第十九章 国际经济政策协调 在开放经济条件下，一国经济与其他国家的经济密切相关，各国之间的经济既相互依赖， 又相互影响。在这种情况下，一国（尤其是大国）的经济政策自然也会对他国经济产生影响， 各国经济政策的互相影响主要是通过国际收支以及汇率的变化来传递的。因此在经济一体化 日益增强的国际环境下，各国在制定宏观经济政策时，不仅要考虑国内经济目标，还须考虑 其国际影响。于是，各国的宏观经济政策也就产生了协调的必要。本章主要从国际金融的角 度阐述国际经济政策协调问题。 第一节 国际政策协调的必要性与内容 一、国际政策协调的理由 在20世纪80年代末，许多国际金融领域内的学者和专家对于国际宏观经济政策协调问 题越来越关注。比较一致的看法是认为国际协调是必要的，特别是在浮动汇率制比较受推崇 的今天，世界上主要国家之间进行政策协调是十分必要的；争议比较大的问题集中于国际政 策协调的方式、水平及其效果方面 ① 。为了对国际政策协调的必要性有一个清楚的认识，以 下首先以货币政策为例，考察一下在没有国际协调的情况下货币政策的局限性。 由前一章，我们了解到在浮动汇率和资本高度流动的情形下，财政政策无效，而货币政 策是比较有效的，但这一结论是在不考虑别国的影响情况下得出的。如果考虑别国经济政策 的影响，那么一国的货币政策能否达到目标就值得怀疑了。例如，当一国经济面临有效需求 不足时，政府应该采取放松的货币政策，可是如果与该国经济密切相关的国家采取紧缩的货 币政策，该国增加的资金将会大量外流，从而一方面使本国经济放松的政策因为资金的流出 被抵消，另一方面对方国家紧缩的货币政策也会因为资金的流入而变得难以发挥作用。相反， 当一国采取紧的货币政策时又会由于与之经济密切相关国家放松的货币政策所抵消。因为当 你紧缩经济时，本国利息率上升或货币供应量的减少将由于资金的大量内流被抵消掉。 ① 这方面的各种争论可参见Bryant, R. et al.(1988), Empirical Macroeconomics for Interdependent Economies, Washington, D. C.: Brookings Institute. 279 因此各国宏观经济及其政策的相互联系和相互影响将带来各国经济政策的效果大打折 扣。甚至在一国的资本完全自由流动的条件下，政府所实施的经济政策可能会完全失去它应 有的作用。 赞成国际政策协调的一个主要理由是为了稳定汇率。很多学者强调汇率稳定有非常重要 的意义。如迈金农（McKinnon）认为，将汇率稳定在一个固定的水平或限制在狭窄的“目 标区”(target zones)内波动，有助于降低国际贸易和国际投资的波动性。我们知道，在浮动 汇率和资本完全自由流动下，货币政策会引发汇率的波动，扩张性货币政策会导致本国货币 贬值，而紧缩性的货币政策则导致本国货币升值。例如，如果美国相对于日本和德国实行相 对扩张性的货币政策，那么美元对日元和马克就有贬值的趋势。如果日本和德国的货币当局 也采取扩张性的货币政策，在外汇市场上抛出本币，购进美元，那么这种联合行动就可以阻 止美元的贬值，维持美元汇率的稳定。由此可见，即使在浮动汇率下，各国货币政策的协调 可以实现汇率的稳定。 除汇率稳定外，国际政策协调还常常有其他的一些宏观经济目标。其中之一是国际政策 可以避免“以邻为壑“(beggar-thy-neighbor)的政策出现。例如，如果一国采取货币贬值的 方式来促进出口、限制进口，那么其他国家可能也会跟着采取同样的作法来提高其出口产品 竞争力，结果就出现“竞争性贬值”(competitive devaluation)这一恶果。如果各国进行政策 协调就完全可以避免这种现象。 