第 16章 公共企业
2
本章提要
? 1.公共企业存在的原因
? 2.政府与公共企业间的财政关系
? 3.公共企业的政府管制
? 4.公共企业的绩效及其改革
3
引言
? 公共企业 （ public enterprises）的定义
? 公共企业,也称 国有企业 （ state-owned
enterprises），是指所有权或控股权属于政府，
并且受政府直接控制的经济实体。
? 公共企业的特点
? 公共性
? 企业性
4
1.公共企业存在的原因
? 1.1 公共企业存在的一般原因
? 1.2 公共企业存在的具体原因
5
1.1 公共企业存在的一般原因
? 在西方国家，公共企业的产生和发展，主要
与市场经济发展过程中出现的问题有关。
? 对我国来说，公共企业的产生和发展，主要
源于社会主义实践和计划经济体制的推行。
? 总的说来，公共企业存在的原因多种多样，
不同原因在各个国家中的重要程度既与其经
济发展水平有关，也与其历史、政治因素及
经济思想、经济体制有关。
6
1.2 公共企业存在的具体原因
? 提供公共产品
? 对大规模或战略性项目进行投资
? 控制自然垄断行业以保护公众利益
? 增加财政收入
? 挽救亏损企业
? 控制金融机构
? 其他原因
7
2.政府与公共企业间的财政关系
? 2.1 政府对公共企业的投入
? 2.2 政府从公共企业取得的收入
? 2.3 公共企业赤字与政府财政
8
2.1 政府对公共企业的投入
? 各国政府对公共企业投入的三种主要形式
? 直接投资
? 贷款
? 补贴
9
? 贷款和直接投资
? 贷款和直接投资是政府出资建立公共企业的两种
基本方式。
? 英国的公共企业大多以债务融资。
10
? 补贴
? 政策性亏损补贴
? 针对因政府实行强制性政策导致公共企业亏损而提供
的补贴。
? 非政策性亏损补贴
? 政府对公共企业因经营不善导致的亏损进行的补贴。
? 政府提供补贴的主要目的一般是为了维护就业和支持
企业的国际竞争力。
11
? 其他优惠政策
? 许多国家的政府向公共企业提供优惠利率贷款，
有时还会允许延缓甚至减免贷款本息的支付。
? 在有些国家，公共企业在投标竞争政府合同项目
时，享有优先权。
? 有些公共企业还享受免费使用国家土地等优惠。
12
2.2 政府从公共企业取得的收入
? 税收收入
? 与私人企业一样，公共企业负有向政府纳税的义务。
? 利息和股息
? 由于政府对公共企业投资的特殊性，通常这两类收入相
对于同类私人投资的收益要低。
? 利润
? 直接以利润分成的形式将公共企业利润上缴国库的做法
不多，但有些国家要求公共企业将部分利润交由专门机
构统筹运用。
13
2.3 公共企业赤字与政府财政
? 政府从公共企业获得的 净收益 指的是政府对
公共企业的投入与从公共企业取得的收入之
差额。如果该数额为负值，则称为 净赤字 。
? 公共企业赤字问题的原因
? 政府对公共企业投入大量资金促使企业资本形成。
? 公共企业的投资回报率很低。
? 公共企业赤字直接影响到财政收支的平衡。
14
3.公共企业的政府管制
? 3.1 政府管制的理由
? 3.2 政府管制的主要措施
? 3.3 政府管制的效果评估
15
3.1 政府管制的理由
? 政府管制的定义
? 公共企业的 政府管制 是政府为达到某些社会和经
济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其
范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销
售等方面。
16
? 政府对公共企业管制的理由
? 政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接
控制企业经营的权力。
? 公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没
有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约
束的机制。
? 政府要求公共企业的一些做法应能维持社会道德
标准和公平性。
? 政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策
目标相一致。
17
3.2 政府管制的主要措施
? 投资管制
? 产量管制
? 价格管制
? 雇工和工资管制
? 道德行为管制
? 市场导向管制
18
? 投资管制
? 政府对公共企业投资的管制，主要是为了达到政
府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和
社会效益。
? 投资管制措施主要体现在：要求公共企业的投资
必须与政府的宏观经济政策一致，投资成本和效
益分析必须包括社会成本和社会效益以及其他机
会成本，企业投资的方向必须和建立企业的目标
一致等。
19
? 产量管制
? 政府控制公共企业产量的目的，是为了保证某些
关系到国民经济和人民生活的重要产品达到特定
的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。
20
? 价格管制
? 政府为了控制垄断性企业产品定价过高的倾向，
经常采用限价的办法。
? 政府限价的形式包括制定一个固定的价格上限或
制定一个利润率的上限。
? 价格管制除了在垄断性行业广泛使用外，有时还
用作提高国内产品在国际市场上的竞争力的手段。
? 一些国家政府规定对某些行业提供低价格的原材
料和其他投入品，以促进这些行业的发展。
21
? 雇工和工资管制
