第五章 社会救助
云
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财
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学
院
公
共
管
理
系
劳动与社会保障教研室
5.1 概 述
? 5.1.1 社会救助的含义和特点
? 5.1.2 社会救助的历史演进
? 5.1.3 社会救助的功能
? 5.1.4 社会救助体系
云
南
财
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公
共
管
理
系
5.1.1 社会救助的含义和特点
1.社会救助的含义
? 社会救助是指国家与社会针对由贫困人口与不幸者组
成的社会脆弱群体，通过非供款制与无偿救助方式，
为其提供款物接济和扶助，从而帮助他们摆脱存生存
危机，以维护社会秩序稳定的一种生活保障政策。
? 社会救助是一种政府或社会的行为。
? 社会救助的目标是满足社会成员的最低生活需要。
? 社会救助的对象是社会脆弱群体。
云
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公
共
管
理
系
2.社会救助的特点
? 最低保障性 —— 保障陷入生存困境的社会成员维持最低生活
? 按需分配 —— 只有陷入困境的社会成员才能得到救助
? 权利义务单向性 —— 受益者享受单向的权利
? 救助对象全民性 —— 强调公平，面向全体社会成员
云
南
财
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公
共
管
理
系
现代意义上社会救助制度
于 20世纪初产生
5.1.2 社会救助的历史演进
? 社会救助是最早产生的社会保障形式，是世界上最为古
老的社会保障制度。
随机、非制度性的 国家立法并兴办 享受救助成为权利
国家济贫制度以 1601年
英国的《济贫法》为标志
出于恻隐之心或宗
教信仰的慈善事业
云
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系
5.1.3 社会救助的功能
? 社会救助最基本和最直接的功能是缓解贫困问题。
? 社会救助可以作为国家宏观调控的工具。
? 社会救助可以作为社会稳定的平衡机制。
云
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公
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管
理
系
5.1.4 社会救助体系
? 社会救助体系是指一个国家对于特定人群进行的各种
社会救助项目所形成的一整套制度框架体系。
1.中国的社会救助体系
? 最低生活保障制度
? 灾害救助制度
? 孤寡残病救助
云
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公
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管
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系
2.主要发达国家的社会救助体系
? 美国, 是世界上社会救助方案最为复杂的国家之一，
补助项目主要包括低收入家庭能源补助、强制性儿童
补助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴
等。
? 英国, 形成了比较健全的社会救助体系，主要包括低
收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾
病救助等内容。
? 日本,公共救助和社会救助共同构成了社会救助制度。
公共救助包括生活保护和灾害救助，而社会救助包括
生活救济、义务教育、住宅、医疗、生育、立业和丧
葬等七项。
? 德国,包括特殊困难救助如残疾人救助、老人救助等
和一般低收入家庭的救助。
云
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公
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系
5.2 社会救助的基本理论
? 5.2.1 贫困的含义与类型
? 5.2.2 贫困的测量
? 5.2.3 社会救助的对象
? 5.2.4 社会救助的分类
云
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5.2.1 贫困的含义与类型
? 1.贫困的含义
贫困是指在一定社会条件下，人们在长期内无法获得
足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化
可接受的和社会公认的基本社会水准的状态。
云
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? 2.贫困的类型
绝对贫困,在一定的社会生产生活方式下，生产难以扩大，
生活难以为继。
相对贫困,对同一时期不同社会成员和地区间的差异而言的。
狭义贫困,经济意义上的贫困
广义贫困,除包括经济意义上的贫困外，还包括社会、环境
等方面贫困的因素。
区域贫困,由地区发展不平衡导致的普遍贫困的地区状态。
阶层贫困,各种原因造成的部分社会成员收入过低的贫困现
象。
云