虽然各国有进行国际政策协调的愿望，但在实际中，由于各国政府的政策目标往往并不 一致，所以国际政策协调真正实行起来会遇到很多困难。 二、国际政策协调的内容 随着全球经济的一体化，世界上一些国家提出了双边或多边的协调方式。这些协调主要 包括货币政策、财政政策和汇率政策协调三个方面。 （一） 、货币政策协调 各国货币政策的协调主要包括有关国家利息率的协调。这种协调主要针对利率调整方 向。一旦一国希望通过利率的调整来干预经济，以达到控制经济过热或经济衰退之时，该国 不仅要确定一个利率调整的方向，还要同有关国家协商，协调它们之间利率调整的基本方向。 因为它知道，如果各国利率调整的方向大相径庭，那么其中的任何一个国家的政策目标都不 能顺利实现。各国不仅要协调它们之间的利率变动方向，而且还要协调各国利率调整的幅度。 在前面的论述中，我们已经看到，各国利率水平之间的差异将带来资金在各国家之间的移动, 这种流动直到利率差消除为止。 在一些经济学家看来，政府控制利率不如控制货币的增长量。因此各国货币政策的协调 280 还可以采取协调货币供应增长率的方式。一般而言，货币主义经济学家主张通过控制货币供 应量调节经济，甚至在他们看来，在确定了稳定的货币供应增长率之后就不必干预经济的增 长过程。因此，无论一国是控制货币供应量，还是控制利息率都需要与其他国家进行协调， 特别是与本国有密切关系的国家协调货币政策。 （一） 、财政政策的协调 实际上，在经济关系比较密切的国家之间，不仅要协调它们的货币政策，还要协调它们 的财政政策。因为货币政策协调的基础在很大程度上还依赖于财政政策的协调。如果一国的 财政支出过度，政府就需要通过货币政策加以配合，这种配合意味着，货币发行量的增加， 或者物价上涨率比较高，这将导致一国货币供应增长率的上升，从而会出现因没有协调财政 政策使各国之间货币政策的协调难以维持。因此成功的货币政策协调常常伴随着财政政策的 协调，或者说，各国之间只有同时协调他们之间的货币政策和财政政策，一国经济政策的目 标才能顺利实现。 （一） 、汇率政策的协调 在各国将内部平衡和外部平衡作为经济干预的最佳目标时，它们之间不仅要协调货币政 策和财政政策，还要协调汇率政策。在开放经济条件下，尽管一国可以采取完全浮动的汇率 制度，从而政府只需照顾自己的内部平衡。但是各国为了维持本国经济的稳定发展，特别是 减少对外贸易的风险，各国还是趋向于采用有管理的浮动汇率。这意味着本国不仅要照顾本 国的内部平衡，还要照顾外部平衡。我们知道，一国在干预经济维持自身经济的稳定和增长 时，不仅可以采用货币和财政政策工具，还可以通过汇率政策加以调整。当一国经济中的有 效需求不足时，政府可以采取货币贬值的政策，以便刺激出口限制商品的进口，但是如果各 国政府都这样做，就会出现各国竞相贬值本国货币的政策，结果是各国货币之间的兑换率可 能回到原来的出发点，如果任何一国的货币贬值幅度超过其它国家，各国之间的贸易风险也 就随之政产生。如果一些国家采取货币贬值，或预期货币贬值，而一些国家的货币采取升值， 或预期升值，该国货币在外汇市场上的汇率就会发生变化，引起投机和资金的转移。这种单 纯由于汇率变动引起的资金转移不利于各有关国家经济的稳定和正常的增长。 实际上，各国货币和财政政策，进而是汇率政策协调的最高阶段是统一各国的货币，用 一种货币代替各国自行使用本国货币。当各国使用统一货币时，各国不能自行增加或减少货 币供应，也不能提高或降低本国的利息率。同样地，统一货币意味着各国必须有协调一致的 财政政策，否则，统一的货币之下，不可能给财政政策的实施提供条件。因为扩张性或紧缩 的财政政策有赖于信用的扩张，否则政府支出的增加，在货币供应量不变，将引起利率的上 升，从而产生“挤出效应”。同样会抵消掉财政政策的作用。当然，统一各国的货币以后， 汇率协调将不复存在。