? 在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种
约束。
? 在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府
要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对
解雇员工有严格的限制。
? 政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工
资等级差别往往比私营企业小得多。
22
? 道德行为管制
? 政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德
规范制订了许多标准和管制措施。
23
? 市场导向管制
? 是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企
业之间签订目标合同来实现。
? 目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资
方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇
工等经营政策则由企业独立决定。
? 这种管制措施实际上是让企业在微观上自主经营，
使企业在市场竞争中发挥最大效益，达到国家设
定的总体经营目标。
24
3.3 政府管制的效果评估
? 经验证据表明，尽管政府对公共企业的管制
在理论上具有合理性，但在实践上并非十分
有效。
? 近年来，放松政府对公共企业进行过多管制
的呼声在各国得到了越来越多的共识。
? 许多专家指出，当政府管制超过一定限度而
导致企业利益受损时，政府必须对企业进行
合理的补偿。但这种做法在实践上有很大的
困难。
25
4.公共企业的绩效及其改革
? 4.1 公共企业绩效低下的原因
? 4.2 公共企业绩效问题的经验证据
? 4.3 公共企业的改革
? 4.4 结论
26
4.1 公共企业绩效低下的原因
? 公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不
以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。
? 管理者可能为了追求自身利益而作出有损于所有
者利益的决定。这在理论上被称为 公司治理问题 。
? 公共企业存在预算软约束问题。
? 一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。
27
? 公共企业的绩效低下在很大程度上源于其产权和政
府管制的特点。
? 为了提高公共企业的绩效，政府必须强调公共企业
的商业目标，应使公共企业承载市场竞争压力并在
融资上给予真正的约束。
? 对公共企业的管理人员要加强监督，同时赋予其经
营自主权，实行能够调动积极性的奖惩措施。
? 对亏损严重的公共企业则应停止经营。
28
4.2 公共企业绩效问题的经验证据
? 对公共企业经营绩效评估的方式
? 首先是选取某一衡量企业效率的指标（如生产某
一产品的单位成本），使用该指标来对比同行业
的公共企业和私人企业。
? 其次，由于公共企业和私人企业可能采用不同的
技术，以不同价格购入投入品等，因此很难找到
两个真正可比的企业。为此，经济学家使用一些
计量经济学的方法来控制其他变量对效率的影响，
在此基础上设法比较不同类型企业的真正的效率
指标。
29
? 对西方国家公共企业效率的经验研究，还不能完全
证明公共企业的绩效必然劣于私营企业。
? 尤其是由于公共企业经常受到较多的政府管制，又
经常是处于非竞争性市场环境下。公共企业效率的
高低到底在多大程度上受到政府管制的影响，在多
大程度上受其所处市场环境的竞争性程度影响，又
在多大程度上由其产权属性决定，对这一问题迄今
尚未达成共识。
30
4.3 公共企业的改革
? 西方国家改革公共企业的措施,
? 改革公共企业的管制方法
? 建立国有控股公司
? 私有化
? 转让经营管理权
31
? 改革公共企业的管制方法
? 西方国家在对公共企业进行改革的初期，是以促
进竞争、加强监督和改革奖惩制度为重点的。
? 研究表明，这些措施没能取得明显的成效，主要
原因是在实施过程中，合同包含过多的目标，而
且每年更改，目标实现与否一般很少跟经营者的
收入相联系，再加上政府和企业的隶属关系没有
发生根本改变，行政干预并没有实质上的减少。
? 例：新西兰邮电公司
32
? 建立国有控股公司
? 在一定程度上，公共企业的绩效低下问题是由于
政府干预过多且各种干预措施互不协调的结果。
? 为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家
建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府
来管理国有资产。
? 例：意大利、奥地利工业控股公司
33
? 私有化
? 公共企业私有化对财政的直接意义
? 公共企业的产权出售会在短期内增加财政收入。
? 政府无须向这些企业继续提供补贴或贷款。
? 私有化应从整个经济的长远利益出发，而不应是
简单追求短期的财政收入。
? 政府应尽量创造竞争性环境，使私有化的企业在
竞争压力下不断提高效率。
34
? 转让经营管理权
? 政府转让经营权的典型做法
? 政府与私人签订合同，以工资（通常与企业效益相联
系）作为报酬换取他们经营企业的服务。
? 租赁，即由政府将企业经营权转交给私人，每年收取