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5.2.2 贫困的测量
常用的贫困的测量方法有以下几种：
? 市场菜篮子法
—— 通过包括衣食住行的一整套生活指标来划定贫困。
? 恩格尔系数法
—— 通过家庭食品支出的比例，食品支出高则生活差。
? 生活形态法也称“剥夺指标法”
—— 被调查者认为生活无法达到社会文化可接受的状态。
? 国际贫困标准法
—— 根据一个国家或地区社会的平均收入水平来确定最
低标准。
云
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5.2.3 社会救助的对象
? 一般而言，凡生活水平等于或低于法定贫困线的个人
和家庭，都是接受社会救助的主体或社会救助的对象。
? 中国社会救助的对象主要包括：
? 由于各国情况不同，在救济对象上各有不同的划分和
偏重。但是一般都对救助对象进行调查以确定是否给
予救助。
生活水平低于国家规定的最低标准的公民
遭受天灾人祸而使生活一时陷入困难的公民
无依无靠无生活来源的公民（“三无”人员）
云
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系
5.2.4 社会救助的分类
? 1.根据救助的实际内容分类
社会救助包括生活救助、灾害救助、失业救助、住房
救助、教育救助、农村扶贫开发等。
? 2.依据救助的手段分类
社会救助可分为资金救助、实物救助和服务救助等。
? 3.依据救助的稳定性分类
社会救助可分为经常性救助和临时性救助。
云
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5.3 最低生活保障
? 5.3.1 最低生活保障的目标和原则
? 5.3.2 最低生活保障制度的资金来源与申领程
序
? 5.3.3 中国最低生活保障制度的建立与发展
云
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5.3.1 最低生活保障的目标和原则
? 最低生活保障，是指国家和社会为生活在法定最低收
入水平之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质
帮助的救助形式。
? 1.最低生活保障的根本目标就是克服现实中的困难，帮
助社会成员达到基本的生活水平。它是各国社会救济
制度中最为重要的内容。
云
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? 2.最低生活保障的原则
生存保障原则
普遍性原则
,保底, 原则
法制化原则
云
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5.3.2 最低生活保障制度的资金
来源与申领程序
1.最低生活保障的资金来源
? 最低生活保障的资金来源在各国存在着差异，但一般
来说都比较强调政府责任，主要由政府出资，少数国
家的低保金则主要来源于社会。
? 福利国家比较强调国家责任，基本上都由国家或政府
通过一般税收承担责任。
? 自保公助型国家不是由政府而是由社会承担。
云
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? 美国的资金由联邦政府与州政府共同提供。
? 自我积累型如新加坡等由政府通过公共援助计划施助，社
会团体也提供帮助，其资金来源是多方面的。
? 中国的城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方政府
列入财政预算，成为资金的主要责任者。
云
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2,申领程序
? 享受最低生活保障待遇必须经过申请和接受家庭经济
情况调查两道程序。
低收入家庭 申请 社会保障机构
调查核实
云
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5.3.3 中国最低生活保障制度的
建立与发展
1.城市居民最低生活保障制度的建立与发展
改革试验阶段（ 1993年 6月～ 1999年 10月）
1993年上海试点开始到 1999年全国大部分省市已铺开
基本制度确立阶段（ 1999年 10月至今）
1999年 9月颁布的《城市居民最低生活保障条例》
使低保制度成为一项正式的制度
云
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2.城市居民保障最低生活保障制度的基本内容
? 保障范围,凡持有非农业户口的城市居民，其家庭成
员人均低于当地标准的均可申请。
? 保障标准,由各地按照维持城市居民基本生活所需的
衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用及未成年
人义务教育费用确定。
? 保障资金,由地方政府列入地方财政预算，纳入社会
救济专项资金项目，专项管理，专款专用。
云
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3,农村最低生活保障的探索
? 从 1994年试点工作至今，农村最低生活保障已在全国
大部分省市开始实践，主要通过现金和实物救助相结
合的方式向无劳动能力或严重残疾的特困家庭施助，
保证他们的基本生活需求。
云
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5.4 灾害救助