因此统一货币是各国经济政策协调的最高级形式。 然而，由于各国经济发展情况的差异，特别是各国经济波动的程度有差异，它们在协调 281 经济政策方面有许多困难。因此在多边协调中，各国一般选择比较松散的协调方式，除非它 们之间经济关系达到十分密切的程度。 第二节 国际经济政策协调的实践 在实践中,国际经济政策协调有全球性和区域性两种，前者主要由国际货币基金组织以 及西方一些主要发达国家参与进行的;后者是在一些区域一体化内部间进行的,其中政策协 调比较成功且协调水平比较高的区域组织是欧洲联盟。 第二次世界大战以后，美国和英国为了避免战前国际金融秩序的混乱，积极倡导建立新 的国际金融秩序。1946年国际货币基金组织成立。 在汇率制度方面，在布雷顿森林体系发挥作用的时期，各国的汇率不能随意调整。即使 在浮动汇率制度普遍实施以后，国际货币基金组织仍然要对成员国的汇率政策进行全面评 估。这种监督作用不仅是针对经济发达国家的，也是针对发展中国家的。因为它们的货币财 政政策与汇率政策也一样会对世界经济产生影响。 基金组织的多边汇率监督主要采取两种形式，一是多边监督。它主要分析各工业化国家 国际收支和汇率政策的相互作用，并估价这些政策对世界经济的影响。该组织试图在讨论和 协商的基础上，促进工业化国家在国际货币金融领域的合作和加强其在宏观经济政策上的协 调。另一种是个别监督。主要是检查会员国的汇率政策，要求各会员国将其汇率调整的安排 通知给该组织，以利于会员国的协调。 然而由于它所涉及的成员国过多，并且它们经济发展的程度也有差别，因此从总体上看， 这种协调是有限的，特别是一些国家与其他国家之间的经济联系不象另外一些国家那样大， 所以各国对这种协调的重视程度是不同的。 从20世纪80年代中期开始，美国、德国、日本、法国、英国、加拿大和意大利这七个 西方主要工业国家每年定期召开七大国的财政部长会议，以加强发达国家之间的经济政策协 调。七国认识到，它们之间宏观经济政策的协调和合作不仅关系到世界经济的稳定和发展， 更关系到它们各自经济的稳定和发展，因为其中一国任何一种宏观经济政策的调整都会影响 到其他国家经济的稳定增长。因此他们商定，每年就他们共同关心的各国经济及世界经济中 的主要问题进行协商。 1985年西方五个主要工业国家美、日、西德、法和英的财长和央行行长一起召开了著 名的“广场会议”，提出协调各国经济政策，促进汇率稳定的改革建议，并实现美元对日元 贬值。1986年，西方七国财长在东京召开会议，提出了10项具体指标来实现各国政策协调。 1987年，西方七国首脑在威尼斯会议上，对实现各国经济协调作出了具体规定。同年西方 282 七国财长在卢浮宫召开会议，提出要求美国减少财政赤字，德、日扩大内需，以消除汇率不 稳的根源。1987年爆发股市危机后，西方七国财长联合发表声明，强调为稳定汇率进行国 际干预。1994年底，西方七国财长会议协商对策以稳定墨西哥比索汇率。1998年10月，西 方七国首脑和财长会议提出了一系列旨在稳定日益动荡的国际金融局势的建议。通过协调各 国经济政策实现稳定汇率的建议尽管不能根本解决问题，但要是真正得到实施，仍然有助于 汇率的稳定。现实表明，虽然西方七国作出了一些协调性建议，由于缺乏相应约束，执行起 来比较困难。 作为对国际汇率制度进行改革的重要方案，汇率目标区制度正得到越来越多的国家的支 持。实际上，欧洲货币体系以及美国货币当局自80年代起，都曾实行过汇率目标区管理。 汇率目标区制度的主要内容是：在主要工业国家的货币之间确定汇率波动幅度，作为目标区， 其他货币钉住目标区或随之浮动。目标区本身应随经济情况的变动及时加以调整，汇率目标 区制与有管理浮动汇率制的主要区别在于前者为一定时期内汇率波动幅度设立了一个目标 范围，并且要采取必要措施以防止汇率波动超出目标区。