定额租金。承租者在交付租金后获得企业剩余的利润，
但必须对公共财产负责，而且要承担全部的商业风险。
? 转让企业经营权只是一种临时性的措施，企业效
益的提高最终要靠产权私有化来实现。
35
4.4 结论
? 对各国公共企业改革经验的分析表明，公共企业的
改革速度和方式应取决于该国市场、法制及政治状
况。
? 非垄断性企业应尽量采用私有化方式，要注意创造
竞争性市场并保证私有化过程的透明度。
? 垄断性企业的私有化过程相对复杂，应尽量在出售
大型垄断性企业之前将企业分为多个较为规模的企
业，以保证私有化后的竞争环境。
36
? 建立有效的管制机构，要对企业行为进行公平合理
的管制。
? 如果大规模私有化的时机还不成熟，可以考虑出售
公共企业竞争业务，包括公共企业的经营管理权。
? 对仍然由政府经营的公共企业应努力做到政企分开，
一方面政府不干预企业的日常经营决策，另一方面
减少对企业的财政补贴，实现预算约束的“硬化”。
37
本章小结
? 在市场经济中，公共企业存在的具体原因包括：提
供公共产品，对大规模或战略性项目进行投资，控
制自然垄断行业以保护公众利益，增加财政收入，
挽救亏损企业，控制金融机构，以及保护和扶植国
内产业等。
? 公共企业赤字直接影响到一国财政收支的平衡。
? 尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，
但在实践中却并非十分有效。
38
? 由于公司治理问题，预算软约束，令出多门等方面
的原因，各国公共企业均不同程度地出现经营绩效
低下问题。
? 私有化是西方国家公共企业改革的主要手段之一。
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本章提要
? 1.公共企业存在的原因
? 2.政府与公共企业间的财政关系
? 3.公共企业的政府管制
? 4.公共企业的绩效及其改革
3
引言
? 公共企业 （ public enterprises）的定义
? 公共企业,也称 国有企业 （ state-owned
enterprises），是指所有权或控股权属于政府，
并且受政府直接控制的经济实体。
? 公共企业的特点
? 公共性
? 企业性
4
1.公共企业存在的原因
? 1.1 公共企业存在的一般原因
? 1.2 公共企业存在的具体原因
5
1.1 公共企业存在的一般原因
? 在西方国家，公共企业的产生和发展，主要
与市场经济发展过程中出现的问题有关。
? 对我国来说，公共企业的产生和发展，主要
源于社会主义实践和计划经济体制的推行。
? 总的说来，公共企业存在的原因多种多样，
不同原因在各个国家中的重要程度既与其经
济发展水平有关，也与其历史、政治因素及
经济思想、经济体制有关。
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1.2 公共企业存在的具体原因
? 提供公共产品
? 对大规模或战略性项目进行投资
? 控制自然垄断行业以保护公众利益
? 增加财政收入
? 挽救亏损企业
? 控制金融机构
? 其他原因
7
2.政府与公共企业间的财政关系
? 2.1 政府对公共企业的投入
? 2.2 政府从公共企业取得的收入
? 2.3 公共企业赤字与政府财政
8
2.1 政府对公共企业的投入
? 各国政府对公共企业投入的三种主要形式
? 直接投资
? 贷款
? 补贴
9
? 贷款和直接投资
? 贷款和直接投资是政府出资建立公共企业的两种
基本方式。
? 英国的公共企业大多以债务融资。
10
? 补贴
? 政策性亏损补贴
? 针对因政府实行强制性政策导致公共企业亏损而提供
的补贴。
? 非政策性亏损补贴
? 政府对公共企业因经营不善导致的亏损进行的补贴。
? 政府提供补贴的主要目的一般是为了维护就业和支持
企业的国际竞争力。
11
? 其他优惠政策
? 许多国家的政府向公共企业提供优惠利率贷款，
有时还会允许延缓甚至减免贷款本息的支付。
? 在有些国家，公共企业在投标竞争政府合同项目
时，享有优先权。
? 有些公共企业还享受免费使用国家土地等优惠。
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2.2 政府从公共企业取得的收入
? 税收收入
? 与私人企业一样，公共企业负有向政府纳税的义务。
? 利息和股息
? 由于政府对公共企业投资的特殊性，通常这两类收入相
对于同类私人投资的收益要低。
? 利润
? 直接以利润分成的形式将公共企业利润上缴国库的做法
不多，但有些国家要求公共企业将部分利润交由专门机
构统筹运用。
13
2.3 公共企业赤字与政府财政
? 政府从公共企业获得的 净收益 指的是政府对
公共企业的投入与从公共企业取得的收入之
差额。如果该数额为负值，则称为 净赤字 。
? 公共企业赤字问题的原因
? 政府对公共企业投入大量资金促使企业资本形成。
? 公共企业的投资回报率很低。
? 公共企业赤字直接影响到财政收支的平衡。
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3.公共企业的政府管制
? 3.1 政府管制的理由
? 3.2 政府管制的主要措施
? 3.3 政府管制的效果评估
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3.1 政府管制的理由
? 政府管制的定义
? 公共企业的 政府管制 是政府为达到某些社会和经
济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其
