用两条道(two track)行走的决定，即既支持市场途径解决方案，又同意对主权国家破产方案进一步探索，以便以后实施。所谓市场途径就是美国财政部次长泰勒提出的方案，即在新的债券发行和贷款协定中加上附加条款，明确该债务在债务人发生偿债困难，并且多数债权人同意后，可以暂停还本付息、重新安排债务的条件及双方的权利与义务：而对主权国家债务破产方案，会议决定责成IMF做进一步的研究，将其可能涉及到的各国国内法律问题和IMF协定需要修改的具体内容报告下一次IMF执行理事会讨论。这样，围绕着主权国家破产程序的争论便有了一个初步的结论。按照笔者的观点，尽管这次会议没有完全接受该方案，但原则上已经得到认可，只要IMF在具体问题上继续努力，拿出详细的实施计划，该方案最终得到通过的前景是明朗的。而这对于IMF酝酿已久的改革，无疑是重要的一步。它将使IMF维护国际金融秩序功能得到真正的强化，使其解救金融危机的作用的到更好的发挥，使发展中国家对IMF长期以来存在的批评态度得到改观。 二、增加IMF资金的新建议与国际资本收益税 增加IMF的资金规模以便使其有能力加大对像阿根廷这样的国家陷入危机时的资金援助力度，一直是IMF改革建议中的重要内容，但绝大多数建议是增加和调整IMF的成员份额，因为即使算上1999年最近一次的增资，IMF的基金总额也只有2900亿美元(因SDR与美元的汇率变化，目前只值2650亿美元)，与不断增长的世界经济规模和国际贸易规模相比，IFM的资金实力是在不断下降的。如以世界GDP规模与IMF基金份额为标准，IMF目前的资金实力只有1948年的三分之一，如按当时成员国交纳的标准交纳基金份额，今天IMF的基金规模应扩大5倍，按国际贸易的规模衡量，则应是今天份额的9倍。但是IMF扩大基金份额的建议落实起来困难重重，于是不少学者建议从其他途径来增加IFM的资金规模。但是，一般学者的建议往往并不被发达国家政府重视，因此在国际金融界引起的反响也就并不是很热烈。最近，美国一位颇具影响力的人物艾德温?杜鲁门提出的建议引起了国际金融界不小的反响。他曾任美联储国际金融局局长并任美财政部助理部长至今年年初，不是一般的经济学家。他在最近纽约的一次讲演中提议，通过增加国际投资税的方法为IMF筹集3000亿美元的资金以用于对发生危机的发展中国家提供资金援助。① 杜鲁门认为，阿根廷的金融危机进一步证明，在目前国际金融市场结构的条件下发展中国家的金融危机难以避免，国际货币基金组织解救危机的任务非常艰巨。IMF目前的资金规模不足以担当此重任，而IMF提出的主权国家破产的设想又因各种原因一下子难以实施，所以当务之急是为IMF解救发展中国家的危机筹集资金，而筹集资金的渠道应是国际投资的收益税收。他的逻辑是国际资本通过国际投资获得收益，理应为国际金融稳定分担责任，但是私人国际资本又不愿意为发展中国家的债务危机分担责任，不同意实施国家破产程序，那么就通过税收来让他们来分担成本。他认为，只要征收0．5％的国际投资收益说，每年就可以获得25-30亿美元的资金，连续征收10年共为IMF筹集3000亿美元的资金，专门用于发展中国家的债务危机提供援助。作为美国政府的前官员，难得他能够站在维护全球金融稳定的公正立场上为发展中国家说出这么一番颇具见地的言论。 可是，他的建议一提出就遭到了银行、投资基金等国际投资机构的反对，他们的主要代表、前述IIF的执行总裁达拉拉随即发表否定的看法。他认为杜鲁门对主权国家破产建议难以获得实施的看法是正确的，但是其本身的建议却一样不现实。他认为根本没有必要增加IMF的资金，更反对对国际投资征税。②应该说，杜鲁门的建议在理论上讲是正确的，电是可行的。但是在当前国际金融资本对发达国家政府具有决定性影响的条件下，要真正实施他的建议恐怕困难重重。首先美国政府就不支持对国际资本交易征税，杜鲁门卸任后的言论已不代表美国政府，只能是作为学者提出自己的看法而已。托宾为减少外汇投机提出对外汇交易征税已多年，他的建议已成为经典言论，有众多的学者赞同，但至今无一发达国家实施。③托宾税尚未涉及由谁来征收。由政府自己为自己征收尚无法实现，那么为IMF征税，显然更是与美国政府一贯的唯我独尊的原则不相容的，获得实施的可能性在近期看来也很小。今年4月在IMF的年会上并未对这一建议进行讨论便是例证。 不过，杜鲁门建议的意义不是在于它能否真正实施以及何时能够实施，这一建议的与其他很多建议一样，说明国际金融体系和IFIVI的现状已令多数人不满．就连像杜鲁门这样的在美国政府长期供职的官员都希望IMF进行重大的改革，可见IMF发生重要变革的日子已经不远了。另一个重要的意义是越来越多的美国学者和官员对IMF的改革感兴趣，提建议，希望IMF发挥更多、更重要的作用，扭转了上个世纪90年代以来美国国内保守派与国会一些议员一直鼓吹的减少甚至取消IMF这类国际组织作用的局面。当时IMF一方面遭到发展中国家的批评，认为其援救方案未能帮助发展中国家而是使他们陷入了更深的危机；另一方面，美国则试图缩小IMF的作用，不愿增加其资金实力让其充当国际危机解救者和最终贷款人的角色。因此，IMF的改革前景很暗淡。但是，连续不断的发展中国家进入危机的爆发，使得美国多灵敏官员和学者认识到了IMF的作用不仅不能削弱而是要加强，所有这些建议反映了这个趋势，而这对于把握IMF未来改革的走向是非常重要的。 三、几点结论和IMF改革展望 从东南亚金融危机爆发后各方纷纷指责IMF到随后的改革建议和增资再到目前更新的建议，我们起码可以得出以下几点结论： 第一，国际社会在冷静地分析了经济全球化所带来的负面影响之后认识到改善全球治理的重要性，IMF作为国际货币和金融秩序的重要维护者，在这其中的作用非但不能削弱，而且还必须加强。 第二，IMF作为现行国际货币体系的载体，她的改革与现行体系遵循的基本原则和格局的改革不可分离，是一个长期渐进的过程，重要的突破需要等待时机和条件成熟，而广大发展中国家和国际学术界的努力就是创造这样的时机和条件。 第三，以主权国家破产程序为突破口，IMF的功能将被重塑，它将不仅是一个协助各国央行维持货币秩序、提供资金援助的国际组织，还将成为国际债权者和债务者之间的重要协调者和仲裁者，从而使其维护国际货币和金融秩序的职能有实质性地增强。 第四，即便美国在国际政治经济事务中的单边主义倾向在加强，在不损害美国根本利益的情况下，美国也许不得不同意国际社会改革IMF的建议，让IMF发挥更大的作用，并让其为美国的利益服务。因此，未来IMF在增加资金实力和扩大监督协调功能方面会不断得到改进。 讨论题： IMF遇到的问题及其改革取向？ 如何在IMF的改革中遵循公平原则？