? 5.4.1 灾害救助制度的由来
? 5.4.2 灾害救助的特点
? 5.4.3 灾害救助的内容云南
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5.4.1 灾害救助制度的由来
? 各种无法防止的自然灾害伤害了人类的生存与发展，
灾害救助作为社会救助体系中不可缺少的组成部分，
可以帮助陷入困境的灾民获得衣、食、住、医疗等基
本生活保障，从而摆脱生存危机，同时使灾区的社会
发展尽快恢复正常化、秩序化。
云
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5.4.2 灾害救助的特点
? 灾害救助的紧急性
? 灾害救助内容的广泛性
? 灾害救助手段的多样性
? 灾害救助具有明显的选择性
云
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5.4.3 灾害救助的内容
? 根据灾害救助的对象，其内容可以分为对灾区灾民的
救助和灾区社会的救助。
? 对灾民的救助包括救助生命、为灾民提供基本生活保
障、安抚灾民情绪、帮助灾民确立生存的能力。
? 对灾区社会的救助就是整合社会组织、恢复社会功能、
实现社会生活的正常化。
云
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5.5 慈善事业
? 5.5.1 慈善与慈善事业
? 5.5.2 慈善事业的基本特色
? 5.5.3 慈善资金的来源
? 5.5.4 中国慈善事业的发展
云
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5.5.1 慈善与慈善事业
? 慈善作为一个古老的概念其本质是人类善爱之心的表
现与标志。慈善事业则是建立在社会捐助基础上的社
会救助事业，它包含有以下四层含义：
? 捐助是慈善事业的基础。
? 慈善事业本质上应该是民办事业。
? 慈善事业是社会事业。
? 慈善事业是救助事业。
云
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5.5.2 慈善事业的基本特色
慈善事业的道德基础 善爱之心
慈善事业的社会基础 贫富差别
慈善事业的经济基础 社会捐献
慈善事业的组织基础 民营机构
慈善事业的实施基础 捐献者的意愿
云
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5.5.3 慈善资金的来源
? 社会团体和个人的捐献
? 政府资助
? 发行有奖证券和福利彩票
? 其他 (如无主银行存款等 )
云
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5.5.4 中国慈善事业的发展
? 中国的慈善事业处于起步阶段，无论是制度建设还是
资源动员能力都十分落后，在发展的过程中，应树立
新的发展思路：
—— 需要政府的支持和引导。
—— 要有健全的法制规范。
—— 推动慈善事业的民营化。
—— 需要强化慈善机构的自律。
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劳动与社会保障教研室
5.1 概 述
? 5.1.1 社会救助的含义和特点
? 5.1.2 社会救助的历史演进
? 5.1.3 社会救助的功能
? 5.1.4 社会救助体系
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5.1.1 社会救助的含义和特点
1.社会救助的含义
? 社会救助是指国家与社会针对由贫困人口与不幸者组
成的社会脆弱群体，通过非供款制与无偿救助方式，
为其提供款物接济和扶助，从而帮助他们摆脱存生存
危机，以维护社会秩序稳定的一种生活保障政策。
? 社会救助是一种政府或社会的行为。
? 社会救助的目标是满足社会成员的最低生活需要。
? 社会救助的对象是社会脆弱群体。
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2.社会救助的特点
? 最低保障性 —— 保障陷入生存困境的社会成员维持最低生活
? 按需分配 —— 只有陷入困境的社会成员才能得到救助
? 权利义务单向性 —— 受益者享受单向的权利
? 救助对象全民性 —— 强调公平，面向全体社会成员
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现代意义上社会救助制度
于 20世纪初产生
5.1.2 社会救助的历史演进
? 社会救助是最早产生的社会保障形式，是世界上最为古
老的社会保障制度。
随机、非制度性的 国家立法并兴办 享受救助成为权利
国家济贫制度以 1601年
英国的《济贫法》为标志
出于恻隐之心或宗
教信仰的慈善事业
云
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5.1.3 社会救助的功能
? 社会救助最基本和最直接的功能是缓解贫困问题。
? 社会救助可以作为国家宏观调控的工具。
? 社会救助可以作为社会稳定的平衡机制。
云
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系
5.1.4 社会救助体系
? 社会救助体系是指一个国家对于特定人群进行的各种
社会救助项目所形成的一整套制度框架体系。
1.中国的社会救助体系
? 最低生活保障制度