范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销
售等方面。
16
? 政府对公共企业管制的理由
? 政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接
控制企业经营的权力。
? 公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没
有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约
束的机制。
? 政府要求公共企业的一些做法应能维持社会道德
标准和公平性。
? 政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策
目标相一致。
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3.2 政府管制的主要措施
? 投资管制
? 产量管制
? 价格管制
? 雇工和工资管制
? 道德行为管制
? 市场导向管制
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? 投资管制
? 政府对公共企业投资的管制，主要是为了达到政
府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和
社会效益。
? 投资管制措施主要体现在：要求公共企业的投资
必须与政府的宏观经济政策一致，投资成本和效
益分析必须包括社会成本和社会效益以及其他机
会成本，企业投资的方向必须和建立企业的目标
一致等。
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? 产量管制
? 政府控制公共企业产量的目的，是为了保证某些
关系到国民经济和人民生活的重要产品达到特定
的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。
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? 价格管制
? 政府为了控制垄断性企业产品定价过高的倾向，
经常采用限价的办法。
? 政府限价的形式包括制定一个固定的价格上限或
制定一个利润率的上限。
? 价格管制除了在垄断性行业广泛使用外，有时还
用作提高国内产品在国际市场上的竞争力的手段。
? 一些国家政府规定对某些行业提供低价格的原材
料和其他投入品，以促进这些行业的发展。
21
? 雇工和工资管制
? 在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种
约束。
? 在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府
要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对
解雇员工有严格的限制。
? 政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工
资等级差别往往比私营企业小得多。
22
? 道德行为管制
? 政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德
规范制订了许多标准和管制措施。
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? 市场导向管制
? 是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企
业之间签订目标合同来实现。
? 目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资
方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇
工等经营政策则由企业独立决定。
? 这种管制措施实际上是让企业在微观上自主经营，
使企业在市场竞争中发挥最大效益，达到国家设
定的总体经营目标。
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3.3 政府管制的效果评估
? 经验证据表明，尽管政府对公共企业的管制
在理论上具有合理性，但在实践上并非十分
有效。
? 近年来，放松政府对公共企业进行过多管制
的呼声在各国得到了越来越多的共识。
? 许多专家指出，当政府管制超过一定限度而
导致企业利益受损时，政府必须对企业进行
合理的补偿。但这种做法在实践上有很大的
困难。
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4.公共企业的绩效及其改革
? 4.1 公共企业绩效低下的原因
? 4.2 公共企业绩效问题的经验证据
? 4.3 公共企业的改革
? 4.4 结论
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4.1 公共企业绩效低下的原因
? 公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不
以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。
? 管理者可能为了追求自身利益而作出有损于所有
者利益的决定。这在理论上被称为 公司治理问题 。