汇率目标区制度与固定汇率制的主 要区别在实行汇率目标区制度的国家，其货币当局没有维持汇率稳定的义务。汇率目标区制 度的特点是综合了浮动汇率制的灵活性和固定汇率制的稳定性，而且还能够促进各国宏观经 济政策的协调。但具体实施起来还存在一些困难。如果把汇率目标区上下幅度定的太宽，则 很难达到稳定汇率的要求；如果把汇率目标区上下幅度规定的较窄，则各国为了维持汇率稳 定势必牺牲国内利益，这正是发达国家所不愿意的。 欧洲联盟的前身—欧洲共同体在70年代初期，针对当时出现的国际货币制度的崩溃就 采取了协调各成员国汇率的政策，它们采取联合浮动的汇率制度，即对内采取可调整的固定 汇率制度，对外采取联合浮动，一个成员国货币对外升值，所有成员国一起升值，一个成员 国货币对外贬值，其它成员国货币一起贬值。这种汇率的协调之所以必要，是因为成员国之 间的相互贸易占到各国对外贸易的比重平均达到60%以上。这种协调有助于稳定它们之间的 贸易关系，减少他们之间的贸易风险。 1979年3月欧洲共同体又在汇率协调的基础上试图将这种内部协调的机制规范化，制度 化，提出并正式启动了“欧洲货币体系”。按照这个体系，成员国不仅要采用可调整的固定 汇率制度，还建立了保持汇率稳定的预警机制。一旦某个成员国的汇率难以维持，可以动用 欧洲货币基金干预外汇市场。尽管各国采取的汇率约束不同，但是这种机制确实起到了促进 成员国贸易关系发展的作用。 1985年，欧洲共同体提出了新的目标，在1992年12月31日以前建成欧洲统一大市场。 为此成员国要协调它们之间的财政政策。特别是各成员国之间的征税制度和间接税的税率。 尽管这种制度的协调尚不足以给各成员国的经济带来实质性的影响，但是它为成员国之间商 品的自由流动创造了条件。 283 自1990年开始，成员国商定，从1992年开始，经过三个阶段的努力，在成员国之间建 立经济和货币联盟。其中包括建立欧洲联盟的统一货币“欧元”，并且建立欧洲中央银行。 自1999年1月1日起，欧洲统一货币开始启动，2002年，欧洲联盟将发行“欧元”，以代 替各成员国的货币。为了实现统一货币的目标，欧洲联盟要求各成员国要协调它们的财政和 货币政策。使通货膨胀率、当年财政支出的增长率、政府公债的累计额占国民收入的比例不 能高于欧洲联盟规定的水平。这意味着成员国要约束他们各自的财政政策和货币政策的实施 权，或者说成员国将它们制定财政政策和货币政策的制订权上交给了超国家的经济一体化组 织—欧洲经济和货币联盟。 可以肯定，成员国之间货币政策、财政政策的协调和统一货币的实施将为各国经济的协 调发展创造良好的条件。尽管如此，它们仍然需要在更大的范围内与非成员国协调经济政策。 以上简要介绍了国际经济政策协调的历史实践，有关这方面的一些详细情况我们将在下 一章——“国际货币制度”中加以讨论。 小 结 在开放经济条件下，一国的宏观经济政策单独难以充分发挥作用。实际上当一国采取某 种宏观经济政策时常常被其他国家相反的政策所抵消。从而产生了协调各国货币政策、财政 政策和汇率政策的必要性。支持国际政策协调的主要理由包括稳定汇率、避免“以邻为壑” 的政策对抗等。在现实中，在当今世界经济中，国际货币基金组织以及西方的一些主要国家 在国际政策协调中扮演了比较重要的角色；而欧洲联盟各成员国经济政策的协调是目前比较 高级别的国际经济政策协调。 练习与思考 1．为什么在浮动汇率下，一国经济易受外部冲击的影响？ 2．假设美国实行扩张性货币政策的效果不佳，试分析其原因？ 3．欧盟愿意看到美元一直坚挺吗？为什么？ 4．面对日元不断贬值的局面，美国会插手干预吗？美国的动机是什么？ 5．为什么一些小的开放国家将本国汇率与美元挂钩？ 284 285