? 灾害救助制度
? 孤寡残病救助
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系
2.主要发达国家的社会救助体系
? 美国, 是世界上社会救助方案最为复杂的国家之一，
补助项目主要包括低收入家庭能源补助、强制性儿童
补助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴
等。
? 英国, 形成了比较健全的社会救助体系，主要包括低
收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾
病救助等内容。
? 日本,公共救助和社会救助共同构成了社会救助制度。
公共救助包括生活保护和灾害救助，而社会救助包括
生活救济、义务教育、住宅、医疗、生育、立业和丧
葬等七项。
? 德国,包括特殊困难救助如残疾人救助、老人救助等
和一般低收入家庭的救助。
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5.2 社会救助的基本理论
? 5.2.1 贫困的含义与类型
? 5.2.2 贫困的测量
? 5.2.3 社会救助的对象
? 5.2.4 社会救助的分类
云
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系
5.2.1 贫困的含义与类型
? 1.贫困的含义
贫困是指在一定社会条件下，人们在长期内无法获得
足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化
可接受的和社会公认的基本社会水准的状态。
云
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系
? 2.贫困的类型
绝对贫困,在一定的社会生产生活方式下，生产难以扩大，
生活难以为继。
相对贫困,对同一时期不同社会成员和地区间的差异而言的。
狭义贫困,经济意义上的贫困
广义贫困,除包括经济意义上的贫困外，还包括社会、环境
等方面贫困的因素。
区域贫困,由地区发展不平衡导致的普遍贫困的地区状态。
阶层贫困,各种原因造成的部分社会成员收入过低的贫困现
象。
云
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系
5.2.2 贫困的测量
常用的贫困的测量方法有以下几种：
? 市场菜篮子法
—— 通过包括衣食住行的一整套生活指标来划定贫困。
? 恩格尔系数法
—— 通过家庭食品支出的比例，食品支出高则生活差。
? 生活形态法也称“剥夺指标法”
—— 被调查者认为生活无法达到社会文化可接受的状态。
? 国际贫困标准法
—— 根据一个国家或地区社会的平均收入水平来确定最
低标准。
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5.2.3 社会救助的对象
? 一般而言，凡生活水平等于或低于法定贫困线的个人
和家庭，都是接受社会救助的主体或社会救助的对象。
? 中国社会救助的对象主要包括：
? 由于各国情况不同，在救济对象上各有不同的划分和
偏重。但是一般都对救助对象进行调查以确定是否给
予救助。
生活水平低于国家规定的最低标准的公民
遭受天灾人祸而使生活一时陷入困难的公民
无依无靠无生活来源的公民（“三无”人员）
云
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5.2.4 社会救助的分类
? 1.根据救助的实际内容分类
社会救助包括生活救助、灾害救助、失业救助、住房
救助、教育救助、农村扶贫开发等。
? 2.依据救助的手段分类
社会救助可分为资金救助、实物救助和服务救助等。
? 3.依据救助的稳定性分类
社会救助可分为经常性救助和临时性救助。
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5.3 最低生活保障
? 5.3.1 最低生活保障的目标和原则
? 5.3.2 最低生活保障制度的资金来源与申领程
序
? 5.3.3 中国最低生活保障制度的建立与发展
云
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5.3.1 最低生活保障的目标和原则
? 最低生活保障，是指国家和社会为生活在法定最低收
入水平之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质
帮助的救助形式。
? 1.最低生活保障的根本目标就是克服现实中的困难，帮
助社会成员达到基本的生活水平。它是各国社会救济
制度中最为重要的内容。
云
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? 2.最低生活保障的原则
生存保障原则
普遍性原则
,保底, 原则
法制化原则
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5.3.2 最低生活保障制度的资金
来源与申领程序
1.最低生活保障的资金来源
? 最低生活保障的资金来源在各国存在着差异，但一般
来说都比较强调政府责任，主要由政府出资，少数国
家的低保金则主要来源于社会。
? 福利国家比较强调国家责任，基本上都由国家或政府
通过一般税收承担责任。
? 自保公助型国家不是由政府而是由社会承担。
云