? 公共企业存在预算软约束问题。
? 一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。
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? 公共企业的绩效低下在很大程度上源于其产权和政
府管制的特点。
? 为了提高公共企业的绩效，政府必须强调公共企业
的商业目标，应使公共企业承载市场竞争压力并在
融资上给予真正的约束。
? 对公共企业的管理人员要加强监督，同时赋予其经
营自主权，实行能够调动积极性的奖惩措施。
? 对亏损严重的公共企业则应停止经营。
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4.2 公共企业绩效问题的经验证据
? 对公共企业经营绩效评估的方式
? 首先是选取某一衡量企业效率的指标（如生产某
一产品的单位成本），使用该指标来对比同行业
的公共企业和私人企业。
? 其次，由于公共企业和私人企业可能采用不同的
技术，以不同价格购入投入品等，因此很难找到
两个真正可比的企业。为此，经济学家使用一些
计量经济学的方法来控制其他变量对效率的影响，
在此基础上设法比较不同类型企业的真正的效率
指标。
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? 对西方国家公共企业效率的经验研究，还不能完全
证明公共企业的绩效必然劣于私营企业。
? 尤其是由于公共企业经常受到较多的政府管制，又
经常是处于非竞争性市场环境下。公共企业效率的
高低到底在多大程度上受到政府管制的影响，在多
大程度上受其所处市场环境的竞争性程度影响，又
在多大程度上由其产权属性决定，对这一问题迄今
尚未达成共识。
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4.3 公共企业的改革
? 西方国家改革公共企业的措施,
? 改革公共企业的管制方法
? 建立国有控股公司
? 私有化
? 转让经营管理权
31
? 改革公共企业的管制方法
? 西方国家在对公共企业进行改革的初期，是以促
进竞争、加强监督和改革奖惩制度为重点的。
? 研究表明，这些措施没能取得明显的成效，主要
原因是在实施过程中，合同包含过多的目标，而
且每年更改，目标实现与否一般很少跟经营者的
收入相联系，再加上政府和企业的隶属关系没有
发生根本改变，行政干预并没有实质上的减少。
? 例：新西兰邮电公司
32
? 建立国有控股公司
? 在一定程度上，公共企业的绩效低下问题是由于
政府干预过多且各种干预措施互不协调的结果。
? 为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家
建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府
来管理国有资产。
? 例：意大利、奥地利工业控股公司
33
? 私有化
? 公共企业私有化对财政的直接意义
? 公共企业的产权出售会在短期内增加财政收入。
? 政府无须向这些企业继续提供补贴或贷款。
? 私有化应从整个经济的长远利益出发，而不应是
简单追求短期的财政收入。
? 政府应尽量创造竞争性环境，使私有化的企业在
竞争压力下不断提高效率。
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? 转让经营管理权
? 政府转让经营权的典型做法
? 政府与私人签订合同，以工资（通常与企业效益相联
系）作为报酬换取他们经营企业的服务。
? 租赁，即由政府将企业经营权转交给私人，每年收取
定额租金。承租者在交付租金后获得企业剩余的利润，
但必须对公共财产负责，而且要承担全部的商业风险。
? 转让企业经营权只是一种临时性的措施，企业效
益的提高最终要靠产权私有化来实现。
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4.4 结论
? 对各国公共企业改革经验的分析表明，公共企业的
改革速度和方式应取决于该国市场、法制及政治状
况。
? 非垄断性企业应尽量采用私有化方式，要注意创造
竞争性市场并保证私有化过程的透明度。
? 垄断性企业的私有化过程相对复杂，应尽量在出售
大型垄断性企业之前将企业分为多个较为规模的企
业，以保证私有化后的竞争环境。
36
? 建立有效的管制机构，要对企业行为进行公平合理
的管制。
? 如果大规模私有化的时机还不成熟，可以考虑出售
公共企业竞争业务，包括公共企业的经营管理权。
? 对仍然由政府经营的公共企业应努力做到政企分开，
一方面政府不干预企业的日常经营决策，另一方面
减少对企业的财政补贴，实现预算约束的“硬化”。
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本章小结
? 在市场经济中，公共企业存在的具体原因包括：提
供公共产品，对大规模或战略性项目进行投资，控
制自然垄断行业以保护公众利益，增加财政收入，
挽救亏损企业，控制金融机构，以及保护和扶植国
内产业等。
? 公共企业赤字直接影响到一国财政收支的平衡。
? 尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，
但在实践中却并非十分有效。
38
? 由于公司治理问题，预算软约束，令出多门等方面
的原因，各国公共企业均不同程度地出现经营绩效
低下问题。
? 私有化是西方国家公共企业改革的主要手段之一。