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? 美国的资金由联邦政府与州政府共同提供。
? 自我积累型如新加坡等由政府通过公共援助计划施助，社
会团体也提供帮助，其资金来源是多方面的。
? 中国的城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方政府
列入财政预算，成为资金的主要责任者。
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2,申领程序
? 享受最低生活保障待遇必须经过申请和接受家庭经济
情况调查两道程序。
低收入家庭 申请 社会保障机构
调查核实
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5.3.3 中国最低生活保障制度的
建立与发展
1.城市居民最低生活保障制度的建立与发展
改革试验阶段（ 1993年 6月～ 1999年 10月）
1993年上海试点开始到 1999年全国大部分省市已铺开
基本制度确立阶段（ 1999年 10月至今）
1999年 9月颁布的《城市居民最低生活保障条例》
使低保制度成为一项正式的制度
云
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2.城市居民保障最低生活保障制度的基本内容
? 保障范围,凡持有非农业户口的城市居民，其家庭成
员人均低于当地标准的均可申请。
? 保障标准,由各地按照维持城市居民基本生活所需的
衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用及未成年
人义务教育费用确定。
? 保障资金,由地方政府列入地方财政预算，纳入社会
救济专项资金项目，专项管理，专款专用。
云
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3,农村最低生活保障的探索
? 从 1994年试点工作至今，农村最低生活保障已在全国
大部分省市开始实践，主要通过现金和实物救助相结
合的方式向无劳动能力或严重残疾的特困家庭施助，
保证他们的基本生活需求。
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5.4 灾害救助
? 5.4.1 灾害救助制度的由来
? 5.4.2 灾害救助的特点
? 5.4.3 灾害救助的内容云南
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5.4.1 灾害救助制度的由来
? 各种无法防止的自然灾害伤害了人类的生存与发展，
灾害救助作为社会救助体系中不可缺少的组成部分，
可以帮助陷入困境的灾民获得衣、食、住、医疗等基
本生活保障，从而摆脱生存危机，同时使灾区的社会
发展尽快恢复正常化、秩序化。
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5.4.2 灾害救助的特点
? 灾害救助的紧急性
? 灾害救助内容的广泛性
? 灾害救助手段的多样性
? 灾害救助具有明显的选择性
云
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5.4.3 灾害救助的内容
? 根据灾害救助的对象，其内容可以分为对灾区灾民的
救助和灾区社会的救助。
? 对灾民的救助包括救助生命、为灾民提供基本生活保
障、安抚灾民情绪、帮助灾民确立生存的能力。
? 对灾区社会的救助就是整合社会组织、恢复社会功能、
实现社会生活的正常化。
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5.5 慈善事业
? 5.5.1 慈善与慈善事业
? 5.5.2 慈善事业的基本特色
? 5.5.3 慈善资金的来源
? 5.5.4 中国慈善事业的发展
云
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5.5.1 慈善与慈善事业
? 慈善作为一个古老的概念其本质是人类善爱之心的表
现与标志。慈善事业则是建立在社会捐助基础上的社
会救助事业，它包含有以下四层含义：
? 捐助是慈善事业的基础。
? 慈善事业本质上应该是民办事业。
? 慈善事业是社会事业。
? 慈善事业是救助事业。
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5.5.2 慈善事业的基本特色
慈善事业的道德基础 善爱之心
慈善事业的社会基础 贫富差别
慈善事业的经济基础 社会捐献
慈善事业的组织基础 民营机构
慈善事业的实施基础 捐献者的意愿
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5.5.3 慈善资金的来源
? 社会团体和个人的捐献
? 政府资助
? 发行有奖证券和福利彩票
? 其他 (如无主银行存款等 )
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5.5.4 中国慈善事业的发展
? 中国的慈善事业处于起步阶段，无论是制度建设还是
资源动员能力都十分落后，在发展的过程中，应树立
新的发展思路：
—— 需要政府的支持和引导。
—— 要有健全的法制规范。
—— 推动慈善事业的民营化。
—— 需要强化慈善机构的自律。
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